Prevenção e Precaução

O princípio da precaução tem origem anglo-saxónica, está consagrado em diversas convenções internacionais, tendo sido mais recentemente adoptado no Tratado da Comunidade Europeia (artigo 174º n.º 2 TCE). A ideia base é que este princípio assenta na concepção de sociedade de risco, comportando as actividades um risco para o meio ambiente que deverá ser evitado ou procurada a solução com menor impacto a nível ambiental.

O princípio da precaução é definido por Timothy O'Riordian (em The precaution Principle In Environmental Management) como "the principle of precaution in environmental management implies commiting human activity to investments where the benefits of action can not, at the time of expenditure, be justified by conclusive scientific evidence".

Apesar de relativamente consolidado ao nível internacional, este princípio é discutível no âmbito nacional, desde logo por ser de difícil distinção com o princípio da prevenção, pois acabam por ter significados muito semelhantes. Carla Amado Gomes tem reservas quer quanto à existência do princípio da precaução como princípio autónomo quer à sua operatividade.

A ideia de precaução, tomada na sua formulação mais generosa/radical, torna-se impraticável. Por essa razão as consagrações do conceito têm sido muito variadas e matizadas. Vários têm sido os critérios apontados para distinguir estes dois princípios: um dos primeiros critérios seria o do risco/perigo, como foi defendido na comunicação de 2 de Fevereiro de 2000 da Comissão, assentando na concepção de que se as consequências da conduta são futuras e ainda não estão determinadas, não havendo um nexo científico provado, apenas um perigo de lesão do ambiente, impor-se-ia a protecção pelo princípio da precaução. Por outro lado, o princípio da prevenção verificar-se-ia nas situações de risco certo e determinado; Um outro critério passaria pela lesão consequente da intervenção do ser humano ou por acontecimentos de ordem natural. No primeiro caso estar-se-ia perante um risco, protegido pelo princípio da prevenção, ao passo que no segundo caso de um perigo seria tutelado pelo princípio da precaução.

Estes dois criterios são altamente criticáveis e de difícil concretização, pois as situações não são lineares. Considera Vasco Pereira da Silva que a tendência ecofundamentalista pode pôr em causa realidades novas. Assim, ao imprimir no princípio da precaução um ónus de in dúbio pró natura, levar-se-ia a proibir qualquer actividade nova, salvo prova científica irrevogável em sentido contrário. Essa prova científica também é criticada pelo professor pois não há provas científicas irrefutáveis.
Carla Amado Gomes considera que o que está em causa é saber quanto estão os Estados dispostos a baixar a fasquia da certeza científica em nome da salvaguarda dos valores ambientais (e da saúde humana). Quanto mais rígida for a formulação do "princípio", menor será o potencial dano exigível para "accionar o gatilho" da atitude precaucionista, e bem assim menores serão os indícios científicos a suportar as proibições impostas (ou as acções preventivas levadas a cabo).

Impõe-se, assim, o entendimento de que o princípio da precaução não pode ser autonomizado, porquanto o princípio teria de estabelecer um conteúdo útil e delimitado, o que dificilmente se sustenta, com efeito, não se confirma a emergência de um novo princípio de Direito Internacional, mas apenas um conjunto de comportamentos de índole predominantemente preventiva que variam de documento para documento. O que subsiste e se reforça é um princípio de prevenção, de perigos e riscos, em que a imposição de restrições às actuações potencialmente lesivas do meio ambiente aumentam na medida da comprovabilidade dos danos e que se baseia numa atitude ponderativa de interesses em presença balanciando solidariedades inter e intra-geracionais.

A melhor solução parece-me, portanto, a preconizada por Vasco Pereira da Silva ao estabelecer uma noção ampla de prevenção. Argumenta o professor que as definições que pretendem a distinção entre ambos os princípios não são unívocas e são mesmo susceptíveis de equívoco, considerando-as tautológicas. Ao adoptar um conceito amplo, não visa somente evitar perigos imediatos e concretos, numa acepção restrita, como também afastar potencias riscos futuros através de actuações imediatas e de antecipação, no sentido amplo do princípio. Esta concepção é independente do efeito lesivo ser futuro ou actual, das causas serem humanas ou naturais. Parece, então, que o professor abrange no mesmo princípio os dois critérios de distinção entre precaução e prevenção, tornando um princípio amplo suficiente para que se escuse essas distinções.

13º Tarefa - Jurisprudência TJUE sobre AIA

No acórdão de 14 de Junho de 2001 do Tribunal das Comunidades Europeias o Reino da Bélgica é condenado por incumprimento, ao não adoptar as medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para transpor integralmente as Directivas: (i) 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975; (ii) 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976; (iii) 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979; (iv) 84/360/Cee do Conselho, de 28 de Junho de 1984; (v) 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985.

As disposições do direito belga estabelecem que se que a autoridade competente não se pronunciar em primeira instância acerca do pedido de autorização, considera-se que esta é recusada. Pelo contrário, em segunda instância, no silêncio da autoridade competente no prazo previsto, considera-se que a autorização é concedida.

O mecanismo de autorizações tácitas é, segundo a Comissão, incompatível com as disposições das Directivas em causa, consubstanciando uma má transposição das Directivas por parte da Bélgica.

A Directiva 85/337/CEE é relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, estabelecendo que antes da concessão de qualquer autorização para o desenvolvimento de actividades que possam ser causadoras de efeitos negativos deve ser realizado um estudo de avaliação desses mesmos efeitos.

Partindo da análise deste acórdão importa fazer alguma reflexão à transposição desta última Directiva na nossa ordem jurídica interna levada a cabo pelo regime jurídico da Avaliação de Impacto Ambiental regulado pelo D.L. nº 69/2000, de 3 de Maio com as alterações introduzidas pelo D.L. nº 197/2005, de 8 de Novembro.
O artigo 19º do D.L. 197/2005, prevê uma ficção de acto administrativo, constituído pelo "deferimento tácito" (ou seja, após o período estipulado considera-se que houve uma DIA favorável). Esta opcção do legislador contraria a regra geral do indeferimento tácito (vide os artigos 108º e 109º, do Código do Procedimento Administrativo).

Seguindo o Professor Vasco Pereira da Silva, esta foi uma má solução do legislador. Se o objectivo da AIA é a de autonomizar a apreciação das consequências ecológicas de uma decisão, no uqdro de um procedimento especial, para que a autoridade licenciadora tome uma decisão mais adequada, em razão também da dimensão ambiental dos projectos, então não faz sentido que o legislador permita que o silêncio equivalha ao deferimento. Pois, é um paradoxo considerar que a AIA é de tamanha importância, que deve dar lugar a um processo especial e, logo a seguir, considerar que "tanto faz que ela tenha lugar, como não, porque o resultado é o mesmo.

É uma solução contrária ao princípio da prevenção, por não ter sido feito um juízo de prognose das consequências ecológicas de uma medida e ao princípio do desenvolvimento sustentável, por não ter sido considerada a dimensão ambiental da decisao administrativa permissiva.

O Professor Vasco Pereira da Silva salienta que é preciso ter presente que o deferimento tácito do acto de avaliação não significa a aprovação do pedido de licenciamento do projecto e exige uma interpretação conforme à CRP e ao Direito Comunitário, de modo a assegurar que a entidade competente para a decisão final possa ponderar da compatibilidade ambiental.

Considero que o artigo 19º do D.L. 197/2005 é desconforme com a Directiva e deve deixar de se aplicar no direito português, pois, caso contrário, violaria o princípio da prevenção, aplicando-se, assim, o regime da Directiva comunitária. Desta forma, impõe-se uma revisão do actual regime da AIA.

Comentário ao Acórdão do STJ de 19 de Outubro de 2004

A principal questão abordada no acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 19 de Outubro de 2004 é saber da legalidade ou ilegalidade em Portugal da modalidade de tiro aos pombos com alvos vivos. A questão é saber se esta actividade desportiva é ou não abrangida pela proibição do artigo 1º/1 da Lei nº 92/95 de 12 de Setembro.
No entanto, e como questão prévia, continua-se a debater a atribuição de verdadeiros direitos aos animais. Ou seja, o Homem tem direitos sobre a Natureza e tem deveres para com ela. O que está em aberto e deve ser discutido é o problema de saber se a Natureza tem direitos para com o Homem e aí se insere a problemática dos direitos dos animais.

Actualmente, os animais não são sujeitos de direito nem podem ser titulares de relações jurídicas. Nesta questão concordo com o acórdão. Pode-se falar em “direitos dos animais” não no sentido jurídico do termo, mas sim no sentido de “deveres do Homem para com os animais”. Os ditos “direitos” funcionam como obrigações dos seus proprietários, as quais constituem verdadeiras limitações à sua utilização.
É neste sentido que devem ser entendidos os textos internacionais (como, por exemplo, a Declaração Universal dos Direitos do Animal) sobre a protecção dos animais quando se referem ao seu direito à vida, à integridade física, à liberdade e ao respeito.

No acórdão em análise é discutido se a prática desportiva do tiro com chumbo aos pombos em voo ofende ou não o direito à vida e à integridade física desses animais por lhes serem arrancadas penas da cauda, antes de serem libertos, e no âmbito dessas provas, mortos. Atendendo que essas penas são as mais fortes, deixando os pombos feridos, provocando-lhes lesões físicas e a perda de alguma capacidade de voo, constituindo este acto uma violência injustificada, cruel e de grande sofrimento.

Nos termos do artigo 1º/1 da Lei nº 92/95 proíbe-se a morte desnecessária dos animais, isso não significa que eles sejam titulares de direitos subjectivos à vida e à integridade física, pois são coisas móveis nos termos dos artigos 202º e seguintes do C.C.(na Alemanha a sua natureza jurídica é "animais" e não coisas, apesar de se lhes aplicar como regime supletivo o regime das coisas).
A Lei nº 92/95 contem normas jurídicas dirigidas no interesse dos animais nomeadamente prevenindo maus tratos e proibindo práticas de crueldade e violência física ou psíquica. Todavia isso não significa que os animais tenham verdadeiros direitos subjectivos.
A falta de razão inibe os animais de serem sujeitos de direito mas a sua sensibilidade torna-os merecedores de uma tutela jurídica específica. É neste sentido (o de atribuir uma tutela específica a todo o animal) que deve ser entendida a finalidade da Lei nº 92/95 de 12 de Setembro.
Desta forma, qualquer utilização dos animais que seja contrária à protecção dada pelos diplomas legais, pode e deve ser proibida, não por existirem verdadeiros direitos subjectivos dos animais, mas sim por serem merecedores de uma tutela jurídica específica.
É isto precisamente o que se passa na situação descrita no acórdão em análise. A Lei nº 92/95 proíbe no seu artigo 1º/1 todas as violências injustificadas contra animais, complementando no seu nº 3 com a proibição de utilização dos animais para fins didácticos, exibições ou actividades semelhantes (que é o que acontece na modalidade desportiva de tiro com chumbo aos pombos em voo), salvo experiência científica de comprovada necessidade (que não se verifica nessa prática desportiva).

Embora a proibição expressa das provas de tiro com animais vivos não tenha passado para a lei em análise e tenha ficado pelos trabalhos preparatórios, não se pode concluir pela licitude da prática desportiva de tiro ao voo de pombos, precisamente porque essa proibição já consta do artigo 1º/1 da Lei nº 92/95.
Como essa modalidade desportiva utiliza os animais para um fim contrário à protecção que lhes é dada pelo diploma, deve ser considerada ilegal e por isso proibida.

“…mais vale prevenir do que remediar.”

Em matéria de ambiente temos vários princípios constitucionais, nomeadamente, o princípio do desenvolvimento sustentado, o princípio do aproveitamento nacional dos recursos naturais, o princípio do poluidor pagador, o princípio da correcção da fonte, o princípio da participação, o princípio da cooperação internacional, o princípio da responsabilidade e o princípio da prevenção. É este último o objecto deste comentário.
Um dos princípios mais importantes em matéria de ambiente consagrado, nomeadamente, na Constituição da República Portuguesa (art. 66.º/2, a)) é, precisamente, o princípio da Prevenção. Diz-se que este é o mais ambiental dos princípios, uma vez que vivemos numa sociedade de risco e, utilizando uma tão popular expressão portuguesa, “mais vela prevenir do que remediar”.
Tendo grande dimensão a nível ambiental, este princípio tem também sido muito discutido pela doutrina, uma vez que se considera englobar o princípio da Precaução. A contraposição é entre um princípio da Precaução enquanto princípio autónomo de direito do ambiente, e o princípio da Prevenção em lato senso onde estaria englobado o primeiro. É este o ensinamento do professor Vasco Pereira Da Silva, sendo que será este o mais eficaz para evitar danos ao ambiente. Este autor não autonomiza este princípio, entende existirem dois sentidos no princípio da Prevenção: o sentido amplo onde se entende que a prevenção visa afastar riscos futuros e o sentido restrito, onde se fala de um princípio da Prevenção Tout Court: evitar perigos imediatos e concretos.
Contra a autonomização encontramos vários argumentos, sendo o primeiro um argumento linguístico: linguisticamente, não há diferença entre prevenção e precaução. Assim, “precaução” seria um lapso de tradução. Temos um contra-argumento relativamente aos critérios de distinção entre prevenção e precaução. Quando se tenta distinguir estes dois conceitos, estas distinções não são claras. Prevenção indica riscos concretos, actuais e imediatos, enquanto precaução indica riscos abstractos e com carácter futuro.
Este é só o início da discussão, pois a doutrina tem-se dividido entre os fundamentalistas e os que defendem uma tese intermédia relativamente à existência do princípio da Prevenção enquanto princípio autónomo, embora esses mesmos autores reconheçam, sempre, que se trata de um ponto frágil e de grande discordância, onde, por vezes, se torna difícil definir os parâmetros do próprio princípio em causa, como já tivemos oportunidade de perceber. É este o caso de Ana Gouveia Martins, O princípio da precaução no Direito do Ambiente, AAFDL, Lisboa, 2002, p. 33, ao ditar que “na ausência de provas científicas conclusivas sobre o nexo de causalidade entre determinadas actuações e o risco da ocorrência de danos, ou sobre a sua extensão ou gravidade, a definição do seu conteúdo revela-se extremamente vaga ou conhece grandes oscilações “. Trata-se assim de uma matéria tão frágil que os próprios que a defendem não conseguem dar uma delimitação satisfatória e conclusiva dos parâmetros da Prevenção. Também partilha esta opinião Gomes Canotilho.
Podemos encontrar uma tese de visão dita economicista que acentua que o princípio só se verifica quando existam riscos para o ambiente que apresentem uma grande probabilidade de ocorrerem e que sejam aptos a causar danos graves e irreparáveis.
No lado oposto encontra-se a tese eco-fundamentalista que defende que o princípio deve intervir sempre excepto se o interessado na actividade económica garantir o risco zero para o ambiente. Esta tese parece um tanto difícil de seguir e de exigir no momento de constituição de uma empresa. Nunca se consegue garantir uma “risco zero”. Assim sendo o princípio deveria intervir sempre.
Como vimos, Gomes Canotilho e Ana Gouveia Martins seguem um entendimento intermédio em relação aos referidos: distinguem entre riscos e perigos, afirmando que o perigo existe quando há conhecimento de que uma acção causa um dano a um bem jurídico e que o risco existe quando não há uma certeza científica de que um acto gera um dano a um bem jurídico. A autora distingue entre risco residual (situações em que a ocorrência de dano está praticamente excluída pela ciência) e risco previsível (situações em que é possível ocorrer um dano, mas não se sabe com certeza se tal vai acontecer, ficando aquém do patamar do perigo) e conclui que o Princípio da Precaução visa evitar riscos (e não perigos, que estariam abrangidos pelo Princípio da Prevenção), e dentro destes, apenas os riscos previsíveis. Assim, discorda das teses que exigem um risco zero ou até mesmo o mero risco residual e discorda também das teses que exigem um risco muito sério de se provocar danos irremediáveis, ficando a noção de risco previsível a meio caminho entre o risco residual e o risco muito significativo de dano irreparável. Há sempre que fazer uma análise ao caso concreto para determinar os riscos que justificam a intervenção do Princípio em discussão.
No fundo, doutrinas colocadas à parte, se prevenção e precaução são um só princípio ou se são autónomos, se o risco tem de ser actual ou iminente ou mesmo nulo, há que aplicar esta ideia, como já sublinhado, ao caso concreto de maneira a que as empresas tenham de utilizar processos e métodos operacionais limpos, que preservem os recursos naturais e outros bens ambientais ou que pelo menos diminuam impactos o ambiental, mas que não lhes cortem desde logo a possibilidade de constituição. Nenhuma empresa pode assegurar, por muito que sejam essas as suas intenções, que não vai poluir. O que tem de assegurar é que é segura para o ambiente, dentro dos padrões aceitáveis, e que enveredará pelo caminho da prevenção para assegurar o seu bom funcionamento e ambiente.

8 º tarefa: A análise do regime jurídico do Ordenamento do Território Verde

8º Tarefa : Ordenamento do Território Verde

A afirmação objecto do presente comentário versa sobre o valor e o regime jurídico dos Planos Especiais do Ordenamento do Território, sucintamente designados por PEOT. Convém, no entanto, explicitar as linhas genéricas do Sistema do Ordenamento do Território Verde antes de passarmos à análise mais detida do valor e do regime dos PEOT.

O regime jurídico do Ordenamento do Território Verde consta, fundamentalmente, de dois diplomas: a Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo ( a Lei nº 48/98 de 11/08, com as alterações introduzidas pela Lei nº 54/2007 de 31/08 ) e o diploma que desenvolve as bases da política de Ordenamento do Território e de Urbanismo, definindo o regime jurídico dos instrumentos de gestão territoriais – abreviadamente designado por RJIGT (o Decreto-Lei nº 380/99 de 22/09, objecto de várias alterações, a última das quais pelo Decreto-Lei nº 316/2007 de 19/09 que republicou o Decreto-Lei nº 380/99 em Anexo; esta última alteração de 2007 foi realizada ao abrigo do programa Simplex – Programa de Simplificação legislativa e administrativa.).
Estes diplomas devem ser articulados com o Decreto-Lei nº 232/2007 de 15 de Junho, diploma que disciplina o regime jurídico de Avaliação de Impacto Ambiental de planos e programas.

A Lei nº 48/98 estabelece as bases da política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (1º/1). O art. 5º da referida Lei estabelece os princípios gerais em política de Ordenamento do Território e de Urbanismo, como os Princípios da Sustentabilidade (5º a) ), da Utilização racional de Recursos (5º b) ), da Participação (5º c) ), entre outros. Por sua vez, o art. 6º define os objectivos do Ordenamento do Território e do Urbanismo.
O capítulo II da Lei nº 48/98, sob a epígrafe "Sistema de Gestão Territorial", dispõe no art. 7º/1 que a política de Ordenamento do Território e de Urbanismo assenta no sistema de gestão territorial. O sistema de gestão territorial é composto por três âmbitos, segundo o disposto no art. 7º/2: o âmbito nacional; o âmbito regional; e o âmbito municipal ou local. Estes âmbitos têm de ser coordenados entre si (art. 7º/3).
Em cada um dos âmbitos mencionados temos determinados instrumentos de gestão territorial, os quais revestem as mais distintas funções. De acordo com a classificação do art. 8º da Lei nº 48/98, temos quatro tipos de instrumentos de desenvolvimento territorial em razão da sua específica função. Temos, portanto, instrumentos de desenvolvimento territorial (8º a) ), instrumentos de planeamento territorial (8º b) ), instrumentos de política sectorial (8º c) ) e, com particular relevância para o presente comentário, instrumentos de natureza especial (8º d) ). Ora, são instrumentos de desenvolvimento territorial o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território, os Planos Regionais de Ordenamento do Território e os Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território (9º/1). Já os Planos Municipais são instrumentos de planeamento territorial (9º/2) e os Planos Sectoriais, como o próprio nome indica, são instrumentos de política sectorial (9º/3).
VASCO PEREIRA DA SILVA, no seu manual "Verde, Cor de Direito", Almedina, Coimbra (2005), pág. 190, dá-nos uma noção dos instrumentos de natureza especial decalcada da noção prevista no art. 8º d) da Lei nº 48/98. Os instrumentos de natureza especial são instrumentos que estabelecem um "meio supletivo de intervenção do Governo apto à prossecução de objectivos de interesse nacional, com repercussão espacial, ou, transitoriamente, de salvaguarda de princípios fundamentais do programa nacional de Ordenamento do Território" (art. 8º d) ). Os instrumentos de natureza especial são os Planos Especiais do Ordenamento do Território (9º/4), abreviadamente designados, como já se referiu, de PEOT.
O art. 33º da Lei nº 48/98 identifica as espécies de PEOT existentes, que são de três tipos na versão originária do diploma: os planos de ordenamento da orla costeira, os planos de ordenamento das áreas protegidas e os planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas. A Lei nº 54/2007 de 31/08, que procedeu à alteração, como já se referiu, da Lei nº 48/98, acrescentou um quarto tipo de plano especial, os planos de ordenamento dos estuários.
O art. 10º da Lei de Bases disciplina as relações entre os diferentes instrumentos de gestão territorial, estabelecendo várias regras, mas a que interessa para o nosso comentário é apenas a regra do art. 10º/4, relativa aos PEOT. É na relação jurídica com os demais instrumentos, "maxime" planos, que se vê a força jurídica, ou como afirma a citação, o valor dos PEOT. Neste ponto, cite-se VASCO PEREIRA DA SILVA (ob. cit.), que afirma que a força jurídica dos PEOT "decorre da sua natureza de «norma especial» perante os demais instrumentos de carácter «geral». É por isso que a Lei de Bases estabelece [no art. 10º/4] que eles «prevalecem sobre os planos municipais e intermunicipais», ainda que representem «um compromisso específico de compatibilização com o programa nacional» e com os «planos regionais do Ordenamento do Território»." Os PEOT são directamente aplicáveis e vinculam entidades públicas e privadas (art. 11º/1 e 2 da Lei nº 48/98), aplicando-se as regras de compensação e indemnização dos particulares afectados por tais instrumentos previstas no art. 18º, além das regras previstas no art. 12º da Lei nº 48/98.

O Decreto-Lei nº 380/99 de 22/09 desenvolve as bases da política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (art. 1º).

O art. 2º/1 deste diploma reitera o art. 7º, nos seus números 1 e 2, da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo, dispondo que a política de Ordenamento do Território e de Urbanismo assenta num sistema de gestão territorial, que é composto por três âmbitos: âmbito nacional (2º/1 a) ), regional (2º/1 b) ), e municipal (2º/1 c)).
Como se referiu anteriormente, a cada âmbito vão corresponder instrumentos com finalidades e funções distintas. O Decreto-Lei nº 380/99, em concretização da Lei de Bases, faz a correspondência entre os instrumentos e o respectivo âmbito que cada um deles integra. Assim, no âmbito nacional temos três instrumentos, de acordo com o art. 2º/2, que consistem no Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território – PNPOT (al a) ), nos Planos Sectoriais com incidência territorial (al. b) ), e nos PEOT (al. c) ). Os PEOT, como já se referiu a propósito do art. 33º da Lei de Bases, podem revestir, presentemente, uma de quatro modalidades (arts. 2º/2 c) e 42º/3 do Decreto-Lei nº 380/99): a de planos do ordenamento de áreas protegidas, a de planos do ordenamento de albufeiras de águas públicas, a de planos de ordenamento da orla costeira e a de planos de ordenamento dos estuários.
A par do âmbito nacional, temos o âmbito regional e municipal já referidos "supra". No âmbito regional inserem-se os Planos Regionais do Ordenamento do Território (PROT), de acordo com o art. 2º/3. Por sua vez, no âmbito municipal temos dois instrumentos, os Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território (PIMOT) e os Planos Municipais do Ordenamento do Território (PMOT), que se subdividem em três tipos: o Plano Director Municipal (PDM), o Plano de Urbanização (PU) e o Plano de Pormenor (PP). O Plano de Pormenor pode revestir uma das modalidades previstas no art. 91º-A/2 do Decreto-Lei nº 380/99. Cada pedaço de solo do território português tem de estar, pelo menos, submetido ao PNPOT, ao PEOT e ao PMOT.
O art. 3º do Decreto-Lei reproduz o art. 11º da Lei de Bases, quanto à vinculação jurídica dos planos.
Os arts. 12º e ss. do Decreto-Lei especificam o conteúdo dos planos. Destes artigos, apenas o preceito do art. 12º/3 c) tem relevância para o presente comentário na medida em que trata dos PEOT. Segundo este preceito, os PEOT "estabelecerão usos preferenciais, condicionados e interditos, determinados por critérios de conservação da natureza e da biodiversidade, por forma a compatibilizá-la com a fruição pelas populações."
Os arts. 23º a 25º do Decreto-Lei nº 380/99 estabelecem as relações entre os diferentes instrumentos de gestão territorial na linha do art. 10º da Lei de Bases. Apenas de salientar as disposições do art. 23º/1, 23º/3, 23º/6, 24º/4 e 25º/2, relativas às relações dos PEOT com outros instrumentos de gestão territorial.
De referir, também, que os Planos do Ordenamento do Território podem ser alterados, ao abrigo das disposições doas arts. 93º e ss. e que a violação destes Planos tem as consequências previstas nos arts. 101º e ss do Decreto-lei.

Descrita, assim, a arquitectura geral do Sistema de Gestão Territorial, vamos proceder a uma análise mais detida dos Planos Especiais, ou sucintamente, dos PEOT. Os PEOT vêm especificamente previstos nos arts. 42º e ss. do Decreto-Lei nº 380/99.
O art. 42º define o que são os PEOT com sobreposição parcial face ao já mencionado art. 8º d) da Lei de Bases. Resulta do art. 42º/1 e 2 que os PEOT são regulamentos elaborados pela Administração Pública central que constituem um meio de intervenção do Governo, tendo em vista a prossecução de objectivos de interesse nacional com repercussão espacial, estabelecendo regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e assegurando a permanência dos sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território.
O art. 43º prevê os objectivos e os arts. 44º e 45º prevêem o conteúdo material e formal, respectivamente, dos PEOT.
Os arts. 46º a 50º disciplinam o procedimento de elaboração, a aprovação e a vigência dos PEOT. O procedimento de elaboração de um PEOT inicia-se com um despacho do Ministro competente em razão da matéria (46º/1); seguidamente, dá-se a elaboração técnica do projecto de PEOT, que é acompanhado por uma Comissão ( 46º/2 e 47º); posteriormente, há um período de discussão pública e de participação dos interessados (48º/3 a 6, designadamente); e, finalmente, dá-se a aprovação do PEOT por Resolução de Conselho de Ministros (49º) que depois entrará em vigor (50º).
De facto, a afirmação objecto do presente comentário é verdadeira. Conclui-se por tudo o que foi exposto que os PEOT têm uma especial força jurídica e um regime jurídico altamente pormenorizado e enquadrado no seio de uma arquitectura geral que coordena os diversos instrumentos de gestão territorial, o que revela a máxima atenção do legislador ambiental na prossecução de políticas do interesse público, como é o caso da política de Ordenamento do Território e de Urbanismo.


Cláudia Isabel Ferraz Dias
Subturma 5

Informação Ambiental

No enquadramento jurídico relativo ao direito de informação ambiental, podemos tomar como ponto de partida, os artigos 37º, nº. 1, 48º, nº. 2, bem como o 268º nº.s 1 e 2, que estipulam um direito fundamental dos admnistrados no acesso à informação, perante uma Admnistração transparente e aberta, devendo conjugar-se tal com os artigo 9º, al. e) e 66º (todos os artigo mencionados referem-se à CRP).

Inicialmente o direito fundamental à informação ambiental revestia carácter geral , estipulado no artigo 268 nº.s 1 e 2 CRP, e na Lei nº. 65/93 – LADA, que na sua versão original (artigo 22º) apenas consagrava o direito à informação ambiental por remissão para a directiva 90/313/CEE, sendo duvidosa a adequada transposição desta. Todavia a nível internacional e comunitário o cenário era outro. A Convenção de Aarhus, assinada em 25 Junho de 1998, tem um papel de relevo no que diz respeito à democratização das decisões sobre o ambiente, levando ao surgimento, a nível comunitário, da nova directiva 2003/4/CE (que revoga a 90/313/CEE) e do regulamento 1367/2006 quanto ao âmbito intra-comunitário.

Portugal ratificou a referida Convenção em 2003, e perante a necessidade de transposição da Directiva 2003/4/CE, cria um diploma específico sobre o acesso à informação ambiental, a Lei 19/2006 – LAIA, com carácter especial face à LADA, que passa a subsidiária. O acesso à informação ambiental pode consistir na mera consulta de dados ou na obtenção documentada de dados informativos. Quanto à obtenção de dados informativos, ela pode ser requerida por qualquer pessoa, sem que tenha de justificar o seu interesse (art.6º, nº1 LAIA), tendo o requerente direito a uma resposta sobre o pedido de disponibilização da informação no prazo de 10 dias (9º, nº. 1 al. a) e 13º LAIA). A resposta a este pedido pode ser positiva, parcialmente positiva (art. 12º), novidade perante a LADA, negativa ou diferida para momento posterior (art. 11º, nº.s 2 e 5 LAIA).

Os fundamentos de indeferimento encontram-se previstos no art. 11º, nº. 6 LAIA, mas apresentam três limites - 11º, nº 7 - não pode haver recusa face às als. a), d), f), g), e h), quando estejam em causa fontes de emissões poluentes; 11º, nº8- impõe uma interpretação restritiva dos fundamentos e submete-os à proporcionalidade; 12º – é dada preferência à disponibilização parcial sobre a não disponibilização. Caso ao requerente seja dado uma resposta negativa, parcialmente positiva ou em caso de abstenção, pode o requerente apresentar queixa à CADA- Comissão de Acesso aos Documentos Admnistrativos, nos termos do 16º da LADA, no prazo de 20 dias, tendo a CADA 30 dias para formular um parecer a comunicar a todos interessados, e ao qual deverá a entidade admnistrativa em causa reagir, devendo notificar o requente da sua decisão no prazo de 15 dias, caso contrário considera-se haver falta de decisão. De notar que o requerente pode ainda recorrer aos meios judiciais, como por exemplo intimando a entidade em causa, para a prestação de informações.

Relativamente ao acórdão 136/2005 do Tribunal Constitucional marca a posição do referido Tribunal no que concerne ao Direito de Informação Ambiental, entendido como um direito com pouca expressão. Esta posição é abordada em dois prismas: na relação do direito com a Constituição e na relação com a tutela do Direito ao Ambiente. No que diz respeito ao primeiro ponto, o Direito de Informação Ambiental é considerado um direito instrumental face ao Direito de Tutela Jurisdicional, sem conteúdo imediato na Constituição, o que redunda na não sujeição ao regime do art.18.º da Constituição, referente a restrições a direitos, liberdades e garantias.No segundo ponto, argumenta-se que o respectivo direito não constitui “ uma via única - ou, sequer principal ou privilegiada “ de acautelar o direito ao ambiente.

A desvalorização operada pelo Tribunal Constitucional no que diz respeito ao Direito de Informação Ambiental como um direito de natureza análoga a direitos, liberdades e garantias entra em contradição com doutrina relevante, é de salientar a posição de Carla Amado Gomes e Jorge Miranda. Segundo estes auotres o Direito à Informação Ambiental embora não expressamente consagrado na Constituição, é possível inclui-se nos arts. 9.º e), 66.º, 20.º - 2, 37.º, 48.º, 268.º - 1 e 2 da Constituição, interpretados no contexto do Estado de Direito Democrático, o qual elenca no conjunto das suas tarefas fundamentais a da protecção do ambiente. Porém não é unânime a instrumentalidade conferida ao respectivo direito no seio da doutrina. Neste sentido, Sérvulo Correia defende a autonomia do Direito de Informação Ambiental perante o Direito de Participação Procedimental.

Também a nível comunitário, é atribuída grande relevância a este direito. A Directiva do Conselho número 90/313/CE, foi expressão da necessidade sentida a nível comunitário de consagração formal de um Direito à Informação Ambiental. Do mesmo modo, a Convenção sobre Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisões e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente, que tem como objectivo a garantia do acesso à informação, relaciona o acesso à informação com o fortalecimento da Democracia e reconhece a importância do papel desempenhado pelos cidadãos individualmente, organizações não governamentais e sector privado na protecção do ambiente.A ligação estrutural entre a tutela ambiental e o acesso à informação é igualmente defendida pela doutrina. Estabelecendo um paralelismo entre a importância do nível de informação dos cidadãos para a sustentabilidade da Democracia e o acesso à informação para a sustentabilidade ambiental, Carla Amado Gomes defende a sua posição no sentido de o ambiente, enquanto valor de interesse público e colectivo, conduzir a uma solidariedade na prevenção de condutas lesivas a bens fundamentais para o equilíbrio ambiental; prevenção essa só alcançável através do acesso à informação. .

A tomada de posição, ao que parece isolada, do Tribunal Constitucional acerca do Direito à Informação Ambiental reflecte-se na decisão tomada e na via argumentativa utilizada. Assim, este Tribunal confirmou a constitucionalidade da interpretação dada pelo acórdão recorrido ao art. 10.º da lei 65/93 no sentido de que, só quando não há lei ou cláusula de confidencialidade, é legítima a ponderação de valores em conflito pelo intérprete. Como bem nota Mário José Torres na declaração de voto vencido, acompanhado por Fernanda Palma, o Tribunal Constitucional ao demitir-se da ponderação a que constitucionalmente estava vinculado considerou que a lei e a Administração Pública, através da celebração do contrato se tinham vinculado ao sacrifício total do Direito de Informação Ambiental e à supremacia ilimitada do Direito ao Sigilo. Esta posição é ferida de inconstitucionalidade por violação do art. 18 da Constituição. Por outro lado, a revogada lei 65/93 remetia no art. 22.º para a Directiva 90/313/CE. No art. 3.º n.º 2 da Directiva, previa-se a comunicação parcial da informação através da expurgação da informação que não pode ser transmitida e no n.º 4 consagrava-se a obrigação de fundamentação da recusa de informação. Constata-se que nenhum destes pontos foi considerado na fundamentação da decisão...

Acórdão do STA sobre a localização da Ponte Vasco da Gama

O presente post visa, no essencial, proceder a uma análise sumária do acórdão do STA sobre a localização da ponte Vasco da Gama, tendo na sua base uma visão crítica do douto acórdão.

A Liga para Protecção da Natureza recorre contenciosamente da deliberação do Conselho de Ministros, que aprovou o Decreto-Lei n.º 220/92, de 15 de Outubro, que no seu art. 1.º estabelece que é aprovada a localização da nova ponte sobre o Tejo, situada entre as proximidades do Samouco, no município de Alcochete, e Sacavém, no município de Loures.

Os fundamentos do recurso são os seguintes: (i) por consequência da transposição da Directiva 79/409/CEE, que tem como objecto a conservação e protecção das aves selvagens que habitam o território da Comunidade Económica Europeia, foram criadas Zonas de Protecção Especial (ZPE), sendo uma delas a Zona do Estuário do Tejo, que é considerada uma das mais importantes áreas húmidas da Europa do ponto de vista da conservação das aves aquáticas selvagens; (ii) das largas de dezenas de espécies selvagens que ocorrem na ZPE do Estuário do Tejo, um número assinalável consta do anexo I da Directiva e como tal são objecto de protecção especial; (iii) o governo português aquando a classificação das ZPE não definiu o regime legal aplicável, no entanto, considera a recorrente que se aplica o art. 4.º da Directiva dada a teoria do efeito directo; (iv) a ser construída a nova ponte sobre o Tejo, resulta, inevitavelmente, a deterioração significativa dos habitats existentes e a decorrente perturbação das aves protegidas, não respeitando, assim, o teor do art. 4.º/4 da Directiva; (v) alega ainda a recorrente que o acto impugnado foi praticado com vício de forma por preterição de formalidades do procedimento administrativo relativo à avaliação dos efeitos determinados no ambiente pela escolha do local de construção da ponte sobre o Tejo, não foi respeitado o teor dos arts. 3.º, 4.º e 5.º do Decreto-Lei nº 186/90, de 6 de Junho e os arts. 2.º e 3.º do Decreto Regulamentar n.º 38/90.

No douto acórdão decidiu-se que o art. 4.º/4 da Directiva não foi desrespeitado na medida em que não é uma disposição incondicional e suficientemente precisa, logo não tem efeito directo e que a decisão governamental não tinha de ser sujeita ao processo prévio de Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) porque na deliberação impugnada "apenas se dicidiu que a localização se situava entre as proximidades do Samouco, no município de Alcochete, e Sacavém, no município de Loures", não tendo sido "aprovada a realização de obras de construção ou qualquer instalação de obras", sendo apenas esta submetida ao procedimento administrativo AIA. Reforça ainda este ponto de vista afirmando que "não é a fase da aprovação da localização das obras que está submetida ao procedimento administrativo de AIA previsto no Decreto-Lei n.º 186/90 e Decreto Regulamentar n.º 38/90 e tão só a fase elaboração do projecto e da concepção da construção da obra".

No entendimento de José Eduardo Figueiredo Dias, esta decisão assenta em pressupostos errados e ignora os verdadeiros objectivos que estão por detrás da legislação relativa à AIA. Com o intuito de rebater o entendimento seguido no referido acórdão, invoca os seguintes argumentos: (i) a decisão de localização da ponte sobre o Tejo está inserida no âmbito do Decreto-Lei n.º 186/90 quando este alude a "outras intervenções no meio natural ou na paisagem" (art. 1.º/2 al. a)) ou a "projectos que, pela sua (...) localização, se considerem susceptíveis de provocar incidências significativas no ambiente" (art. 2.º/2). Como tal, era necessário proceder à sua AIA; (ii) por razões lógicas: o argumento de que só o projecto de construção e não a decisão de localização está sujeito à AIA é contraditório, uma vez que quando se aprova a localização está-se a aprovar a futura construção da ponte num local perfeitamente definido; (iii) não deverá ser a altura de realização de um concurso público internacional para a concessão da obra o momento próprio para se proceder à AIA, pois, se, eventualmente, a avaliação for no sentido da insustentabilidade do projecto acarreterá avultados custos desnecessários; (iv) a AIA é um instrumento de realização dos princípios do desenvolvimento sustentável e do aproveitamento racional dos recursos disponíveis e tem como fundamento último o princípio preventivo, de acordo com o qual as actuações no amiente devem ser consideradas de "forma antecipativa", estando em causa evitar a produção de danos e não tanto "remediar mal feitos", daí a necessidade de proceder à AIA antes da decisão de localização; (v) a importância revestida pela AIA, ocupando um lugar de destaque no contexto da legislação ambiental e o papel que a protecção e a promoçao do ambiente tem de revestir nas preocupações e prioridades estaduais. A nossa Constituição é paradigmática a este propósito, definindo no art. 9.º al. e) a "defesa da natureza e do ambiente e a preservação dos recursos naturais" como uma das "tarefas fundamentais do Estado" e nos termos do art. 66º/2 al. a), estabelece como incumbência do Estado a de "pevenir e controlar a poluição e os seus efeitos"; (vi) em termos jurídico-ambientais, todas as razões apontam para configurar a decisão de localização da ponte como a decisão fundamental em termos de tutela ambiental. Como tal, impunha-se no caso sub iudice, a AIA antes de ser determinada tal localização.

Por tudo isto, existe neste acórdão uma orientação com a qual não concordo. Seguindo a argumentação de José Eduardo Figueiredo Dias, considero que a decisão do acórdão do STA sobre a localização da ponte Vasco da Gama foi "pouco feliz".

Princípio do Desenvolvimento Sustentável – um verdadeiro princípio jurídico! (6.ª Tarefa)

O Princípio do Desenvolvimento Sustentável nasceu na Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Direito Humanos, realizada em Estocolmo em 1972, tendo ficado consagrado no art. 1.º da declaração aí elaborada.
Em Portugal, só com a revisão constitucional de 1997 foi introduzido na Constituição, estando consagrado no art. 66.º n.º 2 como enquadramento geral e condição necessária para um ambiente saudável, trazendo, assim, uma nova relação entre os valores do ambiente e da economia quanto às consequências da sua ponderação e realização.

Como refere CARLA VICENTE (A Protecção Jurídica de espaços verdes urbanos – No quadro de um desenvolvimento sustentável, in RJUA n.ºs 15/16), “Hoje o princípio do desenvolvimento sustentável está igualmente na parte económica da CRP: determina-se no art. 81.º alínea a), como incumbência prioritária do Estado, a promoção do aumento do bem-estar social e económico e da qualidade de vida das pessoas, mas atente-se, «no quadro de uma estratégia de desenvolvimento sustentável».”

Na opinião de CARLA VICENTE e de VASCO PEREIRA DA SILVA, o princípio do desenvolvimento sustentável é, de facto e de direito, um princípio jurídico com consagração constitucional e um conteúdo preciso e concreto que dá o enquadramento geral para a actuação de Estado e de particulares.
Rejeita-se a tese de CARLA AMADO GOMES (Princípios jurídicos ambientais e protecção da floresta: considerações assumidamente vagas" in Revista de Ciências Empresariais e Jurídicas, n.º 9) de que este princípio se reconduz a uma actuação casuística ou “a “sound bites” de sabor de considerações de oportunidade política”.

A função do princípio em questão (a sua formulação e o seu conteúdo) reconduz-se a ser um critério interpretativo em relação a qualquer decisão tomada no âmbito do ordenamento jurídico. CARLA VICENTE refere “nesta sua função pode actuar como critério de ponderação de vários direitos em questão levando inclusivamente à sua delimitação mútua. Este princípio dirige--se claramente ao legislador que deve densificar esta tarefa mas igualmente ao aplicador do direito”.
Trata-se de considerar globalmente valores económicos e ambientais numa perspectiva de longo prazo que possibilite que as consequências de um projecto não se tornem lesivas do ambiente nem geradoras de paralisia no desenvolvimento económico. Através da ponderação global destas duas realidades conseguir-se-á, no futuro, uma gestão consertada e equilibrada quer a nível ambiental quer a nível económico. Ganha o ambiente, ganha a economia e, consequentemente, ganha toda a sociedade.
Precise-se: como se percebe não se consagra o ambiente como valor absoluto levando a que qualquer actividade que o afecte seja proibida. Pretende-se tão-somente que se chegue a um ponto de equilíbrio entre ambiente e desenvolvimento económico, actuando aqui o princípio da proporcionalidade para que a resolução de um potencial conflito não penda em favor de apenas um. Pretende-se que estes dois vectores sejam sempre ponderados em conjunto e que um seja pressuposto e consequência do outro num quadro de desenvolvimento sustentável. Qualquer actividade económica que não pondere os seus potenciais efeitos lesivos no ambiente, sendo estes exageradamente superiores aos benefícios económicos que daí advêm (em violação, portanto, do já referido princípio da proporcionalidade) deve ser invalidada por violar a Constituição. Será uma actividade que põe em causa, igualmente, o princípio do desenvolvimento sustentável porque, num futuro próximo, porá em causa o ambiente e levará à sua degradação progressiva em prol de um benefício económico bem mais pequeno.

Como pretende VASCO PEREIRA DA SILVA (Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente) “o princípio do desenvolvimento sustentável obriga assim à “fundamentação ecológica” das decisões jurídicas de desenvolvimento económico, estabelecendo a necessidade de ponderar tanto os benefícios de natureza económica como os prejuízos de natureza ecológica de uma determinada medida, afastando por inconstitucionalidade a tomada de decisões insuportavelmente gravosas do ambiente.”
Este princípio, para além de proibir actividades potencial e exageradamente lesivas do ambiente, tem ainda outras consequências. Leva, por exemplo, a que sejam concedidos benefícios legais e sociais a actividades “amigas do ambiente”, sendo estas privilegiadas em detrimento de outras que não o são. Estimula-se, assim, as actividades lesivas do ambiente a remodelarem os seus sistemas produtivos de modo a serem também elas abrangidas por esses benefícios. A escolha das actividades não será feita pela maior ou menor capacidade produtiva ou qualidade dos produtos (que se pretende a mesma, ou até melhor), mas entre as actividades que produzindo o mesmo e ao mesmo preço, sejam não poluentes.

Para finalizar, resta acrescentar que neste âmbito a avaliação de impacte ambiental pode ter um papel fundamental, já que se realiza um estudo detalhado de todas as potenciais consequências da nova actividade, fazendo-se uma ponderação entre os valores ambientais e económicos, numa perspectiva presente e futura.

Por tudo o que foi dito, considera-se que o princípio do desenvolvimento sustentável é um princípio jurídico ainda em crescimento e de extrema importância.

Princípio da Prevenção e Princípio da Precaução: uma única realidade?

A Constituição Portuguesa é, como todos sabemos, uma Constituição “amiga do ambiente”, consagrando a esta realidade uma protecção ampla e que se pretende eficaz, estabelecendo os vectores gerais a serem, depois, concretizados pela legislação ordinária.

A enformar a protecção ambiental existem vários princípios constitucionais, entre os quais o princípio da prevenção, plasmado no art. 66.º n.º 2, alínea a), que será aqui analisado.
Só recentemente a consciência ambiental ganhou forma e, foi através dela que a Humanidade começou a perceber que muitas das suas actividades tinham um efeito devastador no ambiente e que era necessário adoptar outra atitude perante a natureza. Percebeu-se, depois de centenas de anos a gastar irracionalmente recursos, que estes tinham fim e que, eventualmente, deixariam de existir.
Está assim encontrada a origem do princípio da precaução no Direito do Ambiente. Este princípio assenta numa lógica de antecipação dos efeitos que uma determinada conduta (natural ou humana) pode ter no meio ambiente. Trata-se, assim, de evitar que condutas potencialmente danosas possam ser materializadas, buscando uma alternativa que não seja inimiga do ambiente ou que, pelo menos, tenha um efeito menos nocivo e destruidor.

Como refere VASCO PEREIRA DA SILVA (Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente), nesta acepção este princípio, num sentido restrito destina-se “a evitar perigos imediatos e concretos (…), como procura, em sentido amplo, afastar eventuais riscos futuros, mesmo que não inteiramente determináveis (…) de antecipação de acontecimentos futuros.” Esta citação serve para ilustrar o problema aqui em questão.
Tem-se assistido a uma tendência na doutrina, quer portuguesa quer estrangeira, de “restringir” o princípio da prevenção ao seu sentido restrito e de autonomizar o sentido lato que passará a designar-se por Princípio da Precaução.

CARLA AMADO GOMES (A Prevenção à Prova no Direito do Ambiente) faz, exactamente, esta distinção. Para esta autora, “o princípio da prevenção traduz-se em que, na iminência, de uma actuação humana, a qual comprovadamente lesará, de forma grave e irreversível, bens ambientais, essa intervenção seja travada.”, de outra maneira, o princípio da precaução “(…) significa que o ambiente deve ter em seu favor o benefício da dúvida quando haja incerteza, por falta de provas científicas evidentes, sobre o nexo causal entre uma actividade e um determinado fenómeno de poluição ou degradação do ambiente, incentivando, por um lado, à antecipação da acção preventiva ainda que não se tenham certezas sobre a sua necessidade e, por outro lado, à proibição de actuações potencialmente lesivas, mesmo que essa potencialidade não seja cientificamente indubitável.” Como se percebe, CARLA AMADO GOMES traça a distinção entre os princípios, essencialmente, pela existência ou não de certeza quanto à capacidade poluidora de determinada actividade. Acrescenta ainda que com o princípio da precaução se inverte o ónus da prova, cabendo a quem pretende iniciar uma actividade provar que esta não é lesiva do ambiente. É de notar que, nesta acepção, a potencialidade lesiva da actividade não está ainda cientificamente provada. Para esta autora, o princípio da precaução traduz-se numa “prevenção qualificada, agravada (…) obrigando a uma ponderação agravada do interesse ambiental em face de outros interesses, (…)”.

VASCO PEREIRA DA SILVA é um acérrimo defensor da não autonomização destes dois princípios, defendendo uma noção ampla de prevenção. Este autor considera que não existe qualquer diferença de significado, sendo conceitos diferentes para uma mesma e única realidade, integrando-se na definição de prevenção acontecimentos naturais ou humanos, actuais ou futuros. Acrescenta, ainda, que os critérios de distinção destes princípios são muito vagos e pouco certos, não se conseguindo distinguir concretamente onde acaba um princípio e começa o outro. A ideia de um princípio “in dubio pro natura” é afastada, quer seja apenas numa dimensão ambiental, quer seja visto como presunção obrigando quem inicia uma nova actividade à prova excessiva de que não existirá qualquer dano para a natureza o que pode levar a um factor de inibição e estagnação. Quando se utiliza o critério da incerteza dos danos para justificar o princípio da precaução está, também, a pôr-se em causa a causalidade existente entre a actividade e o dano. Este autor finaliza com a afirmação de que o princípio da prevenção é um princípio constitucional “com todas as consequências que isso implica relativamente à actuação dos poderes públicos. Daí que (…) a adopção de uma noção ampla de prevenção, constitucionalmente fundada, me pareça ser a via mais eficaz e adequada para assegurar, entre nós, a “melhor tutela disponível” dos valores ambientais.”

De facto, a diferenciação destes princípios só introduz incerteza no sistema e torna complexo algo que não o é. Não havendo diferença na sua concretização não se percebe como distinguir os dois princípios. Por outro lado, a multiplicidade de critérios de distinção tornam o conteúdo do pretenso princípio da precaução bastante vago e incerto, revestindo vários significados consoante a visão adoptada.

Inês Maia Arêde
N.º 15135
Subturma 5

O Princípio do Desenvolvimento Sustentável é mesmo um princípio?

A frase apresentada conduz a uma reflexão acerca de dois “princípios” ambientais: o do desenvolvimento sustentado e o da precaução, e será em relação ao primeiro que começaremos a nossa abordagem. É importante ver algumas considerações sobre o que a doutrina tem entendido por desenvolvimento sustentado. Tendo, desde já, em consideração o que Vasco Pereira da Silva entende acerca desta matéria. Em primeiro lugar, ao contrário da Autora citada, entende que se trata de um princípio ambiental, consagrado na Constituição da República Portuguesa (CRP), no artigo 66 nº 2 alínea b), quando se refere a “...um equilibrado desenvolvimento socioeconómico...”. O referido autor aponta a este princípio uma origem internacional, inicialmente com uma conotação económica mais acentuada, e, refere a Declaração de Estocolmo de 1972 e a Carta da Natureza de 1982, como dois marcos daquele. Quanto ao conceito, o autor salienta que o princípio impõe uma “ (...) ponderação das consequências para o meio ambiente de qualquer decisão jurídica de natureza económica tomada pelos poderes públicos (...) ”, acentuando ainda que o facto de os custos ambientais de uma determinada actividade económica, por exemplo, serem superiores aos benefícios económicos, conduzirá à invalidade da decisão que a autorize. Como forma de controlo da actuação da Administração, Vasco Pereira da Silva defende que este princípio constitucional obriga aquela a fundamentar as suas decisões, usando a expressão “fundamentação ecológica” para afirmar que a Administração deve demonstrar que procedeu a uma adequada ponderação entre benefícios económicos e prejuízos ecológicos de uma sua autorização ou medida. Rodrigues da Costa, tal como Carla Amado Gomes salientam a vertente ética do conceito de desenvolvimento no sentido em que varia na proporção dos valores que a sociedade considere desejáveis. Além disso, refere uma componente material de bem-estar e uma componente moral, estreitamente ligada ao sentido mais profundo da existência. É a vertente material que nos interessa no âmbito deste nosso trabalho, já que para o autor, a mesma se traduz no consumo de recursos naturais que, sendo limitados, vão conduzir ao surgimento de questões acerca da “sustentabilidade dos modelos de desenvolvimento que se adoptam”. Importante também é fazer referência ao conceito de desenvolvimento sustentado defendido no Relatório Brundtland, datado de 1987 e publicado pela WCED (Comissão Mundial para o Ambiente e Desenvolvimento), que se traduz no “ (...) desenvolvimento que permite dar resposta às necessidades do presente, sem comprometer a possibilidade das gerações futuras darem resposta às delas (…) ”. Rute Gil Saraiva aponta duas ideias que estão na base do desenvolvimento sustentado, sendo a primeira a de satisfazer necessidades primárias e a potencial destruição de equilíbrio ecológico, devido aos actuais padrões de produção e de consumo e ao grau tecnológico alcançado, que se traduzem na incapacidade dos recursos naturais darem resposta às necessidades do Homem. A mesma autora contrapõe ao conceito de desenvolvimento sustentado, o de sustentabilidade ambiental, afirmando que este último assume um carácter mais neutro do que o primeiro, na medida em que o objectivo será o alcance de um equilíbrio entre a actividade humana e o ambiente, pondo de parte a ideia de saturação ou extinção de espécies; enquanto o desenvolvimento sustentado, revestir-se-ia de uma feição mais económica, aceitando que a interacção do Homem com o ambiente, baseada em actividades económicas, trará sempre impacto ambiental. Procede, ainda, a uma distinção entre sustentabilidade fraca e forte, sendo que a fraca corresponde à adoptada no já referido Relatório Brundtland, traduzindo-se na ideia de garantia das mesmas oportunidades para as gerações futuras e presentes, embora com base numa ideia de substituibilidade dos recursos ambientais; a sustentabilidade forte, através da qual se identifica um núcleo de bens naturais, considerado intangível e se tem em linha de conta a problemática da irreversibilidade ecológica versus dinâmica científica. Para Afonso d´Oliveira Martins, “o desenvolvimento será sustentável, por um lado, na medida em que não traduza uma visão puramente utilitarista e imediatista, ajustando-se antes à realização consistente do Bem Comum e traduzindo uma ponderação de valores como os da justiça e da solidariedade (intra-societária e inter-societária). Por outro lado, implica a consideração do fenómeno do desenvolvimento com todas as consequências que pode ter para o Homem e para a Natureza não somente hoje, mas também amanhã ou a longo prazo. Parece-nos que é também em vista desta ideia de realização do “Bem Comum” e da ponderação de valores, como o da solidariedade, que Carla Amado Gomes se refere ao “carácter ético de certas máximas”. Afonso d´Oliveira Martins discorda desta última autora, na especialmente no que se refere “ (...) retira-lhes a natureza principiológica (...) ”, na medida em que defende que o Direito elevou o conceito de desenvolvimento sustentável a um verdadeiro princípio, de acordo com o qual, os Estados ficam obrigados, nomeadamente, quando levam a cabo actividades de fomento”, a considerar: a utilização de recursos naturais ao serviço da sociedade e solidariamente com as necessidades da própria Humanidade; a racionalidade na utilização desses recursos, devendo evitar desperdiçá-los, esgotá-los, mantendo sempre em linha de conta a sua (in)capacidade de renovação; as consequências futuras advenientes dessas actividades; tendo ainda a obrigação de promover um desenvolvimento em favor das gerações vindouras. De acordo com este autor, estamos perante um “Princípio de Direito Internacional Comum”, embora os direitos nacionais o tenham consagrado nas suas “Constituições de nova geração”, como o fez a nossa CRP de 1976.
Passemos agora, à análise da precaução, que tem sido alvo de grande discussão, apresentando carácter mais controverso do que o desenvolvimento sustentável. Mais uma vez, faremos salientar a posição de Vasco Pereira da Silva, acerca da precaução. Assim, este autor, depois de indicar a finalidade do princípio da prevenção e de defender uma noção ampla desta, no sentido de a mesma se destinar não só “ (...) a evitar perigos imediatos e concretos, de acordo com uma lógica imediatista e actualista (...) ”, mas também a “ (...) afastar eventuais riscos futuros, mesmo que não ainda inteiramente determináveis, de acordo com uma lógica mediatista e prospectiva, de antecipação de acontecimentos futuros.”. Independentemente das causas que estão na base da lesão ambiental serem naturais ou o resultado das condutas dos seres humanos, vem opor-se à necessidade de distinção entre prevenção e precaução, optando por integrar esta última no conceito amplo daquela. Vasco Pereira da Silva, contesta que se deva associar à ideia de precaução um princípio “indubio pro natura”, na medida em que este traduzir-se-ia numa “verdadeira presunção”, no sentido de impor, àqueles que querem iniciar uma nova actividade, a prova da não existência de perigo para o ambiente, tendo como resultado a inibição de toda e qualquer nova actividade, pois, como refere o autor, “o risco zero em matéria ambiental não existe”. No que concerne à ideia de acordo com a qual, da precaução decorre a obrigação de adoptar cautelas quanto às actividades levadas a cabo pelo ser humano, ainda que não existam dados científicos consolidados no sentido de se poder estabelecer um nexo de causalidade entre uma determinada acção e um dano no ambiente, aquele autor vem dizer que a mesma não se pode traduzir na eliminação do nexo de causalidade no Direito do Ambiente; sendo que, quando muito, pudesse optar pelo estabelecimento de uma “presunção de causalidade”, na medida em que os “fenómenos de concurso de causas”, tornam extremamente difícil a prova do nexo causal entre aquela conduta e aquele dano ambiental; no entanto, não esqueçamos que esta ideia tem na sua base a noção ampla de prevenção e não o conceito de precaução. Assim o autor vem reforçar a ideia de prevenção em sentido amplo, fazendo-a abranger perigos naturais e riscos humanos e, ainda, antecipação de lesões ao ambiente, sejam as mesmas actuais ou futuras. Chegados a este ponto, importa agora fazer uma análise da frase de Carla Amado Gomes. Iremos proceder, em primeiro lugar, à abordagem da precaução do ponto de vista internacional e, depois, no seio da União Europeia, finalizando com a discussão da compatibilidade do princípio da precaução com a CRP, nomeadamente, com o seu artigo18º nº 2, como procede a autora. Cabe, desde logo, dar conta que a precaução surgiu no princípio 15 da Declaração do Rio, de 1992, que viria, como dá conta a autora, a universalizar a ideia de precaução. É também frisado o facto de o conceito de prevenção ser bastante variável, sendo que “as diferentes caras com que o princípio se apresenta, em vários documentos internacionais relativos à protecção ambiental, geram a dúvida de saber se a ideia de precaução tem uma significação própria e suficientemente estável de modo a permitir a identificação de um princípio”. Ora, é justamente com base nesta ideia que a autora se refere, na frase que propuseram que comentássemos, à “ (...) deriva formulativa de alguns alegados princípios de Direito do Ambiente (...) ”; mas não só, até porque aquela destaca outros problemas que a precaução suscita e que fazem com que duvide da sua “natureza principiológica”, nomeadamente, o facto de não estar fixado qual “ (...) o mínimo de incerteza que justifica a abstenção de intervenção (ou a sua suspensão), ou que obriga a uma actuação (…) ”; e, ainda a questão de o objecto do risco ser controverso (para uns a incerteza relaciona-se com a existência ou não do risco; para outros, o dano é inquestionável, residindo a dúvida na amplitude dos efeitos do mesmo. Carla Amado Gomes conclui, assim, que “a diferente formulação da equação da precaução condena a ambição de assunção do estatuto de princípio (de Direito Internacional), na medida em que não se consegue impor com um significado unívoco”; residindo o “calcanhar de Aquiles da ideia de precaução”, na questão de a mesma se reduzir a um “simples objectivo programático”, não reunindo “um núcleo mínimo de elementos que veiculem a sua aplicação homogénea a um conjunto similar de situações”. Em sede de todas estas considerações, a autora, depois de definir o princípio da prevenção – aquele que impõe aos Estados uma actuação que antecipe o que está na base dos prejuízos irreversíveis para os componentes ambientais, como forma de evitar danos -, passa a estabelecer um termo comparativo entre prevenção e precaução, para mostrar a sua preferência pela primeira. Além disso, faz referência à jurisprudência internacional como tendo contribuído para a sedimentação do princípio da prevenção, no sentido de o encarar como protector dos bens ambientais em si mesmo, isto é, independentemente dos mesmos se encontrarem subordinados à jurisdição de um Estado, e, até, contra esta; para, logo de seguida, perspectivar o princípio a prevenção à luz de um progresso coerente e sedimentado, em contraposição com o da precaução que, de acordo com a autora tem tido um “percurso ziguezagueante”. Conclui que a precaução não se reveste de autonomia em relação à prevenção (frisámos que Vasco Pereira da Silva também defende esta ideia), que a diferença entre elas é apenas de grau e não de natureza, na medida em que “o núcleo essencial da noção de antecipação de riscos estará sempre salvaguardada pelo princípio da prevenção, numa leitura mais abrangente” Façamos, então, em breves palavras, uma alusão a este princípio no seio da União Europeia. Primeiro, cumpre referir que a precaução consta do Tratado de Roma, no seu artigo 174º nº 2, no seio da política ambiental. Neste âmbito, Carla Amado Gomes, relata algumas das dúvidas suscitadas pela consagração do princípio da precaução no Tratado, designadamente: Qual o conceito de precaução? Qual o seu âmbito objectivo de aplicação? Abrangerá também a saúde pública? Qual o âmbito subjectivo do princípio? Vinculará apenas a actuação dos órgãos comunitários, ou também irá condicionar os órgãos dos Estados-Membros? Como compatibilizar o princípio de precaução com outros princípios comunitários? Quanto à primeira questão, esta autora defende que o conceito de precaução virá a ser desenhado pela União Europeia na sua tarefa legislativa e, acrescentamos nós, pela jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades, que tanto tem contribuído para a determinação do alcance das disposições comunitárias. No que diz respeito ao âmbito objectivo de aplicação do princípio da precaução, a autora defende que o mesmo só abrangerá a saúde pública, e não apenas o ambiente, quando certa actuação comunitária tiver o intuito de salvaguarda do ambiente e da saúde pública simultaneamente. No que concerne à terceira questão, a doutrina maioritária tem vindo a defender que a precaução vincula apenas a Comunidade. Finalmente, nesta última questão, darei especial ênfase ao problema de articulação do artigo 30º Tratado da Comunidade Europeia (TCE) com o princípio da precaução. Este artigo constitui uma excepção à proibição de obstáculos à livre circulação de bens, com base em preocupações relacionadas com a vida e saúde das pessoas e animais e, ainda, com a conservação das plantas. Neste âmbito, a “pedra de toque” reside no facto de os Estados poderem invocar a precaução com intuitos proteccionistas, dada a indefinição da mesma. Não poderíamos deixar de fazer referência à Comunicação da Comissão sobre o Princípio da Precaução, de 2 de Fevereiro de 2000, em relação à qual Carla Amado Gomes salienta várias questões, nomeadamente: a decisão de fixar o conceito de precaução reveste-se de cariz político; a dúvida, no que diz respeito aos riscos, tem de ser séria, devendo basear-se em estudos científicos; perante os riscos equacionados devem ser adoptadas diferentes medidas, que podem passar pela informação do público e ir até à implementação de uma medida que proíba a comercialização de um produto, com base numa ideia de reavaliação da medida sempre que surjam novos dados; a introdução de princípios que devem estar na base dos procedimentos a tomar, ante situações de incerteza, tais como o princípio da proporcionalidade, da não discriminação, da revisibilidade, entre outros. Importa atender ainda à questão de saber se a precaução não atentará contra o que dispõe o artigo 18º nº 2 da CRP, já que este manda o intérprete e aplicador do direito proceder a uma ponderação dos bens em presença e, a precaução, ao invés, resolve os problemas “independentemente das circunstâncias concretas”, dando primazia aos valores ambientais. Daí que Carla Amado Gomes defenda uma ponderação equilibrada dos factores em jogo, de forma a melhor satisfazer os interesses em presença, até porque não é possível eliminar o risco, e não se deve “hipervalorizar a realidade ambiental.” Para além disso, a utilização do princípio da precaução como meio habilitante de conformação restritiva de situações jurídicas individuais em prol de “valores colectivos incertamente ameaçados” atentará contra o Princípio da Legalidade (art. 266º nº 2 da CRP), da Reserva de Lei (arts. 18º nº 2 e 165º nº 1 al. b) da CRP), na medida em que a actuação da Administração se deve processar ao abrigo da lei; e da Separação de Poderes (arts. 2º e 111º nº 1 da CRP), pois a sua aplicação directa, sem prévia fixação do âmbito e dos limites da ponderação traduz-se em deixar para o juiz, a definição dos “riscos insuportáveis” e respectivos critérios, tarefa que deve caber ao legislador. Finalmente, a autora, chama a atenção para o facto deste princípio poder conduzir à acentuação da Responsabilidade Objectiva, isto é, sem culpa, já que, um produto ou uma actividade só seriam permitidos quando se provasse a sua inofensividade para o ambiente; se, mais tarde se chegasse à conclusão de que, afinal haveria lesão daquele, já não poderíamos lançar mão da Responsabilidade Subjectiva, porque tudo indicava ausência de risco; dando azo a uma aplicação genérica daquela.
Do meu ponto de vista concordo com a autora quando esta diz que é necessário encontrar um meio-termo até porque como também refere Vasco Pereira da Silva não podemos adoptar visões eco fundamentalistas que nenhumas vantagens trazem à defesa dos nossos direitos e do ambiente.

Bibliografia
Pereira da Silva, Vasco; “Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente”; Almedina; 2002.
Costa, Rodrigues da; “Desenvolvimento sustentável na Indústria Extractiva: Conceito e prática do Instituto Geológicos Mineiro de Portugal”; policopiado; Lisboa; 1999.
Cabrita e Gil Saraiva, Rute Neto “A Aposta no Desenvolvimento Sustentado-Breve perspectiva, em especial no âmbito do Direito Internacional”; Dissertação em Ciências Jurídico-Internacionais.
D’Oliveira Martins, Afonso; “O Desenvolvimento Sustentável e o Regime dos Cursos de Água Internacionais” in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Joaquim Moreira da Silva Cunha.
Amado Gomes, Carla; “Risco e Modificação do Acto Autorizativo Concretizador de Deveres de Protecção do Ambiente”; Lisboa; 2007;

A perspectiva antropocêntrica do artigo 66 da CRP

O artigo 66º da Constituição da República de 1976 foi o primeiro artigo ambiental consagrado ao nível constitucional português ainda que Constituições anteriores já houvessem disposto em alguns dos seus artigos uma tendência miníma de conservação e promoção ambiental.
Da leitura do artigo supracitado e da sua epígrafe "Ambiente e qualidade" denota-se claramente uma perspectiva antropocêntrica do ambiente enquanto bem jurídico fundamental do Homem. Esta é uma perspectiva que assenta na Natureza enquanto bem para o Homem, enquanto fonte de "bens naturais com utilidade para a vida humana, como meios de satisfação de necessidades vitais e de incremento do bem-estar. Trata-se de tutelar o ambiente consoante a sua capacidade de aproveitamento e o seu valor é calculado à medida das necessidades do homem que dele se aproveita" (1).
De facto, para além da relação que se estabelece entre ambiente e qualidade de vida, há uma interligação entre a matéria ambiental e o ordenamento do território e a defesa da qualidade ambiental das povoações e da vida humana, a protecção das zonas históricas e, em geral, a preservação de valores culturais de interesse histórico, artistíco e arquitectónico. Na própria Lei de Bases do Ambiente ( Lei n.º 11/87, 7 de Abril) no artigo 5º n.º2 alínea a) se verifica essa perspectiva antropocêntrica no conceito de ambiente.
Esse direito ao ambiente poderá ter dois tipos de leituras: uma positiva, de dever de defesa do ambiente, incumbindo a todos que não poluam e que impeçam que outros o façam; e uma outra negativa, que vincula tanto os particulares como o Estado de se absterem de práticas ambientalmente prejudiciais. Com efeito, o Estado, como Estado de Ambiente, tem um papel fulcral na tarefa de defesa, protecção e promoção ambiental, prevenindo e controlando as acções poluidoras, corrigindo as situações e os efeitos da poluição e erosão dos solos, planeando a correcta localização das actividades económico-sociais, conservando a natureza e o património cultural e natural e acima de tudo tomando medidas em matéria de política ambiental que resultem de uma ponderação global de um conjunto de factores ambientais e humanos assentes numa visão actual e futura, que permitam o tão procurado equilíbrio ecológico que se resume a três objectivos: a protecção da natureza e dos recursos, o combate à poluição e às disfunções ambientais e a melhoria da qualidade de vida humana. Além da intervenção do Estado para garantia do direito ao ambiente, é também reconhecido a todos os cidadãos e organizações o direito/dever de utilizarem diversos mecanismos de participação em prol da defesa do ambiente como as acções de manisfestação, as acções de representação individuais ou colectivas ao abrigo dos direitos gerais de manifestação, o acesso à informação ambiental, os meios impugnatórios administrativos e os meios jurisdicionais, inclusivé a tão conhecida acção popular.
No entanto, e ainda que a perspectiva antropocêntrica tenha benefícios ao nível da defesa do ambiente, o certo é que traz consigo alguns pontos negativos como bem refere Carla Amado Gomes (2):
- ao nível da politica ambiental, a opção por uma visão centrada na Natureza como bem ao serviço do Homem pode reflectir-se na formulação de decisões ao nível da política ambiental nem sempre correctas, a qual deve segundo o artigo 2º n.º2 LBA "ter por fim optimizar e garantir a continuidade de utilização dos recursos naturais";
- ao nível da educação ambiental, esta perspectiva "dificulta a formação de uma consciência ambiental, de responsabilidade, cívica e jurídica, relativamente ao património natural, base da vida humana na Terra",
- ao nível do objecto do Direito do Ambiente, torna-se problemático ter uma consideração una do que seja ambiente, resultante de um conjunto amplo de componentes ambientais naturais (artigo 6º LBA) e complonentes ambientais humanas (artigo 17º n.º3 LBA).
A meu ver, o legislador constitucional deveria ter optado por uma perspectiva ecocêntrica, na medida em que não é o Ambiente que tem de viver em função do Homem, mas o Homem em função do Ambiente. Isto é, o ambiente enquanto realidade autónoma deve ser preservado, pois é essencial à existência humana e de demais espécies que acabam por ser uma parte integrante dele. O Homem na sua busca insesante pela qualidade de vida num ambiente equilibrado acaba por o destruir muitas vezes para alcançar o conforto que tanto deseja, danificando, provocando danos muitos deles irreparavéis. Desta forma, e com essa preocupação ambiental nasce não apenas o direito ao ambiente, mas "o direito do ambiente para salvar o homem da devolução natural da sua agressão". A espécie humana e a continuidade intergeracional em muito dependem da conservação e manutenção dos ecossistemas que têm sido postos em causa pelas mudanças climatéricas, hidrográficas e edáficas que se têm registado nos últimos tempos. Ainda assim, defendo que mais que uma preocupação doutrinária em rotular o artigo 66º da CRP, haverá que procurar um equilíbrio entre a capacidade de aproveitamento humano dos bens naturais e a Natureza em si.
Conclui-se, portanto, que a opção do legislador português no âmbito do artigo 66º da CRP vai ao encontro de uma visão utilitarista da Natureza em relação ao Homem.

Luz ao fundo do Túnel?!

Começo por lançar diversas questões a uma plóemica e ainda hoje parece estar longe de terminar. O túnel rodoviário do Marquês de Pombal esteve desde o início envolto em polémica: primeiro quanto à sua necessidade, no contexto de um desenvolvimento ordenado da cidade e da sua rede de circulação viária, depois quanto ao “timing” e ao modo de lançar e executar a obra, nitidamente condicionada pelo calendário eleitoral e, por isso, alvo de inúmeras críticas pela insuficiente sustentação técnica e pela ausência de estudo de impacto ambiental.

Não está o Estado dotado de organismos responsáveis pela avaliação de impacto ambiental, pelo acompanhamento dos processos, por arrumar a sua própria casa?? Uma Autarquia é Estado. Será saudável um Estado (independentemente do partido político que governa) sujeitar-se a acções movidas por associações ambientais de ídole política, lançando a confusão na opinião publica? Não deveria ser o contrário, um Estado esclarecedor e isento, um verdadeiro exemplo?

Ao que parece são obras como a do Túnel do Marquês que atestam a eficácia do poder público, dos tribunais, das legislações e até mesmo dos direitos de cada cidadão.

Contudo no caso em apreço, a Avaliação de Impacto Ambiental padece de vários problemas que muito provavelmente têm a sua origem no facto de a sua existência e conteúdo poderem determinar a existência ou não de determinado projecto.

Os tribunais na sua decisão sobre o caso em apreço, tomaram inicialmente ( primeira instância) uma posição objectivista, fortemente colada ao n.º 2 do art.º 1.º da Lei da AIA e procuraram por actos de controcionismo interpretativo aguçado enquadrar a situação de facto num dos anexos do mesmo. Contudo, sendo verdade o conteúdo e função da AIA anteriormente avançado não de deixa de suscitar perplexidadede, que se partirmos de tal entendimento se venha a ter uma necessidade imperiosa de encontrar preenchido por esta situação de facto o elemento constante dos anexos.

A questão central e comum a estes três acordãos, para efeitos do Direito do Ambiente, é a de saber se a obra do Túnel do Marquês estaria sujeita ao regime do Decreto-Lei 69/2000 de 3 de Maio e será sobre as conclusões dos acordãos sobre esta questão que focarei o meu comentário. Acaba, no fundo, por ser tudo uma questão de âmbito...Assim, temos que, tanto o Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (TAF) como o Tribunal Central Administrativo do Sul (TCA) consideraram que o projecto estaria sujeito a prévia Avaliação de Impacto Ambiental (se bem que com fundamentos distintos), ao contrário do Supremo Tribunal Administrativo, que concluiu o oposto. Analisando o diploma, em concreto o seu art.º 1, referente ao âmbito de aplicação material, encontram-se três tipos de situações sujeitas a AIA. São elas as constantes dos números 3, 4 e 5, com a exclusão das previsões do n.º 6. Assim, na falta de previsão nos anexos (n.º 3), decisão da entidade licenciadora (n.º 4) ou decisão dos membros do Governo competentes (n.º 5) o projecto não estará sujeito a AIA. Os números 1 e 2 não constituem uma cláusula geral (sistema aberto) mas antes uma delimitação do objecto do procedimento de AIA, na medida em que caracterizam os projectos sujeitos a estes e não o contrário. É a diferença entre dizer que os projectos susceptíveis de provocar impacto no ambiente estão sujeitos a AIA (cláusula geral) ou que o regime de AIA se aplica a estes projectos (delimitação do âmbito). Subtil, mas de extrema relevância. Nem tal podia ser de outra forma, sob pena de submeter o exercício de direitos (nomeadamente a propriedade) a uma apreciação casuística de conceitos indeterminados pela administração não suficientemente vinculada, o que seria até atentatório da segurança jurídica. Do ponto de vista do direito aplicável, concordo, por isso, com a posição do STA, neste caso concreto. Ao contrário de outras situações na nossa jurisprudência, parece-me não ser esta uma situação em que o tribunal superior, seja por conservadorismo, seja por negação dos valores ambientais, recusa a prevalência dos interesses ambientais, mas ser antes um problema da própria elaboração da legislação. O Direito do Ambiente é um direito novo, facto que é verdadeiro não só para os tribunais, mas também para o legislador, pelo que falhas de previsão não serão raras. Há que tentar acompanhar a evolução da ciência jurídica e aperfeiçoar a legislação. Sim, porque do ponto de vista da Justiça Ambiental, é claro que uma obra de tamanha magnitude tem de estar sujeita a AIA... Só falta é dizê-lo expressamente.
Acho que não vale a pena, querendo não ser repetitiva, discutir aqui o conceito de estrada, ao passo que tal, também pouco adiantaria dada a sensibilidade da área em questão.

Contudo também deixo a questão, se lermos a nossa legislação referente a avaliação de impacto ambiental é fácil encaixar aquela obra no conjunto das que necessita de estudo de impacto ambiental? Para além do que o bom senso aconselharia, também o normativo legal parece não deixar dúvidas sobre a necessidade de AIA.

Apesar de toda a polémica, penso que a lição mais importante a retirar é o facto de os cidadãos portugueses começarem a ter ao seu dispor “ferramentas” de participação pública que lhes permitem um papel mais interventivo nos processos de decisão quando o que está em jogo é a sua qualidade de vida, num território gerido e desenvolvido em função das suas necessidades e não dos interesses especulativos das grandes construtoras ou da ambição pessoal da “elite” política.

Princípio do Desenvolvimento Sustentável não é apenas um princípio, mas também um objectivo do Direito do Ambiente.

6ª tarefa

Inicialmente, o Homem acredita na ideia do não esgotamento dos recursos naturais. Produzir é, pois algo que se faz sem ter de “gerir” a natureza: basta aproveitá-la!Só no final do séc. XIX, com o aparecimento de alguns problemas, como altos níveis de poluição nos países mais industrializados e o crescimento elevado da população em comparação com a disponibilidade dos recursos naturais, é que gera-se a tomada de consciência sobre os problemas do ambiente e do desenvolvimento equilibrado das economias.É deste modo, que surge o princípio do desenvolvimento sustentável na ordem jurídica internacional, através da Declaração de Estocolmo de 1972 e da Carta da Natureza de 1982, o qual provocou um impacto sem precedentes na forma de pensar o ambiente e o desenvolvimento.Numa primeira fase, era um princípio essencialmente económico, com o intuito de conciliar a preservação do meio ambiente com o desenvolvimento sócio-económico. Constatou-se, a nível mundial, uma vontade de estabelecer um “casamento” entre estas duas realidades, com o objectivo de alterar os paradigmas económico-sociais e culturais na busca de uma maior equidade e justiça distributiva.
A solução do crescimento zero foi definitivamente afastada e, defendeu-se que o desenvolvimento segundo determinadas regras era e melhor forma de combate para garantir a sustentabilidade do planeta. Porém, a questão ambiente/desenvolvimento naturalmente, tem um impacto negativo na competitividade dos agentes económicos. As empresas ao integrarem a vertente ambiental no seu conceito de gestão, num primeiro momento, registam um aumento dos custos a curto prazo devido ao investimento em tecnologias limpas, porém, a longo prazo serão compensadas pela existência de vantagens duradouras geradoras de crescimento e lucros sustentados.É neste contexto que este princípio vai adquirir também um conteúdo jurídico. Ao contrário do que é defendido por Carla Amado Gomes, o princípio do desenvolvimento sustentável tem também uma natureza jurídica ao ser inserido em tratados internacionais e nas Constituições.
Em Portugal, seguindo a posição de Vasco Pereira da Silva, o princípio do desenvolvimento sustentável encontra-se consagrado expressamente no art. 66.º n.º 2 da CRP, mas não só, pois também no preâmbulo do Decreto-lei n.º69/2000 (regime da avaliação do impacto ambiental) constatamos uma relação entre a preservação do ambiente e do ordenamento do território com o desenvolvimento sustentável.Existe, agora, um dever de fundamentar ecologicamente qualquer decisão pública. Se não houver essa fundamentação temos uma decisão ilegal e inconstitucional.Deste modo, o princípio do desenvolvimento sustentável visa reagir contra as políticas de curto prazo, contra a estratégia do lucro imediato, contra o desperdício económico e a irreversibilidade dos danos económicos, fazendo com que as escolhas políticas tenham em atenção os interessas das gerações futuras e a racional utilização dos recursos naturais. Face a uma decisão que comporte custos ambientais manifestamente superiores aos respectivos benefícios económicos, esta será inválida na medida em que coloca em causa o desenvolvimento sustentável.Em suma, deve haver uma conjugação entre o desenvolvimento económico e o ambiente, de modo a assegurar um futuro melhor para toda a Humanidade.

Verde - o motivo somos nós

5ª Tarefa

Dúvidas não há - a actual lei fundamental portuguesa é um diploma verde, incorporando, na sua ideia fundamental de Direito, preocupações ambientais. Gomes Canotilho descreve mesmo uma "verdadeira Constituição do ambiente", que apresenta uma notória coerência ínsita. Antes da Constituição da República Portuguesa de 1976, e numa tendência que não era apenas nacional, as atenções com a temática da Natureza, numa óptica de defesa e preservação eram, de facto, e também ao nível jurídico, bastante limitadas, sendo, nesta linha, as referências constitucionais muito raras e esparsas, não permitindo inferir uma visão de conjunto. Registe-se a alusão, na nossa primeira Constituição, a de 1822, à tarefa que incumbia aos municípios, de promover a plantação de árvores nos baldios e terras concelhias.
Actualmente, a CRP consagra uma preocupação ambiental, tanto numa vertente objectiva, enquanto tarefa estadual (artigo 9.º, alíneas d) e e)), como subjectivamente, pelo estabelecimento de um direito fundamental ao ambiente e à qualidade de vida, no seu artigo 66.º.
Quanto à questão de princípio, que se refere a saber se o direito ao ambiente é um verdadeiro direito fundamental, ou se se trata apenas de uma tarefa estadual, o Prof. Vasco Pereira da Silva responde que estamos, efectivamente, perante um direito fundamental, argumentando que o que fundamenta a actuação do poder público é ainda a realização da dignidade da pessoa humana, e que a intervenção estadual constitui um dever jurídico que tem por escopo a satisfação dos interesses dos cidadãos. Como direito fundamental que é, o direito ao ambiente reveste um conteúdo positivo, que se concretiza na obrigação de participação dos poderes públicos na sua efectiva realização; mas também uma vertente negativa, impedindo as agressões ao seu conteúdo, quer por parte de entes públicos, quer privados. Vasco Pereira da Silva aplica, à primeira vertente, o regime jurídico dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais, e à segunda, o regime dos Direitos, Liberdades e Garantias. Jorge Miranda afirma também esta ideia, referindo a fisionomia bifronte do direito ao ambiente.
Enquanto Vasco Pereira da Silva perspectiva o direito ao ambiente como um direito de terceira geração, associado ao advento do Estado pós-social, Jorge Miranda rejeita esta posição, negando a ideia de uma sucessão, e preferindo sustentar que o que se vai verificando é antes um paulatino enriquecimento dos direitos fundamentais em geral. O autor refere que as novas realidades que surgem, que vão então sendo integradas e dotadas de dignidade constitucional, se reconduzem, ou a Direitos, Liberdades e Garantias, ou a Direitos Económicos, Sociais e Culturais, ou revestem uma natureza híbrida, participando dos dois regimes, como acontece com o direito ao ambiente.

No que concerne à questão em análise, de saber se a CRP é verde por causa do Homem, ou se o é primordialmente em prol da Natureza, ela tem subjacente a discussão doutrinária em torno do eco e do antropocentrismo. De um lado, surgem-nos autores como o Prof. Jorge Miranda que, ainda que não se pronunciando sobre esta temática específica, afirma que os direitos fundamentais são "essencialmente, formas de realização de interesses das pessoas ou de garantia da dignidade das pessoas". A mesma ideia, a favor de uma conotação antropocêntrica, é reforçada pela explanação de que os direitos a atender, em matéria de ambiente, não são apenas os dos sujeitos actuais, mas também os das gerações vindouras. De qualquer modo, fica a ideia de que o direito radica na pessoa humana. Assumidamente, Vasco Pereira da Silva defende o que designa por "antropocentrismo ecológico", afastando a concessão de direitos subjectivos à Natureza, e a personificação jurídica dos elementos naturais. Afirma que a melhor defesa do ambiente passa por uma consciencialização dos cidadãos, dos direitos que lhes assistem em matéria ambiental.

Do outro lado da "barricada", Freitas do Amaral refere que a Natureza tem de ser tutelada como um valor em si, tendo construído uma posição ecocentrista. Também Carla Gomes se posiciona em termos semelhantes, defendendo um ecocentrismo moderado, na base do afastamento de uma perspectiva utilitarista, e da dignificação de uma disciplina do Direito do ambiente.

Através de uma análise dos preceitos constitucionais pertinentes, podemos afirmar, sem grandes dúvidas, que a Constituição portuguesa é verde por causa dos cidadãos. Logo no artigo 66.º/1, consagra-se o direito de todos (os cidadãos) a um "ambiente de vida humana, sadio e ecologicamente equilibrado". Também o artigo 52.º/3 atribui a todos os cidadãos, ou associações de defesa do ambiente, o direito a prevenir, ou a conseguir que sejam sancionadas as actuações que degradem o ambiente. Já no artigo 91.º, a preservação do equilíbrio ecológico e a defesa do ambiente parecem também reportar-se ao gozo do povo português. Atentando no artigo 66.º/2/c, nota-se que o desenvolvimento de reservas e parques naturais, tal como a classificação e protecção de paisagens e sítios, têm o fito de garantir a manutenção dos valores culturais, de que potencialmente vão usufruir, nada mais, nada menos, do que, mais uma vez, os cidadãos.

Como afirma ainda Vasco Pereira da Silva, só a existência de um direito fundamental ao ambiente, na esfera jurídica de cada um, e despoletado pelo confronto com situações de ataque a bens jurídicos ambientais, é capaz de assegurar uma adequada tutela contra agressões. E isto quer a protecção se refira a indivíduos, quer a associações de representação dos respectivos interesses; num e noutro caso, através do recurso ao direito de acção, que só aos sujeitos de Direito é atribuído.

É ainda de referir uma notória vantagem inerente a uma visão antropocentrista do tema - radicando a protecção ambiental na dignidade da pessoa humana, enquanto se confere o devido valor às questões do ambiente, não se menosprezam também outros direitos fundamentais eventualmente colidentes, erro em que pode incorrer a concepção ecocentrista, menos sensata. Tem assim lugar uma ponderação mais profunda e útil.

Por tudo isto, parece correcto afirmar que a CRP é verde para bem da Natureza e do Homem, mas através deste, pois só enquanto direito do Homem se pode efectivar uma protecção completa do ambiente em que este se insere.

6º Tarefa: O princípio do desenvolvimento sustentável

Cada vez mais tomamos consciência da necessidade de encontrar um equilíbrio entre o desenvolvimento económico e a preservação da Natureza.
Foi esta tomada de consciência que deu origem ao princípio do desenvolvimento sustentável.

Segundo Elza Malahem, o desenvolvimento sustentável define-se como “um novo tipo de desenvolvimento, capaz de manter o progresso humano não apenas nalguns lugares ou por alguns anos, mas em todo o planeta e até um futuro longínquo”, ou seja, aquele desenvolvimento que atende às necessidades do Presente sem comprometer as gerações vindouras.

O aparecimento do princípio do desenvolvimento sustentável parece ter-se verificado na ordem jurídica internacional, através da Declaração de Estocolmo de 1972 e da Carta da Natureza de 1982, e o seu alcance inicial era, essencialmente, de natureza económica, visando chamar a atenção para a necessidade de conciliação da preservação do meio-ambiente com o desenvolvimento sócio-económico.

Mas estaremos perante um verdadeiro princípio?
A doutrina diverge.
De um lado temos autores como Carla Amado Gomes que não consideram o princípio do desenvolvimento sustentável um verdadeiro princípio. Entendem que um principio necessita de concretização no padrão de validade de soluções normativas, extraindo-se das fontes e preceitos mediante um processo de construção jurídica. A Professora considera que é antes um imperativo de ordem moral ou ética, do qual não se consegue extrair soluções gerais (tem uma “aplicação casuística”). Seria um “resultado de imaginação ecológica”, como refere o Prof. Bouthillier.

Do outro lado temos autores que defendem que se está perante um verdadeiro princípio ambiental. Para o Prof. Vasco Pereira da Silva, estamos perante um verdadeiro princípio que para além da natureza económica, pode apresentar igualmente uma dimensão jurídica não só ao nível internacional, mas também ao nível do direito interno (como princípio constitucional) ao estabelecer uma exigência de ponderação das consequências para o meio ambiente de qualquer decisão jurídica de natureza económica tomada pelos poderes públicos e a postular a sua invalidade, no caso dos custos ambientais inerentes a essa decisão serem incomparavelmente superiores aos respectivos benefícios económicos, pondo assim em causa a sustentabilidade dessa medida de desenvolvimento. Sendo assim a Administração será obrigada à “fundamentação ecológica” das decisões jurídicas de desenvolvimento económico, impondo a inconstitucionalidade às situações insuportavelmente gravosas para o ambiente.

Concordo com o Professor. Entendo que estamos perante um verdadeiro princípio, na medida em que numa perspectiva material um "princípio prescreve um comportamento determinado aos destinatários". E é isso que se vem verificando.

Este princípio tem consagração expressa no art.66º/2 da Constituição (“Para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos: (…)”).
A Prof. Elza Malahem entende que para além da consagração expressa do princípio no proémio do art.66º/2 referida pelo Prof. Vasco Pereira da Silva, encontramos outra no art.81º a) CRP, e evidencia também algumas consagrações implícitas do princípio. Refere o art.66/2 d) (relativo ao princípio da eficiência ambiental), o art.90º (relativo aos planos de desenvolvimento económico e social), o art.93º/1 (relativo à política agrícola) e 104º/4 (relativo ao sistema financeiro e fiscal, na medida em que o aumento dos impostos nos bens de luxo visa poupar recursos naturais que poderão servir as gerações futuras), todos da Constituição.

O que fica assente é que estamos perante um verdadeiro princípio. O princípio do desenvolvimento sustentável é da máxima importância pois está em causa a sobrevivência da humanidade.

Teremos de agir. Poderemos reagir no desespero ou então poderemos reagir a tempo de construir um mundo melhor (este princípio vem contribuir para isso).

Lembremos a célebre frase de Schumpeter: “Growth is the process of creative destruction”. Referia-se à necessidade de destruir estruturas e formas de pensar existentes para inovar no sentido de processos mais sustentáveis.
Não há sustentabilidade sem inovação.

11º tarefa- O caso Túnel do Marquês: a dificil distinção entre Estrada e Rua

11º tarefa - O caso Túnel do Marquês: a difícil distinção entre Estrada e Rua


José Sá Fernandes, na qualidade de munícipe da cidade de Lisboa, veio requerer ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa a intimação do consórcio “Tâmega e CME” para que este se abstivesse de executar a obra do Túnel do Marquês até que o respectivo projecto estivesse elaborado e devidamente aprovado. O munícipe alega para o efeito que a construção do Túnel começou a ser realizada apesar de só parte do projecto de execução ter sido aprovado pela Câmara Municipal de Lisboa. Assim, o requerente vem afirmar que o início da obra não foi precedido de Avaliação de Impacto Ambiental, de consulta pública, de emissão do parecer do IPPAR, da verificação da sua compatibilidade com o Plano Director Municipal de Lisboa e que não houve aprovação final do projecto de execução. De entre os motivos alegados pelo requerente para fundamentar a intimação requerida, vamos apenas debruçar-nos sobre aquele que tem relevância para o Direito do Ambiente, a não realização prévia de Avaliação de Impacto Ambiental no âmbito do procedimento do Túnel do Marquês.
Citada a Câmara Municipal de Lisboa, esta veio sustentar que a Avaliação de Impacto Ambiental não era necessária no procedimento relativo ao Túnel do Marquês por não se estar na presença da construção de uma estrada, mas de um desnivelamento de ruas já existentes. A argumentação da Câmara Municipal de Lisboa é a seguinte: o art. 1º/2 do DL nº 69/2000 submete a Avaliação de Impacto Ambiental os projectos incluídos nos Anexos I e II. Ora, o Anexo I refere na al. b) do ponto 7 a construção de auto-estradas e de estradas. O anexo II, por sua vez, refere na al. e) do ponto 19 as estradas nacionais e regionais. No entanto, o Túnel do Marquês não se configura como estrada, dado que o Plano Rodoviário Nacional (DL nº 222/98) exclui do conceito de estrada as avenidas e ruas dos centros urbanos. Assim, o Túnel do Marquês não seria uma estrada, mas um desnivelamento de ruas já existentes, logo não integraria nenhum dos Anexos e, por conseguinte, não seria um procedimento subsumível ao art. 1º/2 do DL nº 69/2000.
A Câmara utiliza, pois, um argumento retirado de um Plano do Ordenamento do Território para preencher um conceito num diploma de Direito do Ambiente. Ora, as finalidades do Plano Rodoviário Nacional são certamente diferentes das do Regime Jurídico da Avaliação de Impacto Ambiental, não se compreendendo esta extensão do conceito feita pela Câmara Municipal. Na verdade, se faz sentido distinguir entre auto-estradas, estradas nacionais, estradas regionais e vias urbanas (ruas, avenidas e praças) para efeitos do Plano Rodoviário Nacional, tal distinção não fará muito sentido em sede de Avaliação de Impacto Ambiental, pois a finalidade desta é minimizar os futuros danos ambientais que decorram do projecto.
O Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa entendeu que estavam verificados no caso concreto os dois requisitos necessários para decretar a providência cautelar, o “periculum in mora” e o “fumus boni iuris”, e julgou procedente a providência cautelar de intimação da Câmara Municipal de Lisboa para que esta mandasse parar a execução da empreitada do Túnel do Marquês de Pombal até que fosse obtida a declaração de Impacto Ambiental favorável ou a sua dispensa devidamente fundamentada, bem como a providência cautelar de intimação do consórcio “Tâmega e CME” para que este paralisasse a obra.
De facto, o Tribunal Administrativo e Fiscal decidiu de forma favorável ao requerente e considerou que o caso do Túnel do Marquês estava abrangido pelo DL nº 69/2000. Entendeu o tribunal que a obra, um túnel com quatro faixas de rodagem, preenchia o conceito de estrada para efeitos da al. b) do ponto 7 do Anexo I e do art. 1º/2 do DL nº 69/2000. E o tribunal vai mais longe e afirma que a sujeição a Avaliação de Impacto Ambiental é imposta, também, pela al. e) do ponto 10 do Anexo II, que se refere a “construção de estradas”.

A Câmara Municipal de Lisboa, inconformada com o decretamento das providências cautelares, recorreu para o Tribunal Central Administrativo do Sul, alegando que a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal conheceu de questões de que não podia tomar conhecimento, pelo teríamos uma nulidade nos termos do art. 668º/1 d) CPC. Por outro lado, a Câmara reitera a sua posição quanto à questão da Avaliação de Impacto Ambiental, afirmando que a Declaração de Avaliação de Impacto Ambiental não era obrigatória neste procedimento.
O Ministério Público junto do Tribunal Central Administrativo pronunciou-se no sentido de que o procedimento relativo à obra do Túnel do Marquês devia estar sujeito a Avaliação prévia de Impacto Ambiental, não porque integre um dos Anexos do DL nº 69/2000 (como afirmou o Tribunal Administrativo e Fiscal), mas porque o Ministério Público adopta a teoria de VASCO PEREIRA DA SILVA nesta matéria e defende que o DL nº 69/2000 consagra no art. 1º/1 um regime aberto e aplicável a todos os projectos susceptíveis de produzirem efeitos significativos no Ambiente. Portanto, o Ministério Público emitiu o parecer de que devia ser negado provimento ao recurso jurisdicional da Câmara de Lisboa.
O Tribunal Central Administrativo não concordou com a tese do Ministério Público, designando-a de tese ecofundamentalista. Afirma o tribunal que o regime constante do DL nº 69/2000 não tem uma natureza aberta, dado que o art. 1º/1 do mencionado diploma apenas anuncia a matéria que vai tratar, não sendo uma proposição normativa completa. Afirma o tribunal que para se saber quais são os projectos legalmente subsumidos ao procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental é sempre necessário recorrer ao art. 1º/2, uma vez que o DL nº 69/2000 não consagra um regime aberto, mas sim um regime de tipicidade taxativa, um regime fechado, estando apenas sujeitos à obrigatoriedade do procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental os projectos dos Anexos I e II do referido diploma. O tribunal invoca três argumentos para a sua tese: em primeiro lugar, a técnica legislativa do 1º/2; em segundo lugar, a segurança jurídica; e, em terceiro lugar, a utilidade da norma do art. 1º/3, a qual seria inútil se o art. 1º/1 consagrasse um regime aberto.
Parece-nos que o Tribunal tem razão em afastar a posição de VASCO PEREIRA DA SILVA. De facto, a posição do Tribunal, com os seus três argumentos, é de perfilhar, entendendo-se que o Regime Jurídico da Avaliação de Impacto Ambiental não constitui um regime aberto. Já não podemos concordar é com a afirmação do Tribunal Central Administrativo, segundo a qual “Não correspondendo a obra do Túnel a nenhum dos projectos tipificados nos anexos I e II do Decreto-Lei nº 69/2000 de 3 de Maio, e não tendo essa sua sujeição sido determinada administrativamente nos termos do art. 1º/3 desse diploma, só resta concluir que ela não estava sujeita à realização de um procedimento prévio de Avaliação de Impacto Ambiental”. Parece-nos que o Túnel devia ser considerado como um estrada para efeito da al. b) do ponto 7 do Anexo I, não se concordando com a afirmação do douto tribunal.
O tribunal vem afirmar que na linguagem quotidiana se distingue muito claramente entre estradas e auto-estradas, por um lado, e ruas, por outro, sendo que as estradas e auto-estradas são vias de ligação entre localidades e as ruas são vias de circulação rodoviária (ou pedonal) dentro das localidades. E afirma também que esta distinção está presente em múltiplos diplomas de Direito Administrativo. Assim, os conceitos de estrada e auto-estrada abrangem apenas as vias de circulação inter-urbanas (ou inter-rodoviárias) e os conceitos de rua, avenida, praça abrangem apenas as vias de trânsito no interior de povoações. Não concordamos com esta distinção: em primeiro lugar revela um preciosismo terminológico, que se pode fazer sentido em diplomas de Direito Administrativo, como o Plano Nacional Rodoviário, não se justifica em sede de Direito do Ambiente; e, em segundo lugar, não é certo que estrada seja uma via de circulação inter-urbana ou inter-rodoviária na linguagem comum. De facto, existem inúmeras estradas nacionais que atravessam povoações e não é por isso que deixam de ser estradas nacionais para se passarem a designar de ruas.
Apesar de toda a exposição feita pelo Tribunal Central Administrativo de que não estaríamos perante uma estrada ao abrigo da al. b) do ponto 7 do Anexo I, e apesar da afirmação citada, segundo a qual o projecto do Túnel do Marquês não integraria nenhum dos Anexos, o Tribunal conclui, espantosamente, que estamos perante uma situação da al. h) do ponto 10 do Anexo II, ou seja, que estamos perante “linhas de metropolitano subterrâneas”. Portanto, o procedimento do Túnel do Marquês deveria estar sujeito a prévia Avaliação de Impacto Ambiental por força do art. 1º/2 e da al. h) do ponto 10 do Anexo II do DL nº 69/2000. Assim, o Tribunal Central Administrativo confirmou apenas parcialmente a sentença de primeira instância.

O Município de Lisboa recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo do Acórdão do Tribunal Central Administrativo, que confirmou parcialmente a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal. O Supremo Tribunal Administrativo deu razão à Câmara Municipal de Lisboa e considerou que o Acórdão do Tribunal Central Administrativo enfermava de erro de julgamento. Assim, o Supremo Tribunal Administrativo entendeu que o caso não se subsumia à al. h) do ponto 10 do Anexo II porque o túnel em questão é um túnel rodoviário que nada tem a ver com a construção de uma linha do metropolitano. O tribunal conclui que não há uma obrigatoriedade de realização da Avaliação de Impacto Ambiental no procedimento relativo ao Túnel do Marquês, concede provimento ao Recurso da Câmara de Lisboa e indefere as duas providências cautelares.

O Supremo Tribunal, infelizmente, não se pronunciou sobre a subsunção ao conceito de estrada previsto na al. b) do ponto 7 do Anexo I. Mas esta afigura-se-nos, portanto, a solução mais sensata.