Falamos também de nós

Entendido como um conceito amplo na lei de bases do ambiente, este incluirá não apenas realidades naturais alheias à esfera de criação humana, como também a paisagem, o património natural e construído e a poluição. Este alargamento do conceito implica que se entenda a intromissão cada vez mais manifesta da actividade humana no meio ambiente, sendo que implicará tal admissão uma vertente positiva, de criação de ambientes dignos de protecção e uma vertente negativa, essencialmente manifestada na inclusão do conceito de poluição, de modo a afastar a ingerência nefasta da actividade humana na natureza. Se entendermos que, como já antes por mim defendido, a Constituição se debruça legitimamente na regulação de direitos humanos e nesse sentido, sendo o homem o seu único sujeito em relações com relevância jurídica, este alargamento parece uma natural decorrência desse entendimento antropocêntrico. A passagem para um modelo de Estado Social, ainda que hoje com esgotamento de alguns dos seus princípios fácticos e ideológicos, permitiu a centralização das preocupações sociais de bem-estar e qualidade de vida, que o Direito assumiu. A mudança progressiva para um novo modelo que acusa a falência do Estado prestador exigiu a intervenção das entidades particulares e não só, criou, como salienta Vasco Pereira da Silva, um novo conjunto de direitos, a terceira geração de direitos humanos, (…) como é o caso do ambiente e da qualidade de vida. Ora, face às preocupações sociais emergentes, numa sociedade industrializada e cujo nível de vida, ainda que bastante condicionado, proporciona um salto qualitativo de consternações que à data se afastam das necessidades mais elementares da vida, essas se entenderão genericamente ressalvadas, as preocupações ambientais ocupam um espaço secundarizado, face às mais básicas decorrências do princípio da dignidade da pessoa humana. Sendo um verdadeiro direito fundamental, ainda assim, o direito ao ambiente ao integrar esta terceira geração constitucional de direitos, associa-se claramente à protecção a agressões colectivas, sendo que se determina, positivamente, numa maior requisição da participação popular. Trata-se por isso, de um verdadeiro direito subjectivo público, todavia, também um dever jurídico, enquanto mínimo de actuação por parte das entidades e, por outro lado, uma garantia objectiva da comunidade. Neste sentido e tendo por premissa o carácter funcional do direito ao ambiente face à protecção da dignidade da pessoa humana, não será de espantar que o seu objecto de estudo se alargue a todas as realidades, ainda que sem origem natural ou construída, cuja interferência no ecossistema geral se faça sentir. As implicações humanas na esfera de estudo do ambiente não seriam descartáveis, uma vez que a sua abrangência não se poderia separar da interferência do homem. Aliás, criar alguma disposição legal acerca do ambiente implicaria sempre um nexo de causalidade com uma esfera de actuação humana, uma vez mais, porque o Direito será necessariamente regulador de situações e relações ligadas a pessoas. A incorporação dos elementos do art. 17º sugere que determinadas criações humanas inseridas na paisagem natural devem ser protegidas, de forma a mantê-las caracterizadas e preservadas de explorações abusivas e danificadoras.

Ou seja, a meu ver, este artigo pouco acrescenta à já entendida margem de amplitude do conceito de ambiente, pois preservar a paisagem (v. art. 17º/3-a) e 18º) ainda que nela haja já intervenção positiva humana ou prever a poluição (v. art. 17º/3-c) e 21º) como modo de intervenção negativa no ambiente parecem já implícitos no âmbito da disciplina material do direito do ambiente, por considerar que este tem como função utilitária a protecção da dignidade da pessoa humana. Assim, parece-me que intervenções positivas ou negativas do homem na natureza são o estudo do direito do ambiente em si; a existência de ecossistemas selvagens ou já manipulados pelo homem, mas que preservam a qualidade natural não me parece distinção relevante no âmbito do estudo da disciplina jurídica.

A introdução do património histórico e cultural (art. 17º/3-b) in fine e 20º), por outra via, parece-me sim um claro alargamento do objecto de estudo, pois coloca em foco não apenas realidades meta-humanas, como passa a tutelar, por via do direito do ambiente, construções que o homem desenvolveu, criou e cuja existência nunca poderia ser efectiva sem a sua obra. Neste aspecto parece-me de facto haver um alargamento do âmbito de estudo à salvaguarda de recursos já não totalmente naturais. Pretendeu o legislador proteger ao mesmo nível construções que pelo seu valor histórico parecem pertencer já a uma esfera que nos ultrapassa, cuja intromissão já não nos é permitida livremente, em honra a valores e costumes que socialmente mantemos como fundamentais. Assim, se determinados monumentos e edifícios alcançaram um valor cuja protecção se equipara à protecção que devemos à natureza, significa que, não só o direito ao ambiente se manifesta uma vez mais como um direito subjectivo do homem, como se manifesta cada vez mais.

Planos Especiais para que nada falte

A efectivação de princípios ambientais decorre em primeira linha de um dever do Estado, este derivado da construção positiva do direito fundamental ao ambiente (v. art. 66.º CRP), neste sentido, enquanto direito objectivo e, ainda, duma especial exigência constitucional enquanto tarefa fundamental (v. art. 9.º). Assim, caberá às entidades públicas, enquanto garantes da prossecução de encargos que beneficiam a comunidade sem que daí se reproduzam contrapartidas económicas necessárias, assegurar que o património ambiental ficará assegurado. Sendo objectivos principais do ordenamento do território a inventarização da realidade do território e a sua conformação com a propriedade dos solos, garantindo a estruturação jurídica dos mesmos, os planos de uma perspectiva geral, visam concretizar as políticas públicas de ordenamento, sendo seus instrumentos. Como descreve Obermayer, o plano é um acto de um órgão administrativo que através de medidas interligadas visa a realização de uma situação de ordenamento, ou como Imboden, um meio de coordenação de actos e decisões individuais. Ora, partindo o plano, enquanto medida de ordenamento do território, da tarefa administrativa, a sua concreta regulamentação goza de uma típica margem de discricionariedade (embora, como salienta Maria da Glória Garcia, uma discricionariedade a que o urbanismo vincula também os particulares e assim, mais próxima da legislativa do que da administrativa), limitada pelos princípios a que estão adstritas as entidades administrativas, como a legalidade, justa ponderação, proporcionalidade, igualdade, homogeneidade, tipicidade, fundamentação, proibição de planos meramente negativos, entre outros. Ainda em termos gerais, a doutrina distingue, em termos de eficácia jurídica, a autoplanificação, que vincula apenas os órgãos administrativos a quem são imputados os planos, a heteroplanificação, que vincula não só aqueles como também outras entidades publicas e por fim, a planificação plurisubjectiva, esta vinculativa directa e imediatamente também para os particulares. Será esta última forma de planificação que mais dúvidas tem causado quanto à qualificação jurídica a atribuir, uma vez que se as duas primeiras formas se emprestam claramente como normas jurídicas, dotadas de generalidade e abstracção, um plano directamente vinculativo para entidades particulares não descarta com facilidade a sua qualidade sui generis (Forsthoff). Ainda assim, a maioria da doutrina portuguesa (como Osvaldo Gomes ou Fernando Alves Correia) defende a sua aproximação à norma jurídica, advogando tratar-se de um verdadeiro regulamento administrativo, cuja previsibilidade e segurança em termos de concretização serão assegurados[1]. De acordo com a legislação portuguesa actual, cabem nesta forma de planificação por critérios de vinculação jurídica, os planos municipais e os planos especiais (v. art. 3º/2 DL 380/99 de 22/09). Assim, os planos especiais, pela pretensão de aplicação directa aos indivíduos e pelo correlativo dever de respeito pela sua concretização, tendem a assegurar com maior eficácia os seus fins. Os planos especiais compreendem os POAP, POAAP, POOC e os POE (v. art. 2º/2-c)). A sua finalidade assenta essencialmente na definição dos usos e regime de gestão do espaço, compatíveis com a salvaguarda dos recursos e valores naturais. Assim, estes planos pretendem uma regulamentação que, enquanto meio supletivo de intervenção do Governo na estruturação do território face aos planos municipais, asseguram que determinadas políticas ambientais são cumpridas, em áreas tão sensíveis como as áreas protegidas, as albufeiras, águas costeiras, estuários ou outros recursos territoriais relevantes para a conservação da natureza e da biodiversidade. Visam, em primeira linha, a sustentabilidade ambiental do território, assim, desempenhando um papel fundamental na defesa do ambiente. O seu carácter supletivo não esmorece a sua importância, bem pelo contrário: indica-nos que determinados objectivos de interesse nacional não podem ser omitidos, nomeadamente a salvaguarda de recursos e valores naturais de que depende a sobrevivência sustentável do nosso património natural. Quer o seu conteúdo material ou documental, quer todo o procedimento a que está sujeito, requerem uma activa participação das entidades envolvidas que incluem todos os interessados, gozando estes inclusivamente de um direito de participação preventiva e sucessiva, que melhor legitima o seu carácter vinculativo a particulares, sem intermédio de quaisquer outros instrumentos jurídicos. Por outro lado, a posição dos planos especiais numa relação hierárquica geral dos tipos de planos utilizados no nosso ordenamento do território, revela que aqueles prevalecem sobre os PIMOT e os PMOT (PDM, PU e PP) e, assim, que acautelam a resolução da ineficácia daqueles sobre as áreas mais sensíveis do território. Sendo então directamente vinculativos para os particulares, necessariamente desempenharão um papel de maior relevância para a tutela dos mesmos, uma vez que lhes é reconhecido um direito de impugnação directa do âmbito dos planos especiais (v. art. 7º/2). Fica assim garantido o acesso directo a meios graciosos e contenciosos pelos particulares em defesa dos interesses das zonas de maior sensibilidade natural, abrangidas pelos planos especiais de ordenamento do território. Entende-se, com todo o exposto, que as preocupações ambientais acauteladas pela regulamentação em planos especiais se coadunam com o seu regime legal, este que se direcciona num cada vez mais evidente privilégio de políticas garantísticas da defesa do meio ambiente. Porém, não se confunda a crescente – de aplaudir – preocupação do Estado legislador, político e administrativo com uma escusa permitida à sociedade civil de menor intervenção; pelo contrário, as políticas públicas servirão como premissas para uma globalização da participação de todos em comuns objectivos. Assim se espera.

[1] A doutrina italiana defende que esta forma de planificação não tem carácter normativo, sendo que as suas características especiais de vinculatividade directa a tornam num puro acto administrativo, individual e concreto. Outras correntes existem caracterizando-a das mais variadas formas, afastando-a das típicas classificações, pela não completa coincidência com as mesmas.

Sobre o art. 66.º CRP

Admite-se que muitas realidades possam existir antes ou para além de nós, que nos são independentes em termos de criação, transformação ou propriedade. Aceitando, ainda assim, que a Natureza enquanto realidade supra-humana transcende a nossa disposição, isso, será sempre, tendo em conta o nosso estádio de evolução na cadeia hierárquica dos seres vivos, uma escolha. Ou seja, apesar de um compromisso com o respeito pela Natureza, ou até com Deus, nos inibir de a dominar em absoluto ou de a destruir, não deixa de ser uma decisão cultural, política, moral, ética, uma decisão a que o Direito serve, não o fazer. Assim, a preservação do meio ambiente enquadra-se sem choque num leque de opções que o Homem faz, pois a omissão consciente de uma conduta lesiva que nos é possível, como a destruição da Natureza, faz-se por sermos dotados de livre-arbítrio. E assim, optar por não poluir, não caçar ou não cortar árvores não deixa de ser, afinal, uma realização dessa liberdade de escolha. Claro que a motivação que sustenta a nossa escolha releva, quanto mais não seja, pelo diagnóstico da nossa evolução intelectual, pela noção dos valores que defendemos hoje, porque fazê-lo por nós próprios, pelos que virão, ou pela vida na Terra aparte de nós, acabará no mesmo resultado positivo, porém, muito dirá sobre nós. Não me parece fazer sentido aqui implicar um egoísmo antropocêntrico ou querer libertar-nos duma história inteira de preservação da nossa espécie, acima de tudo. Por defesa natural de nós próprios, seres individuais, existindo em cada um uma especial força de sobrevivência – claro, egoísta. Enquadrar juridicamente qualquer matéria far-nos-á incorrer, inevitavelmente, no risco de centralizarmos atenções no ser humano. Para além de quaisquer perspectivas ético-filosóficas, o Direito em si debruça-se sobre factos da vida humana, situações para as quais a regulação se mostra como um meio cauteloso e igualitário de resolução. São esses factos, positivos ou patológicos, que fundamentam a intromissão na esfera de actuação de cada um. Ora, como tal, as regras jurídicas existem para compromisso entre pessoas, sendo que só estas poderão caber no conceito de sujeito, para efeitos jurídicos. Tendo isto como base, partimos da premissa de que outros seres, objectos ou realidades existem para o Direito enquanto objectos de situações ou relações, observados sempre numa perspectiva humana. Parece retirar-se do artigo 66.º um carácter utilitarista do meio ambiente relativamente às nossas necessidades de desenvolvimento de personalidade, bem-estar e dignidade, no sentido em que este parece apenas servir uma causa do Homem. Todavia, independentemente de qualquer ordem substantiva, o Direito por si, sendo uma criação totalmente meta-natura, isto é, cuja existência se funda em mecanismos absolutamente humanos de organização social, não faria sentido que uma norma jurídica visasse proteger direitos fundamentais de qualquer outra realidade ou entidade, sem que esta goze de personalidade jurídica. Assim, se entende a opção do legislador que, ao elencar a defesa do meio ambiente no leque dos nossos mais importantes direitos, o faça sendo coerente com a perspectiva por que foi redigida a Constituição, ou em última análise, pela lógica antropocêntrica do Direito, pela natureza do próprio. Não obstante a necessidade independente do ser humano de convivência com um mundo que o mesmo encontrou à nascença, como que um respeito inato a que se deve sempre ao criador, não obstante até, a legítima criação de mecanismos que impeçam uma intromissão abusiva no meio ambiente na sua globalidade, a lei que criámos, vigora num mundo a que são alheios outros sujeitos, que não a podem cumprir. Apenas dela podem ser alvo. A Natureza goza do direito fundamental à vida, porém, escrito num outro livro.