Prevenção vs Precaução

O Principio da Prevenção vem consagrado constitucionalmente no art. 66º nº 2, e na importante Lei de Bases do Ambiente, e visa essencialmente antecipar os danos ambientais que determinada actividade potencialmente perigosa poderá produzir, permitindo desta forma reduzir ou eliminar as causas antes da concretização dos efeitos, seja aquela de origem humana ou natural, obrigando o poluidor ” a corrigir ou recuperar o ambiente, suportando os encargos dai resultantes, não lhe sendo permitido continuar a acção poluente”.
Na actual sociedade em que vivemos, com a escassez e perenidade dos recursos naturais provenientes da acção cada vez mais agressiva e intensiva dos homens, faz todo o sentido implementar juridicamente o principio corrente do “mais vale prevenir do que remediar” já que é o nosso Direito Fundamental ao Ambiente que está em causa.
Ao Principio da Prevenção têm sido associados dois sentidos: um mais restrito, que se liga a uma lógica mais imediatista e que tem o objectivo de evitar perigos concretos de forma antecipada, e uma outra visão mais ampla onde, já dentro de uma orientação mais mediatista, o que se visa é prevenir eventuais danos futuros, mais abstractos, que não têm necessariamente de ser determináveis por completo, mas onde será razoável tê-los em conta.
E é deste último sentido referido que parte da doutrina começou a autonomizar um novo Principio, o da Precaução. Daquilo que entendi, este Principio baseia-se numa ideia de proteger o ambiente mesmo quando não haja certeza cientificamente comprovada de que haverá causalidade entre a acção e os danos ambientais, a lógica é precaver danos que se podem vir a tornar irreversíveis, mesmo que não esteja provada a sua possibilidade.
A inovação parece estar no facto de estender a atitude cautelar a riscos com mera possibilidade de acontecerem, mesmo que a descoberto de qualquer base científica, enquanto na prevenção a probabilidade é mais tida em conta
A este princípio liga-se também a exigência a quem pretenda iniciar determinada actividade potencialmente poluidora, que prove a sua inocuidade em relação ao ecossistema. Ora bem, quem quer fazer algum tipo de empreendimento tem de provar o “risco zero” para o ambiente, e caso não o demonstre aceita-se a inexistência de provas irrefutáveis de uma relação de causalidade entre a causa o efeito poluidor, e a obra não é construída.
Será possível e positivo uma autonomização do princípio nestes termos?
Não só a diversidade de critérios de distinção torna o seu conteúdo impreciso, como também se questiona se será razoável exigir às sociedades e aos Estados, em plena época de Globalização, que prescindam do nexo de causalidade entre uma determinada actividade e os efeitos ambientais, exigindo a demonstração do seu risco zero? Concordo com o Prof. Vasco Pereira da Silva, é na verdade um ónus extremamente excessivo, é uma utopia!
Parece ser mesmo uma cedência ao eco-fundamentalismo, que protege a Natureza contra os Homens, como se de algo personificado se tratasse. Ao distinguirem a Natureza dos Homens, atribuem a esta um direito a uma incomulidade dos seus componentes, com prejuízo para as actividades humanas que nela decorrem com o correr das gerações.
Os Estados não podem ficar para trás no seu desenvolvimento económico, técnico e industrial, em nome de valores ambientais e com base em critérios científicos inexistentes ou pouco rigorosos, é como se em nome de incertezas tivessem de abdicar dos seus poderes soberanos de dispor e utilizar os seus recursos naturais da forma que melhor lhes sirva.
Uma visão pura do Princípio da Precaução em termos tão restritos que exija esse risco zero, poderá por em causa a própria legitimidade dos governantes que poderão ser acusados de abstencionismo no crescimento económico dos cidadãos; também impedirá a criação de melhores condições de segurança e saúde para os mesmos, e do próprio ambiente! O Regente dá um exemplo muito interessante da construção de um aterro sanitário, o que de positivo o mesmo trará para a população e por mais amigo do ambiente que possa vir a ser, será impedido em nome do custo de construção que isso pode levar.
Como poderão os juristas tomar decisões ou defende-las com base em opiniões pouco rigorosas dos peritos, colocando-se também o dilema da dificuldade de aceitação de provas com base em efeitos lesivos pouco comprováveis, isto, por exemplo, no meio de processos de atribuição de licenças ambientais ou avaliação do impacto ambiental de uma obra ou actividade.
O homem é um ser insaciável, e é a técnica e o desenvolvimento que lhe permitem um maior facilitismo nas tarefas que tem de desempenhar, e consequentemente mais tempo para lazer. Ao verem a sua vida parada, sem perspectivas decrescimento, será criada uma situação de insegurança na colectividade geral
É claro que isto não quer dizer que todos possam começar a construir desmedidamente, nem sequer tendo em conta as consequências para o Ambiente. É precisamente aqui que intervém o Principio da Prevenção na sua versão mais ampla, que garante a consideração custo benefício de cada actividade, vista com proporcionalidade e razoabilidade, também em termos prospectivos e com base em possibilidades racionais.
Parece que é lógico que uma visão demasiado restritiva do Principio da Precaução ao ponto de limitar o homem à sua condição actual ou levar a actuações irracionais, como o exemplo que o Prof. dá das “vacas loucas” não faz sentido. No entanto, a consideração de danos futuros que possam vir a acontecer, mesmo que não sejam absolutamente previsíveis, faz realmente sentido na nossa sociedade de risco, onde a técnica tem tornado cada vez mais incerta a mutação do ecossistema onde a ocorrência de danos futuros é realmente imprevisível, isso tem tudo de ser tomado em conta, mas dentro de critérios de racionalidade e proporcionalidade, o que já encontramos dentro da visão mais ampla do Principio da Prevenção.
Mesmo a autonomização de um Principio de precaução visto mais generosamente, parece ser uma questão mais terminológica, já que linguisticamente, prevenção e precaução parecem definir uma mesma realidade, parece que é complicar o que pode e deve ser simplificado, ainda por cima num domínio que se dirige a todos e onde a clareza é imprescindível
Parece-me então ser de apoiar a opinião do nosso Regente que defende antes a manutenção do Principio de Prevenção também na sua vertente mais ampla, onde não podem ser esquecidas necessidades de racionalidade, proporcionalidade e adequação, na antecipação de danos ambientais futuros. “In dubio pro natura” mas com limites!

Quem pode emitir mandado de remoção de cães? Os Tribunais judiciais ou os administrativos?

O Decreto-Lei nº 314/2003 regula a matéria que respeita à manutenção de animais dentro de habitações, prevendo o seu art. 3º nº 1 que “o alojamento de cães e gatos (…) fica sempre condicionado à existência de boas condições do mesmo e ausência de riscos hígio-sanitários relativamente à conspurcação ambiental e doenças transmissíveis ao homem”, o nº 2 estabelece então um limite máximo de 3 cães por prédio urbano, e para fazer respeitar esse comando vem o nº 6 dizer que em caso de desrespeito desse limite e “no caso de criação de obstáculos ou impedimentos à remoção de animais (…) o presidente da câmara municipal pode solicitar e emissão de mandado judicial que lhe permita aceder ao local onde estes se encontram e proceder à sua remoção”.

E foi isso mesmo que um determinado Presidente da Câmara fez ao Tribunal Cível de Lisboa, considerando ser este o tribunal competente ao abrigo da sua competência residual estabelecida no art. 66º do Código de Processo Civil.
Colocou-se então a questão: estando em causa o objectivo de fazer respeitar um comando de âmbito administrativo, será legal atribuir essa competência a um tribunal judicial?
O Tribunal a quo considerou-se absolutamente incompetente em razão da matéria para emitir tal mandado, ao abrigo do 204º da CRP, pois considerou esse acto como tendo natureza administrativa, o que sai fora do seu âmbito de jurisdição.
Desta forma foi sujeito à apreciação de constitucionalidade o art. 3º nº 6 do Decreto-Lei 314/2003 no Tribunal Constitucional (TC), nos termos do art. 70º nº 1 a) da LTC.
Há duas questões então que o acórdão teve de analisar: é o mandado de remoção de animais que se encontrem em número superior ao legal um acto de natureza administrativa que deve então ser emitido por Tribunais Administrativos? O Governo quando emitiu esse Decreto-Lei sem autorização legislativa, ao definir uma atribuição de competência aos tribunais judiciais, não violou a reserva relativa de competência da Assembleia da Republica?
A fundamentação do acórdão do TC baseou-se essencialmente numa decisão anterior, relativa a uma questão semelhante, só que o que ai estava em causa era a atribuição aos tribunais judiciais do julgamento dos recursos das decisões de remoção de animais, norma essa que foi declarada inconstitucional com força obrigatória geral.
Vejamos então o que diz o Tribunal Constitucional.
Quanto à natureza do acto que o mandado visa prosseguir, no acórdão fica clara a sua natureza administrativa. A remoção de animais nestes termos consubstancia um acto de gestão pública que realiza o comando de um órgão autárquico, e, que ao compreender-se no âmbito das atribuições e competências das autarquias, devia antes caber aos Tribunais Administrativos (art. 4º nº 1 f9 do ETAF).
O objectivo deste diploma é prosseguir o interesse público de salvaguarda e salubridade nos agregados populacionais, que compete aos órgãos autárquicos, que têm de garantir a qualidade de vida e a saúde pública daqueles que compõem os agregados do seu âmbito de intervenção.
A remoção de animais encontra assim o seu fundamento nas razões de salubridade e tranquilidade da vizinhança que ultrapassa um mero conflito de direitos entre sujeitos privados, pretendendo antes seguir uma ordenação geral da vida da população.
A regulamentação do número de cães que se podem ter em determinado espaço não visa apenas apaziguar as relações entre vizinhos, para o actual Estado Social de Direito já cabe aos órgãos públicos a promoção de bens colectivos de interesse geral, e a colocação de animais numa habitação sem as devidas condições pode criar um risco sério para a saúde de todo o componente populacional.
O acto em causa ao ser camarário e, portanto, administrativo, insere-se na atribuição do poder autárquico de garantia de salubridade e condições de vida que vem previsto no art. 2º nº 1 a) do DL 100/84, sendo então atribuição dos Tribunais administrativos as questões a essas matérias associadas.
Quando à questão da inconstitucionalidade orgânica, aquilo que se verifica no art. 3º nº 6 é que o Governo legislou no sentido de atribuir a competência, para a verificação do acto pressuposto da emissão do mandado requerido, aos tribunais judiciais, o que inclui a apreciação dos seus requisitos materiais.
A norma desvirtua a repartição de competências entre tribunais administrativos e judiciais, na medida em que atribui aos segundos competência para a prática de actos administrativos.
Ora a matéria de organização e competência dos tribunais faz parte da reserva relativa da Assembleia da Republica ao abrigo do 165º nº 1 p), pelo que para o Governo ter feito essa atribuição precisava de possuir uma autorização do Parlamento nesse sentido, o que não se verificou na realização do Decreto-lei 314/2003, nem naquele supra referido, que se referia ao julgamento dos recursos do comando de remoção de animais, o Decreto-Lei 317/85, que foi declarada inconstitucional com força obrigatória geral.
O Ministério Publico alegou ainda que o art. 3º nº 6 tem a ver com a “reserva de juiz” que visa possibilitar a execução do acto administrativo quando envolve a entrada coerciva no domicilio do requerido, e que ao estarmos no âmbito de um acto de natureza administrativa, então a intervenção jurisdicional também o terá de ser.
Ou seja, o preceito em causa não se limita a aplicar o sistema de repartição de competências vigente, antes define essa mesma repartição.
O TC concluiu e decidiu que ao estarmos perante uma matéria onde estão em causa relações jurídico-administrativas, segundo o Direito vigente, a competência para emissão do mandado judicial pertencerá à jurisdição administrativa. O art. 3º nº 6 ao incidir sobre a matéria de competência material dos tribunais, ao fazê-lo sem autorização parlamentar, violou um comando constitucional, pelo que a norma é considerada como ferida de inconstitucionalidade orgânica.

Orientação antropológica ou ecofundamentalista do art. 66º da CRP?

Direito à vida da Natureza, ou direito à vida e à qualidade de vida do Homem as quais dependem da vida da Natureza?
A consciencialização da necessidade de preservação da Natureza surgiu após o Estado Social e o Estado de Providência, onde as principais preocupações ligavam-se essencialmente e respectivamente à liberdade e aos direitos económicos, sociais e culturais dos cidadãos.
Com a evolução desses modelos de Estado e com o crescimento e desenvolvimento acentuados que se viveram ao longo do século XX, tornou-se claro um ponto: os recursos naturais são escassos e a sua utilização agressiva e desmedida pode pôr em causa a própria sobrevivência do Homem. E foi então que surgiram movimentos como o “Flower Power” e dos hippies, que encarnaram uma visão de Paraíso Natural onde todos os problemas da Humanidade seriam solucionados. Surgiu então com estes a ideia de que a Natureza é uma realidade personificada e que por isso devia ser alvo de protecção porque a própria o merece e tem a isso direito.
Aqui está a aproximação às correntes eco-fundamentalistas que atribuem direitos subjectivos à Natureza que devem por essa razão ser alvo de tutela.
Na minha opinião, uma visão mais espiritual da questão até pode levar a esse entendimento, nós somos Natureza e Natureza é tudo o que nos rodeia, e uma visão de paraíso onde há um perfeito equilíbrio entre Homens, animais e flores, pode parecer a solução de tudo.
Mas nada deve ser levado a esse extremo, a natureza dos seres humanos não o permite. Estas considerações não podem levar à personificação da Natureza, personificação essa inclusivamente jurídica que permite protege-la a si mesma contra os Homens.
O Homem é o animal dominante, e foi face a esse domínio associado à sua inteligência racional que surgiu o Direito: feito pelo Homem para regulamentar as relações entre si protegendo os direitos e bens pertencentes a cada um.
O Direito à Natureza é assim reconhecido como um Direito Fundamental, é a nossa qualidade de Vida que está em causa, a nossa paz, a nossa saúde, a nossa sanidade mental, enfim, a nossa felicidade e a nossa dignidade, e acima de tudo a nossa sobrevivência.
Penso que com base neste entendimento o art. 66º da CRP consagra claramente uma visão antropológica do Direito ao Ambiente: a protecção deste visa em primeira linha a realização da dignidade da pessoa humana, não só ao nível da qualidade de vida, como também ao nível da sobrevivência da Terra: a poluição, a qualidade da água, a preservação das espécies, a pureza do ar e dos alimentos, todo o quotidiano e toda a vida funcionam com base num ecossistema que se não for respeitado e cuidado, ao ir quebrando, cria um desequilíbrio ecológico que põe o nosso direito à vida em causa.
Penso ser também por esta razão que num outro plano surge a consagração da tutela objectiva dos bens ambientais como sendo tarefa fundamental do Estado que tem de assegurar a protecção deste bem jurídico fundamental que é o Ambiente, tendo o dever de criar mecanismos eficazes de tutela, em nome do bem da Humanidade e da sua protecção.