1º Tarefa- Princípio da Prevenção Vs. Princípio da Precaução

O princípio da prevenção é um princípio consagrado constitucionalmente e adquire especial relevância no Direito do Ambiente.
A prevenção destina-se a a evitar que situações potencialmente perigosas, quer sejam de origem natural ou humana. Desta forma torna-se importante a existência de mecanismos que permitam a antecipação das referidas situações e também o afastamento ou diminuição dos seus riscos. Este princípio situa-se assim no plano anterior ao acontecimento que pode lesar a Natureza ainda que possa ter expressão também a nível de contencioso após a sua verificação, neste caso, haverá uma função preventiva indirecta.

A grande questão da distinção entre princípio da prevenção e da precaução consiste no facto de alguma doutrina assumir que o princípio da prevenção respeita apenas uma vertente restritiva de que apenas poderá evitar perigos imediatos e concretos. Assim, o princípio da precaução trataria do afastamento de riscos futuros mesmo que não determináveis. Ora, está aqui em causa uma diferença de perspectivas que foi em parte alimentada pelos Tratados constitutivos da U.E..

Em primeiro lugar temos que analisar a questão do idioma dos Tratados. Sabemos que o inglês é a língua utilizada na redacção destes diplomas que posteriormente são traduzidos para as diversas línguas dos Estados Membros constituintes da União Europeia. A este respeito concluímos que faz sentido uma distinção entre “prevention” e “precaution”, uma vez que a primeira expressão abarcará riscos “naturais” e a segunda riscos “humanos”. Na língua portuguesa esta diferenciação não faz sentido, prevenção e precaução são sinónimos. Além disto, actualmente muitos dos fenómenos naturais são causados pela acção humana o que torna difícil a autonomização do princípio da precaução.

Em segundo lugar cumpre verificar que quanto ao carácter actual ou futuro dos riscos as medidas de prevenção tomadas carecem, a nível ambiental, de juízos de antecipação e de prognose de forma a tornar eficaz essas mesmas medidas.

Em terceiro e último lugar não podemos esquecer que o princípio da prevenção é um princípio e como tal tem como objectivo a sua ponderação face à dimensão ambiental dos fenómenos e segue uma lógica causal em matéria de ambiente não pretendendo criar inibição a novas realidades que acarretem o minímo dos prejuízos para a Natureza.

Assim, concordo com o Prof. Vasco Pereira da Silva quando diz: "Em minha opinião, preferível à separação entre prevenção e precaução como princípios distintos e autónomos é a construção de uma noção ampla de prevenção, adequada a resolver os problemas com que se defronta o jurista do ambiente.”. Isto porque mais importante que a a interpretação do ponto de vista comunitário do princípio da prevenção vs. princípio da precaução é a maior tutela possível do Ambiente e a melhor compreensão do Direito nesta matéria.

Contratos de Adaptação Ambiental, o reinventar da Administração Pública

Os contratos de adaptação ambiental tiveram a sua origem na constatação de que a via coerciva não estava a ser tão eficaz quanto se pretendia. São um compromisso assumido entre o Estado, mais concretamente a Administração Pública, e o Sector Industrial, sendo que a sua actividade se encontra inevitavelmente associada a uma certa degradação da qualidade do ambiente. Com efeito, não existem processos de fabrico totalmente inócuos. Deste modo, os impactes ambientais variarão de acordo com o tipo de indústria em causa, produtos fabricados, matérias-primas utilizadas, com os químicos empregues…

O desenvolvimento industrial que Portugal assistiu desde a década de 50 até aos anos 90 esteve a par duma simultânea degradação do património ambiental. A Comunidade Europeia encetou um processo legislativo que se traduziu em mais de 200 Directivas nesse período, para tentar fazer face ao crescendo de agressões ambientais que se verificaram. Um novo modelo de desenvolvimento ambiental surgiu balizado por um decréscimo do consumo dos recurso naturais, bem como das taxas de poluição e dos riscos para a saúde pública.

Segundo o World Business Council for Sustainable Development, para que seja possível conciliar o crescimento económico com o ambiente, as relações entre a actividade das empresas industriais e os factores ambientais devem assentar no conceito de “ecoeficiência”, tal como foi definida por este organismo internacional em 1993: a ecoeficiência é atingida através da produção de bens e serviços a preços competitivos que satisfaçam as necessidades humanas, melhorem a qualidade de vida e, progressivamente, reduzam os impactes ecológicos e a intensidade de utilização de recursos ao longo do ciclo de vida desses bens, até ao nível compatível com a capacidade de carga estimada do planeta.
Em seguida procura dar-se uma imagem do que se passa no sector industrial no que diz respeito à sua interface com o ambiente, analisando alguns indicadores das pressões ambientais pelas quais são responsáveis, assim como outros relativos às respostas encontradas para minimizar os seus impactes.


Os contratos de adaptação ambiental são um importante instrumento da política do Ministério do Ambiente na tentativa de atingir as condições mínimas de qualidade ambiental das empresas. É concedido um prazo às empresas envolvidas para se adaptarem à legislação vigente. O acordo é dividido por fases do processo de adaptação que são definidas com prazos e objectivos, estipulados no contrato.
O processo é constituído por duas partes: a caracterização ambiental (identificação de pontos de incumprimento da legislação ambiental) e o plano específico de adaptação (adaptação que é necessária para haver cumprimento da legislação ambiental).
Compete à Direcção Geral do Ambiente (DGA), enquanto organismo com Funções de Normalização Sectorial (ONS), em cooperação com o IPQ, certificar-se do desenvolvimento e fiscalização do processo.


Deste modo, a Administração opta por tentar assegurar o cumprimento possível dos comandos legais, dado lhe ser impossível tentar assegurá-lo da forma coactiva, pois tal traduz-se frequentemente numa grande ineficiência administrativa. O método utilizado pela Administração são derrogações cujo âmbito temporal se define por temporário. A concessão das derrogações têm como objectivo obter um nível de adimplemento inatingível caso não fosse as concertações com os agentes poluidores.

Chegados aqui, a grande questão que se vislumbra é a compatibilização dos contratos de adaptação ambiental, enquanto instrumento concertador da Administração Pública e os agentes poluidores, com o princípio da legalidade, o qual se apresenta à Administração Pública como circunscritor do paradigma da concertação, na medida em como e se o princípio da legalidade deverá ceder perante o princípio de eficácia. À A. P. é exigido um desempenho exemplar na prossecução do interesse público, determinado por comandos normativos-legais; não fará parte desse papel a adaptação à realidade (em que os custos de internalização são elevadíssimos, pondo mesmo em causa a sustentabilidade económica das empresas), atingindo maiores níveis de eficácia, através de mecanismos algo “torneadores” dum grupo de normas legais? Um outro argumento aduzido em relação à eventual cedência do princípio da legalidade nesta matéria tem que ver com o facto da imprevisibilidade das situações susceptíveis de regulação. Quer isto dizer que, face à multiplicidade de lesões que podem ter lugar no contexto ambiental, bem como de processos causadores, determinação dos agentes, etc, não se vislumbra suficiente verosimilhança da capacidade do poder legislativo ser apto a conseguir prever com generalidade e abstracção normas capazes de tutelar esta multiplicidade. Ainda, já Montesquieu avançava com o princípio da separação de poderes, postulando total desprendimento entre os poderes do Estado, de tal forma que fará sentido afirmar, actualmente e em decorrência, numa certa autonomia da A.P. na escolha dos meios mais aptos a levar a cabo as tarefas da A. P., quando os meios legislativos não se demonstrem suficientemente convenientes.

A Lei de Bases do Ambiente vê consagrado no seu art. 35.º, n.º 2 a possibilidade de celebração de “contratos-programa” com vista a reduzir gradualmente a carga poluente das actividades industriais. Estes contratos-programa são designados de redução de carga poluente. Castro Rangel defende que são sucedâneos da suspensão ou redução das actividades poluente, sendo , então, uma alternativa para tentar corrigir as eventuais consequências nefastas do estrito cumprimento da legislação ambiental ( ao nível sócio-económico), habilitando a celebração de contratos de derrogação temporária de comandos normativos ambientais, atribuindo às empresas um prazo para se adaptarem as regras que têm que fazer cumprir. Por sua vez, Mark Kirkby discorda, defendendo que a norma, só por si, não funciona como condição habilitadora da derrogação de disposições imperativas legais, por meio do método interpretativo, cujos elementos não vêem comprovada a conclusão de Castro Rangel.

Actualmente, o diploma que regula a qualidade da água destinada ao consumo humano, o Decreto-Lei n.º 243/2001 de 5 de Setembro, prevê a possibilidade de derrogações, através da apresentação de um programa de adaptação (com a calendarização das acções previstas e o plano de investimentos), com fundamento na necessidade de as entidades gestoras dos sistemas de abastecimento público de água se adaptarem de forma paulatina aos limites impostos pelo referido diploma.

Estamos em crer que, face à actual conjuntura relativa aos recursos naturais, bem como à natureza das actividades lesivas, a Administração Pública, como prossecutora do interesse público, deve reinventar-se para dar resposta às novas realidades, suas géneses e consequências. De tal forma, que pode legitimar-se uma actuação menos coerciva porque menos eficiente, mas mais subtil e “benevolente” porque mais eficaz e, a longo prazo, mais sustentável.

9ª Tarefa - AIA vs. AAE

O Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio aprova o regime jurídico da AIA dos projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente. Este regime sofreu até à data diversas alterações, tendo a última sido realizada pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, que veio assegurar a conformidade da legislação nacional com directivas comunitárias.

De acordo com o artigo 2.º, alínea e) do diploma referido, a Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos (AIA) constitui um “instrumento de carácter preventivo da política do ambiente, sustentado na realização de estudos e consultas, com efectiva participação pública e análise de possíveis alternativas, que tem por objecto a recolha de informação, identificação e previsão dos efeitos ambientais de determinados projectos, bem como a identificação e proposta de medidas que evitem, minimizem ou compensem esses efeitos, tendo em vista uma decisão sobre a viabilidade da execução de tais projectos e respectiva pós-avaliação”. Estamos assim perante um meio jurídico destinado à realização de fins ambientais, num momento prévio à execução dos projectos e que permite evitar repercussões ambientas negativas antes que estas ocorram.

Em resultado disto, a AIA de projectos é um procedimento especial, “destinado à consideração autónoma das consequências ambientais” de um projecto susceptível de produzir efeitos significativos no ambiente, inserindo-se num “procedimento faseado, mais vasto e complexo, de licenciamento de uma determinada actividade”.

Por sua vez, a Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica (AAE) encontra-se regulada pelo Decreto-Lei 232/2007, de 15 de Junho, que transpõe para o ordenamento jurídico português as Directivas nº 2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, e 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio.

A consagração da avaliação ambiental de planos e programas resulta de uma evidência surgida, quer a nível comunitário, quer a nível nacional de que a avaliação de projectos era feita num momento em que a possibilidade de tomar diferentes opções e de apostar em diferentes alternativas de desenvolvimento já não existe, em resultado de esta liberdade ser previamente coarctada por planos ou programas nos quais o projecto em questão se tem que forçosamente enquadrar. Com este instrumento, permite-se assim que possíveis efeitos negativos de uma opção de desenvolvimento passem a ser analisados numa fase prévia à da avaliação de impacto ambiental de projectos. Tal como a AIA, a AAE assume também natureza incidental, mas desta vez na aprovação de um dado plano e não num projecto.

O art. 2.º, alínea a) deste diploma entende por Avaliação Ambiental “a identificação, descrição e avaliação dos eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes de um plano ou programa, realizada durante um procedimento de preparação e elaboração do plano ou programa e antes de o mesmo ser aprovado ou submetido a procedimento legislativo, concretizada na elaboração de um relatório ambiental e na realização de consultas, e a ponderação dos resultados obtidos na decisão final sobre o plano ou programa e a divulgação pública de informação respeitante à decisão final”. A definição legal aponta-nos assim para uma avaliação que incide sobre propostas de natureza estratégica, isto é, sobre políticas, planos ou programas, situando-se ao nível das grandes opções e não de meros projectos.

O Professor Vasco Pereira da Silva, no início da sua análise ao procedimento administrativo de avaliação de impacto ambiental (de projectos), afirma que este é um meio jurídico ao serviço da realização dos fins ambientais e dos vários princípios verdes, com especial incidência no Princípio da Prevenção, do Princípio do Desenvolvimento Sustentável e do Princípio do Aproveitamento Racional dos Recursos. Parece-me a mim que estas considerações se podem estender ao procedimento de avaliação de impacto ambiental estratégica, na medida em que ambos os procedimentos têm um objectivo último em comum: a defesa do Ambiente.

A diferença não parece estar então no objectivo final dos instrumentos. Analisadas as definições legais, salta a vista que a grande diferença entre a Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos e a Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica se encontra nas realidades que cada uma das figuras abarca, ou seja, no objecto de avaliação. Assim, enquanto que o primeiro procedimento se destina a verificar as consequências ecológicas de um determinado projecto (no sentido de obras ou outras intervenções no meio natural ou paisagem) público ou privado, o segundo se destina a avaliar planos e programas aprovados por força de ius imperii, onde se incluem, nomeadamente, os diversos Planos Especiais de Ordenamento do Território.

É o próprio preâmbulo do diploma da Avaliação Estratégica (Decreto Lei 232/2007, de 15 de Junho) que nos confirma esta ideia, ao referir que as duas figuras têm funções diferentes: “a primeira (AIA de planos) uma função estratégica, de análise de grandes opções, a segunda uma função de avaliação do impacte dos projectos tal como são executados em concreto”.

Voltando ao preâmbulo do DL 232/2007, este refere ainda que apesar de serem realidades diferentes, é necessária uma articulação entre os dois regimes, a qual se encontra no art. 13.º deste diploma (a epígrafe do artigo é mesmo “Articulação com regime de avaliação de impacte ambiental de projectos”). Esta articulação parece fazer todo o sentido, sendo essencial para garantir a coerência e racionalidade do sistema de avaliação ambiental.

Contudo, da análise destas disposições pode concluir-se que esta coordenação não assume uma relevância assim tão grande. Assim, estabelece-se que o processo de avaliação de projectos sujeitos a Avaliação de Impacto Ambiental, nos termos do Decreto-lei n.º 69/2000 deve ser, sempre que possível, concomitante com a avaliação do plano ou programa onde estes se encontrem previamente previstos. Ao mesmo tempo, afirma-se que os resultados da avaliação ambiental estratégica devem ser utilizados e valorados na avaliação de impacto ambiental de projectos. Por fim, permite-se que os estudos e outros elementos constantes do relatório ambiental ou da declaração ambiental que sejam adequados e se mantenham actuais possam ser utilizados na Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos, evitando-se assim a desnecessária duplicação destes elementos.

Assim, as realidades em análise continuam a ser distintas e o facto de um dado plano prever um determinado projecto susceptível de produzir efeitos no ambiente não levará a que seja realizado apenas a avaliação do plano, preterindo-se a AIA do projecto. Pensando no exemplo de Escola, utilizado regularmente em casos práticos, dizer-se que um dado projecto (ex. estrada) que deveria ser objecto de AIA não necessita de passar neste procedimento, em virtude de se encontrar previsto em determinado plano (ex. Plano Director Municipal), plano este que foi sujeito a Avaliação Ambiental Estratégica, é incorrecto. De facto, o projecto encontra-se da mesma forma sujeito a AIA e nada impede que a Declaração de Impacto Ambiental seja desfavorável ou condicionalmente favorável por, em concreto, o projecto ter repercussões ambientais indesejáveis. A AAE não é pois vinculativa em sede de AIA.

6ª Tarefa - Desenvolvimento Sustentável

Na declaração final resultante da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, realizada em 1972, na cidade de Estocolmo, e na Carta da Natureza, de 1982, é declarado o princípio do desenvolvimento sustentável, enquanto princípio ambiental. O princípio nasce com um pendor essencialmente económico, através do qual se afirma a necessidade de conseguir um compromisso entre a preservação do meio ambiente com o desenvolvimento sócio-económico.

Profundamente ligada a esta ideia encontra-se a de solidariedade intergeracional (intergeneration equity), que partindo da ideia de todos os recursos serem escassos, cria a obrigação das gerações presentes protegerem os direitos das gerações futuras, o que implica que as decisões tomadas hoje não tornem impossíveis determinadas opções para as gerações vindouras, seja conservada a possibilidade de acesso aos recursos naturais no futuro, bem como a sua qualidade.

Todas estas ideias parecem ser de salutar. Contudo, será que estamos perante um verdadeiro princípio jurídico ou não passará tudo isto de, como indica Carla Amado Gomes, um mero comando de natureza ético-moral, incapaz de conduzir a soluções gerais e eficazes?

De acordo com o Professor Vasco Pereira da Silva, estamos perante um verdadeiro “princípio verde”, plasmado, a nível interno, no número 2 do artigo 66.º da Constituição da República Portuguesa, “enquanto condição de realização do direito ao ambiente”. O Princípio do Desenvolvimento Sustentável encontra-se ainda consagrado, enquanto objectivo da comunidade, no art. 6.º do Tratado da Comunidade Europeia.

Em virtude da sua consagração constitucional, para além do seu pendor económico, o Desenvolvimento Sustentável passa a apresentar também uma dimensão jurídica. Surge assim uma exigência de ponderação das consequências para o meio ambiente de qualquer decisão jurídica de natureza económica tomada pelos poderes públicos, não se admitindo decisões cujos benefícios económicos sejam marginais em relação aos seus custos ambientais. Ao mesmo tempo, tal implica um dever de fundamentação ecológica de todas estas decisões.

Opinião diferente é a de Carla Amado Gomes, que entende que qualquer princípio, por mais vago que seja (de acordo com Gomes Canotilho, os princípios tendem mesmo a ser vagos e indefinidos), tem que assumir um carácter normativo, isto é, tem que, materialmente, prescrever um comportamento determinado aos seus destinatários. Esta Autora entende que tal não acontece com o chamado princípio do desenvolvimento sustentável, o qual não reúne “um mínimo de elementos que veiculem a sua aplicação homogénea a um conjunto similar de situações”, limitando-se a assumir, como foi referido supra, uma natureza ético-moral, da qual não se pode retirar qualquer imposição jurídica.

Cabe tomar posição. A ideia de desenvolvimento sustentável, bem como a de solidariedade intergeracional são, evidentemente, de prezar, não havendo qualquer razão para as afastar. Contudo, será que estamos perante verdadeiros princípios, susceptíveis de condicionar verdadeiramente a actuação das entidades públicas? É um facto que tais ideias são consagradas directamente na Constituição da República Portuguesa, bem como nos tratados comunitários. Porém, tal não é um argumento definitivo e não será inadmissível entender-se estas normas como meras normas programáticas, as quais devam ser aplicadas na medida do possível, enquanto meros objectivos do Estado em matéria ambiental e susceptíveis de ser afastadas em resultado das circunstâncias do caso concreto.

Na minha opinião, o Prof. Vasco Pereira da Silva tem razão quando afirma que as autoridades públicas encontram-se obrigadas a ponderar tanto os benefícios económicos como os prejuízos ambientais das medidas tomadas, devendo ser consideradas inválidas as “decisões insuportavelmente gravosas para o ambiente”. Parece-me assim que, contrariamente ao defendido pela Professora Carla Amado Gomes, o Princípio em causa assume uma verdadeira dimensão normativa, sendo obrigatório para os decisores públicos.

Questão diferente é a existência ou não de uma necessidade de autonomizar este princípio? Aqui a minha opinião afasta-se da do Professor Vasco Pereira da Silva, na medida em que não consigo encontrar razão para esta autonomização. Na realidade, não me parece que este princípio seja mais do que um aprofundamento do Princípio da Proporcionalidade, possivelmente, em conjugação com o Princípio do Aproveitamento Racional dos Recursos Disponíveis, o qual obriga à adopção de critérios de eficiência ambiental. O que ocorre aqui não é mais do que uma “ponderação em concreto de fins de protecção do ambiente face a outros valores concorrentes” (BIRNIE e BOYLE).

Em suma, a ideia de desenvolvimento sustentável faz todo o sentido e assume uma dimensão normativa, obrigando à fundamentação ecológica das decisões e à comparação dos benefícios económicos e prejuízos ambientais. Contudo, parece que este dever da administração resulta desde logo do Princípio da Proporcionalidade.

14ª Tarefa- Comentário ao acórdão sobre a localização da Ponte Vasco da Gama

A propósito da grande celeuma social e ambiental que levantou a discussão acerca da exacta localização do projecto da Ponte Vasco da Gama, verificou-se na década de 90 uma forte contestação por parte de várias associações de defesa ambiental. De tal modo que a Liga para a Protecção da Natureza decidiu impugnar a deliberação do Conselho de Ministros que fixava a localização da nova ponte sobre o Tejo nas proximidades de Samouco, no município de Alcochete, e Sacavém, no município de Loures.

A recorrente invocou, fundamentalmente, o efeito directo da Directiva 79/409/CEE, nomeadamente, do art. 4.º, n.º 4, dado que o acto de transposição não foi correctamente executado de forma a cumprir os objectivos da Directiva, os nefastos impactos provenientes da localização da ponte numa Zona de Protecção Especial como o é o Estuário do Tejo- entendendo que, por aplicação da Directiva, se procedeu, efectivamente, à classificação das ZPEs-, a invalidade do processo de avaliação de impacto ambiental, por falta Estudo de Impacte Ambiental, entre outros.

Por outro lado, o recorrido Conselho de Ministros entende pela validade da deliberação que tomou com fundamento no facto de que a classificação das ZPEs ainda não tinha sido formalmente realizada, a não existência do efeito directo da Directiva, dado que se não tratava duma norma clara e precisa, de modo a poder ser suficientemente exequível por si mesma, e na regularidade do procedimento de avaliação ambiental, porquanto a deliberação não estaria sujeita a avaliação ambiental.

O STA veio entender pela não aplicabilidade da Directiva ao ordenamento jurídico português por meio do instituto do efeito directo de criação jurisprudencial. Este postula a possibilidade de os particulares poderem invocarem um acto legislativo comunitário que não goza de aplicabilidade directa, quando a ordem jurídica interna não tenha procedido ao devido acto de transposição e quando as disposições que conformam a directiva se demonstrem suficientemente claras e precisas. Neste caso, o STA alegou que a utilização dum conceito indeterminado (“efeito significativo”) impedia a verificação do requisito relativo à clareza e suficiência da norma e que, por conseguinte, a Directiva não tinha efeito directo, não sendo susceptível de invocação pelos particulares. Permita-se a minha discordância neste ponto. A expressão “efeito significativo”, não obstante o seu carácter menos preciso, não deve estar na génese da à desaplicação da Directiva. É um conceito susceptível de ser preenchido com recurso à análise casuística, de forma a conseguir-se uma avaliação circunstancial e concisa, pelo que vislumbro aqui alguma falta de boa vontade por parte do Tribunal de Justiça. É certo que aquilo que deve ser um efeito significativo deve estabelecido com recurso a critérios mais ou menos definidos e rigorosos, de forma a haver alguma homogeneidade na aplicação de disposições comunitárias por parte dos Estados-Membros, mas ainda assim convenhamos pela importância da aplicação casuística e da análise ponderada. E muito certamente creio que feito o juízo sobre aquilo que seria um efeito significativo pela nossa ordem judicial, não se frustraria, de todo, os objectivos da Directiva. Não esqueçamos, também, a susceptibilidade de apresentação duma questão prejudicial, como forma de estabelecer, efectivamente, os critérios a seguir no preenchimento deste conceito indeterminado. De qualquer forma, o Tribunal demonstrou-se cauteloso, preferindo uma via mais segura e menos corajosa.

No que diz respeito à alegação da falta de procedimento de avaliação de impacto ambiental, também não se acompanha a visão seguida no douto acórdão. Deste consta o entendimento de que a deliberação do Conselho de Ministros não se deve ter por inválida na medida em que esta não aprovou o projecto de construção, mas tão somente a localização do mesmo. Creio que se usou dalguma redução na conclusão a que se chegou. A aprovação de projectos é uma decisão da autoridade competente que confere ao dono da obra o direito de realizar o projecto. Ora, sem a informação da localização do projecto, o direito de executar a obra não se deve ter por totalmente preenchido. Mais, a necessidade de avaliação de impacte ambiental será, decerto, díspar conforme a área em que se situe o projecto, pelo que somos obrigados a concluir que a deliberação em que se defina a localização do projecto a construir deverá estar sujeita a avaliação de impacte ambiental. Aliás, a ratio do regime leva-nos a concluir neste sentido. Não devemos ser tão formalistas ao ponto de excluir da previsão da norma um conceito que verificamos intrinsecamente ligado ao previsto expressamente. Da aprovação dum projecto resulta necessariamente a aprovação da sua localização, pelo que concluirmos pela sujeição da aprovação do projecto a uma eventual avaliação ambiental e concluirmos pela não sujeição da avaliação de impacte ambiental a deliberações das quais resultem a localização dos projectos, parece-me algo abusivo, senão contra legem…

Desta forma, o douto acórdão deveria ter decidido no sentido da procedência do pedido da recorrente no que concerne à possibilidade de invocação da Directiva por força do efeito directo, bem como no que concerne à sujeição da deliberação do Conselho de Ministros à avaliação de impacte ambiental.

1.ª e 3.ª Tarefa - Prevenção e Precaução

O Princípio da Prevenção é um princípio com dignidade constitucional, encontrando-se expressamente consagrado no art. 66.º, número 2, da Constituição da República Portuguesa. A sua importância é tal para este ramo de Direito que Gomes Canotilho chega mesmo a afirmar que o Direito do Ambiente “constitui um domínio jurídico forçosamente «ancorado no princípio da prevenção»”. A Lei de Bases do Ambiente consagra-o na alínea a) do seu artigo 3.º.

Partindo da consciência generalizada da escassez e perenidade dos recursos naturais, o Princípio da Prevenção tem como finalidade evitar lesões ao ambiente, mediante a adopção dos meios mais adequados destinados a afastar a sua verificação ou, não sendo tal possível, minorar as suas consequências. Assim, em vez de se reagir a eventuais perigos ambientas, tenta-se evitar que estes problemas cheguem sequer a ocorrer, com base na ideia de senso comum, “mais vale prevenir do que remediar”.

Contudo, recentemente, tem surgido uma relevante tendência doutrinária que tem vindo a reduzir o âmbito deste princípio, autonomizando um chamado Princípio da Precaução, de sentido mais amplo. Esta ideia parte muitas vezes dos estudos de Ulrich Beck que popularizaram o conceito de “sociedade de risco”, uma sociedade na qual o “aumento das opções técnicas acarreta a incalculabilidade das suas consequências”, passando os efeitos desconhecidos e inesperados a ser uma força dominante.

É intimamente ligada com esta ideia de sociedade de risco que assume relevância o chamado princípio da precaução, “nova coqueluche do Direito do Ambiente”, nas palavras de Carla Amado Gomes. De acordo com este princípio, assente na fórmula in dubio pro ambiente, a necessidade de protecção do ambiente impõe a possibilidade de adopção de medidas destinadas a impedir o risco de produção de danos ambientais, ainda que o conhecimento científico disponível nesse momento seja insuficiente para sustentar a existência de um nexo de causalidade entre as actuações em causa e o risco de ocorrência de danos, sua extensão ou gravidade.

No entanto, a partir daí não é claro o que se entende com este princípio, visto que os critérios para a distinção entre prevenção e precaução (há quem o faça em razão dos perigos em causa; outros autores fazem-no em razão do carácter actual ou futuro do risco…), bem como os resultados a que conduz esta autonomização estão longe de ser inequívocos. Como afirma Ana Gouveia Martins, fora a ideia essencial anteriormente referida, a definição do conteúdo do Princípio da Precaução “revela-se extremamente vaga ou conhece grandes oscilações”.
Assim, nesta realidade, incluem-se desde meras exigências de ponderação jurídica até interpretações eco-fundamentalistas. É certo que uma consagração demasiado generosa da precaução reduz extremamente a amplitude do dano potencial. Contudo, não podemos ir pelo mesmo caminho que Carl Jung, que acreditava que cada descoberta da ciência encerrava em si a ameaça de uma "estupenda catástrofe...

Desta forma, parece que a interpretação da Precaução de forma extrema é impraticável, sob pena de se paralisar toda e qualquer actividade que envolva a utilização de meios inovadores. Não nos parece também uma boa opção a inversão do ónus da prova, obrigando o agente potencial agressor do meio ambiente a demonstrar a inocuidade da sua intervenção, quando dificilmente a Ciência lhe poderá dar certezas, o que levará ao surgimento de um caso de diabolica probatio.

Assim, questiona-se se fará verdadeiramente sentido falar de um Princípio da Precaução. Desde já adiantamos, que a nosso ver, não existe necessidade de autonomizar este princípio, aproximando-se a nossa opinião da perfilhada por Carla Amado Gomes e Vasco Pereira da Silva.

Carla Amado Gomes diz-nos que a precaução não é mais do que o aprofundamento do princípio da prevenção, especialmente influenciado pelo princípio da proporcionalidade, não havendo verdadeira necessidade de autonomizar este princípio, nem de falar de um “princípio da precaução” enquanto tal. De facto, de acordo com esta autora, estamos meramente perante uma maior amplitude de protecção, a qual varia consoante as normas legais em jogo, em que a imposição de restrições às actuações potencialmente lesivas do meio ambiente deverá aumentar na medida da comprovabilidade dos danos, ponderando-se os vários interesses em presença.

Por sua vez, o Professor Vasco Pereira da Silva, opta pela construção de uma noção ampla de prevenção, a qual deva abarcar tanto acontecimentos presentes como futuros, independentemente de estarmos perante acontecimentos naturais ou condutas humanas, nunca abandonando os necessários critérios de razoabilidade e bom senso. Contudo, admite ainda uma concepção restrita deste mesmo princípio, que se destina apenas a “evitar perigos imediatos e concretos de acordo com uma lógica imediatista e actualista”.

Parece-me que estas duas últimas posições não são assim tão distantes (sendo antes conciliáveis), visto que ambos os autores optam pela não autonomização do princípio da precaução. Contudo, enquanto que Vasco Pereira da Silva admite a existência de um sentido amplo e restrito para o Princípio da Prevenção, Carla Amado Gomes não faz esta distinção, limitando-se ver na precaução um aprofundamento da prevenção.

Ainda assim, há que tomar posição. Na minha opinião, a razão encontra-se com o Professor Vasco Pereira da Silva. De facto, é extremamente difícil distinguir entre prevenção e precaução: por um lado, estamos perante palavras sinónimas na nossa língua (esta autonomização encontra-se bastante relacionado com as diferenças entre prevention e precaution, diferenças essas que não subsistem na língua portuguesa) e a linguagem jurídica deve ser o mais clara possível; ao mesmo tempo, como foi anteriormente apontado, não existe um critério claro de distinção mesmo entre estes conceitos entendidos de forma jurídica. Justifica-se assim a adopção de um Princípio da Prevenção lato sensu, que englobe todas as realidades referidas anteriormente.

15ª Tarefa- Acordão Mellor e decisão de não sujeição a AIA

A Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) é um instrumento fundamental no concernente ao princípio da prevenção que deve pautar a política do ambiente e como tal foi reconhecido inicialmente pela Lei de Bases do Ambiente, em vigor desde 1987. O regime jurídico da Avaliação Ambiental de projectos públicos e privados, susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente, vem regulado no Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, que altera e republica o Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, transpondo parcialmente para a ordem jurídica interna a Directiva 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio. A AIA tem como objectivo a realização de estudos ambientais pluridisciplinares e abrangentes, incluindo os elementos naturais, sociais e de património cultural. O procedimento inclui consultas, com efectiva participação pública e análise de possíveis alternativas, visando a recolha de informação, identificação e previsão dos efeitos ambientais de determinados projectos, assim como a identificação e proposta de medidas que evitem, minimizem ou compensem esses efeitos, tendo em vista uma decisão sobre a viabilidade da execução de tais projectos e respectiva pós avaliação.

Existe uma Autoridade de AIA (normalmente a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro) que tem a seu cargo a coordenação e gestão administrativa dos vários procedimentos previstos no respectivo regime legal e dar notícia do incumprimento do disposto no presente diploma à autoridade competente para a instrução dos processos de contra-ordenação.
A lista de projectos sujeitos a prévia AIA está dividida pelos anexos I e II do Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro.
Nos projectos do Anexo I será o Instituto do Ambiente a autoridade de AIA.
A CCDRC é autoridade de AIA em todos os projectos do Anexo II do Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, a não ser que a entidade licenciadora ou competente para a autorização seja um serviço central não desconcentrado, um instituto sob a tutela da administração central ou a CCDRC ou ainda que o projecto se situe em área sob jurisdição de duas ou mais CCDR, casos em que será o Instituto do Ambiente a autoridade de AIA.
O Instituto do Ambiente é Autoridade de AIA nos projectos do Anexo I

O art. 1º, nº 3 do D.L 197/2005 de 8 de Novembro diz-nos que estão sujeitos a AIA os projectos tipificados no Anexo I e II. Contudo, o nº 4 do mesmo artigo estabelece que mesmo que não estejam abrangidos pelos liminares do Anexo II os projectos que possam provocar impacte significativo no ambiente devido à sua localização, dimensão ou natureza de acordo com os critérios do Anexo V, devem ser sujeitos a AIA. O nº 5, no seguimento do referido anteriormente define ainda que podem ser sujeitos a AIA projectos que tenham em conta os critérios do Anexo V, mesmo que não constem dos Anexos I e II, desde que por decisão conjunta do membro do Governo competente na área do projecto em razão da matéria e do membro do Governo responsável pela área
do ambiente.

Ora, pela apreciação do artigo primeiro, não me parece que haja uma violação da citada Directiva Comunitária. A questão colocada ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias prende-se justamente com esta margem de livre apreciação por parte da Administração para considerar o projecto também sujeito a AIA e o seu dever de fundamentação perante tal decisão. Pelo que é declarado pelo Tribunal que não decorre claramente do art. 4º da Directiva que tem que haver uma fundamentação expressa na decisão. No entanto, é necessário que haja comunicação dos fundamentos em que essa decisão se baseou ou as informações e os documentos pertinentes, em resposta ao pedido apresentado no caso de um interessado assim solicitar. Se os critérios no caso do nosso Decreto-Lei 197/2005 estão previamente enunciados no art. 5º, basta a Administração referir quais os critérios que não considerou preenchidos para não sujeitar o projecto a procedimento de AIA. Obviamente, que a Administração terá que demonstrar que fez efectivamente a prévia avaliação do projecto para não o ter considerado abrangido no números referidos no artigo supra mencionado. Se houve essa prévia avaliação haverá, em princípio, elementos suficientes a disponibilizar aos interessados de forma a dar-lhes oportunidade de interpor recurso da decisão.
Por tudo isto considero que a legislação nacional não está desconforme com a Directiva e a leitura do Acordão Mellor vem reforçar a minha opinião. Não considero que esteja aqui em causa a figura do deferimento tácito do art. 19º porque aí já estamos numa fase posterior do procedimento que não se prende com o que temos referido até aqui.

Concluindo, o regime português de AIA está em conformidade com a legislação comunitária. Aliás, é de referir que a crescente dedicação por parte da União Europeia a matérias ambientais tem sido de extrema importância no âmbito nacional, uma vez que na esmagadora maioria das vezes Portugal só cumpre as normas relativas ao ambiente por imposição da U.E.

Ordenamento do Teritório Verde

O ordenamento do território traduz uma nova ordem de valores sociais. Outrora todo o aproveitamento do espaço era gerido exclusivamente pela vontade/necessidade do Homem, sem qualquer espécie de ponderação estético-espacial, ambiental e muito menos sustentável. Este último conceito era totalmente desprezado, desconhecido até. Mesmo a legislação existente era incipiente nessa matéria.

O ordenamento do território designa a organização do território efectuada com o apoio de planos estratégicos de desenvolvimento económico e social tendo em conta os recursos humanos existentes, a sustentabilidade do ambiente e dos recursos naturais. Estes planos atravessam geralmente vários níveis e diversos sectores de actividade económica de uma forma integrada com vista ao desenvolvimento sustentável. É toda uma estratégia de construção e conservação do património de um Estado, isto é, salvaguardar o bem existente, planear o futuro numa óptica de coerência e harmonia espacial que é incumbência da Administração como responsável pela prossecução do interesse público e satisfação de necessidades colectivas.

Ainda hoje, infelizmente, persistem erros grosseiros de ordenamento do território no nosso país. Tal verificação, atribui às políticas de ordenamento uma importante vertente de correcção de desequilíbrios de âmbito nacional ou autárquico pressupondo a percepção e concepção do território nacional como um conjunto que deve ser harmonizado. O ordenamento abarca áreas urbanas e rurais, todo o território nacional, com a protecção das diversidade e especificidades entre espaços.

A cidade perfeita deve, designadamente, ter ruas amplas, organizadas com construções harmoniosas (todas de natureza semelhante ou complementar), limites de altura dos edifícios, bons acessos tendo em conta as necessidades especiais de acessibilidade de pessoas com deficiência, zonas circulação para peões e ciclistas. As cidades querem-se civilizadas e organizadas, assim como, as zonas rurais, onde as construções também serão coerentes com a área envolvente, salvaguarda de zonas para cultura agrícola, pecuária, florestal, preservação dos habitats naturais das espécies nativas, entre outras. Ora, a melhor forma de cumprir os objectivos acima enunciados é pelo desenvolvimento de planos estratégicos. As figuras de Parque Nacional, Reserva Natural, Parque Natural e Paisagem Protegida estão consignadas como áreas protegidas de interesse nacional, pelo que deverão dispor obrigatoriamente de um Plano de Ordenamento, vinculativo para as entidades públicas e particulares. É este instrumento que estabelece a política de conservação que se pretende instituir em cada uma daquelas áreas, dispondo designadamente sobre os usos do solo e condições de alteração dos mesmos, hierarquizados de acordo com os valores do património em causa. Há diplomas legais que visam a promoção da planificação do ordenamento do território: a Lei nº. 48/98, de 11.08, alterada pela Lei nº. 54/2007, de 31.08 estabelece as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo, o DL nº. 380/99, de 22.09, alterado pelo DL nº. 316/2007, de 19.09 estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial. O Programa Nacional de Política de Ordenamento do Território (PNPOT), aprovado em 2007, aprovado em Conselho de Ministros em Dezembro passado, foi considerado pelo Ministro do Ambiente como "o pilar mais importante" da gestão territorial e destacou que o documento trata das "grandes linhas" de acção, que serão enquadradas por outros instrumentos, como o QREN 2007/2013 (Quadro de Referência Estratégica Nacional), que vai enquadrar a aplicação do próximo grande pacote de fundos comunitários. Também a Política de Cidades POLIS XXI (será implementada no período 2008-2013) integra-se nos objectivos da Estratégia de Lisboa (PNACE) e da Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS) e concorre para o seu cumprimento. O Modelo Territorial consagrado no PNPOT e as Orientações Estratégicas para os sistemas urbanos dos diversos espaços regionais que dele constam são o principal referencial para a definição dos critérios de avaliação das candidaturas propostas.

Muito haveria para dizer sobre ordenamento do território, e principalmente sobre a falta dele. É um mecanismo indispensável a qualquer Estado que se queira civilizado e conforme aos conceitos que o século XXI impõe. Não me parece que o legislador nacional tenha atribuído “um papel preferencial à prossecução da política pública de ambiente», por exemplo, a entrada em funcionamento do SNIT (Sistema Nacional de Informação Territorial), em Janeiro de 2008, concretizou-se um dever do Estado que se encontra previsto no nosso quadro legal do ordenamento do território e do urbanismo desde 1998, tudo se passa a um ritmo demasiado lento e erros persistem. No entanto, a preocupação com a matéria em apreço existe e aumentou nos últimos anos, assim continuará. Muito há a fazer até alcançarmos metas desejáveis. O ordenamento territorial merece uma participação activa e é importante que os cidadãos tomem consciência do seu direito/dever de melhorar o meio onde vivem. O referido SNIT é útil ao bom funcionamento do sistema de gestão territorial e exercício do direito de acesso dos cidadãos à informação sobre o território nacional e o estado do seu ordenamento. Começou por proporcionar o acesso a todos os Planos Directores Municipais do Continente bem como a dois outros produtos de informação territorial desenvolvidos pela DGOTDU - a Carta do Regime de Uso do Solo do Continente (CRUS) e a Carta das Unidades de Paisagem de Portugal Continental – e ao PNPOT.

Fica a expectativa de assistir às necessárias melhorias de gestão do território português, tornando as nossas cidades em espaços mais agradáveis e harmoniosos, onde tenham lugar os valores ambientais e arquitectónicos que se esperam encontrar em cidades europeias, assim como, a defesa efectiva das florestas e matas nacionais construindo um Portugal mais verde, logo, mais civilizado.

6ª Tarefa- O Píncípio do Desenvolvimento Sustentável é mesmo um princípio?

O princípio do desenvolvimento sustentável aparece no panorama jurídico através da Declaração de Estocolmo de 1972 e da Carta da Natureza de 1982.

Declaração de Estocolmo:
Princípio 1: “(...) Cabe o homem o dever solene de proteger
e melhorar o ambiente para as gerações actuais e
vindouras.(...)”
Princípio 2: “Os recursos naturais do Globo (...) devem ser
salvaguardados no interesse das gerações presentes e
futuras (...)”.

Na senda desta Declaração o desenvolvimento sustentável surge com um cariz marcadamente económico pela necessidade de preservação ambiental com vista ao desenvolvimento sócio-económico.
No plano nacional, a Constituição consagra este princípio no art. 66º, nº2 como condição de realização de direito ao ambiente. A este nível, surge como limite de uma decisão jurídica de natureza económica a cargo dos poderes públicos decretando a invalidade de tal decisão caso se verifique que os seus benefícios económicos são manifestamente inferiores aos prejuízos ambientais daí decorrentes- Desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento que satisfaz as
necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as gerações
futuras darem resposta às suas próprias necessidades- esta é a dimensão jurídica do princípio.

Entende-se na afirmação de Carla Amado Gomes a crítica à volatilidade deste pseudo princípio de Direito do Ambiente, em grande parte, pela sua fácil adaptabilidade a políticas populares “verdes” que servem apenas de fachada para operações económicas vantajosas. Na maior parte das situações não existe o cumprimento da exigência de “proporcionalidade miníma” entre os prejuízos ambientais e os benefícios económicos de determinado projecto ou medida.
Neste ponto, como em muitos outros do Direito do Ambiente, verificamos ainda a falta de maturação de determinados conceitos que acabam por tomar a forma de princípios de maneira a proteger o meio-ambiente. Aqui há, claramente, um excessivo aproveitamento da necessidade de desenvolvimento sócio-económico em detrimento, muitas vezes, da qualidade de vida e do direito a um ambiente sadio de que todos os seres humanos devem usufruir (princípios estes também constitucionalmente assentes).

Retiramos ainda deste comentário que a autora levanta a problemática de não podermos considerar como um princípio uma fórmula que aplicamos convenientemente em determinadas situações fazendo dela a excepção em vez da regra. Concordo que se esvazia a dimensão jurídica de um princípio quando este não tem aplicação universal em todas as situações análogas. No entanto, também compreendo que a única maneira de “prevenir” possíveis abusos em matéria ambiental sem prejudicar o desenvolvimento sócio-económico é atribuindo-lhes “natureza principológica”. A meu ver há um verdadeiro limite constitucional, sob a forma de princípio, às decisões jurídicas de desenvolvimento económico demasiado gravosas para o ambiente que obriga a uma “fundamentação ecológica” (como define Vasco Pereira da Silva).

O desenvolvimento sustentável, tal como a maioria das questões ambientais, só muito recentemente começa a fazer parte das preocupações sociais e como tal vai enfrentar um longo processo de efectivação e concretização. No entanto, é urgente preocuparmo-nos com esta questão e não esquecer que este princípio, tal como os outros constitucionalmente consagrados, é inerente ao direito fundamental ao ambiente e tem a natureza de garantia jurídica necessária para a sua realização e que o critério da proporcionalidade per si é insuficiente, neste caso, para a ponderação custo/ benefício.

O actual regime de avaliação de impacte ambiental estratégica representa uma correcta transposição da directiva comunitária?

A Avaliação de Impacto Ambiental ( doravante designada A.I.A.) é um instrumento fundamental de carácter preventivo da política do Ambiente e como tal reconhecido inicialmente pela Lei de Bases do Ambiente, em vigor desde 1987.

O regime jurídico da Avaliação Ambiental de projectos públicos e privados, susceptíveis de produzirem efeitos significativos no Ambiente, rege-se pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, que altera e republica o Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, transpondo parcialmente para a ordem jurídica interna a Directiva 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio.

A A.I.A. tem por base a realização de estudos ambientais pluridisciplinares e abrangentes, incluindo os elementos naturais, sociais e de património cultural e construído, e consultas, com efectiva participação pública e análise de possíveis alternativas, que tem por objecto a recolha de informação, identificação e previsão dos efeitos ambientais de determinados projectos, bem como a identificação e proposta de medidas que evitem, minimizem ou compensem esses efeitos, tendo em vista uma decisão sobre a viabilidade da execução de tais projectos e respectiva pós avaliação.


A Directiva A.I.A ilustra as circunstâncias em que a Avaliação de Impacte Ambiental é obrigatória. Esta Directiva categorizou os projectos que provavelmente terão um efeito significativo no ambiente e que requerem uma A.I.A., distinguindo os projectos onde a A.I.A. é obrigatória (Anexo I: Tipos de projectos em que a A.I.A. é sempre requisito obrigatório) dos projectos onde a A.I.A. é opcional (Anexo II: Classificação dos tipos de projectos em 13 categorias). Para os projectos de categoria opcional do Anexo II, os Estados-membros devem decidir se um projecto deverá ser sujeito a uma avaliação ou não, examinando caso a caso e/ou com referência a limiares ou critérios. O Anexo III da Directiva estabelece os critérios de selecção que os Estados-Membros devem considerar aquando da análise de projectos do Anexo II. Esses critérios de selecção são:


Características dos Projectos (tamanho do projecto, impactes cumulativos, uso de recursos naturais, produção de resíduos, poluição, perturbações e risco de acidentes)
Localização dos Projectos (sensibilidade ambiental das áreas geográficas afectadas pelos projectos, tendo em consideração o uso dos solos existente, a natureza dos recursos naturais e a capacidade de absorção pelo ambiente)
Características do impacte potencial (em termos de grau, natureza transfronteiriça, magnitude, complexidade, probabilidade, duração, frequência e a reversibilidade).

Dois pontos se revelam evidentes na análise comparada da Directiva e do respectivo acto de transposição (que, como supra referimos, realiza parcialmente essa transposição). Falamos do princípio da participação pública e acesso à justiça e do deferimento tácito, consagrado no art. 19.º do D.L. da A.I.A. No que concerne ao primeiro, cabe dizer que o regime do acto de transposição é bastante díspar do consagrado pela Directiva. Nesta, demonstra-se uma preocupação veemente pelo direito de participação do público nos processos administrativos em matéria de ambiente, propugnado pela facilitação por parte dos Estados-Membros do acesso à justiça. Esta preocupação encontra-se bem patente nos arts. 9.º, 10.º e 10.º-A da Directiva. Por seu turno, o D.L. que procede à transposição desta transfigurou o regime aí ensaiado. Já não se propugna por uma direito de participação do público tão abrangente, até deixando o mesmo de existir no caso de dispensa de A.I.A., como resulta da conjugação dos arts. 14.º e 26.º, ex vi 3.º, n.º9. Tal demonstra a limitação inequívoca dos direitos de participação do público nos processos administrativos em matéria de ambiente, contrariando todo o espírito da Directiva. Por outro lado, o D.L. que procede à transposição consagra uma norma relativa ao deferimento tácito. Neste caso, há uma presunção de que a Declaração de Impacte Ambiental é em sentido favorável, afirmando, pois, a viabilidade do projecto, quando esta não seja emitida pela autoridade competente dentro dos prazos legais previstos. O Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias tem entendido que esta norma comina numa incorrecta transposição da Directiva na medida em que as preocupações ambientais são relegadas para um segundo patamar, defendendo-se, antes, uma celeridade administrativa. Não será, de todo, despropositado afirmar que, através do mecanismo do deferimento tácito, inúmeros processos administrativos cuja viabilidade ambiental seria negada a priori, seguem a sua tramitação sem qualquer entrave de ordem material. Não deixa, portanto, de ser escandaloso a contradição que se verifica.




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A União Europeia é uma ordem jurídica própria com poderes para adoptar uma legislação vinculativa aos seus Estados-Membros (princípio do primado com origem na jurisprudência Costa/Enel e Simmenthal, que postula a não prevalência dum acto nacional posterior incompatível com qualquer disposição comunitária) e cuja aplicação é executada em tribunal próprio. Desta forma, a U.E. assume na sua função de guardiã do Tratado, o impulsionamento da integração das considerações de ordem ambiental (cuja concretização formal se veio a dar com o Acto Único Europeu, em 1987) noutras áreas da actividade comunitária, pois que muitas áreas têm efeitos negativos no ambiente (a Política Agrícola Comum, o sector industrial- aço, carvão, químicos, automóveis-, o sector dos transportes- estradas, túneis, pontes-, a produção de energia).



Cumprimento de Directivas

A Directiva é um compromisso jurídico assumido pelos Estados-Membros da União em que se obrigam a transpor para o seu ordenamento jurídico os comandos normativos do acto legislativo comunitário, de forma a que este produza efeitos. A particularidade, justificada por considerações relativas à adaptabilidade aos ordenamentos jurídicos nacionais, reside, pois, na liberdade de meios a adoptar nessa transposição, importando somente que se respeite o conteúdo normativo. Para tal, há um prazo de transposição, que decorrido sem que se verifique a transposição da directiva, faz desencadear um efeito- o efeito directo. Este princípio consiste na possibilidade de invocação pelos particulares ou pelo Estado das normas contidas pela directiva e visa evitar o enfraquecimento do efeito útil da directiva por mera inacção dos Estados-Membros, obstando a que estes contornem a vinculação à legislação comunitária.

No âmbito comunitário, os particulares vêm a sua posição de defesa dos seus direitos algo enfraquecida. Isto porque os requisitos através dos quais os particulares adquirem legitimidade activa são de tal forma restritos que o acesso aos meios contenciosos comunitários fica algo limitado. Assim, em ordem a efectivar a aplicação do Direito Comunitário, os particulares dispõem do exercício do direito de acção popular e do direito de petição, o exercício dos direito no âmbito do Direito Administrativo perante a Administração Pública e o recurso aos tribunais através do Ministério Público. Esta entidade deve ser recorrida pelos particulares mesmo que não sejam directamente lesados e deve actuar sempre que estejam em causa defesa do interesse colectivo ambiental.
Relevam, também, os arts. 40.º n.º 4 e 45.º da Lei de Bases do Ambiente. Qualquer cidadão directamente ameaçado ou lesado no seu direito ao ambiente de vida humana sadio e ecologicamente equilibrado tem legitimidade para propor uma acção judicial. Fará, então, uso das acções do Código de Procedimento Civil para fazer cessar os actos ou actividades que estejam na origem da ameaça ou lesão sofrida, para obter o ressarcimento dos danos patrimoniais ou morais sofridos em consequência daqueles actos ou actividades ou para obter providências cautelares não especificadas no C.P.C. Para além do direito de recurso aos tribunais nacionais, os particulares podem fazer uma queixa oficial à Comissão Europeia contra uma violação do Direito Comunitário. Em seguida, a Comissão abrirá um processo por incumprimento caso ache conveniente. Pode, também, dirigir-se ao Parlamento Europeu através do direito de petição, para que este intente uma acção principal.



Algumas directivas, designadamente, também, a Directiva referida, exigem que o Estado envie relatórios à Comissão, com a descrição de como tais directivas estão a ser aplicadas. Esses relatórios encontram-se frequentemente incompletos e atrasados, donde tem vindo a surgir a tese da necessidade dum inspector comunitário ou, pelo menos, da criação dum sistema de recolha e partilha de informação. A Agência Europeia do Ambiente tem vindo a defender a existência duma entidade que se ocupe da recolha e da publicação da informação. De iure constituto, é à Comissão que cabe a responsabilidade de garantir que as obrigações são cumpridas. Assim, o processo por incumprimento nos termos dos arts. 226.º e seguintes do Tratado da Comunidade Europeia é o meio contencioso adequado para fazer face às situações de violação das prerrogativas comunitárias.

Na Directiva em análise, o problema não reside na falta de transposição, mas na incorrecção da transposição. Deste modo, desde que os objectivos fundamentais que a Directiva pretende atingir não se demonstrem, efectivamente, cumpridos, defender-se-á que a Directiva não foi transposta devidamente.

Em suma, nos termos da análise comparada realizada, e tal como tem vindo a ser prática comum por parte do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, Portugal, à semelhança da Irlanda, do Luxemburgo ou da Bélgica, incorrerá num processo por incumprimento por transposição incorrecta da Directiva.

AIA - Túnel do Marquês

O regime constante do Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, que altera o Decreto-Lei 69/2000, de 3 de Maio, que aprova o regime jurídico da avaliação de impacte ambiental dos projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente, contém no seu artigo 1.º vários mecanismos de filtragem no que concerne à sujeição a avaliação de impacte ambiental.

O n.º 3 começa por prever que estão sujeitos a avaliação os projectos que, por um lado, estejam expressamente previstos no anexo I (por utilização do termo “tipificados”, que alude a uma cláusula fechada) e, por outro, os projectos constantes de uma cláusula aberta, produto do anexo II (por utilização do termo “enunciados”).

O n.º 4, por seu turno, vem estabelecer um segundo ponto de filtragem, dispondo que mesmo que o projecto não esteja presente no anexo II, ele pode ser considerado abrangido por decisão da entidade licenciadora ou competente para a autorização do projecto, desde que esse projecto seja susceptível de provocar impacte significativo no ambiente atendendo à sua localização geográfica, tendo como vectores de aferição os critérios elencados no anexo V.

O n.º 5 prevê, ainda, que podem ser sujeitos a avaliação os projectos que, atendendo à sua localização, dimensão ou natureza sejam considerados, por decisão conjunta do ministro do ambiente e do membro do Governo competente na área do projecto em razão da matéria, mais uma vez fazendo-se, aqui, referência aos vectores constantes do anexo V.

Face a toda a esta filtragem, tem existido acesa discussão em torno da questão do túnel do marquês.

A jurisprudência em torno da questão é variada.

O nosso comentário incidirá sobre o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 24/11/2004, Processo n.º 1011/2004 (disponível em www.dgsi.pt) .

O recorrente advogava no sentido de a lei só sujeitar a avaliação de impacte ambiental as vias para o tráfego ferroviário de longo curso, já não as obras de construção de metropolitano – “e de ordem análoga, lembrando também o que se passa a nível europeu nesta matéria, onde os projectos como este do túnel do marquês não estarão legalmente sujeitos a avaliação de impacte ambiental”.

O Ministério público (M.P), no entanto, vem pronunciar-se no sentido de que aquela empreitada estaria sujeita a AIA, advogando que o regime consagrado no diploma é um regime aberto e que a sujeição ao não a esse procedimento depende do facto de o projecto em causa ter, ou não, efeitos significativos no ambiente. Segundo o M.P, esses efeitos existiam em virtude “da enorme dimensão e natureza da obra, que atravessa uma zona classificada sob o ponto de vista cultural, e sensível em termos patrimoniais e em termos ecológicos (zona húmida) podendo ter implicações com o túnel do metropolitano da zona o Marquês de pombal/Av. Fontes Pereira de Melo”, além de que também o tracejado da obra que é “objectivamente perigoso apresenta(r) uma inclinação média de 9%, chegando aos 9,4% deste modo igualmente contrariando as directrizes comunitárias na matéria”.

O tribunal não concorda com a interpretação formulada pelo M.P, interpretação, essa, aliás, em conformidade com o entendimento de Vasco Pereira da Silva que atribui um conteúdo muito mais amplo ao artigo 1.º da AIA (Verde cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente, pp. 153 e ss.). O tribunal pugna pela ideia de que o regime estabelecido é um regime de tipicidade, no que concerne quer aos projectos constantes do Anexo I, quer do Anexo II. A abertura ao regime decorre dos restantes números do artigo 1.º.

Além disso, entende o tribunal, e bem, que se pugnarmos por um entendimento amplo todos os outros mecanismos de filtragem, constantes da restante numeração do artigo 1.º, serão totalmente supérfluos, pois tudo se resolveria através do artigo 1.º, n.º 1.

O tribunal concluía assim que este projecto não estaria sujeito à AIA, pois não constaria dos anexos.

O tribunal aborda, ainda, a questão do artigo 30.º da Lei de Bases do Ambiente, Lei 11/87, de 7 de Abril. Sendo que, como escreve Pedro Portugal Gaspar “é analisada a possibilidade de se sujeitar à avaliação de impacte ambiental um determinado projecto, por força do preceituado no artigo 30.º da Lei de Bases do ambiente” (Cit. Pedro Portugal Gaspar, Acórdãos Relativos à Constituição do Túnel do Marquês de Pombal – Problemática da Avaliação de Impacte Ambiental, In: Scientia Ivridica, separata, Setembro – Dezembro, 2004, Tomo LIII, n.º 30). Nesse âmbito, não se defendeu uma aplicação directa do preceito. Parece, com efeito, ser uma norma dependente de regulamentação. Essa regulamentação foi-lhe dada pela AIA.

Concluindo, parece que toda a temática respeitante à avaliação de impacte ambiental deve ser entendida com especiais cautelas. Não podemos ser peremptórios em afirmar que por um dado projecto não constar dos Anexos I e II, isso é indício suficiente para nos levar a decidir no sentido de que, em princípio, o legislador pensou sobre todas os projectos possíveis e concluiu no sentido da desnecessidade de sujeitar aquele projecto a avaliação. Com efeito, isso só em parte será verdade, uma vez que é impensável que o legislador coloque num diploma todos os projectos susceptíveis de provocar impactes significativos no ambiente. É, por isso, necessário dar verdadeiro uso prático ao disposto na restante numeração do artigo 1.º.

Parece-nos que, face ao regime actual, se corre o risco de só se tutelar o ambiente “de uma próxima vez”- depois de o mal estar feito - depois de uma primeira vez, ficando tudo dependente de se acrescentar à lei uma nova previsão de algo que não se tinha ainda pensado e que, por isso, foi deixada passar aquando do seu primeiro contacto com a realidade administrativa.

5ª Tarefa:A Constituição é verde por causa da Natureza ou por nossa causa?

O Direito do Ambiente é um direito fundamental, de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias, que tem assento na constituição portuguesa (CRP), no artigo 66.º, onde se dispõe sobre o Ambiente e qualidade de vida.
Pela leitura do artigo supra referido concluímos que o direito ao ambiente está intimamente ligado à qualidade de vida, o seu objectivo primordial é, portanto, defender o meio ambiente de forma a proteger a vida humana (visão antropocêntrica). Esta posição é perfeitamente aceitável na medida em que a titularidade individual de um direito subjectivo ao ambiente não traz consigo a subversão do ambiente como bem jurídico colectivo. O ambiente não é só interesse geral da colectividade, mas também direito fundamental que confere a cada pessoa um direito e um dever de intervenção positiva para salvaguardar esse bem essencial.

É óbvio que tem que existir sensibilidade nesta nossa interpretação para não transformar a Natureza num mero instrumento ao dispor de Homem só protegido na optica da sua mais proveitosa utilização. O Direito deve ocupar-se assim da tutela do ambiente per si, mas também de forma a conceder ao Homem a satisfação plena do principio da dignidade humana, principio esse, transversal a todos os direitos constitucionalmente garantidos.
Num outro prisma temos uma visão ecocêntrica que defende que o Ambiente deve ser tutelado em sim mesmo, como um bem que merece, por si só, ser protegido e enaltecido. Reconhecendo a nobreza desta posição, não podemos deixar de considerá-la utópica uma vez que o Ambiente não é em sim mesmo um “fim”, mas antes um “meio” para o desenvolvimento das espécies e do planeta. O Ambiente não faz sentido sem o Homem nem o Homem faz sentido sem o Ambiente!
A própria CRP consagra o Direito ao Ambiente como um direito fundamental e como uma tarefa estadual (art. 9º, alineas d) e e)). Tem a sua vertente subjectiva como direito de todo e qualquer cidadão, individualmente considerado, isto será claro para quem entenda o ambiente como bem social unitário, mas dotado de uma dimensão ou vertente personalística, e objectiva porque não se dissocia do interesse público, levando a uma ponderação no contexto de outros valores constitucionalmente protegidos (v.g., património cultural, saúde pública) que há-de obedecer a critérios de necessidade, adequação e proibição do excesso (proporcionalidade).

Segundo o Prof, Vasco Pereira da Silva devemos adoptar uma posição “central” entre o antropocentrismo e o ecocentrismo, defendendo que a defesa do ambiente passa pela tomada de consciencia pelas pessoas dos direitos que possuem em matéria ambiental e não pela personificação da Natureza e é no desenvolvimento desta ideia que surge o “antropocentrismo ecológico”. Esta ideia defendida pelo Professor adequa-se perfeitamente à interpretação que podemos fazer dos artgs. 66º, nº 1 e 2 e 9º, al. d) e e) da Constituição e parece-nos ser a mais adequada do ponto de vista do Direito e da sociedade. Neste sentido quando há violação dos deveres ambientais há lugar a responsabilidade por danos ecológicos e é o Estado que deve criar condições para a o cumprimento desses deveres com a participação dos cidadãos tal como dispõe o art. 66º, nº 2 da CRP.

O legislador teve assim o cuidado de transformar o direito ao ambiente num tarefa partilhada pelo Estado e pelos cidadãos atingindo o seu objectivo de forma harmoniosa: criar uma CRP verde por nossa causa, mas com vista à nossa tomada de consciência de que o Ambiente é um bem essencial ao qual temos direito e para com o qual temos deveres de prevenção e preservação.

Lei de Acção Popular - Problemas existentes

As novas famílias de direitos geram necessidades de intervenção supra-individual. “De súbito, (despertou) a consciência de que não basta uma protecção jurídica quase exclusivamente individual; de que há direitos e interesses meta-individuais, a meio caminho dos colectivos; de que é insuficiente o direito de acção dos directa ou indirectamente lesados; de que se aproxima o fim da concepção individualista do direito e da justiça; de que desponta no hotizonte a aurora de um novo pluralismo e de um novo Direito” (Apud, Carlos Adérito Teixeira, Acção popular – Novo paradigma, disponível em www.dgsi.pt , em Direito do Ambiente, António Santos).

A acção popular não é um instituto recente, ela remonta das antípodas da nossa história. Atente-se, a título de exemplo, no caso grego marcado pelo processo de Sócrates, e no caso romano com a actio de dejectis et effusis, dirigida contra quem lançasse objectos e detritos na via pública, mas também a provocatio ad populum, contra decisões políticas e administrativas (referências feitas por Carlos Adérito Teixeira, ob. Cit.).

A lei n.º 83/95, de 31 de Agosto, que aprova a lei da acção popular, constitui a regulamentação do artigo 52.º da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP), cuja ausência era apontada como constituindo uma inconstitucionalidade por omissão (Nesse sentido, Carlos Adérito Teixeira, ob. cit.).

Esta lei não vem consagrar um meio contencioso diferente – como enganosamente parece resultar da forma como foi redigida a lei em análise – ela trata, isso sim, de conferir uma forma de legitimidade não dependente de qualquer interesse na demanda, por contraposição ao disposto no processo civil, nos termos do artigo 26.º, n.º1, que dispõe ter legitimidade quem tem “interesse directo em demandar”. Ora, na lei da acção popular isso não é exigido.

Mas se aquela é a conclusão imediata que nos ocorre, até mesmo da leitura do artigo 2.º, n.º 1 da Lei 83/95, sucede, porém, que a premissa iniciada pelo referido preceito não é isenta e contradições com o restante corpo do diploma. Com efeito, são inúmeras as referências – em artigos seguintes – a um suposto interesse na demanda. Veja-se para o efeito, designadamente, o disposto nos artigos 5.º, n.º 1, 6.º, n.º 1, 7.º, n.º 1, 8.º, n.º 1, 9.º, n.º 2 (sendo que a lista continua), onde se usa sem qualquer rigor o termo “interessado”, esquecendo-se, com efeito, o seguimento que pressuporia lógica estrutural pugnada pelo artigo 2.º, n.º 1 desta lei.

Uma outra crítica que se faz, ao referido diploma, consta do facto de ele prever nos seus artigos 22.º e seguintes a responsabilidade civil. Ora não se vê, segundo algumas vozes críticas a razão de incluir neste diploma algo que já decorre dos termos gerais.

Julgo que a crítica tem a sua razão de ser por várias razões: Desde logo por, como sabemos, decorre do disposto no artigo 483.º, n.º 2 do Código Civil (doravante, C.C) que “só existe obrigação de indemnizar independentemente de culpa nos casos especificados na lei”. Assim, o artigo 22.º não tem razão de existir, pois esta norma já consta do regime geral da responsabilidade civil.

Por outro lado, no concernente à responsabilidade objectiva, prevista no artigo 23.º, também encontramos algumas incongruências. Desde logo pelo facto de todos nós, enquanto titulares do direito subjectivo ao ambiente, somos lesados. Assim, fica por resolver a quem se deve atribuir a indemnização.

Tem vindo a ser defendido uma proposta de regulamentação no sentido de se estabelecer que a tutela ressarcitória seja consignada a um fundo destinado ao Direito do ambiente.

Outra crítica prende-se com a mistura que se fez com formas de legitimidade diferentes. Atente-se o artigo 2., n.º 2, que dispõe que “são igualmente titulares dos direitos referidos no n.º anterior as autarquias locais em relação aos interesse que sejam titulares residentes na área da respectiva circunscrição”. Isto é misturar acção popular com acção pública. As autarquias locais não necessitam da acção popular para ter legitimidade.

Não faz também sentido a confusão entre acção popular e participação procedimental popular (artigo 1.º, n.º 1). Com efeito, esta última diz respeito à figura prevista no Código de Procedimento administrativo que garante aos administrados ser ouvidos no âmbito da feitura de um dado acto administrativo. Elas são, como refere Mariana Sotto Mayor, duas formas de tutela de interesses difusos, mas um e outro êm formas de incidência diferentes em momentos diferentes. (Mariana Sotto Mayor, Direito de acção popular a Constituição da República Portuguesa, p. 261 e 262, disponível em www.gddc.pt).

Em bom rigor, parece-nos que as críticas aludindo, como foi referido acima, a uma eventual inconstitucionalidade por omissão por causa da inexistência de regulamentação do artigo 52.º da CRP, conduziu à feitura de uma lei feita à pressa que acaba por criar grandes dificuldades ao intérprete.

12.ª Tarefa – Diferenças Verdes

O Decreto-Lei 142/2008, de 24 de Julho estabelece um novo regime de conservação da natureza e da biodiversidade. Para tal, cria a Rede Fundamental de Conservação da Natureza (RFCN), a qual é constituída pelo Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC) e por diversas Áreas de Continuidade.

O art. 3.º, alínea a), define, com efeitos para o Decreto-Lei em causa, as áreas classificadas como as “áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação específica”.

O SNAC é, de acordo com o art. 9.º/1, constituído pela Rede Nacional de Áreas Protegidas (RNAP; ver art. 10.º), pela Rede Natura 2000 (art. 25.º) e por outras áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado português.

“A classificação de uma área protegida visa conceder-lhe um estatuto legal de protecção adequado à manutenção da biodiversidade e dos serviços dos ecossistemas e do património geológico, bem como à valorização da paisagem” (art. 12.º do diploma supra referido). De acordo com o art. 11.º/2, as áreas protegidas classificam-se nas seguintes tipologias: parque nacional, parque natural, reserva natural, paisagem protegida e monumento natural.

O parque natural é, nos termos do art. 17.º/1, “uma área que contenha predominantemente ecossistemas naturais ou seminaturais, onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana”. Através desta classificação, visa-se a protecção dos valores naturais existentes, ao mesmo tempo em que se contribui para o desenvolvimento regional e nacional (art. 17.º/2). Tal como os parques nacionais, os parques naturais dispõem necessariamente de um plano de ordenamento (art. 23.º/1), através do qual se regulam os usos interditos, condicionados e incentivados nas áreas em causa. Contudo ao contrário dos primeiros, os segundos não são necessariamente de âmbito nacional, podendo ser igualmente de âmbito regional ou local (art. 11.º/1 e 11.º/3).

A Rede Natura 2000 destina-se à protecção de áreas com interesse comunitário. No interior desta rede (regulada pelo Decreto-Lei 49/2005, de 24 de Fevereiro), encontramos as Zonas de Protecção Especial (ZPE), em áreas que contêm os territórios mais apropriados para a protecção de determinadas espécies de aves (ao lado das ZPE, temos as Zonas Especiais de Conservação – ZEC). Tenha-se em atenção que a totalidade ou parte de uma determinada ZPE pode estar localizada dentro de uma área protegida, caso em que os seus objectivos devem ser assegurados através do plano especial de ordenamento da área protegida (art. 8.º/2 do DL 49/2005).

O já referido Decreto-Lei 142/2008 (art. 5.º/2) diz-nos que as áreas de continuidade são áreas que estabelecem e salvaguardam a ligação e o intercâmbio genético de espécies selvagens entre as diferentes áreas nucleares de conservação. No interior destas, podemos encontrar a Reserva Ecológica Nacional (REN), a Reserva Agrícola Nacional (RAN) e o Domínio Público Hídrico (DPH) – art. 5.º/1, alínea b).

A REN é regulada pelo Decreto-Lei 166/2008, de 22 de Agosto e integra o conjunto de áreas que, em virtude do seu valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial (art. 2.º/1 e, em detalhe, art. 4.º). De acordo com o artigo 3.º/3 deste diploma e tal como foi previamente referido, a REN é uma das componentes da RFCN, favorecendo a continuidade entre as áreas integradas no SNAC.

A delimitação da REN é feita em dois níveis, o nível estratégico (através de orientações estratégicas de âmbito nacional e regional) e o nível operativo (delimitação em carta de âmbito municipal) – art. 5.º.

A REN actua como uma restrição de utilidade pública, à qual se aplica um regime territorial especial, que estabelece uma série de condicionamento à ocupação, uso e transformação do solo, ao mesmo tempo que identifica os usos e as acções compatíveis com os objectivos desse regime nos vários tipos de áreas (artigos 2.º/2 e 20.º e seguintes).

De acordo com o artigo 24.º/1, poderão existir casos em que para além de integrados na REN, as áreas em causa estejam também integradas noutras áreas classificadas ou noutras áreas de continuidade.

A RAN é regulada pelo Decreto-Lei 73/2009, de 31 de Março e é composta pelo conjunto de áreas que apresentam uma maior qualidade para a actividade agrícola (art. 2.º/1 e 8.º).

Esta actua igualmente como uma restrição de utilidade pública de âmbito nacional, condicionando a utilização não agrícola dos solos, mas não a proibindo totalmente (cf., a este propósito, os artigos 22.º e 25.º do diploma em causa). Ainda assim, por regra, as áreas da RAN são áreas afectas à actividade agrícola e áreas non aedificandi (art. 20.º).

A RAN é, tal como a REN, uma das componentes da RFCN, favorecendo a continuidade entre as áreas integradas no SNAC (art. 5.º/2).

Prevenção vs Precaução

Sendo o Direito do Ambiente um ramo de Direito recente, desde logo, é alvo de uma grande “internacionalização” no tangente à sua criação, sofrendo forte influência do Direito Comunitário. É facto assente que os princípios vinculam os destinatários, no entanto, o alcance dessa vinculação é ainda incipiente. Os princípios oferecem uma orientação genérica que carece de ser concretizada pelos Estados-Membros. A delimitação de competências entre a Comunidade Europeia e os Estados-Membros, segundo o princípio de subsidiariedade, reveste particular importância no âmbito da referida concretização.

São muitos os conceitos indeterminados e as cláusulas gerais constantes de diplomas comunitários e estes repetem-se na lei interna dos Estados-Membros, ora, sendo por vezes, necessário e inevitável recorrer a termos que carecem de objectividade e cláusulas flexíveis, porém a existência dos mesmos pode constituir um obstáculo à clareza interpretativa. Discute-se se os Princípios da Precaução e Prevenção não correspondem na realidade a apenas um Princípio, sendo que, em parte esta confusão se deve ao facto de, na língua inglesa, “prevention” e “precaution” poderem não significar a mesma coisa, “precaution” associa-se a cautela.

O Professor Vasco Pereira da Silva defende ser: “…preferível à separação entre prevenção e precaução como princípios distintos e autónomos é a construção de uma noção ampla de prevenção…”, é uma posição pertinente, uma vez, que não são unívocos os critérios de distinção entre ambos os Princípios em causa, nem mesmo o alcance do termo precaução. No Relatório da Comissão Mundial do Ambiente e Desenvolvimento, o artigo 130.º R/2: “ a politica comunitária visará a um nível de protecção elevado (…) basear-se-á nos princípios de precaução e acção preventiva, de correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente, e do poluidor pagador”.

Maria Alexandra de Sousa Aragão (em O PRINCIPIO DO POLUIDOR PAGADOR-Pedra Angular Da Política Comunitária Do Ambiente. Boletim da Faculdade de Direito, SVUDIA IVRICA (23), De natura et de urbe -1, Coimbra Editora. (1997)) defende que estes princípios aditados no 130.º R/2, principio da precaução, principio da prevenção e o principio de correcção na fonte dos danos não são verdadeiros princípios autónomos, são antes, subprincipios do princípio do poluidor pagador. Como tal existe uma muito intensa relação entre eles, funcionam em cadeia, isto é, começando na precaução (ainda a um nível muito abstracto) passando para a prevenção (fase em que já há uma tentativa de inibição de ameaça) passando pela remoção dos danos na fonte e o PPP ( quando já existe um dano efectivo).

O Principio de Precaução opera quando haja a possibilidade de ameaça, isto é, na dúvida protege-se, será pelo que mostra a experiência um princípio de pouca aplicação, havendo o exemplo de 1987 da segunda Conferência Internacional sobre a protecção do mar do Norte. Este princípio teria aplicação apenas nas situações em que a ocorrência do facto ilícito se traduziria em danos bastante graves sendo necessários impedi-los.

O Princípio de Prevenção visa prevenir os danos, trata-se ainda de um nível bastante abstracto na prática, na medida em que seria o hipotético pagador quem estaria em melhores condições para proceder à internalização dos custos e à ponderação entre prevenção e danos.

O Principio de correcção na fonte tem expressão no terceiro Programa de Acção em matéria de ambiente, visando “pesquisar as causas da poluição para as eliminar e evitar que se repitam”, corrigir o problema na fonte é, sem dúvida, a melhor maneira de o fazer sendo ainda a mais eficaz, com especial importância para o tratamento de resíduos. Uma indústria não deve produzir resíduos que não tenha capacidade de tratar, despojando-os em lugar inapropriado (Princípio do poluidor eliminador – Maurice Kamto).

O Princípio de Integração, integrado no Titulo XVI do Tratado sobre a política ambiental, é um princípio-garantia de uniformização do compromisso visando a inclusão dos objectivos comunitários, ou seja, integração dos mesmos noutras políticas. Pode ter duas acepções, por um lado ficar-se por princípio-garantia, uma espécie de cláusula de segurança ou por outro lado proceder à concretização da integração delimitando-a de modo mais concreto, tal como já se havia reclamado. Deste modo, reforçando a imperatividade da aplicação do Principio do poluidor pagador à indústria, energia, transportes, agricultura, turismo, entre outros. Por força deste princípio, é possível a fiscalização de legalidade de uma qualquer medida adoptada em função da sua conformidade com os princípios de ambiente, sendo nomeadamente susceptível da anulação jurídica. Parece então, aqui ter sido alcançado um nível de acção desejável.

7ª tarefa: Comentário ao Acórdão 136/2005

A lei 19/2006 de 12 de Junho regula o direito à informação ambiental.
Este não é inovador. Contudo, o mesmo não se pode dizer do seu regime.
Assim sendo, tal implica uma breve explicitação.
O direito em causa, surge na Constituição da República Portuguesa no seu artigo 268º nºs 1 e 2 e apresenta uma dimensão subjectiva – no sentido em que “a informação e o acesso às suas fontes são essenciais para que o cidadão compreenda o fundamento e o limite dos seus direitos em face dos poderes públicos” (nº1); e objectiva – na medida em que “o controlo da transparência da decisão administrativa depende da possibilidade de os cidadãos se informarem e de serem informados sobre os passos do iter procedimental”.( Gomes, Carla Amado – Direito à Informação Ambiental: Velho Direito, Novo Regime – Breve notícia sobre a lei 19/2006 de 12 de Junho)
Esta segunda vertente, sobretudo, procura conferir aos cidadãos um melhor conhecimento da máquina administrativa, possibilitando através da intervenção pública garantir uma maior legitimidade ao procedimento administrativo.
Ora a questão que aqui se suscita, está directamente relacionada com esta problemática da informação ambiental e, surge em virtude de um acórdão do tribunal constitucional, mais especificamente o acórdão 136/2005, cuja decisão proferida vai no sentido de julgar não inconstitucionais os artigos 10º da lei 65/93 de 26 de Agosto (lei de acesso aos documentos administrativos – L.A.D.A) e 13º do Decreto-lei 321/95 de 28 de Novembro.
Os supra citados preceitos fazem uma restrição, que a recorrente considera injustificada, ao acesso à informação ambiental, sendo que no caso sub júdice, tais entraves impediram que fossem facultados anexos de certidões, referentes á totalidade de um contrato outorgado entre o Estado Português e empresas do grupo B.
Estes documentos, iriam permitir avaliar a incidência ambiental e concorrencial do projecto em causa, que se traduzia pela implantação de uma área industrial em Esposende.
Com efeito, e em virtude do indeferimento do pedido de intimação para serem facultados os referidos documentos, (sendo esta uma das modalidades de acesso à informação, a obtenção documentada de dados informativos, art.6º/3 da L.A.I.A – lei 19/2006), interpõe a recorrente A. recurso para o Tribunal Constitucional, alegando um conflito de realidades, que se traduz pela supremacia de normas protectoras do segredo industrial, da propriedade privada, da liberdade de iniciativa e propriedade dos meios de produção por contraposição com o direito à informação para a protecção do ambiente e, alegando ainda, que as reservas constantes, quer dos artigos 10,º quer 13º dos diplomas já mencionados, irem além do previsto pelo 268º/2 da C.R.P, e serem em virtude de tal facto inconstitucionais.
Todavia, o tribunal para o qual é interposto recurso, e em consonância com decisões anteriores, mormente o acórdão 254/99 (in www.tribunalconstitucional.pt ), vem julgar como anteriormente fora referido , os artigos sindicados como não inconstitucionais, na medida em que as restrições ainda que não resultassem directamente da letra da lei ( 268º/2) resultavam de preceitos cujos valores subjacentes, designadamente o segredo comercial e industrial, gozariam de protecção por parte da Lei Fundamental.
Resulta, da L.A.I.A (art.11º/6, alínea d)) que o pedido de acesso à informação pode ser efectivamente negado caso a divulgação das informações possa prejudicar:
(…)
d) A confidencialidade das informações comerciais ou industriais, sempre que essa confidencialidade esteja prevista na legislação nacional ou comunitária, para proteger um interesse económico legítimo, bem como um interesse público em manter a confidencialidade estatística ou o sigilo fiscal.

Todavia, tal não justifica toda e qualquer restrição, sendo que deve atender-se igualmente ao art.º 11º/7 e 8 da supra referida lei, na medida em que, caso estejamos perante fontes de emissões poluentes, a restrição imposta pela anterior alínea deixa de valer.
Ademais, impõe-se uma interpretação restritiva dos fundamentos do indeferimento tendo os mesmos que ser submetidos a um juízo de proporcionalidade.
Com efeito, sigo o entendimento do Dr. Mário José de Araújo Torres cujo voto de vencido da decisão pode ler-se no acórdão em análise.
Para o juiz, a decisão não respeita o art. 11º/8 da L.A.I.A e consequentemente é violado o princípio da proporcionalidade, que resulta da conjugação dos arts.18º/2 e 268º/2 da
C.R.P.
Tal não significa, que as restrições no acesso à informação, não sejam por si reconhecidos. Todavia, esse facto não pode consubstanciar restrições arbitrárias.
De mais a mais, e quando se trata de interesses constitucionalmente protegidos, como é o caso do ambiente, o mesmo implica uma ponderação casuística das realidades em causa, ponderação esta que no caso em apreço não foi feita.
Ainda assim, este mesmo raciocínio fora já defendido pelo tribunal nos Acórdãos 335/99; 384/99; 385/99 (só para citar alguns), relativos aos processos de autorização de introdução de medicamentos no mercado, e em que a referida ponderação especificava quais os documentos que podiam ou não ser facultados.
No entanto, o Tribunal olvidou a sua anterior posição defendendo no caso ora em análise, que toda e qualquer informação relativa ao projecto, se encontra sujeita ao dever de sigilo, abstendo-se de fazer a ponderação que outrora sustentou, o que uma vez mais conduz à violação do princípio da proporcionalidade e adequação.
A querela em torno desta questão é por demais importante, no sentido em que, garantir o acesso facilitado à informação ambiental, é o primeiro passo para garantir uma correcta defesa e preservação do ambiente (art.66º/1/2 da C.R.P) e uma maior legitimidade no que respeita à actuação administrativa.
Em conclusão, sustento que a decisão em causa não foi adequada do ponto de vista da defesa ambiental, tendo sido dada prevalência a interesses económicos, realidade demasiadamente familiar e presente nos nossos dias, sendo também um espartilho da liberdade.