Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica vs. Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos

A avaliação do impacto ambiental de projectos e a avaliação de impacto ambiental estratégica estão reguladas por diferentes diplomas, afigurando-se estes dois elementos normativos como importantes pontos de partida para estabelecer a destrinça entre os dois regimes em causa. A primeira (doravante, AIAP) consta do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio (alterado pelo Decreto-lei n.º 74/2001, de 26 de Fevereiro, pelo Decreto-Lei n.º 69/2003, de 10 de Abril, pela Lei n.º 12/2004 e, finalmente, pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro); a segunda (doravante, AIAE) é regulada pelo Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho. A AIAE e a AIAP consistem em procedimentos administrativos especiais. Os procedimentos administrativos especiais em matéria ambiental destinam-se, como refere o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA (referindo-se, contudo, apenas à AIAP, único regime vigente ao tempo da redacção do seu manual), a verificar as consequências ecológicas de um determinado projecto ou plano/programa, procedendo à ponderação das respectivas vantagens e inconvenientes em termos de repercussão no meio ambiente.
Entende o mesmo Autor que estes regimes se afiguram como mecanismos jurídicos de concretização dos fins estatais em matéria ambiental e de qualidade de vida, sendo a expressão máxima do princípio da prevenção, na medida em que permite evitar ou acautelar possíveis lesões futuras ao meio ambiente. Na nossa primeira intervenção neste “blog” tivemos oportunidade de contestar a própria pertinência jurídica do designado “princípio da prevenção” (ou da precaução). Pela nossa parte, a Administração Pública pautar-se-á pelo princípio da proporcionalidade, o qual fornece, a meu ver, uma resposta adequada quanto ao exercício das suas competências em matéria ambiental. Para além da questão dogmática, não contestamos, porém, a utilidade dos regimes de AIAP e de AIAE.
A consagração do regime da AIAE justificou-se pela necessidade de evitar que a avaliação ambiental tivesse lugar num momento em que as possibilidades de tomar diferentes alternativas de desenvolvimento eram muito restritas, de acordo com a aplicação do regime da AIAP. Com efeito, não era raro verificar que a decisão acerca das características de um determinado projecto se encontra previamente condicionada por planos ou programas nos quais o projecto se enquadra, esvaziando de utilidade e alcance a própria avaliação de impacte ambiental a realizar.
O diploma em análise consiste no acto de transposição da Directiva 2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, que prevê a avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente. Através da Directiva, pretendem as instituições comunitárias assegurar que, através da adopção de um modelo procedimental e da participação do público e de entidades com responsabilidades em matéria ambiental, as consequências ambientais de um determinado plano ou programa produzido ou adoptado por uma entidade pública são previamente identificadas e avaliadas durante a fase da sua elaboração e antes da sua adopção. Esta matéria foi ainda objecto do Protocolo de Kiev relativo à avaliação ambiental estratégica num contexto transfronteiriço. É ainda assegurada a aplicação da Convenção de Aahrus, de 25 de Junho de 1998, aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.º 11/2003, de 25 de Fevereiro, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 9/2003, de 25 de Fevereiro, e bem assim transposta para a ordem jurídica interna a Directiva n.º 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio, que estabelece a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente.
A avaliação do impacto ambiental de planos ou programas pode ser entendida como um programa integrado no procedimento de tomada de decisão, visando incorporar os valores ambientais na referida decisão. A AIAE consiste num processo contínuo e sistemático que tem lugar a partir de um momento inicial do processo decisório público, de avaliação da qualidade ambiental de visões alternativas e perspectivas de desenvolvimento incorporadas num planeamento ou numa programação que vão servir de enquadramento a futuros projectos, assegurando a integração global dos factores biofísicos, económicos, sociais e políticos relevantes. A realização de uma avaliação do impacto ambiental estratégica garante que os efeitos ambientais são aquilatados durante a elaboração dos planos ou programas e antes da sua aprovação, contribuindo, deste modo, para a adopção de soluções inovadoras mais eficazes e sustentáveis e de medidas de controlo que evitem ou reduzam efeitos deletérios significativos no ambiente decorrentes da execução do plano ou programa. Os planos e programas objecto da AIAE nos termos do Decreto-Lei n.º 232/2007 encontram-se definidos nos artigos 1.º, 1, 2.º, alínea b) (sub-alíneas i)e ii)) e 3.º, 1 (nas suas diferentes alíneas: a) a c)). De acordo com o disposto no n.º 2 do art. 3.º do citado diploma, compete à entidade responsável pela elaboração do plano ou programa averiguar se o mesmo se encontra sujeito a AIAE, sendo que tal averiguação pode ser fundada em consultas promovidas pela mesma entidade junto de autoridades com atribuições em matéria ambiental (n.º 3 do citado preceito). Os pareceres destas entidades deverão ser produzidos em 20 dias (mesmo número), não tendo a entidade responsável pela elaboração dos planos ou programas que considerar os pareceres que sejam emitidos intempestivamente (n.º 4). O n.º 8 do inciso legal em análise impõe que o procedimento previsto no diploma de AIAE seja observado ainda que legislação específica exija a realização de avaliação ambiental em moldes diferentes dos consagrados naquele diploma. Apesar de se estabelecer a primazia do procedimento constante do Decreto-Lei 232/2007 (o que consubstancia, a meu ver, uma revogação dos preceitos da legislação especial que estabeleçam procedimentos distintos), a aplicação do regime de AIAE não prejudica o cumprimento das obrigações cominadas pela legislação específica.
Compete ainda à entidade responsável pela elaboração dos planos ou programas a delimitação do âmbito da avaliação de impacto ambiental a realizar bem como determinar o alcance e nível de pormenorização da informação a incluir no relatório ambiental, em conformidade com o teor do n.º 1 do art. 5.º, solicitando parecer quanto a essa delimitação a entidades com atribuições ambientais (n.º 3). O n.º 2 do mesmo artigo salvaguarda da necessidade de avaliação de impacto ambiental os planos e programas integrados em sistemas de planos ou programas cujos eventuais efeitos ambientais sejam mais adequadamente avaliados a propósito da avaliação ambiental de planos ou programas situados em níveis diferentes desse sistema. Por razões de economia de actos e celeridade processual, impõe o n.º 5 do art. 5.º que as entidades com atribuições em matéria de ambiente ouvidas cumulem este parecer com o parecer sobre o alcance de informação a incluir no relatório ambiental (previsto no art. 5.º, 3). Estes pareceres devem ser apresentados no prazo de 20 dias (n.º 4).
Juntamente com o plano ou programa sujeito a avaliação de impacto ambiental, a entidade responsável deve redigir um relatório ambiental, nos termos do art. 6.º, no qual identifica, descreve, e avalia os eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes da aplicação do plano ou programa, as suas alternativas razoáveis que tenham em conta os objectivos e o âmbito de aplicação territorial respectivos, devendo o relatório conter as menções obrigatórias vertidas nas diversas alíneas a) a i). O relatório ambiental e os resultados das consultas a entidades com competência ambiental e a outros Estados-membros (artigos 7.º e 8.º) deverão ser sopesados aquando da tomada da decisão final (assim: art. 9.º). o art. 11.º estabelece ainda mecanismos de controlo do impacto ambiental dos planos ou programas aquando das respectivas execuções.
Os direitos de participação procedimental consagrados nos regimes de avaliação de impacto ambiental (entenda-se: AIAE e AIAP) concretizam o disposto na Convenção de AAHRUS e a Directiva n.º 2003/35/CE (a que nos referimos supra). Estes elementos normativos reificam uma ideia de “legitimidade (das formas de actuação da Administração) pelo procedimento” cunhada por LUHMANN. O diploma em análise prevê a participação do público no procedimento de avaliação ambiental antes da decisão de aprovação dos planos e programas, tendo em vista, como expressamente refere o preâmbulo do Decreto-Lei, a sensibilização do público para as questões ambientais no exercício do seu direito de cidadania (contestamos a utilização da locução “direito de cidadania”, na medida em que a cidadania é um estatuto jurídico-político no seio do qual se divisam diversas posições jurídicas activas, diversos direitos), bem como a elaboração de uma declaração final, de conteúdo igualmente público, que relata o modo como as considerações finais foram espelhadas no plano ou programa objecto de aprovação.
O diploma de AIAE opera ainda a necessária articulação com o regime jurídico da avaliação de impacto ambiental dos projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente, articulação que visa conferir coerência e racionalidade ao sistema de avaliação da dimensão ambiental dos projectos, procurando evitar a desarmonia e contradição de avaliações.
O Decreto-Lei 232/2007, de 15 de Junho estabelece claramente que a AIAP e a AIAE assumem funções distintas: a primeira apresenta uma função de avaliação do impacte dos projectos tal como concebidos in concreto; a segunda tem uma função estratégica no sentido de análise das grandes opções.
Pode acontecer que, no âmbito da AIAE, sejam produzidos elementos aproveitáveis em sede de AIAP que se insiram nos planos e programas em causa. Nesta senda, comina-se o dever de ponderar o resultado da AIAE na decisão final de um procedimento de AIA relativo a um projecto que concretize opções tomadas em sede do referido plano ou programa. A AIAE não é, porém, à luz do regime sub judice, vinculativa da ponderação a fazer em sede de AIAP, devendo, não obstante, a Administração Pública justificar uma eventual divergência entre tal avaliação ambiental e a decisão do procedimento de AIAP. Por outras palavras, ao invés de estabelecer pura e simplesmente um dever legal nos termos do qual a Administração se deve conformar com a avaliação ambiental prévia, impende sobre aquela um dever de especial fundamentação, cuja realização funcionará como indício para efeitos da sindicância da validade e legalidade da actuação administrativa.
O art. 13.º do Decreto-lei da AIAE opera apenas a articulação do seu regime com o da AIAP se, no momento da preparação dos planos ou programas, já se tiverem em vista o desenvolvimento de um projecto público ou privado em concreto (fazendo apelo à “littera”, estão em causa “projecto[s] previsto[s] de forma suficientemente detalhada em plano ou programa submetido a avaliação ambiental nos termos do presente decreto-lei”). Estes deverão ser enquadrados, de forma detalhada, em plano ou programa, devendo realizar-se as respectivas avaliações de impacto ambiental (do plano/programa e do projecto) em simultâneo (n.º 1). Se estiver em causa um projecto que não tenha sido considerado e integrado em plano ou programa, ressalva o n.º 2 do art. 1.º que a realização da avaliação de impacto ambiental prevista no Decreto-Lei 232/2007 não prejudica a aplicação do regime de avaliação de impacto ambiental regulada pelo Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio.
A AIAP é regulada pelo Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, na redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro. Como refere o n.º 1 do art. 1.º, este diploma transpõe para a ordem jurídica portuguesa a Directiva n.º 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho, com as alterações introduzidas pela Directiva n.º 97/11/CE, do Conselho, de 3 de Março, e pela Directiva n.º 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio.
Os projectos sobre os quais deverá recair a avaliação de impacto ambiental nos termos do diploma em apreço são os definidos na al. o) do art. 2.º em conjugação com o já citado n.º 1 do art. 1.º. Assim sendo, estão sujeitos a avaliação de impacto ambiental todos os empreendimentos (obras ou qualquer outra intervenção no meio natural ou na paisagem, incluindo as intervenções destinadas à exploração de recursos naturais) privados e públicos. Os projectos sujeitos a AIA são os tipificados no anexo I e os enunciados no anexo II do diploma , nos termos do n.º 3 do art. 1.º, sendo, no entanto, possível proceder-se a AIA de projectos elencados no anexo II mas não abrangidos pelos limiares nele fixados , que sejam considerados, por decisão da entidade licenciadora ou competente para a autorização do projecto, susceptíveis de provocar impacto ambiental significativo em função da sua localização, dimensão ou natureza, de acordo com os critérios estabelecidos no anexo V (n.º 4). São ainda sujeitos a AIA os projectos que, em função da sua localização, dimensão ou natureza sejam considerados, por decisão conjunta do membro do Governo competente na área do projecto em razão da matéria e do membro do Governo responsável pela área do ambiente, como susceptíveis de provocar um impacto significativo no ambiente, de acordo com os critérios constantes do anexo V (n.º 5).
A AIAP terá lugar em momento prévio à autorização ou licenciamento dos projectos.
O art. 4.º do mesmo diploma fixa os objectivos fundamentais da AIAP, a saber: obter uma informação integrada dos possíveis efeitos directos e indirectos sobre o ambiente natural e social dos projectos que lhe são submetidos; prever a execução de medidas destinadas a evitar, minimizar e compensar tais impactes de modo a auxiliar a adopção de decisões ambientais sustentáveis, garantir a participação pública e a consulta dos interessados na formação de decisões que lhes digam respeito (esta formulação utilizada pela lei não é incontroversa, em face do teor da Lei de Acção Popular e participação procedimental), privilegiando o diálogo e o consenso no desempenho da função administrativa; avaliar os possíveis impactes ambientais significativos decorrentes da execução dos projectos que lhe são submetidos, através da instituição de uma avaliação, a posteriori (pós-avaliação, cujo regime consta do art. 27.º e seguintes), dos efeitos desses projectos no ambiente, com vista a garantir a eficácia das medidas destinadas a evitar, minimizar ou compensar os impactos previstos.

Aluno n.º 15037 – 3.º post

8.ª Tarefa - Ordenamento do território verde

O Ambiente, o ordenamento do território e o urbanismo não representam, na verdade, a mesma realidade, contudo, a ordem jurídica portuguesa associa estas matérias de tal forma que se pode verdadeiramente falar, neste âmbito, numa interdependência intíma, pois os meios e os fins de cada uma estão, pela lei, interligados. De resto, já no art.9º e) da Constituição se refere à tarefa fundamental do Estado como sendo a de “defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território”, para além do art.66º nº2 b) que é demonstrativo da importância que tem para a Lei Fundamental o correcto ordenamento do território de forma a garantir um desenvolvimento sustentável e o direito ao Ambiente. Para além da CRP, a própria Lei de Bases de Ordenamento do Território ( L48/98) que no seu âmbito (art.1º nº1 L48/98) “estabelece as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo” tem como fim a “preservação do equilíbrio ambiental” (art.3º c)).

Por isso, cabe antes de mais analisar sumariamente que órgãos possuem atribuições e competências no âmbito da gestão territorial.
Da leitura do art.65º nº4 da CRP constata-se uma verdadeira repartição de atribuições a vários níveis entre o Estado, as Regiões Autónomas e as Autarquias Locais, sendo que há que complementar o disposto na CRP com o art.7º nº2 da L48/98, que determina a coordenação da gestão territorial nos vários âmbitos. Neste quadro, Vasco Pereira da Silva refere-se a uma “hierarquia implícita em razão do território” das fontes respectivas, tendo em conta a delimitação territorial das atribuições e competências dos sujeitos administrativos envolvidos. De facto, como é bem notado por Vasco Pereira da Silva, a densificação e concretização dos vários planos de ordenamento do território terão como efeito a redução da margem de discricionariedade prevista pela Lei, dessa forma, como o munícipio se vê obrigado a respeitar as directrizes dos planos regionais de ordenamento do território e do programa nacional de ordenamento do território, consoante a concretização destes, a margem de manobra do município será maior ou menos, justificando-se por isso afirmar que há uma verdadeira hierarquia implícita de fontes.

No que toca aos instrumentos de gestão territorial, há que distinguir, como resulta da Lei de Bases entre :
-Instrumentos de desenvolvimento territorial (art. 8º a) L48/98)
-Instrumentos de planeamento territorial (art. 8º b) L48/98)
-Instrumentos de política sectorial (art. 8º c) L48/98)
-Instrumentos de natureza especial (art.8 d) L48/98)

Ora no que toca ao âmbito desta tarefa, interessam sobretudo os instrumentos de natureza especial, pois como decorre do art.10º nº4 da Lei de Bases de Ordenamento do Território, estes regulamentos, dado o seu carácter de “norma especial” prevalecem sobre os planos municipais e intermunicipais, sendo que, em meu entender, a lei neste artigo ao fazer referência à “compatibilização” entre os planos a nível nacional e a nível regional, sabendo que estes planos especiais são da competência do Governo, é claro que traduzem uma aplicação obrigatória e directa (art.11º nº2 L48/98) das directrizes do Governo estabelecidas nos planos nacionais.
Estes planos, como já foi aflorado, aplicam-se directamente e tanto vinculam entidades públicas como privadas, como decorre do já referido art.11º L48/98.

Qual a relevância destes instrumentos especiais, para se poder afirmar que “(...)o legislador nacional atribui um papel preferencial à prossecução da política pública de ambiente” ?

Em meu entender, basta atender às espécies em que se conformam estes instrumentos especiais. Com efeito, resulta do art.33º da L48/98 que os mesmos configuram-se em planos de ordenamento de áreas protegidas, planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas
e em planos de ordenamento da orla costeira. Daqui assume-se que só poderá o Governo, através deste meio supletivo, intervir e fazer prevalecer os seus planos de ordenamento territorial quando estes tenham por base a protecção e preservação do ambiente e recursos naturais, ou seja, o Ambiente é visto como um “interesse superior” a atingir no âmbito do ordenamento do território.
Por outro lado, há uma prossecução de política pública de Ambiente, pois como resulta do art.21º da Lei de Bases referida, haverá sempre uma prévia apreciação pública e a garantia, no que toca aos planos vinculativos dos particulares (municipais e os especiais, vide art.11º nº2 L48/98), de mecanismos reforçados de participação dos cidadãos, de forma a que desta concertação de interesses se atinja verdadeiramente o interesse público.

É assim de considerar que, de facto, o regime destes planos especiais revelam o papel preferencial que o legislador nacional atribui à política pública de Ambiente.

Os três Reis Magos

No fundamento das concepções relativas à construção de um ramo de direito como o do Ambiente assiste-se à progressiva concentração de factos da vida associados ao segmento estrutural de novas necessidades. Em consequência a normação jurídica de um certo conteúdo tende a distender os seus tentáculos por domínios até então ignorados, algumas das vezes quando os poderes públicos chamam a si uma multiplicidade de tarefas com o intuito de incrementar a qualidade de vida.

O direito do Ambiente não se distingue deste esforço aglutinador. A crise dos modelos tradicionais fez eclodir as consciências ecológicas numa torrente evolutiva acelerada pela "falência das ideologias"- Vasco Pereira da Silva. Procurou-se uma alternativa global aos problemas da sociedade levando ao extremo a politização de domínios até então excluídos. As manifestações dessa preocupação começaram ao nível da Comunidade Internacional e foram se estendendo aos Estados e ao Cidadão comum; a globalização incrementou a consciência ambiental enquanto motor de conciliação entre o progresso e a contenção necessária perante um planeta de escassos recursos.

Em decorrência das concepções ecocêntrica ( ou biocêntrica) e antropocêntrica surgem as teorizações restritas ou amplas de Ambiente respectivamente.A concepção ampla faz a subsunção dos bens naturais, culturais e de natureza patrimonial a um realidade una, visando assim quer a fauna, como a flora, a água bem como os monumentos naturais ou paisagísticos aderindo a uma visão que inclui o conjunto dos recursos naturais (renováveis ou não) e as actuações humanas que têm a natureza como suporte ou enquadramento. A raíz desta visão surge com Giannini (1971) que negava a autonomia dos bens naturais lançando-os para uma zona de marginalidade. Numa síntese denota-se que neste autor existe uma categoria unitária de bem cultural em que se inclui o ambiente enquanto realização histórica do Homem.

A concepção restrita de cariz marcadamente ecocêntrico avalia o ambiente como o conjunto de recurso renováveis ou não e as suas interdependências (núcleo duro) em conssonância com a subsistência de formas de vida.

A meio caminho entre estas duas posições surge uma concepção que entende o ambiente como um conceito indeterminado do tipo descritivo que devido à heterogeneidade dos seus componentes e outros factores instáveis se transmite a uma realidade aberta subsumida a dados científicos, económicos e culturais actualizáveis a cada instante. Esta teorização abre espaço a qualquer uma das outras teorias com oscilações diversas.

Realizada a ponderação entre os instrumentos jurídicos da ordem jurídica nacional temos desde logo dois sentidos divergentes na Lei de bases do Ambiente: se por um lado os artigos 5.º nº2 a) e os capítulos II e III apontam no sentido da adopção de uma concepção ampla já os artigos 2.º n.º2, 4.º d), f), m), n) e 5.º n.º2 f) apontam caminho à perspectiva ecocêncrica.Esta confusão de objectivos e de margens de sobreposição de protecção é , na opinião de Carla Amado Gomes, culpa da Constituição que parece adoptar a via intermédia atrás explicitada realizando um compromisso entre a visão utilitarista e ecocêntrica não muito benéfica em termos de política ambiental, unidade dogmática perante outros direitos subjectivos/ objectivos constitucionais e da educação ambiental.Aliás a tipifição no Código Penal de crimes diversos para o meio ambiental (artigos 278.º, 279.º e 281.º) e perigo para a vida ou integridade física através do meio ambiental (artigos 280.º e 282.º) só veio acrescentar razão aos que defendiam uma exclusão de protecção em função do Homem.

Reconduzir o ambiente e o seu objecto ao património cultural, erigido é misturar a finalidade de protecção de valores civilizacionais com valores ecológicos, obra humana com obra natural. uma tutela abrange a memória de um povo, o passado, outra assegura a sobrevivência física dos membros de uma comunidade, actuais e futuros, ou seja o presente e o futuro; encimar a beleza natural à equiparação com monumentos feitos pelo homem é captar um valor lúdico devido à obra se revestir de valor belo ou impressionante esteticamente e aos olhos do ideal artistico subjectivo do homem num verdadeiro direito ambiental civilizacional ao invés da consideração dos bens ambientais em si mesmo. A CRP dedica um artigo (artigo 78.º) a esta matéria e o património cultural surge difinida na Lei do Património Cultural como "o conjunto de bens materiais, móveis ou imóveis e imateriais que pelo seu valor próprio devem ser considerados como de interesse relevante para a permanência e identidade culural portuguesa ao longo dos tempos".

De outra maneira, incluír no ambiente a promoção da correcta gestão de uma espaço urbano contextualizando-o num espaço natural evoca o que se entenda por Urbanismo enquanto definição das "regras de ocupação, uso e tranformação de solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planeamento no quandro das leis respeitantes ao Ordenamento do territótio e urbanismo"-LOTU.

São verosímeis as semelhanças entre estas três áreas aqui explicitadas: tanto o património cultural, como o Urbanismo bem como o Ambiente têm inclusão na CRP tanto mmais no mesmo capítulo- Direitos económicos, sociais e culturais- e é notória a sua feição tendencialemente objectiva em função dos interesses da comunidade e fruição actual e futura. Porém as semelhanças não se identificam com as identificações e coincidências de objecto tal como parece fazer a LBA e salvo melhor opinião, tal vicío enforma de uma noção ampla de ambiente de herança gianniana

Carla Amado Gomes cinge o ambiente ao direito dos recursos naturais pois só assim a operativiade de um ramo de direito se torna viável. Os recuros naturais enquanto objecto directo englobam o conjunto das intervenções humanas sobre os bens ecológicos de forma a promover a sua preservação, impedir destruições irreversíveis para a subsistência equilibrada dos ecossistemas e sancionando condutas que lesem a sua integridade e capacidade regenerativa. No entanto e de forma clara esta autora não nega a intercomunicabilidade dos ramos explicitados bastante proveitosa numa área em que os esforços de convergência não são de desperdiçar.

A concepção unitária de ambiente é a única que alberga um núcleo de salvaguarda que se dinamiza em torno de especialidades comuns já que evita a dispersão e incrementa uma ética de responsabilidade em torno de bens ecológicos interdependentes.

Justiça para animais não humanos?

Da protecção jurídica conferida pelo Estado Português conseguimos retirar que não há uma protecção adequada aos seres vivos que não o Homem. A verdade é que o artigo de Martha C. Nussbaum demonstra uma realidade que não é exclusiva de um país. Portugal inclui-se no rol de países em que, aceitando os circos e não fazendo um controlo apertado dos mesmos, se encontram situações degradantes. Importante é notar que não só nos circos haverão tais situações… nos próprios domicílios certamente também se verificam e tal é de repudiar.

De iure condicto, os animais, tal como são entendidos no nosso ordenamento jurídico, não são mais que coisas. Coisas móveis (artigo 202 nº1, 205 nº2 e 212 nº3 CC), susceptíveis mesmo de serem ocupadas (artigo 1318 CC). Como coisas que são, não têm direitos, sendo antes alvo de direitos. Não parece sustentável a existência de um direito dos animais, visto o conceito de direito, genericamente aceite, oriundo da organização societária e do Homem, é de que seria impossível atribuir a animais faculdades que não podem usufruir.

Contudo, o facto de os animais serem “vivos” não permite que se considerem como coisas “normais”, resultando daí que, apesar de não serem detentores de direitos subjectivos, a defesa dos animais deve antes ser entendida como um dever de conduta do Homem. Estar-se-á a tutelar interesses difusos reconhecidos a todos, advindo de um direito ao ambiente, na vertente de protecção da fauna, em virtude de uma comunidade geral e não de um interesse individual. Será assim uma obrigação que recai sobre o Homem de não maltratar os animais.

A imposição de tal dever de conduta ao Homem deve-se ao facto de este não ser meramente um titular de direitos subjectivos, são inerentes deveres, não só ao nível da protecção dos animais. Podemos afirmar que os direitos não são atribuídos directamente aos animais mas sim por via de um reconhecimento de um interesse geral, pertencente a toda uma comunidade.

Ao analisar-se a dimensão penal do direito dos animais, pela protecção contra os maus-tratos, o que se tem em vista tutelar são interesses comunitários com base em condutas tendencialmente censuráveis.

Defende o professor Fernando Araújo a atribuição de personalidade jurídica aos animais. Importa determinar se daí surgiria uma forma de tutelar os animais, protegendo-os da exploração e sofrimento a que estejam sujeitos nas várias manifestações sócio-culturais a que tendem a estar associados (touradas, circos, etc.).

Entendo não ser necessário atribuir personalidade jurídica para tutelar os animais. Ainda que os direitos sejam só aplicáveis aos homens, nada impede que seja reconhecida uma tutela especial aos “seres inferiores”.

Ao nível de protecção internacional, inicialmente surgiu com uma acentuada perspectiva económica e de utilidade para o homem. Veja-se por exemplo a convenção de Paris de 1902 que incidia sobre a protecção de aves com impacto positivo na agricultura. Não se visava uma perspectiva ecológica, mas sim benefícios económicos futuros.

O Decreto 13/93 veio a aprovar a Convenção Europeia para a Protecção dos Animais de Companhia. Daí retira-se o princípio de que não deve ser causado sofrimento a animais, concretizando o artigo 11 que, caso seja necessário causa-lo, se deve tentar minimizar a dor.

O professor Bacelar Gouveia refere, no que concerne ao conceito de animal na lei 92/95, que não é “todo e qualquer animal – enquanto ser vivo que se contrapõe ao Homem e ao reino vegetal – que se apresenta relevante para a aplicação desta lei. Cura-se unicamente com a protecção dos animais que sejam susceptíveis de sofrimento”. Não nos parece que este critério seja admissível. A protecção dos animais não pode ser discriminatória, ou se defende todos os animais enquanto tais, ou não se defende qualquer tipo de animal. Este é o tipo de discriminação que levou a situações históricas embaraçosas para a Humanidade, ainda que de forma análoga, não nos parece sensato discriminar deste modo.

Mas se o estado actual da legislação ainda vai conferindo alguma protecção aos animais, não podemos dizer que a jurisprudência nacional seja tão favorável. Veja-se a este respeito o Acórdão do STJ de 19 de Outubro de 2004 (processo 3354/04) sobre o tiro aos pombos que considerou a actividade licita por entender que a morte dos pombos não traduzia um acto gratuito de força ou brutalidade, mas sim uma modalidade desportiva com tradição e relevância em Portugal. Esta decisão é muito controversa… Será legitimo invocar tradições para viabilizar o sofrimento de determinados animais?

A posição do professor Menezes Cordeiro parece-nos sensata: “se a morte de um animal, sem sofrimento dispensável, parece adequada para fins alimentares, o seu sofrimento inútil merece reprovação da sociedade e da cultura”. Na senda deste autor, repudiamos certos tipos de tradições que visem sobretudo sofrimento inútil prevalecendo um interesse lúdico.

De Iure Condendo, considero que a legislação nacional devia ir noutro sentido e criar eventualmente um regime mais adequado. Sendo impossível defender a titularidade de direitos e deveres pelos animais, só uma tutela indirecta parece sustentável. Impor deveres ao homem e estabelecer linhas de conduta, assentes em princípios gerais sociais e no bom senso, poderá ser uma via adequada à protecção. A imposição de um dever de “non facere” que se dirija a toda a sociedade poderia levar a uma tutela não ofensiva da integridade dos animais.

Impõe-se a protecção dos animais por fazerem parte da natureza, devendo esta ser respeitada porque o Homem tem um direito fundamental ao ambiente, no seguimento da posição defendida do Vasco Pereira da Silva.

Note-se que a própria constituição não faz qualquer referência, directa, à protecção dos animais. Limita-se a fazer uma protecção abrangente ao ambiente e natureza. Nesta matéria parece-nos ser necessária uma revisão constitucional que colmate uma lacuna aparente, de modo a viabilizar uma melhor tutela dos seres não humanos.

Ainda que os direitos sejam aplicáveis ao Homem, não implica que se deva equiparar os direitos dos humanos aos dos animais, mas parece necessário proceder a algumas alterações legislativas para uma tutela mais consistente e criação de legislação específica de protecção. É inerente à própria dignidade humana evitar sofrimento gratuito sobre animais, sobretudo os desprovidos de defesa.

Tendo o Homem direito ao ambiente, é meu entendimento que daí deve derivar um direito a conviver com todos os seres vivos, de preferência de forma saudável, desenvolvendo legislação nesse sentido.

Desenvolvimentos (->in<-) Sustentáveis

A concepção enquanto ideia do princípio do desenvolvimento sustentável provém do Relatório elaborado pelo MIT para o chamado Clube de Roma, fundado por Aurelio Peccei, intitulado Os Limites do Crescimento e, posteriormente, do conceito de ecodesenvolvimento, proposto em 1970 por Maurice Strong e Ignacy Sachs, durante a Primeira Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Estocolmo, 1972), a qual deu origem ao Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente - PNUMA. Na década de 60 surgem as primeiras comunidades sustentáveis, ecovilas, que até hoje são exemplos plenos de como aliar o desenvolvimento sustentável ao desenvolvimento humano integral, dentro dos novos paradigmas ecológicos e sociais. O conceito de desenvolviemto sustentável foi introduzido tout cour em 1987 no Relatório da Comissão Mundial do Ambiente e Desenvolvimento (Relatório Brundtland) que o definiu como uma evolução actual que satisfaz as necessidades presentes sem comprometer a capacidade de as gerações futuras satisfazerem as suas próprias necessidades.

O conceito foi definitivamente incorporado como um princípio, durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Cúpula da Terra de 1992 - Eco-92, no Rio de Janeiro. O Desenvolvimento Sustentável busca o equilíbrio entre proteção ambiental e desenvolvimento econômico e serviu como base para a formulação da Agenda 21, com a qual mais de 170 países se comprometeram, por ocasião da Conferência. Trata-se de um abrangente conjunto de metas para a criação de um mundo, enfim, equilibrado.
A Declaração de Política de 2002 da Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, realizada em Joanesburgo, afirma que o Desenvolvimento Sustentável é construído sobre “três pilares interdependentes e mutuamente sustentadores” — desenvolvimento económico, desenvolvimento social e proteção ambiental. Esse paradigma reconhece a complexidade e o interrelacionamento de questões críticas como pobreza, desperdício, degradação ambiental, decadência urbana, crescimento populacional, igualdade de gêneros, saúde, conflito e violência aos direitos humanos.

Alia assim no seu núcleo o progresso humano, incindível de um adequado estado de conservação que permita pelo menos manter a saúde pública, o bem-estar social e económico e a viabilidade meio que nos rodeia em padrões de qualidade satisfatórios. Evidencia-se já perante a sua definição que um princípio elencado desta forma assume-se concretamente mais como um objectivo que se pretende ver conquistado paulatinamente do que uma tipificação rigída dogmática. Consequentemente discute-se qual a autonomia do princípio do Desenvolvimento sustentável perante níveis de protecção como os Princípio da Prevenção/Precaução, da Utilização Racional dos Recursos ou da Cooperação. Esta confluência gera perplexidades desde logo quando a Constituição estreita o esboço do desenvolvimento sustentável em múltiplos artigos e com múltiplas configurações.A lei fundamental de um país quando assume um compromisso nestes termos com o desenvolvimento sustentável medeia a reacção política em cada dia que limita o desgaste e delapidação dos recursos. Reacção essa que energicamente se dá conta da irreversibilidade dos comportamentos e que sem pressões deve pautar adequadamente as escolhas feitas. No fundo perante este juízo nada mais restaria ao princípio do desenvolvimento sustentável do que ponderar a proporcionalidade entre o benefício do sacríficio das gerações presentes face ao custo a suportar pelas gerações futuras.Autores internacionais como Nicola Lugaresi ou Jean-marc lavielle conotam este conceito mais com uma obrigação moral do que jurídica tendo em conta a abstracção de vectores e o conteúdo genérico muito mais virado para os assuntos económicos do que ambientais. Tal justificação também é usada pelos Novos Países Industrializados; os "dragões asiáticos" do crescimento económico não entendem como é que a equidade intergeracional e intrageracional pode obstar ao incentivo ao enriquecimento expoencial.

A preocupação crescente em atribuir um conteúdo real ao Desenvolvimento Sustentável leva já certa doutrina internacional a integrá-lo num âmbito material mais vasto enquanto directriz de um princípio mais vasto: o Princípio da Solidariedade entre Gerações, que surgindo em 1992 na Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano pretende alargar para um plus qualquer nível de protecção com uma ideia-chave que é a da Comunhão entre os Estados no prosseguimento de um desenvolvimento favorável global assegurando a continuidade do Homem. Essa materialidade teria subjacente uma ideia de justiça, razoabilidade e bom senso, apoiando-se em valores como a cooperação, o desenvovimento sustentável, a prevenção e a precução, ainda que autonomizáveis.

Gomes Canotilho e Vital Moreira in Costituição da República Portuguesa Anotada, consideram o desenvolvimento sustentável e a solidariedade entre gerações como ideias-chave das políticas públicas, entendendo que o dever de defender o ambiente a atender à luz da evolução das sociedades é um dever fundamental e não um mero efeito externo da previsão de um direito. Efectivamente se assumem como critério de interpretação e como balizas do sistema não obstante não atribuirem quaisquer direitos in futurum. O desenvolvimento sustentável previsto naq CRP no art. 66.º nº2 cumpre estes requisitos.

Vasco Pereira da Silva acrescenta um dado ao conteúdo deste princípio: a obrigação de fundamentação das decisões jurídicas de desenvolvimento económico com efeitos para além da actualidade sob pena do seu afastamento por eventual incostitucionalidade material.

Quanto a Carla Amado Gomes, esta começa por referir que o aditamento feito pelo legislador constitucional em 1997 não foi inócuo. O segmento introduzido no nº2 do artigo 66. expressa a solidariedade intergeracional enquanto expressão da consagração de um antropocentrismo alargado. Tal expressão consolida obrigações e deveres na prossecução dos interesses divergentes dos actores sociais com respeito quer pelos recursos condicionalmente renováveis quer pelos recursos não renováveis. A ponderação das actividades fulcrais a prosseguir não deve paralisar a economia; pois a obtenção do bem-estar económico, da justiça social maxime do Estado Social de Direito serão os motores da estabilização financeira necessária para que o Esatdo possa assumir preocupações ambientais. Refere a autora :"movimentando-nos bno domínio dos conflitos de direitos, há que criar condições de realização suficiente de todos os interesses, colectivos e eindividuais, constitucionalmente tutelados de forma a que nenhum bdeles fique afectado no seu núcleo essencial (art. 18.º CRP)". A pirâmide de interesses teria na sua base os riscos, em seguida os riscos irreversíveis e no too os riscos geracionais.

A Constituição não impõe assim o crescimento económico a qualquer preço mas pondera antes um desenvolvimento qualitativo que o suporte em permanência. O desenvolvimento sustentável encerra em si uma harmonização perante cada situação concreta e as suas fronteiras de sobreposição abrangem decerto múltiplos outros príncipios. No dilema presente/futuro por um lado o presente encontra-se hipotecado por protecção de um futuro impresível, por outro o longo prazo é preterido pelo presente em nome de um benefíco rápido (Gouilloud).