Para conseguirmos perceber as diferenças existentes entre os seis conceitos em análise, temos de recorrer ao Decreto-Lei n.º 142/2008, de 14 de Julho, que estabelece o Regime Jurídico da Conservação da Natureza e da Biodiversidade (RCNB), através da criação da Rede Fundamental para a Conservação da Natureza (RFCN).
De acordo com o artigo 5.º deste DL, a RFCN é constituída pelo Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC) e por áreas de continuidade. O SNAC abrange diversas áreas nucleares da conservação da natureza e da biodiversidade, entre elas as áreas protegidas integradas na Rede Nacional de Áreas Protegidas (RNAP), os sítios da Rede Natura 2000 e as demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português. Por sua vez, dentro das áreas de continuidade situam-se a Reserva Ecológica Nacional (REN), a Reserva Agrícola Nacional (RAN) e o Domínio Público Hídrico (DPH).
Em primeiro lugar, deparamo-nos com o conceito de “Área Classificada”. Tal como disposto no artigo 3.º/alínea a), constituem áreas classificadas “as áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação específica”.
No que diz respeito à “Área REN” e à “Área RAN”, estas constituem, como já se referiu, áreas de continuidade. Nos termos do artigo 5.º/n.º 2 do DL, tal como as restantes áreas de continuidade, “estabelecem ou salvaguardam a ligação e o intercâmbio genético de populações de espécies selvagens entre as diferentes áreas nucleares de conservação, contribuindo para uma adequada protecção dos recursos naturais e para a promoção da continuidade espacial, da coerência ecológica das áreas classificadas e da conectividade das componentes da biodiversidade em todo o território, bem como para uma adequada integração e desenvolvimento das actividades humanas”.
A Reserva Ecológica Nacional (REN) está, hoje, regulada no Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto, cujo artigo 2.º a define como uma “estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial” (n.º1). Constitui uma restrição de utilidade pública, com um “regime territorial especial que estabelece um conjunto de condicionamentos à ocupação, uso e transformação do solo, identificando os usos e as acções compatíveis com os objectivos desse regime nos vários tipos de áreas”.
O regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional (RAN) consta actualmente do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março, que define, no seu artigo 2.º, a RAN como o “conjunto das áreas que em termos agro-climáticos, geomorfológicos e pedológicos apresentam maior aptidão para a actividade agrícola” (n.º 1). Tal como a REN, também a RAN é uma restrição de utilidade pública, com um regime territorial especial, que “estabelece um conjunto de condicionamentos à utilização não agrícola do solo, identificando quais as permitidas, tendo em conta os objectivos do presente regime nos vários tipos de terras e solos” (n.º 2).
Segundo o disposto no artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 142/2008, constituem “áreas protegidas as áreas terrestres e aquáticas interiores e as áreas marinhas em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e cultural, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar”.
Ainda analisando o Decreto-Lei n.º 142/2008, de acordo com o seu artigo 11.º, “Parque Natural” é uma tipologia de área protegida, a par do Parque Nacional, da Paisagem Protegida, da Reserva Natural e do Monumento Nacional. Consiste numa “área que contenha predominantemente ecossistemas naturais ou seminaturais, onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços” e tem como objectivos a “protecção dos valores naturais existentes, contribuindo para o desenvolvimento regional e nacional, e a adopção de medidas compatíveis com os objectivos da sua classificação” (artigo 17.º/n.º 1 e 2 do DL). De acordo com a definição apresentada pelo Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, o Parque Natural é uma área que se caracteriza por conter paisagens naturais, seminaturais e humanizadas, de interesse nacional, constituindo um bom exemplo de integração harmoniosa da actividade humana e da Natureza e que apresenta amostras de um bioma ou região natural. Actualmente, em Portugal, existem treze parques naturais: Montesinho, Douro Internacional, Litoral Norte, Alvão, Serra da Estrela, Tejo Internacional, Serras d'Aire e Candeeiros, São Mamede, Sintra-Cascais, Arrábida, Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, Vale do Guadiana e Ria Formosa.
Por fim, passemos a analisar o Regime da Rede Natura 2000, onde se insere a Zona de Protecção Especial (ZPE).
A Rede Natura 2000 integra o Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC), como previsto no artigo 5.º/n.º 1/alínea a) – ii), e é regulada pelo Decreto-Lei n.º 49/2005, de 24 de Fevereiro, que transpõe a Directiva n.º 79/409/CEE, do Conselho, de 2 de Abril, relativa à conservação das aves selvagens (Directiva Aves), e da Directiva n.º 92/43/CEE, do Conselho, de 21 de Maio, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (Directiva Habitats).
De acordo com o artigo 4.º do DL, a Rede Natura 2000 é uma rede ecológica de âmbito europeu, que abrange as áreas classificadas como Zonas Especiais de Conservação (ZEC) e as Zonas de Protecção Especial (ZPE).
As Zonas de Protecção Especial (ZPE) são áreas “de importância comunitária no território nacional em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou restabelecimento do estado de conservação das populações de aves selvagens inscritas no anexo A-I e dos seus habitats, bem como das espécies de aves migratórias não referidas neste anexo e cuja ocorrência no território nacional seja regular” (artigo 3.º/n.º 1/alínea o)).
Assim, após a análise dos diversos conceitos, concluímos que todos eles constituem ramificações da Rede Fundamental de Conservação da Natureza (RFCN), os quais, sendo materialmente distintos, complementam-se e contribuem, na sua totalidade, para objectivos comuns: a conservação dos valores naturais e promoção da sua valorização e uso sustentável; a conservação da natureza e da biodiversidade como dimensão fundamental do desenvolvimento sustentável; a integração de critérios de conservação da natureza e da biodiversidade nos sistemas sociais, empresariais e económicos; a definição e delimitação de uma infra-estrutura básica de conservação da natureza; a prossecução dos objectivos fixados no âmbito da cooperação internacional na área da conservação da natureza; a investigação científica e o conhecimento sobre o património natural, bem como a monitorização de espécies, habitats, ecossistemas e geossítios; a educação e a formação da sociedade civil em matéria de conservação da natureza e da biodiversidade, bem como a informação, sensibilização e participação do público, incentivando a visitação, a comunicação, o interesse e o contacto dos cidadãos com a natureza; e, por fim, o reconhecimento pela sociedade do valor patrimonial, intergeracional, económico e social da biodiversidade e do património geológico.
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terça-feira, 26 de maio de 2009
domingo, 24 de maio de 2009
9.ª Tarefa – Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos versus Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica
À primeira vista, quando pensamos em Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), pensamos imediatamente em AIA de Projectos. Mas há que compreender que, quando se fala em Avaliação de Impacto Ambiental, existe uma distinção que urge interiorizar: Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos versus Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica.
A AIA de Projectos constitui um procedimento administrativo específico do Direito do Ambiente, que é regulado pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, e que consiste num instrumento fundamental na política de desenvolvimento sustentável. De acordo com o seu artigo 1.º, a AIA de Projectos destina-se a prevenir, através de uma avaliação prévia e antes da concessão da autorização de determinado projecto, possíveis efeitos significativos no ambiente, decorrentes de projectos públicos e privados susceptíveis de os produzir. Ou, como sustenta o Professor Vasco Pereira da Silva, a Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos tem como objectivo a verificação das ”consequências ecológicas de um determinado projecto, através da ponderação das respectivas vantagens e inconvenientes no que toca à repercussão no meio ambiente, permitindo, assim, a autónoma consideração da dimensão ambiental”. Como se percebe, este é um meio próprio do direito do ambiente, colocado ao serviço do princípio da prevenção, pois permite acautelar possíveis efeitos nefastos no meio ambiente. Por outro lado, é um processo pautado pela prossecução dos princípios do desenvolvimento sustentável e do aproveitamento racional dos recursos disponíveis pois, por um lado, “introduz o factor ambiental na tomada de decisões administrativas” e, por outro, “obriga à utilização de critérios de eficiência ambiental”.
No que diz respeito à Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica, tem de ser encarada num momento prévio. A AIA Estratégica consiste num processo contínuo e sistemático de avaliação de impactos negativos significativos no ambiente, através de uma visão alargada e estratégica. O seu objectivo é inserir, logo a partir do momento inicial do processo decisório, determinados valores ambientais na criação e desenvolvimento de planos e programas, que condicionam a futura decisão acerca das características de determinado projecto. Com a realização de uma avaliação estratégica, avalia-se a qualidade ambiental de visões alternativas e perspectivas de desenvolvimento incorporadas num planeamento ou numa programação, que vão servir de enquadramento a futuros projectos, assegurando a integração global das considerações biofísicas, económicas, sociais e políticas relevantes que possam estar em causa. Assim, garante-se que os eventuais efeitos ambientais negativos são tidos em conta na elaboração de planos e programas e contribui-se para a prossecução de soluções inovadoras mais eficazes, compatíveis com o princípio do desenvolvimento sustentável, com a utilização de medidas de controlo dos efeitos significativos no ambiente, que passam a ser ponderados numa fase prévia à da Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos.
O regime jurídico da AIA Estratégica consta do Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, cujo preâmbulo nos diz que assume particular relevância neste âmbito a elaboração de um relatório ambiental por parte da entidade responsável pela elaboração do plano ou programa, o qual deve constituir uma análise inicial de base a todo o procedimento de elaboração, e cujo conteúdo deve ser tido em consideração na redacção da versão final desse plano ou programa.
Em comum, os dois regimes prevêem, entre outras fases, a da participação do público no procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental, antes da decisão de aprovação dos projectos ou dos planos e programas, respectivamente. Esta participação encontra-se regulada nos artigos 14.º e seguintes e 35.º-A do DL 197/2005 e no artigo 7.º do DL 232/2007, e tem como principal objectivo a sensibilização do público para as questões ambientais, no exercício do seu direito de cidadania. A compatibilização que se pretende entre os dois regimes de AIA, a Estratégica e a de Projectos públicos e privados, susceptíveis de produzirem efeitos negativos significativos no ambiente, visa alcançar a coerência, racionalidade e estabilidade necessárias ao sistema de avaliação da dimensão ambiental, tentando evitar a falta de harmonia nas respectivas decisões.
Podemos concluir, em suma, que, apesar de terem características comuns, não é possível afirmar que os dois processos de AIA constituam uma e a mesma coisa. Ainda que se complementem, os dois têm funções diferentes. A AIA Estratégica prossegue uma função de análise das grandes opções, uma função estratégica, e a AIA de Projectos tem como função principal a avaliação concreta dos efeitos de determinados projectos no ambiente. A decisão proferida no âmbito da AIA Estratégica deve ser ponderada na decisão final de um procedimento de AIA de Projectos, quando esta última concretize opções tomadas em relação ao plano ou projecto em causa, mas, principalmente, ainda que a decisão proferida no âmbito da AIA Estratégica não seja vinculativa, deve ser justificada uma eventual divergência entre essa Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica e a decisão do procedimento de AIA de Projectos.
A AIA de Projectos constitui um procedimento administrativo específico do Direito do Ambiente, que é regulado pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, e que consiste num instrumento fundamental na política de desenvolvimento sustentável. De acordo com o seu artigo 1.º, a AIA de Projectos destina-se a prevenir, através de uma avaliação prévia e antes da concessão da autorização de determinado projecto, possíveis efeitos significativos no ambiente, decorrentes de projectos públicos e privados susceptíveis de os produzir. Ou, como sustenta o Professor Vasco Pereira da Silva, a Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos tem como objectivo a verificação das ”consequências ecológicas de um determinado projecto, através da ponderação das respectivas vantagens e inconvenientes no que toca à repercussão no meio ambiente, permitindo, assim, a autónoma consideração da dimensão ambiental”. Como se percebe, este é um meio próprio do direito do ambiente, colocado ao serviço do princípio da prevenção, pois permite acautelar possíveis efeitos nefastos no meio ambiente. Por outro lado, é um processo pautado pela prossecução dos princípios do desenvolvimento sustentável e do aproveitamento racional dos recursos disponíveis pois, por um lado, “introduz o factor ambiental na tomada de decisões administrativas” e, por outro, “obriga à utilização de critérios de eficiência ambiental”.
No que diz respeito à Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica, tem de ser encarada num momento prévio. A AIA Estratégica consiste num processo contínuo e sistemático de avaliação de impactos negativos significativos no ambiente, através de uma visão alargada e estratégica. O seu objectivo é inserir, logo a partir do momento inicial do processo decisório, determinados valores ambientais na criação e desenvolvimento de planos e programas, que condicionam a futura decisão acerca das características de determinado projecto. Com a realização de uma avaliação estratégica, avalia-se a qualidade ambiental de visões alternativas e perspectivas de desenvolvimento incorporadas num planeamento ou numa programação, que vão servir de enquadramento a futuros projectos, assegurando a integração global das considerações biofísicas, económicas, sociais e políticas relevantes que possam estar em causa. Assim, garante-se que os eventuais efeitos ambientais negativos são tidos em conta na elaboração de planos e programas e contribui-se para a prossecução de soluções inovadoras mais eficazes, compatíveis com o princípio do desenvolvimento sustentável, com a utilização de medidas de controlo dos efeitos significativos no ambiente, que passam a ser ponderados numa fase prévia à da Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos.
O regime jurídico da AIA Estratégica consta do Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, cujo preâmbulo nos diz que assume particular relevância neste âmbito a elaboração de um relatório ambiental por parte da entidade responsável pela elaboração do plano ou programa, o qual deve constituir uma análise inicial de base a todo o procedimento de elaboração, e cujo conteúdo deve ser tido em consideração na redacção da versão final desse plano ou programa.
Em comum, os dois regimes prevêem, entre outras fases, a da participação do público no procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental, antes da decisão de aprovação dos projectos ou dos planos e programas, respectivamente. Esta participação encontra-se regulada nos artigos 14.º e seguintes e 35.º-A do DL 197/2005 e no artigo 7.º do DL 232/2007, e tem como principal objectivo a sensibilização do público para as questões ambientais, no exercício do seu direito de cidadania. A compatibilização que se pretende entre os dois regimes de AIA, a Estratégica e a de Projectos públicos e privados, susceptíveis de produzirem efeitos negativos significativos no ambiente, visa alcançar a coerência, racionalidade e estabilidade necessárias ao sistema de avaliação da dimensão ambiental, tentando evitar a falta de harmonia nas respectivas decisões.
Podemos concluir, em suma, que, apesar de terem características comuns, não é possível afirmar que os dois processos de AIA constituam uma e a mesma coisa. Ainda que se complementem, os dois têm funções diferentes. A AIA Estratégica prossegue uma função de análise das grandes opções, uma função estratégica, e a AIA de Projectos tem como função principal a avaliação concreta dos efeitos de determinados projectos no ambiente. A decisão proferida no âmbito da AIA Estratégica deve ser ponderada na decisão final de um procedimento de AIA de Projectos, quando esta última concretize opções tomadas em relação ao plano ou projecto em causa, mas, principalmente, ainda que a decisão proferida no âmbito da AIA Estratégica não seja vinculativa, deve ser justificada uma eventual divergência entre essa Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica e a decisão do procedimento de AIA de Projectos.
6ª Tarefa. O Desenvolvimento Sustentável como verdadeiro Princípio Jurídico
O princípio do desenvolvimento sustentável é um princípio de génese internacional. Surge pela primeira vez na Declaração de Estocolmo, em 1972, declaração esta que finda a conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano.
Entretanto as referências feitas ao desenvolvimento sustentável foram-se tornando comuns em instrumentos internacionais. No contexto da União Europeia, ele foi consagrado no Tratado de Maastricht, artigo 2º, como um objectivo da Comunidade Europeia. A nível interno foi a revisão constitucional de 1997 que o “importou”, fazendo-lhe referência no artigo 66º/2 da Constituição da República Portuguesa.
A ideia central do Princípio está na exigência de ponderação das consequências ambientais de uma decisão política ou jurídica. O mandamento essencial reside na conciliação entre os benefícios económicos de uma decisão e a preservação do meio ambiente e de todos os componentes que ele integra. Em suma, ele diz-nos que há mais a ter em conta, numa decisão, além da sua repercussão económica.
Qual é o fundamento que lhe preside? É essencialmente a consciência, verdadeiramente actual, de que os recursos naturais são escassos e esgotáveis, devendo qualquer decisão cujas consequências pressuponham a sua utilização ser justificada pela prossecução de outros fins ou interesses que mereçam protecção. E, porque o aspecto em que a preservação destes recursos assume real importância é na conservação da sua utilidade para as gerações vindouras, o fundamento último reside na ideia de uma solidariedade inter-geracional (se bem que, vendo as coisas por este ponto de vista, qualquer ideia no domínio do Direito do Ambiente tem por fundamento último esta solidariedade entre gerações).
Antes de indagar do conteúdo do Princípio no Direito Positivo, cabe esclarecer aquilo que estamos a discutir quando perguntamos se o desenvolvimento sustentável é ou não um verdadeiro Princípio. Aquilo que se discute não é o seu carácter de princípio político, programático, enquanto fim que os órgãos públicos devem prosseguir, enquanto ideia “diplomática”. Não creio que seja possível negar que o desenvolvimento sustentável pode assumir este conteúdo de ideia programática – isso é visível pela quantidade de vezes em que ele é invocado por parte daqueles órgãos públicos. E é evidente que é neste sentido, mais consensual, que se costuma fazer referência ao desenvolvimento sustentável. Aquilo que se trata aqui de discutir é algo diverso: trata-se de indagar da correspondência à ideia de desenvolvimento sustentável de um conjunto de postulados normativos que possam servir de critério de decisão num caso concreto, “maxime” acarretando a invalidade de um acto que viole aqueles postulados.
Vasco Pereira da Silva encara o desenvolvimento sustentável como verdadeiro Princípio jurídico. O seu conteúdo jurídico assumiria um duplo alcance: primeiro obrigaria a uma “fundamentação ecológica” das decisões jurídicas de desenvolvimento económico, estabelecendo a necessidade de se manifestar, na justificação do acto, a ponderação feita acerca dos benefícios económicos e prejuízos ambientais do mesmo. Aqui o Princípio teria uma natureza eminentemente formal: a sua violação acarretaria um vício de forma por falta de fundamentação completa e cabal. Em segundo lugar, o Princípio conduziria à invalidade da decisão caso os custos ambientais da mesma fossem incomparavelmente superiores aos respectivos benefícios económicos – e esta invalidade corresponderia a um vício de substância, que para Vasco Pereira da Silva não se assimilaria a uma “mera” violação de lei, consubstanciando mesmo uma inconstitucionalidade. Porque é que se exige que os prejuízos ambientais do acto sejam “incomparavelmente” superiores às suas vantagens económicas? Estou em crer que tal se deve à natureza discricionária da avaliação daqueles prejuízos, à natureza discricionária daquela ponderação. Quando os custos ambientais fossem “meramente” superiores, dificilmente tal facto poderia ser sindicado por um Tribunal, dado que estes não podem substituir-se à Administração na apreciação da margem de livre apreciação a esta reservada. Só em caso de “erro manifesto de apreciação” se poderia sindicar a incompatibilidade do acto com as exigências feitas pelo Princípio do Desenvolvimento Sustentável.
É inegável que, entendido com este alcance, o Princípio revela uma dimensão verdadeiramente jurídica, normativa. O facto de estarmos perante áreas onde abunda a discricionariedade da Administração no exercício das suas competências não impede esta consideração; antes a reforça, já que é nestas áreas que mais se torna importante o papel dos Princípios, enquanto aqueles postulados que verdadeiramente limitam a margem de livre apreciação, não a deixando converter-se numa verdadeira arbitrariedade.
Carla Amado Gomes critica esta concepção, evidenciando o carácter vago e indeterminado do Princípio. Este não prescreveria um comportamento determinado, não veicularia um mínimo de elementos que possibilitasse a sua aplicação homogénea a um conjunto similar de situações. Para a autora, estaríamos face a um mero imperativo de ordem ética ou moral, de onde seria possível retirar soluções gerais.
Não posso estar de acordo com esta última concepção. Não contestando a natureza ética que o Princípio pode assumir – que é inegável e que se pode assimilar àquilo que chamámos de conteúdo político, programático do mesmo –, o que nos parece é que a existência de uma dimensão jurídica ínsita no mesmo é inegável. Não se esqueça, a este respeito, da realidade com a qual estamos a lidar. Os princípios não são, nem pretendem ser, postulados normativos concretos e determinados. Como nota Gomes Canotilho, a vagueza é atributo natural e intrínseco dos mesmos. Na medida em que se defenda, como faz Vasco Pereira da Silva, que o Princípio impõe comportamentos determinados – designadamente a fundamentação ecológica de um acto e a não aprovação de uma decisão que acarrete prejuízos ecológicos incomparavelmente superiores aos seus benefícios económicos, principalmente este último aspecto –, passa a ser difícil de negar a sua natureza como verdadeiro Princípio normativo. O facto de o comportamento imposto ter contornos muito latos, o que faz com que o Princípio só actue em face de um “erro manifesto”, não é mais do que um corolário natural e necessário do facto de estarmos perante um Princípio. E ele não deixa de ser aplicação homogénea só porque a precisa medida em que actua num conjunto de casos concretos é diferente: aquilo que muda é a própria configuração dos casos concretos, nomeadamente o carácter mais ou menos manifesto dos prejuízos ecológicos que uma decisão acarreta, bem como o seu grau em comparação com as demais vantagens económicas da mesma. O que importa é que o postulado seja homogéneo. E não há dúvida que, dentro da incerteza e vagueza inerente à natureza do desenvolvimento sustentável enquanto Princípio, este o é.
Aquilo que em seguida se discute é a sua autonomização do Princípio da Proporcionalidade. Mas cabe não passar por cima de um primeiro passo que é prejudicial a esta questão. Impõe-se o Princípio da Proporcionalidade enquanto orientador da acção da Administração, por forma a que possa constituir um substracto onde se possa integrar o Princípio do Desenvolvimento Sustentável? A resposta é afirmativa, e resulta do artigo 5º/2 do Código do Procedimento Administrativo. Há, contudo, uma dificuldade, na medida em que resulta daquele artigo que o respeito pelo Princípio da Proporcionalidade é imposto apenas quando as decisões administrativas possam colidir com direitos subjectivos e interesses legalmente protegidos dos particulares (ou, no caso do artigo 18º da C.R.P., apenas na medida em que se trate da restrição de direitos, liberdades e garantias). Ora o Princípio do Desenvolvimento Sustentável não implica, para que se deva ter em conta a salvaguarda dos recursos ambientais, que estes sejam objecto de um direito de um particular determinado, objecto do “seu” direito ao Ambiente. Se assim fosse, quando uma decisão afectasse o Ambiente numa parcela que não se pudesse considerar como recondutível ao âmbito de fruição ambiental individual de um determinado particular, não existia a obrigação de respeitar o Princípio da Proporcionalidade nesta restrição; e, logo, o Princípio da Sustentabilidade teria que actuar por si só. Por muito que isto seja apelativo para quem queira autonomizar o Princípio do Desenvolvimento Sustentável, creio porém que o artigo 5º/2 do C.P.A. deve ser objecto de uma interpretação teleológica, impondo o respeito da proporcionalidade quando estejam em causa interesses difusos, como é o caso do Ambiente – e não me parece que a letra da lei o proscreva.
Mas será efectivamente possível integrar os postulados do Princípio do Desenvolvimento Sustentável no conteúdo mais amplo constituído pelo Princípio da Proporcionalidade? Este último impõe que um acto que seja susceptível de envolver uma restrição de um interesse legalmente protegido seja adequado à prossecução do interesse prosseguido, limite o “dano” causado ao interesse restringido ao mínimo necessário, e seja o resultado de uma ponderação feita dos interesses em presença que seja favorável à prossecução do interesse prosseguido, em sacrifício do preterido. Em que é que resultaria a integração, aqui, do postulado do desenvolvimento sustentável? Resultaria essencialmente na imposição de que um acto restritivo do bem jurídico Ambiente fosse necessário, na exigência da ponderação dos custos ecológicos do acto em comparação com os respectivos benefícios económicos, e na exigência de que desta ponderação resultasse um juízo globalmente positivo quanto à conciliação possível dos bens jurídicos em questão. Verdadeiramente, a apreciação feita dentro da mecânica do Princípio da Proporcionalidade corresponderia àquele que é o conteúdo atribuído ao Princípio do Desenvolvimento Sustentável.
O Princípio da Proporcionalidade tem, então, a aptidão para abranger, no seu raio de acção, o Princípio da Sustentabilidade. Mas esta abrangência é desejável? Não desprezando a importância e a peculiaridade da tutela ambiental, creio que sim. Não existem, a este respeito, obstáculos teóricos nem práticos. Da mesma forma que será no âmbito da mecânica do Princípio da Proporcionalidade que se aferirá da legitimidade de uma restrição de qualquer dos demais interesses legalmente reconhecidos que relevam no caso concreto, será também sindicada a conformidade do acto que afecta recursos ambientais com as exigências de um desenvolvimento sustentável. Estas exigências não desaparecerão nem perderão força por se integrarem, na sua actuação prática, no âmbito de um todo mais amplo e abrangente constituído pelo Princípio da Proporcionalidade. A importância do Desenvolvimento Sustentável, nos termos em que foi descrita, ficará intocada. O que sucede é simplesmente o seguinte: por uma preocupação de não separar duas realidades que actuam fundamentalmente da mesma forma, os postulados do desenvolvimento sustentável serão veiculados, na prática, através do Princípio da Proporcionalidade. O que não impede a autonomia teórica e dogmática do Princípio do Desenvolvimento Sustentável.
Entretanto as referências feitas ao desenvolvimento sustentável foram-se tornando comuns em instrumentos internacionais. No contexto da União Europeia, ele foi consagrado no Tratado de Maastricht, artigo 2º, como um objectivo da Comunidade Europeia. A nível interno foi a revisão constitucional de 1997 que o “importou”, fazendo-lhe referência no artigo 66º/2 da Constituição da República Portuguesa.
A ideia central do Princípio está na exigência de ponderação das consequências ambientais de uma decisão política ou jurídica. O mandamento essencial reside na conciliação entre os benefícios económicos de uma decisão e a preservação do meio ambiente e de todos os componentes que ele integra. Em suma, ele diz-nos que há mais a ter em conta, numa decisão, além da sua repercussão económica.
Qual é o fundamento que lhe preside? É essencialmente a consciência, verdadeiramente actual, de que os recursos naturais são escassos e esgotáveis, devendo qualquer decisão cujas consequências pressuponham a sua utilização ser justificada pela prossecução de outros fins ou interesses que mereçam protecção. E, porque o aspecto em que a preservação destes recursos assume real importância é na conservação da sua utilidade para as gerações vindouras, o fundamento último reside na ideia de uma solidariedade inter-geracional (se bem que, vendo as coisas por este ponto de vista, qualquer ideia no domínio do Direito do Ambiente tem por fundamento último esta solidariedade entre gerações).
Antes de indagar do conteúdo do Princípio no Direito Positivo, cabe esclarecer aquilo que estamos a discutir quando perguntamos se o desenvolvimento sustentável é ou não um verdadeiro Princípio. Aquilo que se discute não é o seu carácter de princípio político, programático, enquanto fim que os órgãos públicos devem prosseguir, enquanto ideia “diplomática”. Não creio que seja possível negar que o desenvolvimento sustentável pode assumir este conteúdo de ideia programática – isso é visível pela quantidade de vezes em que ele é invocado por parte daqueles órgãos públicos. E é evidente que é neste sentido, mais consensual, que se costuma fazer referência ao desenvolvimento sustentável. Aquilo que se trata aqui de discutir é algo diverso: trata-se de indagar da correspondência à ideia de desenvolvimento sustentável de um conjunto de postulados normativos que possam servir de critério de decisão num caso concreto, “maxime” acarretando a invalidade de um acto que viole aqueles postulados.
Vasco Pereira da Silva encara o desenvolvimento sustentável como verdadeiro Princípio jurídico. O seu conteúdo jurídico assumiria um duplo alcance: primeiro obrigaria a uma “fundamentação ecológica” das decisões jurídicas de desenvolvimento económico, estabelecendo a necessidade de se manifestar, na justificação do acto, a ponderação feita acerca dos benefícios económicos e prejuízos ambientais do mesmo. Aqui o Princípio teria uma natureza eminentemente formal: a sua violação acarretaria um vício de forma por falta de fundamentação completa e cabal. Em segundo lugar, o Princípio conduziria à invalidade da decisão caso os custos ambientais da mesma fossem incomparavelmente superiores aos respectivos benefícios económicos – e esta invalidade corresponderia a um vício de substância, que para Vasco Pereira da Silva não se assimilaria a uma “mera” violação de lei, consubstanciando mesmo uma inconstitucionalidade. Porque é que se exige que os prejuízos ambientais do acto sejam “incomparavelmente” superiores às suas vantagens económicas? Estou em crer que tal se deve à natureza discricionária da avaliação daqueles prejuízos, à natureza discricionária daquela ponderação. Quando os custos ambientais fossem “meramente” superiores, dificilmente tal facto poderia ser sindicado por um Tribunal, dado que estes não podem substituir-se à Administração na apreciação da margem de livre apreciação a esta reservada. Só em caso de “erro manifesto de apreciação” se poderia sindicar a incompatibilidade do acto com as exigências feitas pelo Princípio do Desenvolvimento Sustentável.
É inegável que, entendido com este alcance, o Princípio revela uma dimensão verdadeiramente jurídica, normativa. O facto de estarmos perante áreas onde abunda a discricionariedade da Administração no exercício das suas competências não impede esta consideração; antes a reforça, já que é nestas áreas que mais se torna importante o papel dos Princípios, enquanto aqueles postulados que verdadeiramente limitam a margem de livre apreciação, não a deixando converter-se numa verdadeira arbitrariedade.
Carla Amado Gomes critica esta concepção, evidenciando o carácter vago e indeterminado do Princípio. Este não prescreveria um comportamento determinado, não veicularia um mínimo de elementos que possibilitasse a sua aplicação homogénea a um conjunto similar de situações. Para a autora, estaríamos face a um mero imperativo de ordem ética ou moral, de onde seria possível retirar soluções gerais.
Não posso estar de acordo com esta última concepção. Não contestando a natureza ética que o Princípio pode assumir – que é inegável e que se pode assimilar àquilo que chamámos de conteúdo político, programático do mesmo –, o que nos parece é que a existência de uma dimensão jurídica ínsita no mesmo é inegável. Não se esqueça, a este respeito, da realidade com a qual estamos a lidar. Os princípios não são, nem pretendem ser, postulados normativos concretos e determinados. Como nota Gomes Canotilho, a vagueza é atributo natural e intrínseco dos mesmos. Na medida em que se defenda, como faz Vasco Pereira da Silva, que o Princípio impõe comportamentos determinados – designadamente a fundamentação ecológica de um acto e a não aprovação de uma decisão que acarrete prejuízos ecológicos incomparavelmente superiores aos seus benefícios económicos, principalmente este último aspecto –, passa a ser difícil de negar a sua natureza como verdadeiro Princípio normativo. O facto de o comportamento imposto ter contornos muito latos, o que faz com que o Princípio só actue em face de um “erro manifesto”, não é mais do que um corolário natural e necessário do facto de estarmos perante um Princípio. E ele não deixa de ser aplicação homogénea só porque a precisa medida em que actua num conjunto de casos concretos é diferente: aquilo que muda é a própria configuração dos casos concretos, nomeadamente o carácter mais ou menos manifesto dos prejuízos ecológicos que uma decisão acarreta, bem como o seu grau em comparação com as demais vantagens económicas da mesma. O que importa é que o postulado seja homogéneo. E não há dúvida que, dentro da incerteza e vagueza inerente à natureza do desenvolvimento sustentável enquanto Princípio, este o é.
Aquilo que em seguida se discute é a sua autonomização do Princípio da Proporcionalidade. Mas cabe não passar por cima de um primeiro passo que é prejudicial a esta questão. Impõe-se o Princípio da Proporcionalidade enquanto orientador da acção da Administração, por forma a que possa constituir um substracto onde se possa integrar o Princípio do Desenvolvimento Sustentável? A resposta é afirmativa, e resulta do artigo 5º/2 do Código do Procedimento Administrativo. Há, contudo, uma dificuldade, na medida em que resulta daquele artigo que o respeito pelo Princípio da Proporcionalidade é imposto apenas quando as decisões administrativas possam colidir com direitos subjectivos e interesses legalmente protegidos dos particulares (ou, no caso do artigo 18º da C.R.P., apenas na medida em que se trate da restrição de direitos, liberdades e garantias). Ora o Princípio do Desenvolvimento Sustentável não implica, para que se deva ter em conta a salvaguarda dos recursos ambientais, que estes sejam objecto de um direito de um particular determinado, objecto do “seu” direito ao Ambiente. Se assim fosse, quando uma decisão afectasse o Ambiente numa parcela que não se pudesse considerar como recondutível ao âmbito de fruição ambiental individual de um determinado particular, não existia a obrigação de respeitar o Princípio da Proporcionalidade nesta restrição; e, logo, o Princípio da Sustentabilidade teria que actuar por si só. Por muito que isto seja apelativo para quem queira autonomizar o Princípio do Desenvolvimento Sustentável, creio porém que o artigo 5º/2 do C.P.A. deve ser objecto de uma interpretação teleológica, impondo o respeito da proporcionalidade quando estejam em causa interesses difusos, como é o caso do Ambiente – e não me parece que a letra da lei o proscreva.
Mas será efectivamente possível integrar os postulados do Princípio do Desenvolvimento Sustentável no conteúdo mais amplo constituído pelo Princípio da Proporcionalidade? Este último impõe que um acto que seja susceptível de envolver uma restrição de um interesse legalmente protegido seja adequado à prossecução do interesse prosseguido, limite o “dano” causado ao interesse restringido ao mínimo necessário, e seja o resultado de uma ponderação feita dos interesses em presença que seja favorável à prossecução do interesse prosseguido, em sacrifício do preterido. Em que é que resultaria a integração, aqui, do postulado do desenvolvimento sustentável? Resultaria essencialmente na imposição de que um acto restritivo do bem jurídico Ambiente fosse necessário, na exigência da ponderação dos custos ecológicos do acto em comparação com os respectivos benefícios económicos, e na exigência de que desta ponderação resultasse um juízo globalmente positivo quanto à conciliação possível dos bens jurídicos em questão. Verdadeiramente, a apreciação feita dentro da mecânica do Princípio da Proporcionalidade corresponderia àquele que é o conteúdo atribuído ao Princípio do Desenvolvimento Sustentável.
O Princípio da Proporcionalidade tem, então, a aptidão para abranger, no seu raio de acção, o Princípio da Sustentabilidade. Mas esta abrangência é desejável? Não desprezando a importância e a peculiaridade da tutela ambiental, creio que sim. Não existem, a este respeito, obstáculos teóricos nem práticos. Da mesma forma que será no âmbito da mecânica do Princípio da Proporcionalidade que se aferirá da legitimidade de uma restrição de qualquer dos demais interesses legalmente reconhecidos que relevam no caso concreto, será também sindicada a conformidade do acto que afecta recursos ambientais com as exigências de um desenvolvimento sustentável. Estas exigências não desaparecerão nem perderão força por se integrarem, na sua actuação prática, no âmbito de um todo mais amplo e abrangente constituído pelo Princípio da Proporcionalidade. A importância do Desenvolvimento Sustentável, nos termos em que foi descrita, ficará intocada. O que sucede é simplesmente o seguinte: por uma preocupação de não separar duas realidades que actuam fundamentalmente da mesma forma, os postulados do desenvolvimento sustentável serão veiculados, na prática, através do Princípio da Proporcionalidade. O que não impede a autonomia teórica e dogmática do Princípio do Desenvolvimento Sustentável.
sábado, 23 de maio de 2009
Já Viste esta Flor hoje?
O Rótulo Ecológico é um sistema de rotulagem ambiental criado em 1992 e revisto em 2000 através do Regulamento (CE) nº 1980/2000 (JOCE L 237 de 21.9.00), que é reconhecido por toda a União Europeia, Noruega, Liechtenstein e Islândia, em que os produtos são avaliados por um organismo independente. Esse organismo avalia todo o impacto ambiental dos produtos desde que surge até ser eliminado. Os produtos considerados por esta avaliação como mais amigos do ambiente são rotulados com uma Flor para serem facilmente identificados pelos consumidores, e assim a União Europeia promove a utilização de produtos com uma pegada ambiental menor.
A atribuição do Rótulo Ecológico da União Europeia depende da verificação de critérios existentes que visam avaliar qual o impacto ambiental de um determinado artigo ao longo de todo o seu ciclo existencial. A análise do impacto abrange tudo, desde a obtenção de matérias-primas até à eliminação do produto. Sendo que cada produto tem um peso ambiental muito variável ao longo da sua existência, havendo uns que têm um impacto ambiental maior na sua produção e outros que têm um impacto ambiental maior na sua utilização pelo consumidor por exemplo.
Este Sistema de rotulagem já é atribuível a 23 tipos de produtos e serviços, estando constantemente em desenvolvimento um alargamento a novos produtos e serviços. Entre esses produtos e serviços que já estão abrangidos estão coisas como o vestuário, os produtos de limpeza, o alojamento turístico, o papel, o calçado, os electrodomésticos e até os computadores, entre outras coisas.
Para os consumidores este rótulo, a Flor, é uma marca credível de protecção ambiental porque para a Flor ser atribuída os produtos são submetidos a rigorosas avaliações. O que se avalia quando se pretende ver se um produto é mais amigo do ambiente do que outros são coisas muito diferentes. Para começar o próprio meio de produção, embalagem, e distribuição do produto tem de ter o menor impacto ambiental negativo possível, utilizando as medidas existentes para isso necessárias. Também a própria qualidade do produto é testada para ver se está em conformidade com os parâmetros exigidos. Isto é, tem de ser um produto com uma duração elevada, por isso tem de ter muita qualidade, e tem de ter, por exemplo, as peças que o compõem disponíveis no mercado durante muitos anos para que seja possível arranjar o produto quando se estraga. Todos nós sabemos que um telemóvel novo que surge este mês, daqui a 2 meses ou 4 meses, no máximo, já é tecnologia ultrapassada por novos telemóveis, de “8ª geração”! E as peças para consertos de uma eventual avaria do nosso “antiquado” telemóvel tornam-se muito difíceis, senão impossíveis de encontrar, de modo que lá temos nós de nos render à mais nova tecnologia existente no mercado (pelo menos durante dois dias)! São este tipo de situações (entre outras) que são aqui tidas em conta, e que se pretendem evitar com vista à protecção do ambiente.
Um produto que pretende se candidatar à atribuição de um Rótulo Ecológico Europeu (REE) deve contactar com o Organismo Competente Nacional (OCN). Em Portugal essa responsabilidade é de uma Comissão de Selecção presidida pela Direcção Geral do Ambiente com representantes da Direcção Geral de Indústria, da Direcção Geral de Saúde, da Direcção Geral do Comércio e do Instituto do Consumidor. Depois deve preencher a candidatura com todos os requisitos formais que isso inclui e depois se o OCN concluir que os requisitos ecológicos e de desempenho estão preenchidos então informa a Comissão Europeia da atribuição. A Comissão por sua vez divulga a atribuição no site do rótulo ecológico (www.eco-label.com), onde podemos encontrar os nomes de todos os produtos que estão disponíveis para venda em Portugal e que têm este Rótulo. (Passando rapidamente os olhos pela lista verifiquei que os produtos mesmo de origem portuguesa que mais constam dessa lista são tintas, e também lenços de papel e ainda encontrei alguns produtos de limpeza sanitária). Após esta divulgação o produto pode ostentar o Rótulo enquanto os critérios usados para o avaliar não forem alterados, e enquanto pagar uma taxa pela sua utilização.
Quem nomeia o Organismo Competente Nacional que lidera o processo de estabelecimento de critérios para um dado grupo de produtos é o Comité do Rótulo Ecológico da União Europeia. Este trabalho de decisão sobre os critérios é um trabalho conjunto, em que várias entidades responsáveis dão o seu contributo para uma boa escolha de critérios. Depois uma proposta de critérios é enviada à Comissão Europeia e ao Comité Regulamentador que vota no assunto. A Comissão, a partir desta proposta, adopta os critérios sobre a forma de Decisão da Comissão.
Este rótulo não é atribuível a produtos alimentares, bebidas e produtos farmacêuticos, entre outros produtos excluídos do âmbito de aplicação do Regulamento (CE) nº 1980/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Julho de 2000 pelo seu artigo 2º.
Mas a questão impõem-se: Já viste esta flor hoje? Se a resposta foi negativa então deves procurá-la na tua próxima ida ao supermercado! Isto é mais um pequeno gesto que podes adoptar para diminuíres a tua, certamente gigante, pegada ambiental!
O Rótulo Ecológico é um sistema de rotulagem ambiental criado em 1992 e revisto em 2000 através do Regulamento (CE) nº 1980/2000 (JOCE L 237 de 21.9.00), que é reconhecido por toda a União Europeia, Noruega, Liechtenstein e Islândia, em que os produtos são avaliados por um organismo independente. Esse organismo avalia todo o impacto ambiental dos produtos desde que surge até ser eliminado. Os produtos considerados por esta avaliação como mais amigos do ambiente são rotulados com uma Flor para serem facilmente identificados pelos consumidores, e assim a União Europeia promove a utilização de produtos com uma pegada ambiental menor.
A atribuição do Rótulo Ecológico da União Europeia depende da verificação de critérios existentes que visam avaliar qual o impacto ambiental de um determinado artigo ao longo de todo o seu ciclo existencial. A análise do impacto abrange tudo, desde a obtenção de matérias-primas até à eliminação do produto. Sendo que cada produto tem um peso ambiental muito variável ao longo da sua existência, havendo uns que têm um impacto ambiental maior na sua produção e outros que têm um impacto ambiental maior na sua utilização pelo consumidor por exemplo.
Este Sistema de rotulagem já é atribuível a 23 tipos de produtos e serviços, estando constantemente em desenvolvimento um alargamento a novos produtos e serviços. Entre esses produtos e serviços que já estão abrangidos estão coisas como o vestuário, os produtos de limpeza, o alojamento turístico, o papel, o calçado, os electrodomésticos e até os computadores, entre outras coisas.
Para os consumidores este rótulo, a Flor, é uma marca credível de protecção ambiental porque para a Flor ser atribuída os produtos são submetidos a rigorosas avaliações. O que se avalia quando se pretende ver se um produto é mais amigo do ambiente do que outros são coisas muito diferentes. Para começar o próprio meio de produção, embalagem, e distribuição do produto tem de ter o menor impacto ambiental negativo possível, utilizando as medidas existentes para isso necessárias. Também a própria qualidade do produto é testada para ver se está em conformidade com os parâmetros exigidos. Isto é, tem de ser um produto com uma duração elevada, por isso tem de ter muita qualidade, e tem de ter, por exemplo, as peças que o compõem disponíveis no mercado durante muitos anos para que seja possível arranjar o produto quando se estraga. Todos nós sabemos que um telemóvel novo que surge este mês, daqui a 2 meses ou 4 meses, no máximo, já é tecnologia ultrapassada por novos telemóveis, de “8ª geração”! E as peças para consertos de uma eventual avaria do nosso “antiquado” telemóvel tornam-se muito difíceis, senão impossíveis de encontrar, de modo que lá temos nós de nos render à mais nova tecnologia existente no mercado (pelo menos durante dois dias)! São este tipo de situações (entre outras) que são aqui tidas em conta, e que se pretendem evitar com vista à protecção do ambiente.
Um produto que pretende se candidatar à atribuição de um Rótulo Ecológico Europeu (REE) deve contactar com o Organismo Competente Nacional (OCN). Em Portugal essa responsabilidade é de uma Comissão de Selecção presidida pela Direcção Geral do Ambiente com representantes da Direcção Geral de Indústria, da Direcção Geral de Saúde, da Direcção Geral do Comércio e do Instituto do Consumidor. Depois deve preencher a candidatura com todos os requisitos formais que isso inclui e depois se o OCN concluir que os requisitos ecológicos e de desempenho estão preenchidos então informa a Comissão Europeia da atribuição. A Comissão por sua vez divulga a atribuição no site do rótulo ecológico (www.eco-label.com), onde podemos encontrar os nomes de todos os produtos que estão disponíveis para venda em Portugal e que têm este Rótulo. (Passando rapidamente os olhos pela lista verifiquei que os produtos mesmo de origem portuguesa que mais constam dessa lista são tintas, e também lenços de papel e ainda encontrei alguns produtos de limpeza sanitária). Após esta divulgação o produto pode ostentar o Rótulo enquanto os critérios usados para o avaliar não forem alterados, e enquanto pagar uma taxa pela sua utilização.
Quem nomeia o Organismo Competente Nacional que lidera o processo de estabelecimento de critérios para um dado grupo de produtos é o Comité do Rótulo Ecológico da União Europeia. Este trabalho de decisão sobre os critérios é um trabalho conjunto, em que várias entidades responsáveis dão o seu contributo para uma boa escolha de critérios. Depois uma proposta de critérios é enviada à Comissão Europeia e ao Comité Regulamentador que vota no assunto. A Comissão, a partir desta proposta, adopta os critérios sobre a forma de Decisão da Comissão.
Este rótulo não é atribuível a produtos alimentares, bebidas e produtos farmacêuticos, entre outros produtos excluídos do âmbito de aplicação do Regulamento (CE) nº 1980/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Julho de 2000 pelo seu artigo 2º.
Mas a questão impõem-se: Já viste esta flor hoje? Se a resposta foi negativa então deves procurá-la na tua próxima ida ao supermercado! Isto é mais um pequeno gesto que podes adoptar para diminuíres a tua, certamente gigante, pegada ambiental!
quarta-feira, 20 de maio de 2009
2ª Tarefa – Animaizinhos…
Sempre que falamos em direitos dos animais, a mesma pergunta nos surge no pensamento. Terão os animais verdadeiramente “direitos”? À primeira vista e com a análise da noção jurídica de “direito”, diríamos que não. Mas será mesmo assim?
O acórdão n.º 229/2007 do Tribunal Constitucional parece confirmar esta afirmação. No acórdão referido, o requerente pretende que o tribunal emita um mandado que lhe permita proceder à remoção de animais em número superior ao legal, pois, a salvaguarda do ambiente e salubridade dos agregados populacionais constitui uma atribuição dos municípios, realizada em prol do interesse público. Ora, ao ler o artigo 14.º/n.º 1/alínea h) da Lei n.º 159/99, de 15 de Setembro, em cuja disposição está prevista a competência das autarquias locais no que diz respeito ao ambiente e salubridade, evidencia-se o facto de, para o direito português, no “interesse público” não estar incluído o “interesse animal”, evidência que também está presente no acórdão em análise, onde se diz que “a tranquilidade da vizinhança ou a qualidade de vida em que pode interferir a instalação de animais em habitações sem as devidas condições para que não resultem incómodos e perigos para a saúde não é um mero problema de conflito de direitos entre sujeitos privados, mas corresponde antes a uma ordenação geral da vida dos agregados populacionais, a um interesse público que compete às autarquias preservar e promover”.
Em causa está a norma do artigo 3.º/n.º 6 do Decreto-Lei 314/2003, que prevê que “no caso de criação de obstáculos ou impedimentos à remoção de animais que se encontrem em desrespeito ao previsto no presente artigo, o presidente da câmara municipal pode solicitar a emissão de mandado judicial que lhe permita aceder ao local onde estes se encontrem e à sua remoção”. O mesmo artigo trata da detenção de cães e gatos, no âmbito da protecção prevista no preâmbulo do diploma. Este Decreto-Lei pretende conduzir a um melhor conhecimento e controlo destas populações animais (e não só), tendo em vista a manutenção da indemnidade do país em casos de raiva, equinococose/hidatidose, leishmaniose e leptospirose, zoonoses de risco que podem ser transmitidas ao ser humano por carnívoros domésticos.
No acórdão é discutida a constitucionalidade do artigo 3.º/n.º 6, por comparação com jurisprudência anterior, quando interpretado no sentido de competir ao tribunal civil a emissão do mandado judicial para aceder ao local onde se encontrem os animais que devam ser removidos. Assim como nos anteriores casos, citados no acórdão, também neste a norma foi considerada inconstitucional, por estar ferida de inconstitucionalidade orgânica, pois incidia sobre a competência material dos tribunais e não aplicava o sistema geral de repartição de competência em vigor, de acordo com o artigo 4.º/n.º 1/alínea a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Ao longo deste acórdão, tanto pelos argumentos apresentados pelo requerente, como através das conclusões retiradas pelo Tribunal Constitucional, podemos afirmar que, de facto, apenas parece ser tido em vista o interesse das populações, descurando a protecção dos animais. Tanto os argumentos apresentados como a posterior decisão, ao estabelecer a competência dos tribunais administrativos para regular a matéria, por se tratar do âmbito das relações jurídico-administrativas, confirmam a importância concedida à preservação da qualidade de vida e do ambiente dos cidadãos nas relações de vizinhança, o que justifica que se subtraiam algumas situações a uma “pura ponderação de interesses sob a égide do direito privado (…) e a sua inserção no direito público”. Nunca é referido o outro lado do problema, os direitos dos animais cuja “detenção” está em causa. Todos sabemos que não é possível equiparar humanos e animais (não racionais), mas também nos apercebemos que, ao tentar prosseguir o objectivo de protecção dos animais, não se está a tentar compará-los e dar-lhes os mesmos “direitos” que se atribuem aos seres humanos. No entanto, não precisamos de chegar ao radicalismo de simplesmente ignorar que essa protecção, em muitos casos, é necessária e até essencial.
Assim, apesar daquilo que é dito no acórdão e dos objectivos prosseguidos pela referida lei, penso que se pode afirmar que os “animaizinhos” têm direitos. Isto é reafirmado pela Lei n.º 92/95, de 12 de Setembro (alterada pela Lei n.º 19/2002, de 31 de Julho), cujo artigo 1.º proíbe todas as violências injustificadas contra animais; e pela Lei n.º 12-B/2000, de 8 de Julho (também alterada pela Lei n.º 19/2002, de 31 de Julho), que proíbe todos os espectáculos tauromáquicos com touros de morte.
Passemos agora a uma nota de direito comparado.
No Brasil, autores como Marco Antonio Azkoul e Joaquim Luís Osório, defendem que, ao não constituírem coisas inanimadas, os animais merecem, assim como os humanos, protecção e assistência enquanto “titulares de direitos” e seres vivos com capacidades semelhantes. Como defende a Professora Martha Nussbaum, "non-human animals are capable of dignified existence…”. Joaquim Luís Osório sustenta ainda que “o direito novo das nações cultas reconhece a capacidade jurídica dos animais”. Não sei se é possível ir tão longe, mas é imperioso afirmar que, de facto, os animais detêm alguns direitos, até pela análise de outros ordenamentos jurídicos.
Na Bélgica atende-se às capacidades dos animais e prevê-se a sua protecção jurídica. Com efeito, neste país é proibida, entre outras condutas, a luta de animais provocada pelo Homem, com um intuito comercial ou lúdico, a qual é, em alguns casos, punida com a pena de prisão.
Em Espanha, apesar do contrasenso que representa a brutalidade que é empregue nas touradas, são punidos comportamentos como o atirar pedras aos cães e gatos, amarrar objectos ao corpo dos animais, depenar as galinhas antes de as matar, entre outros.
Na Polónia, é punido com um ano de prisão aquele que brutalizar os animais, entre eles os pássaros, os galináceos, os peixes e os insectos...
Nos Estados Unidos da América, mais concretamente em Chicago, oito cães e um gato foram considerados “herdeiros” de um testamento, no qual lhes foi deixada uma fortuna em propriedades, e “ganharam” uma acção contra os parentes do de cujus.
Depois desta análise, posso concluir que, em suma, já se prevê em Portugal alguma protecção jurídica dos “direitos” dos animais mas, ainda assim, parece que é noutros ordenamentos jurídicos, como aqueles aqui abordados, que a protecção é mais aprofundada. Fica, desde já, bastante claro que, caso esteja disposto a isso, o legislador português é capaz de, seguindo o exemplo de países como a Polónia, prosseguir o objectivo de punição de todo e qualquer comportamento que atente contra os direitos e a protecção dos animais.
Assim, concordo com Marco Antonio Azkoul quando afirma que “o povo que respeitar sinceramente os direitos atribuíveis aos animais respeitará melhor os direitos da Humanidade”.
O acórdão n.º 229/2007 do Tribunal Constitucional parece confirmar esta afirmação. No acórdão referido, o requerente pretende que o tribunal emita um mandado que lhe permita proceder à remoção de animais em número superior ao legal, pois, a salvaguarda do ambiente e salubridade dos agregados populacionais constitui uma atribuição dos municípios, realizada em prol do interesse público. Ora, ao ler o artigo 14.º/n.º 1/alínea h) da Lei n.º 159/99, de 15 de Setembro, em cuja disposição está prevista a competência das autarquias locais no que diz respeito ao ambiente e salubridade, evidencia-se o facto de, para o direito português, no “interesse público” não estar incluído o “interesse animal”, evidência que também está presente no acórdão em análise, onde se diz que “a tranquilidade da vizinhança ou a qualidade de vida em que pode interferir a instalação de animais em habitações sem as devidas condições para que não resultem incómodos e perigos para a saúde não é um mero problema de conflito de direitos entre sujeitos privados, mas corresponde antes a uma ordenação geral da vida dos agregados populacionais, a um interesse público que compete às autarquias preservar e promover”.
Em causa está a norma do artigo 3.º/n.º 6 do Decreto-Lei 314/2003, que prevê que “no caso de criação de obstáculos ou impedimentos à remoção de animais que se encontrem em desrespeito ao previsto no presente artigo, o presidente da câmara municipal pode solicitar a emissão de mandado judicial que lhe permita aceder ao local onde estes se encontrem e à sua remoção”. O mesmo artigo trata da detenção de cães e gatos, no âmbito da protecção prevista no preâmbulo do diploma. Este Decreto-Lei pretende conduzir a um melhor conhecimento e controlo destas populações animais (e não só), tendo em vista a manutenção da indemnidade do país em casos de raiva, equinococose/hidatidose, leishmaniose e leptospirose, zoonoses de risco que podem ser transmitidas ao ser humano por carnívoros domésticos.
No acórdão é discutida a constitucionalidade do artigo 3.º/n.º 6, por comparação com jurisprudência anterior, quando interpretado no sentido de competir ao tribunal civil a emissão do mandado judicial para aceder ao local onde se encontrem os animais que devam ser removidos. Assim como nos anteriores casos, citados no acórdão, também neste a norma foi considerada inconstitucional, por estar ferida de inconstitucionalidade orgânica, pois incidia sobre a competência material dos tribunais e não aplicava o sistema geral de repartição de competência em vigor, de acordo com o artigo 4.º/n.º 1/alínea a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Ao longo deste acórdão, tanto pelos argumentos apresentados pelo requerente, como através das conclusões retiradas pelo Tribunal Constitucional, podemos afirmar que, de facto, apenas parece ser tido em vista o interesse das populações, descurando a protecção dos animais. Tanto os argumentos apresentados como a posterior decisão, ao estabelecer a competência dos tribunais administrativos para regular a matéria, por se tratar do âmbito das relações jurídico-administrativas, confirmam a importância concedida à preservação da qualidade de vida e do ambiente dos cidadãos nas relações de vizinhança, o que justifica que se subtraiam algumas situações a uma “pura ponderação de interesses sob a égide do direito privado (…) e a sua inserção no direito público”. Nunca é referido o outro lado do problema, os direitos dos animais cuja “detenção” está em causa. Todos sabemos que não é possível equiparar humanos e animais (não racionais), mas também nos apercebemos que, ao tentar prosseguir o objectivo de protecção dos animais, não se está a tentar compará-los e dar-lhes os mesmos “direitos” que se atribuem aos seres humanos. No entanto, não precisamos de chegar ao radicalismo de simplesmente ignorar que essa protecção, em muitos casos, é necessária e até essencial.
Assim, apesar daquilo que é dito no acórdão e dos objectivos prosseguidos pela referida lei, penso que se pode afirmar que os “animaizinhos” têm direitos. Isto é reafirmado pela Lei n.º 92/95, de 12 de Setembro (alterada pela Lei n.º 19/2002, de 31 de Julho), cujo artigo 1.º proíbe todas as violências injustificadas contra animais; e pela Lei n.º 12-B/2000, de 8 de Julho (também alterada pela Lei n.º 19/2002, de 31 de Julho), que proíbe todos os espectáculos tauromáquicos com touros de morte.
Passemos agora a uma nota de direito comparado.
No Brasil, autores como Marco Antonio Azkoul e Joaquim Luís Osório, defendem que, ao não constituírem coisas inanimadas, os animais merecem, assim como os humanos, protecção e assistência enquanto “titulares de direitos” e seres vivos com capacidades semelhantes. Como defende a Professora Martha Nussbaum, "non-human animals are capable of dignified existence…”. Joaquim Luís Osório sustenta ainda que “o direito novo das nações cultas reconhece a capacidade jurídica dos animais”. Não sei se é possível ir tão longe, mas é imperioso afirmar que, de facto, os animais detêm alguns direitos, até pela análise de outros ordenamentos jurídicos.
Na Bélgica atende-se às capacidades dos animais e prevê-se a sua protecção jurídica. Com efeito, neste país é proibida, entre outras condutas, a luta de animais provocada pelo Homem, com um intuito comercial ou lúdico, a qual é, em alguns casos, punida com a pena de prisão.
Em Espanha, apesar do contrasenso que representa a brutalidade que é empregue nas touradas, são punidos comportamentos como o atirar pedras aos cães e gatos, amarrar objectos ao corpo dos animais, depenar as galinhas antes de as matar, entre outros.
Na Polónia, é punido com um ano de prisão aquele que brutalizar os animais, entre eles os pássaros, os galináceos, os peixes e os insectos...
Nos Estados Unidos da América, mais concretamente em Chicago, oito cães e um gato foram considerados “herdeiros” de um testamento, no qual lhes foi deixada uma fortuna em propriedades, e “ganharam” uma acção contra os parentes do de cujus.
Depois desta análise, posso concluir que, em suma, já se prevê em Portugal alguma protecção jurídica dos “direitos” dos animais mas, ainda assim, parece que é noutros ordenamentos jurídicos, como aqueles aqui abordados, que a protecção é mais aprofundada. Fica, desde já, bastante claro que, caso esteja disposto a isso, o legislador português é capaz de, seguindo o exemplo de países como a Polónia, prosseguir o objectivo de punição de todo e qualquer comportamento que atente contra os direitos e a protecção dos animais.
Assim, concordo com Marco Antonio Azkoul quando afirma que “o povo que respeitar sinceramente os direitos atribuíveis aos animais respeitará melhor os direitos da Humanidade”.
segunda-feira, 18 de maio de 2009
13ª Tarefa: Avaliação de Impacto Ambiental – Acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 2001
O acórdão do Tribunal de Justiça aqui em análise retrata um processo por incumprimento, interposto pela Comissão Europeia contra o Reino da Bélgica. Em causa está a alegada má transposição de diversas directivas em matéria ambiental, entre elas a Directiva 85/337/CEE, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, que nos interessa aprofundar agora.
A Comissão Europeia pretende, com este processo, obter a declaração, por parte do TJ, de que a Bélgica, ao não adoptar as medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para transpor integralmente as directivas em questão, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Direito Comunitário.
A directiva 85/337/CEE, relativa à ”avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente”, sujeita os projectos com possível impacto significativo no ambiente a uma avaliação prévia, antes da concessão da aprovação do projecto em causa. O direito belga, ao prever a mesma avaliação de impacto ambiental, impõe, de facto, a obrigação de pedir uma autorização antes da aprovação de determinados projectos mas, no entanto, prevê também um amplo regime de concessão e de recusa tácita dessas autorizações. Através desse regime, instituído pelo regulamento relativo à autorização ecológica e pelo decreto relativo aos resíduos, se a autoridade competente não se pronunciar em primeira instância acerca de um pedido de concessão de autorização para um determinado projecto, considera-se esta autorização recusada. Por outro lado, se a autoridade competente não se pronunciar, em segunda instância, sobre o pedido de autorização, o seu silêncio vale como autorização do projecto.
Relativamente à fase pré-contenciosa do processo por incumprimento, a Comissão Europeia, a 6 de Julho de 1998, começou por interpelar, nos termos do artigo 226.º do Tratado da Comunidade Europeia, o Reino da Bélgica para que apresentasse as suas observações. Tendo ficado sem resposta, enviou um parecer fundamentado às autoridades belgas, com a exposição das razões de direito e de facto que considerava terem constituído o incumprimento, bem como a comunicação das medidas necessárias para lhe pôr fim. A 6 de Janeiro de 1999, as autoridades belgas formularam as suas observações, juntamente com o Governo da Flandres, em que apontavam, principalmente, o campo de aplicação limitado da autorização tácita e o número restrito de autorizações tácitas concedidas, acrescentando que “todas as autoridades competentes e todos os organismos consultivos envolvidos estavam bem informados das consequências de uma ausência da decisão, pelo que continuavam a zelar por que cada pedido de autorização fosse objecto de um exame aprofundado”. Em relação ao parecer fundamentado, o Governo da Flandres acrescentou ainda que a autorização tácita não implicava uma avaliação passiva ou uma negligência por parte da autoridade competente, já que o pedido dava sempre lugar a uma “avaliação circunstanciada”. Os argumentos apresentados não foram suficientes para a Comissão, o que conduziu à instauração de uma acção por incumprimento.
Pela análise da jurisprudência anterior do Tribunal de Justiça, pode afirmar-se que autorizações tácitas como aquelas que estão em causa no regime de avaliação de impacto ambiental são incompatíveis com as exigências das directivas em causa nesta acção, entre elas, a directiva 85/337/CEE, na medida em que as autoridades dos Estados-Membros são obrigados a examinar, caso a caso e de acordo com as circunstâncias do caso concreto, todos os pedidos de autorização de projectos susceptíveis de afectar o meio ambiente. O Reino da Bélgica defende-se, neste processo, com os projectos de legislação em curso, que iriam adoptar medidas complementares de transposição das directivas em causa, ao que a jurisprudência do TJ responde que, ao vincularem os Estados-Membros quanto ao resultado a alcançar, as directivas comunitárias implicam a obrigação de respeito pelos prazos de transposição nelas previstos, o que não se verificou no caso.
Assim, o TJ acabou por concluir que o Reino da Bélgica, ao não adoptar as medidas legislativas, regulamentares e administrativas, necessárias para transpor integralmente as diversas directivas em causa, entre elas a directiva 85/337/CEE, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente e que nos interessa agora, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Direito Comunitário.
Quanto ao reflexo que este acórdão poderá ter no direito português, podemos afirmar que, não tendo ainda sido alvo de um processo por incumprimento interposto pela Comissão Europeia, nos termos do artigo 226.º do Tratado CE, Portugal está em vias de assistir a uma acção semelhante à que foi intentada contra o Reino da Bélgica.
De facto, analisando o regime português de avaliação de impacto ambiental, constatamos que o artigo 19.º do Decreto-Lei 197/2005, de 8 de Novembro, prevê uma ficção de acto administrativo, constituída pelo “deferimento tácito” que, assim como no direito belga, constitui um acto administrativo praticado quando a Administração Pública viola o seu dever de decidir, permitindo-lhe, nomeadamente, praticar o acto licenciador do projecto. A directiva 85/337/CEE estabelece diversas metas, entre elas a existência de um procedimento de avaliação de impacto ambiental de determinados projectos que se preveja que terão um impacto significativo no ambiente, o qual só existe quando a Administração Pública emite uma decisão de impacto ambiental. Ora, caso se verifique uma situação de “deferimento tácito”, essa decisão não existe e o processo ainda não está concluído.
Em suma, podemos concluir que, ao prever o “deferimento tácito” na legislação de impacto ambiental, o qual, se ainda não se tornou a regra no Direito do Ambiente, está muito próximo disso, Portugal está a incumprir as suas obrigações decorrentes do Direito Comunitário. O mesmo problema é evidenciado pela análise do Regime Jurídico relativo à Prevenção e Controlo Integrados da Poluição, regulado pelo Decreto-Lei n.º 173/2008, de 26 de Agosto, cujo artigo 17.º prevê igualmente a possibilidade de “deferimento tácito” do pedido de licença ambiental, com a particularidade de, apesar de ser uma “ficção” de acto jurídico, ter de ser objecto de “certidão comprovativa do decurso do prazo para a emissão da licença ambiental”, conforme o disposto no n.º 2 do mesmo artigo.
Não parecendo possível fazer uma interpretação conforme com a directiva de avaliação de impacto ambiental, pode afirmar-se que o artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 197/2005 deve deixar de aplicar-se no direito português, sob pena de violação do princípio da prevenção, aplicação que deverá ser substituída pela aplicação do regime da directiva comunitária de AIA. Como defende o Professor Vasco Pereira da Silva, “é um contrasenso considerar que a avaliação de impacto ambiental é tão importante que deve dar lugar a um procedimento especial e, logo a seguir, considerar que tanto faz que ela tenho lugar como não, porque o resultado é o mesmo”.
A Comissão Europeia pretende, com este processo, obter a declaração, por parte do TJ, de que a Bélgica, ao não adoptar as medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para transpor integralmente as directivas em questão, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Direito Comunitário.
A directiva 85/337/CEE, relativa à ”avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente”, sujeita os projectos com possível impacto significativo no ambiente a uma avaliação prévia, antes da concessão da aprovação do projecto em causa. O direito belga, ao prever a mesma avaliação de impacto ambiental, impõe, de facto, a obrigação de pedir uma autorização antes da aprovação de determinados projectos mas, no entanto, prevê também um amplo regime de concessão e de recusa tácita dessas autorizações. Através desse regime, instituído pelo regulamento relativo à autorização ecológica e pelo decreto relativo aos resíduos, se a autoridade competente não se pronunciar em primeira instância acerca de um pedido de concessão de autorização para um determinado projecto, considera-se esta autorização recusada. Por outro lado, se a autoridade competente não se pronunciar, em segunda instância, sobre o pedido de autorização, o seu silêncio vale como autorização do projecto.
Relativamente à fase pré-contenciosa do processo por incumprimento, a Comissão Europeia, a 6 de Julho de 1998, começou por interpelar, nos termos do artigo 226.º do Tratado da Comunidade Europeia, o Reino da Bélgica para que apresentasse as suas observações. Tendo ficado sem resposta, enviou um parecer fundamentado às autoridades belgas, com a exposição das razões de direito e de facto que considerava terem constituído o incumprimento, bem como a comunicação das medidas necessárias para lhe pôr fim. A 6 de Janeiro de 1999, as autoridades belgas formularam as suas observações, juntamente com o Governo da Flandres, em que apontavam, principalmente, o campo de aplicação limitado da autorização tácita e o número restrito de autorizações tácitas concedidas, acrescentando que “todas as autoridades competentes e todos os organismos consultivos envolvidos estavam bem informados das consequências de uma ausência da decisão, pelo que continuavam a zelar por que cada pedido de autorização fosse objecto de um exame aprofundado”. Em relação ao parecer fundamentado, o Governo da Flandres acrescentou ainda que a autorização tácita não implicava uma avaliação passiva ou uma negligência por parte da autoridade competente, já que o pedido dava sempre lugar a uma “avaliação circunstanciada”. Os argumentos apresentados não foram suficientes para a Comissão, o que conduziu à instauração de uma acção por incumprimento.
Pela análise da jurisprudência anterior do Tribunal de Justiça, pode afirmar-se que autorizações tácitas como aquelas que estão em causa no regime de avaliação de impacto ambiental são incompatíveis com as exigências das directivas em causa nesta acção, entre elas, a directiva 85/337/CEE, na medida em que as autoridades dos Estados-Membros são obrigados a examinar, caso a caso e de acordo com as circunstâncias do caso concreto, todos os pedidos de autorização de projectos susceptíveis de afectar o meio ambiente. O Reino da Bélgica defende-se, neste processo, com os projectos de legislação em curso, que iriam adoptar medidas complementares de transposição das directivas em causa, ao que a jurisprudência do TJ responde que, ao vincularem os Estados-Membros quanto ao resultado a alcançar, as directivas comunitárias implicam a obrigação de respeito pelos prazos de transposição nelas previstos, o que não se verificou no caso.
Assim, o TJ acabou por concluir que o Reino da Bélgica, ao não adoptar as medidas legislativas, regulamentares e administrativas, necessárias para transpor integralmente as diversas directivas em causa, entre elas a directiva 85/337/CEE, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente e que nos interessa agora, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Direito Comunitário.
Quanto ao reflexo que este acórdão poderá ter no direito português, podemos afirmar que, não tendo ainda sido alvo de um processo por incumprimento interposto pela Comissão Europeia, nos termos do artigo 226.º do Tratado CE, Portugal está em vias de assistir a uma acção semelhante à que foi intentada contra o Reino da Bélgica.
De facto, analisando o regime português de avaliação de impacto ambiental, constatamos que o artigo 19.º do Decreto-Lei 197/2005, de 8 de Novembro, prevê uma ficção de acto administrativo, constituída pelo “deferimento tácito” que, assim como no direito belga, constitui um acto administrativo praticado quando a Administração Pública viola o seu dever de decidir, permitindo-lhe, nomeadamente, praticar o acto licenciador do projecto. A directiva 85/337/CEE estabelece diversas metas, entre elas a existência de um procedimento de avaliação de impacto ambiental de determinados projectos que se preveja que terão um impacto significativo no ambiente, o qual só existe quando a Administração Pública emite uma decisão de impacto ambiental. Ora, caso se verifique uma situação de “deferimento tácito”, essa decisão não existe e o processo ainda não está concluído.
Em suma, podemos concluir que, ao prever o “deferimento tácito” na legislação de impacto ambiental, o qual, se ainda não se tornou a regra no Direito do Ambiente, está muito próximo disso, Portugal está a incumprir as suas obrigações decorrentes do Direito Comunitário. O mesmo problema é evidenciado pela análise do Regime Jurídico relativo à Prevenção e Controlo Integrados da Poluição, regulado pelo Decreto-Lei n.º 173/2008, de 26 de Agosto, cujo artigo 17.º prevê igualmente a possibilidade de “deferimento tácito” do pedido de licença ambiental, com a particularidade de, apesar de ser uma “ficção” de acto jurídico, ter de ser objecto de “certidão comprovativa do decurso do prazo para a emissão da licença ambiental”, conforme o disposto no n.º 2 do mesmo artigo.
Não parecendo possível fazer uma interpretação conforme com a directiva de avaliação de impacto ambiental, pode afirmar-se que o artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 197/2005 deve deixar de aplicar-se no direito português, sob pena de violação do princípio da prevenção, aplicação que deverá ser substituída pela aplicação do regime da directiva comunitária de AIA. Como defende o Professor Vasco Pereira da Silva, “é um contrasenso considerar que a avaliação de impacto ambiental é tão importante que deve dar lugar a um procedimento especial e, logo a seguir, considerar que tanto faz que ela tenho lugar como não, porque o resultado é o mesmo”.
9ª Tarefa. AIA de projectos v. AIA de planos
A Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos está prevista no Decreto-Lei 69/2000, de 3 de Maio, com as alterações introduzidas pelo D.L. 197/2005. A Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica, isto é, de Planos ou Programas, aparece regulada no D.L. 232/2007, de 15 de Junho.
No que toca à AIA de projectos, trata-se de investigar e avaliar o conjunto das alterações favoráveis e desfavoráveis que certos projectos isolados podem acarretar, em parâmetros ambientais – abrangendo todas as componentes ambientais, tanto as naturais, como o ar, a luz, a água, o solo, o subsolo, a fauna e a flora (artigo 6º da Lei de Bases do Ambiente), como as humanas, como a paisagem, o património natural e construído e a poluição (artigo 17º da referida Lei) –, mas sem esquecer a vertente “social”, uma vez que o Ambiente não é um fim cuja prossecução deva comandar o “esquecimento” de todos os outros fins constitucionalmente relevantes – artigo 2º, al. j) do D.L. 69/2000. Em função da avaliação feita, indaga-se da possibilidade de evitar ou minimizar os custos ambientais do Projecto.
No que à AIA de planos/programas diz respeito, trata-se de considerar e avaliar as consequências previsíveis para o Ambiente que virão da adopção de determinado plano ou programa, tentando alcançar-se, de igual modo, o maior grau de eficiência ambiental possível.
Vejamos as semelhanças gerais entre as duas figuras. Ambas são de inspiração Comunitária. A primeira aparece na sequência da transposição da Directiva 85/337/CEE, com as alterações introduzidas pela Directiva 97/11/CE. Já o regime previsto para a segunda surge na esteira da transposição da mais recente Directiva 2001/42/CE, que prevê a avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente. Ambos os regimes transpõem ainda parcialmente a Directiva 2003/35/CE.
Enquadramento dado a ambas é o dos artigos 30º e 31º da Lei de Bases do Ambiente. Ainda que principalmente dirigidos à AIA de projectos, o artigo 30º/1 fala expressamente na sujeição a AIA de “planos”.
Ambas se apresentam como um incidente no respectivo procedimento – respectivamente num procedimento principal de autorização/licenciamento de um projecto, ou num procedimento de aprovação de um plano ou programa. Nos dois casos se trata de uma avaliação/decisão ambiental autónoma que é prévia ao momento da aprovação do projecto ou do plano. Ambas surgem, assim, como concretização do Princípio da Prevenção, na medida em que se trata de indagar das consequências ambientais de um plano ou de uma obra antes de ela ter lugar e antes dessas consequências efectivamente se verificarem. E, como não podia deixar de ser, são também expressão do Princípio do Desenvolvimento Sustentável – caso se o considere um verdadeiro Princípio –, na medida em que postula a exigência da ponderação daqueles efeitos ambientais nefastos e comanda a não aprovação de um acto (ou, no caso da sua aprovação, a sua invalidade, eventualmente) quando os custos ambientais forem incomensuravelmente superiores aos benefícios económicos.
Ambas as figuras são inspiradas pela necessidade de incorporar uma série de valores ambientais num procedimento decisório mais amplo.
Ainda num quadro geral, a AIA de projectos e a AIA de programas apresentam diferenças consideráveis. A segunda surge no Ordenamento Comunitário e Português com o intuito de colmatar as insuficiências de uma avaliação ambiental concreta, isolada e casuística de determinados projectos a isso sujeitos. Como se refere no Preâmbulo do D.L. 232/2007, a AIA de projectos “tem lugar num momento em que as possibilidades de tomar diferentes opções e de apostar em diferentes alternativas de desenvolvimento são muito mais restritas”, uma vez que “a decisão acerca das características de um determinado projecto se encontra já previamente condicionada por planos e programas nos quais o projecto se enquadra, esvaziando de utilidade e alcance a própria avaliação a realizar”. De facto, numa Ordem Jurídica onde exista isoladamente um sistema de AIA de projectos, aquando desta avaliação vão ser considerados factores – que não dizem especialmente respeito ao projecto mas são antes gerais, comuns a qualquer projecto que fosse proposto para aquele local – que, em rigor, deveriam já ter sido avaliados aquando da elaboração do Plano em que os projectos se integram. Pode assim afirmar-se que a AIA de planos obedece a um Princípio da Subsidiariedade, que orienta a tomada em conta dos aspectos em causa no nível no qual se pode mais eficientemente dar-lhes resposta.
A AIA de planos surge assim com uma função verdadeiramente estratégica, de análise das grandes opções. Trata-se de uma avaliação mais ampla, mais abstracta, mais longínqua dos efeitos ambientais que são ponderados.
Num quadro concreto – em termos de procedimento – verificam-se igualmente afinidades e divergências entre os dois regimes.
Tanto o D.L. 232/2007, no seu artigo 3º , como o D.L. 69/2000, no artigo 1º/3, definem “a priori” certos planos/projectos que estão sujeitos a AIA. No que ao primeiro diz respeito, tratam-se dos “planos e programas para os sectores da agricultura, floresta, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização do solo” e dos “planos e programas que, atendendo aos seus eventuais efeitos num sítio da lista nacional de sítios, num sítio de interesse comunitário, numa zona especial de conservação ou numa zona de protecção especial, devam ser sujeitos a avaliação das incidências ambientais nos termos do artigo 10º do D.L. 140/99”. No que respeita ao segundo, tratam-se dos projectos tipificados nos anexos I e II ao D.L. 69/2000. Contudo, os planos/programas sujeitos a AIA nos termos do referido 3º/1 al. a) do D.L. 232/2007 só o são se constituírem enquadramento para a “futura aprovação de projectos mencionados nos anexos I e II do D.L. 69/2000” – ou seja, a necessidade da AIA daqueles planos demarca-se pela mesma necessidade em relação aos projectos que neles, à partida, integrados. Assim, só a al. b) do artigo 3º do D.L. 232/2007 é verdadeiramente autónoma em relação à AIA de projectos.
Considerações de idêntica ordem de razões presidem ainda aos artigos 4º e 5º do D.L. 69/2000 e artigo 3º/1 al. c) do D.L. 232/2007, quando permitem – se bem que no segundo caso se trata de uma obrigação, embora com pressupostos de apreciação discricionária – que um plano ou projecto seja sujeito a AIA quando seja susceptível de provocar impacto significativo no ambiente. Ainda assim, também nesta sede se verifica que a referida al. c) demarca a sujeição a AIA de um plano por considerações respeitantes aos projectos que prevê.
O D.L. 69/2000 permite, no artigo 3º, a dispensa da AIA de projectos em determinadas condições. Já quanto à AIA de planos essa dispensa não é possível por falta de base legal, embora se fixe “a priori” a isenção de determinados planos que estariam sujeitos a AIA, no artigo 4º do D.L. 232/2007.
O procedimento em que consiste a AIA é diverso nas duas figuras. É bastante mais complexo o procedimento de AIA de projectos. Começa com a apresentação de um Estudo de Impacto Ambiental pelo proponente à entidade com competência para autorizar o projecto, que deve cumprir as condições do artigo 12º/1 a 4 do D.L. 69/2000; prossegue com a remessa do EIA à Autoridade AIA, que nomeia a comissão de avaliação (artigo 13º/1 e 3); esta comissão efectua uma apreciação técnica do EIA e sindica da sua conformidade com as exigências do artigo 12º (artigo 13º/ 3 e 4); após aquela declaração de conformidade faz-se uma consulta pública, nos termos do artigo 14º, de onde se extrai um relatório; em seguida é necessário parecer final da Autoridade AIA, ainda que outros pareceres técnicos que tenham sido obtidos pela comissão de avaliação possam ser juntos ao “processo” – artigos 9º/5 c) e 16º; e por fim o Ministro responsável pela área do Ambiente emite a Decisão de Impacto Ambiental, que pode ser favorável, condicionalmente favorável e desfavorável (artigos 17º e 18º). Já o procedimento de AIA estratégica é bem mais simples e expedito. Começa com a delimitação do âmbito da avaliação a realizar e com a determinação do alcance e nível de pormenorização da informação a incluir no relatório ambiental, competência da entidade responsável pela elaboração do plano/programa – embora este possa (ou deva, o que parece mais consentâneo com a letra do artigo 5º/3 do D.L. 232/2007) solicitar parecer às entidades às quais possam interessar os efeitos ambientais resultantes da aplicação do plano ou programa, enumeradas no artigo 3º/3; prossegue com a elaboração, pela mesma entidade e juntamente com o plano ou programa, de um relatório ambiental onde se identifica, descreve e avalia os efeitos significativos no ambiente do plano/programa e onde constam obrigatoriamente os elementos do artigo 6º/1; realiza-se uma consulta pública que pode passar pela audição de quaisquer interessados que possam de algum modo ter interesse ou ser afectados pela aprovação do plano (artigo 7º/6), para além das entidades referidas no artigo 7º/1 e 2 e de eventual consulta de outros Estados-Membros da U.E. em casos em que efeitos ambientais se revelam transfronteiriços (artigo 8º); e finda o procedimento com a decisão final por parte da entidade responsável pela elaboração do plano (artigos 9º e 10º). Ou seja, à concentração das competências decisórias na figura da entidade aprovadora do plano, na AIA estratégica, corresponde, na AIA de projectos, a uma distribuição de tal forma confusa e burocrática de competências que se torna difícil de discernir, à partida, quem faz o quê.
Em ambos os procedimentos, como se viu, existe uma consulta pública. Trata-se da “legitimidade pelo procedimento”, ideia famosa deste ramo de Direito.
Quanto à fase decisória, a DIA no procedimento de AIA de projectos é vinculativa para o proponente – a decisão condicionalmente favorável exige que se cumpram as exigências feitas e a decisão desfavorável preclude o licenciamento do projecto no procedimento principal (artigo 20º). Embora na teoria o mesmo se verifique com a AIA de planos, o facto de haver um “interesse” da entidade competente para a aprovação do plano nessa mesma aprovação, sendo que é ela que “pondera” os resultados do relatório ambiental e das consultas realizadas, faz com que a AIA estratégica se traduza, na realidade, numa orientação geral para a tomada em conta dos valores ambientais na feitura dos planos, sem o carácter de vinculatividade que assume a AIA de projectos, embora, em caso de desconformidade do conteúdo do plano com as consultas realizadas e com o relatório deva ser fundamentada e justificada na Declaração Ambiental (artigo 10º).
Em ambas as figuras a tomada em conta das consequências ambientais não cessa rigidamente com a decisão final no procedimento incidental. Na AIA de projectos fixa-se um sistema de pós-avaliação, com o objectivo de assegurar o cumprimento das condições prescritas na DIA e avaliar os impactos realmente ocorridos (artigos 27ºss), a ser dirigido pela Autoridade AIA; e na AIA estratégica estipula-se, no artigo 11º, que a entidade que aprova o plano deve avaliar e controlar os efeitos significativos no ambiente decorrentes da sua aplicação e execução, verificando a adopção das medidas previstas na declaração ambiental, a fim de identificar atempadamente e corrigir os efeitos negativos imprevistos.
Trata-se de uma relação de complementariedade aquela que se verifica entre a AIA de planos e a AIA de projectos. Esta complementariedade é espelhada de forma visível no artigo 13º do D.L. 232/2007. Segundo o seu nº1, deve ocorrer de forma simultânea a AIA dos projectos sujeitos a impacto ambiental que sejam enquadrados, de forma detalhada, num plano ou programa,e a AIA destes programas. Ainda no que toca a estes projectos que sejam previstos de forma suficientemente detalhada num plano ou programa, determinam os nº2 a 4 que os resultados da AIA deste programa devem ser levados em conta aquando da elaboração do EIA em relação àqueles projectos e na DIA emitida no mesmo procedimento.
A Poluição de origem canina, felina, e de culpa humana!
A Constituição da República Portuguesa afirma que "todos temos direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender".Os dejectos dos animais de estimação prejudicam seriamente a higiene dos locais públicos e podem ser causadores de doenças graves. A falta de higiene e civismo dos donos dos animais de estimação provoca um verdadeiro perigo para a saúde pública.
O público fica sujeito às doenças transmissíveis pelos cães. Os jardins e meros espaços verdes das cidades passam a ter mais uma função de “wc” canino do que de lazer! È responsabilidade de todos os donos de animais apanhar os dejectos deixados nos espaços públicos. Devem sempre ter em mente que os espaços públicos são de todos, que são tratados e cuidados com os impostos que todos pagamos, e que todos temos direito a usufruir deles de igual modo. A quotidiana tentativa de não pisar as “minas” deixadas na via pública poderia ser evitada se as pessoas que têm animais de estimação pensassem que foram eles que escolheram ter essa responsabilidade e por isso essa escolha não deve afectar a esfera física doutrem!
Este é um problema que provoca poluição visual odorífera e tem uma afectação ambiental grande nos nossos dias e sobretudo nas cidades!
As autarquias tentam mudar esta realidade implementando medidas penalizadoras que pretendem dar eficácia aos Regulamentos Municipais dos Resíduos Sólidos Urbanos, através de coimas. Mas a verdade é que na prática a aplicação dessas coimas não tem sido seguida, e assim sendo, essas medidas não têm efeito.
A Lei de Bases do Ambiente, Lei nº11/87 de 7 de Abril define, como ela própria o afirma, “as bases da política de ambiente, em cumprimento do disposto nos artigos 9º e 6º da Constituição da República Portuguesa”, no seu artigo 1º. É tendo como ponto de partida esta lei, os direitos e deveres e medidas aí referidos que as autarquias têm vindo a criar regulamentos que têm como objectivo evitar esta poluição por resíduos sólidos.
A Lei de Bases do Ambiente no seu artigo 24º, nº3 diz que “a responsabilidade do destino dos diversos tipos de resíduos e efluentes é de quem os produz”, esta afirmação está de acordo com o direito comunitário.
Para vir dar seguimento a esta ideia o Decreto-Lei nº239/97 de 9 de Setembro vem regulamentar a gestão de resíduos nas suas variadas vertentes. Mas para dar uma aplicação mais prática e um seguimento aos objectivos prosseguidos por esse Decreto-Lei os municípios têm vindo a regulamentar com base nele e nas medidas nele instituídas.
Assim, leis, decretos-leis e regulamentos tentam combater este “flagelo” social que é a falta de civismo no que toca a um dos tipos de poluição mais evidentes nas cidades portuguesas. Mas, a eficácia prática de tanta legislação deixa a desejar, pois a aplicação de coimas e a existência de fiscalização desses atentados à saúde pública é ainda uma linha distante num horizonte futuro.
O público fica sujeito às doenças transmissíveis pelos cães. Os jardins e meros espaços verdes das cidades passam a ter mais uma função de “wc” canino do que de lazer! È responsabilidade de todos os donos de animais apanhar os dejectos deixados nos espaços públicos. Devem sempre ter em mente que os espaços públicos são de todos, que são tratados e cuidados com os impostos que todos pagamos, e que todos temos direito a usufruir deles de igual modo. A quotidiana tentativa de não pisar as “minas” deixadas na via pública poderia ser evitada se as pessoas que têm animais de estimação pensassem que foram eles que escolheram ter essa responsabilidade e por isso essa escolha não deve afectar a esfera física doutrem!
Este é um problema que provoca poluição visual odorífera e tem uma afectação ambiental grande nos nossos dias e sobretudo nas cidades!
As autarquias tentam mudar esta realidade implementando medidas penalizadoras que pretendem dar eficácia aos Regulamentos Municipais dos Resíduos Sólidos Urbanos, através de coimas. Mas a verdade é que na prática a aplicação dessas coimas não tem sido seguida, e assim sendo, essas medidas não têm efeito.
A Lei de Bases do Ambiente, Lei nº11/87 de 7 de Abril define, como ela própria o afirma, “as bases da política de ambiente, em cumprimento do disposto nos artigos 9º e 6º da Constituição da República Portuguesa”, no seu artigo 1º. É tendo como ponto de partida esta lei, os direitos e deveres e medidas aí referidos que as autarquias têm vindo a criar regulamentos que têm como objectivo evitar esta poluição por resíduos sólidos.
A Lei de Bases do Ambiente no seu artigo 24º, nº3 diz que “a responsabilidade do destino dos diversos tipos de resíduos e efluentes é de quem os produz”, esta afirmação está de acordo com o direito comunitário.
Para vir dar seguimento a esta ideia o Decreto-Lei nº239/97 de 9 de Setembro vem regulamentar a gestão de resíduos nas suas variadas vertentes. Mas para dar uma aplicação mais prática e um seguimento aos objectivos prosseguidos por esse Decreto-Lei os municípios têm vindo a regulamentar com base nele e nas medidas nele instituídas.
Assim, leis, decretos-leis e regulamentos tentam combater este “flagelo” social que é a falta de civismo no que toca a um dos tipos de poluição mais evidentes nas cidades portuguesas. Mas, a eficácia prática de tanta legislação deixa a desejar, pois a aplicação de coimas e a existência de fiscalização desses atentados à saúde pública é ainda uma linha distante num horizonte futuro.
sábado, 9 de maio de 2009
12ª Tarefa - Diferenças Verdes
Todas estas áreas se integram na Rede Fundamental de Conservação da Natureza, estabelecida e regulada pelo Decreto-Lei 142/2008, de 24 de Julho. A criação desta Rede é a concretização da opção nº2 da Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade, adoptada pelo Governo através da Resolução do Conselho de Ministros 152/2001, de 11 de Outubro – como se observa no preâmbulo do D.L. 142/2008 –, Estratégia que surgiu com base nas orientações inseridas nos artigos 27º/1 al. a) e 28º da Lei de Bases do Ambiente, a Lei 11/87, de 7 de Abril.
A RFCN é composta pelo Sistema Nacional de Áreas Classificadas e pelas áreas de continuidade elencadas no artº 5º/1 al. b) do D.L. 142/2008.
O Sistema Nacional de Áreas Classificadas é previsto no artigo 5º/1 al. a) do D.L. 142/2008 e integra as áreas que são consideradas nucleares para a conservação da natureza e da biodiversidade, enquanto “variedade das formas de vida e dos processos que as relacionam, incluindo todos os organismos vivos (...)” – artº 3º al. b) do referido D.L.. Áreas classificadas são, nos termos do artigo 3º al. a) do referido D.L., as “áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação específica”.
O SNAC é formado pelas “áreas protegidas integradas na Rede Nacional de Áreas Protegidas” (RNAP), pelos “sítios da lista nacional de sítios e zonas de protecção especial integrados na Rede Natura 2000” e pelas “demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português, de acordo com os artigos 5º/1 al. a) e 9º/1 do mencionado D.L..
As áreas protegidas integradas na RNAP são “aquelas áreas terrestres e aquáticas interiores e as áreas marinhas em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e cultural, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar” – artigo 10º/2 do D.L. em causa. A classificação destas áreas visa, segundo o artigo 12º, “conceder-lhe um estatuto legal de protecção adequado à manutenção da biodiversidade e dos serviços dos ecossistemas e do património geológico, bem como à valorização da paisagem”. Esta protecção varia consoante o tipo de área protegida que esteja em causa.
Existem cinco tipos possíveis de áreas protegidas, sem prejuízo de elas poderem ainda ser classificadas quanto ao seu âmbito: o Parque Nacional, o Parque Natural, a Reserva Natural, a Paisagem Protegida e o Monumento Natural (artigo 11º/1 e 2 do mesmo D.L.). Ao que nos interessa, o Parque Natural é, de acordo com o artigo 17º, “uma área que contenha predominantemente ecossistemas naturais ou seminaturais, onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços”. A classificação de uma zona como parque natural “visa a protecção dos valores naturais existentes, contribuindo para o desenvolvimento regional e nacional, e a adopção de medidas compatíveis com os objectivos da sua classificação”, como as previstas no artigo 17º/2 nas suas três alíneas. Trata-se, por regra, de áreas desabitadas. O parque natural pode ter âmbito nacional, regional e local, à semelhança de todas as outras áreas protegidas excepto o parque nacional. Quando de âmbito nacional, o parque natural dispõe obrigatoriamente de um plano especial de ordenamento do território, designadamente um Plano de Ordenamento de Áreas Protegidas (POAP) – artigo 23º. Quando tenha âmbito regional ou local, dependem dos planos municipais aplicáveis de ordenamento do território preverem um regime de protecção compatível, já que o regime que se vai aplicar a essas áreas é o constante destes planos – artigo 15º/1 e 4.
A Rede Natura 2000 é uma rede ecológica de âmbito europeu, visando a protecção de áreas de importância comunitária. É regulada pelo D.L. 140/99, de 24 de Abril, que transpõe para o direito interno a Directiva “Aves” e a Directiva “Habitats” – artigos 1º e 4º. Engloba as Zonas Especiais de Conservação (ZEC) e as Zonas de Protecção Especial (ZPE). Estas últimas são aquelas áreas “de importância comunitária no território nacional em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou restabelecimento do estado de conservação das populações de aves selvagens (...) e dos seus habitats (...)” – artigo 3º/1 al. o). A classificação de uma ZPE reveste a forma de decreto regulamentar – artigo 6º/1. O regime que a estas vai ser aplicado passa pelas “medidas de conservação necessárias, nos termos dos diplomas que procedem à sua classificação”, designadamente “medidas adequadas para evitar a poluição ou a deterioração dos habitats e as perturbações que afectam as aves(...)” – artigo 7º-B/1 –, através do condicionamento de certos actos e actividades capazes de produzir aqueles efeitos nefastos – artigos 7º-B/2 e 9º. Não há planos específicos de ordenamento do território para estas áreas, embora elas, quando se localizem dentro dos limites de áreas protegidas, sejam disciplinadas pelos planos especiais inerentes a estas últimas – artigo 8º/2.
As áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais aparecem reguladas nos artigos 26º 2 27º do referido D.L. 142/2008.
A RFCN engloba ainda, como se disse acima, as áreas de continuidade, de que são exemplo a Reserva Ecológica Nacional (REN), a Reserva Agrícola Nacional (RAN) e o domínio público hídrico – artigo 5º/1 al. b) do D.L. 142/2008. No geral, as áreas de continuidade são áreas que “estabelecem ou salvaguardam a ligação e o intercâmbio genético de populações de espécies selvagens entre as diferentes áreas nucleares de conservação, contribuindo para uma adequada protecção dos recursos naturais e para a promoção da continuidade espacial, de coerência ecológica das áreas classificadas e da conectividade das componentes da biodiversidade em todo o território, bem como para uma adequada integração e desenvolvimento das actividades humanas” – artigo 5º/2 do mesmo D.L.
A Reserva Ecológica Nacional (REN) é hoje regulada pelo D.L. 166/2008, de 22 de Agosto. Trata-se, nos termos do seu artigo 2º/1, de “uma estrutura biofísica que integra o conjunto de áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial”. Com o objectivo de efectivar essa protecção especial, a REN constitui “uma restrição de utilidade pública, à qual se aplica um regime territorial especial que estabelece um conjunto de condicionamentos à ocupação, uso e transformação do solo, identificando os usos e as acções compatíveis com os objectivos desse regime nos vários tipos de áreas”, nos termos do nº2 daquele artigo. Aquele regime territorial especial consiste na interdição de certos usos e acções de iniciativa pública e privada, nos termos do artigo 20º.
A Reserva Agrícola Nacional (RAN), disciplinada pelo D.L. 73/2009, de 31 de Março, “é o conjunto de áreas que em termos agro-climáticos, geomorfológicos e pedológicos apresentam maior aptidão para a actividade agrícola” – artigo 2º/1. Actua assim, tal como a REN, como uma restrição de utilidade pública, “que estabelece um conjunto de condicionamentos à utilização não agrícola do solo” – artigo 2º/2. Os seu fins essenciais são proteger o recurso solo, como elemento fundamental da actividade agrícola e contribuir para o desenvolvimento sustentável da actividade agrícola – artigo 4º als. a) e b). “Integram a RAN as unidades de terra qye apresentam elevada ou moderada aptidão para a actividade agrícola”, de acordo com a classificação feita pelos artigos 6º e 7º - artigo 8º/1. O essencial do regime das áreas RAN corresponde ao carácter “non aedificandi” das mesmas, nos termos do artigo 20º, sendo que ainda outras acções que diminuam ou destruam as potencialidades para o exercício da actividade agrícola das terras e solos da RAN são interditas, de acordo com o artigo 21º.
A RFCN é composta pelo Sistema Nacional de Áreas Classificadas e pelas áreas de continuidade elencadas no artº 5º/1 al. b) do D.L. 142/2008.
O Sistema Nacional de Áreas Classificadas é previsto no artigo 5º/1 al. a) do D.L. 142/2008 e integra as áreas que são consideradas nucleares para a conservação da natureza e da biodiversidade, enquanto “variedade das formas de vida e dos processos que as relacionam, incluindo todos os organismos vivos (...)” – artº 3º al. b) do referido D.L.. Áreas classificadas são, nos termos do artigo 3º al. a) do referido D.L., as “áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação específica”.
O SNAC é formado pelas “áreas protegidas integradas na Rede Nacional de Áreas Protegidas” (RNAP), pelos “sítios da lista nacional de sítios e zonas de protecção especial integrados na Rede Natura 2000” e pelas “demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português, de acordo com os artigos 5º/1 al. a) e 9º/1 do mencionado D.L..
As áreas protegidas integradas na RNAP são “aquelas áreas terrestres e aquáticas interiores e as áreas marinhas em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e cultural, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar” – artigo 10º/2 do D.L. em causa. A classificação destas áreas visa, segundo o artigo 12º, “conceder-lhe um estatuto legal de protecção adequado à manutenção da biodiversidade e dos serviços dos ecossistemas e do património geológico, bem como à valorização da paisagem”. Esta protecção varia consoante o tipo de área protegida que esteja em causa.
Existem cinco tipos possíveis de áreas protegidas, sem prejuízo de elas poderem ainda ser classificadas quanto ao seu âmbito: o Parque Nacional, o Parque Natural, a Reserva Natural, a Paisagem Protegida e o Monumento Natural (artigo 11º/1 e 2 do mesmo D.L.). Ao que nos interessa, o Parque Natural é, de acordo com o artigo 17º, “uma área que contenha predominantemente ecossistemas naturais ou seminaturais, onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços”. A classificação de uma zona como parque natural “visa a protecção dos valores naturais existentes, contribuindo para o desenvolvimento regional e nacional, e a adopção de medidas compatíveis com os objectivos da sua classificação”, como as previstas no artigo 17º/2 nas suas três alíneas. Trata-se, por regra, de áreas desabitadas. O parque natural pode ter âmbito nacional, regional e local, à semelhança de todas as outras áreas protegidas excepto o parque nacional. Quando de âmbito nacional, o parque natural dispõe obrigatoriamente de um plano especial de ordenamento do território, designadamente um Plano de Ordenamento de Áreas Protegidas (POAP) – artigo 23º. Quando tenha âmbito regional ou local, dependem dos planos municipais aplicáveis de ordenamento do território preverem um regime de protecção compatível, já que o regime que se vai aplicar a essas áreas é o constante destes planos – artigo 15º/1 e 4.
A Rede Natura 2000 é uma rede ecológica de âmbito europeu, visando a protecção de áreas de importância comunitária. É regulada pelo D.L. 140/99, de 24 de Abril, que transpõe para o direito interno a Directiva “Aves” e a Directiva “Habitats” – artigos 1º e 4º. Engloba as Zonas Especiais de Conservação (ZEC) e as Zonas de Protecção Especial (ZPE). Estas últimas são aquelas áreas “de importância comunitária no território nacional em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou restabelecimento do estado de conservação das populações de aves selvagens (...) e dos seus habitats (...)” – artigo 3º/1 al. o). A classificação de uma ZPE reveste a forma de decreto regulamentar – artigo 6º/1. O regime que a estas vai ser aplicado passa pelas “medidas de conservação necessárias, nos termos dos diplomas que procedem à sua classificação”, designadamente “medidas adequadas para evitar a poluição ou a deterioração dos habitats e as perturbações que afectam as aves(...)” – artigo 7º-B/1 –, através do condicionamento de certos actos e actividades capazes de produzir aqueles efeitos nefastos – artigos 7º-B/2 e 9º. Não há planos específicos de ordenamento do território para estas áreas, embora elas, quando se localizem dentro dos limites de áreas protegidas, sejam disciplinadas pelos planos especiais inerentes a estas últimas – artigo 8º/2.
As áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais aparecem reguladas nos artigos 26º 2 27º do referido D.L. 142/2008.
A RFCN engloba ainda, como se disse acima, as áreas de continuidade, de que são exemplo a Reserva Ecológica Nacional (REN), a Reserva Agrícola Nacional (RAN) e o domínio público hídrico – artigo 5º/1 al. b) do D.L. 142/2008. No geral, as áreas de continuidade são áreas que “estabelecem ou salvaguardam a ligação e o intercâmbio genético de populações de espécies selvagens entre as diferentes áreas nucleares de conservação, contribuindo para uma adequada protecção dos recursos naturais e para a promoção da continuidade espacial, de coerência ecológica das áreas classificadas e da conectividade das componentes da biodiversidade em todo o território, bem como para uma adequada integração e desenvolvimento das actividades humanas” – artigo 5º/2 do mesmo D.L.
A Reserva Ecológica Nacional (REN) é hoje regulada pelo D.L. 166/2008, de 22 de Agosto. Trata-se, nos termos do seu artigo 2º/1, de “uma estrutura biofísica que integra o conjunto de áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial”. Com o objectivo de efectivar essa protecção especial, a REN constitui “uma restrição de utilidade pública, à qual se aplica um regime territorial especial que estabelece um conjunto de condicionamentos à ocupação, uso e transformação do solo, identificando os usos e as acções compatíveis com os objectivos desse regime nos vários tipos de áreas”, nos termos do nº2 daquele artigo. Aquele regime territorial especial consiste na interdição de certos usos e acções de iniciativa pública e privada, nos termos do artigo 20º.
A Reserva Agrícola Nacional (RAN), disciplinada pelo D.L. 73/2009, de 31 de Março, “é o conjunto de áreas que em termos agro-climáticos, geomorfológicos e pedológicos apresentam maior aptidão para a actividade agrícola” – artigo 2º/1. Actua assim, tal como a REN, como uma restrição de utilidade pública, “que estabelece um conjunto de condicionamentos à utilização não agrícola do solo” – artigo 2º/2. Os seu fins essenciais são proteger o recurso solo, como elemento fundamental da actividade agrícola e contribuir para o desenvolvimento sustentável da actividade agrícola – artigo 4º als. a) e b). “Integram a RAN as unidades de terra qye apresentam elevada ou moderada aptidão para a actividade agrícola”, de acordo com a classificação feita pelos artigos 6º e 7º - artigo 8º/1. O essencial do regime das áreas RAN corresponde ao carácter “non aedificandi” das mesmas, nos termos do artigo 20º, sendo que ainda outras acções que diminuam ou destruam as potencialidades para o exercício da actividade agrícola das terras e solos da RAN são interditas, de acordo com o artigo 21º.
terça-feira, 28 de abril de 2009
2ª Tarefa. Comentário ao Acórdão do STJ sobre o tiro aos pombos
A licitude ou ilicitude da actividade de tiro aos pombos no Ordenamento Jurídico Português depende da indagação acerca do alcance da protecção que, neste ordenamento, os animais recebem. Como enquadramento geral cumpre referir que, indubitavelmente, os animais são considerados, no nosso Direito, como coisas móveis, apropriáveis. Tal resulta dos artºs. 202º/1, 205º/1 e 212º/3 do Código Civil. São objecto de direitos, não sujeitos de direitos. E, de facto, qualquer que seja a perspectiva ético-filosófica que adoptemos, não parece de conceber o alargamento do conceito de direito subjectivo aos animais - que carecem de racionalidade, autonomia e capacidade para exercer direitos. Todavia, também parece descabido assimilar um animal a qualquer outra coisa inanimada, pelo que se deve reconhecer-lhe um lugar próprio dentro do conceito de coisas, enquanto "res sui generis". Face à tutela objectiva específica e ao regime jurídico de protecção especial concedidos aos animais, esta classificação assenta-lhes, como refere Dias Pereira, como uma luva.
Esta tutela é levada a cabo, em primeiro plano, pela Lei 92/95, de 12/9, que define os princípios gerais respeitantes à protecção da vida e integridade física dos animais perante o Homem. Nasce de considerações que encontram já uma expansão bem mais considerável em grande parte dos restantes ordenamentos jurídicos europeus: os animais são seres vivos, com capacidade de sentir e de sofrer, partilham connosco a natureza e a prossecução dos nossos fins não seria, sem eles, viável. Espelha a consciencialização por parte do homem de que tem que respeitar, pelas razões explanadas, o animal. Assim se compreende o artº. 1º/1 da referida Lei, quando estatui que "são proibidas todas as violências injustificadas contra animais, considerando-se como tais os actos consistentes em, sem necessidade, se infligir a morte, o sofrimento cruel e prolongado ou graves lesões a um animal." O princípio geral é este, ao qual ficam sujeitas todas as situações não abrangidas por uma justificação excepcional. Está a actividade do tiro aos pombos abrangida pela proibição? A questão está longe de ser pacífica, dependendo, essencialmente, da interpretação que se faça do conceito indeterminado "sem necessidade". Normalmente procede-se a uma análise da subsunção ou não da ofensa ao animal na categoria de "graves lesões" ou "sofrimento cruel e prolongado". Não me parece, neste caso, contudo, decisiva esta consideração, já que estes conceitos integradores da previsão da norma aparecem em alternativa com o conceito de "morte" - e a morte do animal é o resultado que é normal esperar do normal decurso da actividade de tiro aos pombos.
O Supremo Tribunal de Justiça tem entendido, em jurisprudência constante (veja-se, por exemplo, os Acórdãos de 11/03/04 e de 03/10/02), que esta actividade é permitida. Faz uma interpretação bastante ampla do conceito de necessidade, no qual entende estar reflectida a ideia de que cabe proceder a uma ponderação dos valores merecedores de protecção no caso concreto. A "necessidade" apelaria para uma justificação razoável ou uma tradição cultural bastante. O fim da norma seria proteger os animais contra violências desumanas gratuitas, arbitrárias ou sem fundamento, pelo que seria excessivamente redutor limitar o preenchimento da noção de "necessidade" aos casos de alimentação, saúde pública ou investigação. O tribunal desvaloriza o facto de com a actividade de tiro aos pombos se visar o melhoramento da perícia dos atiradores, a competição e o lazer, encarando-a , no que interessa, enquanto actividade "antiga em mais de um século e meio", "integrada na tradição, como processo de ligação do passado ao presente", fazendo, por conseguinte, parte do "nosso património cultural, a exemplo do que ocorre com as touradas e arte equestre". É essencialmente com base neste carácter socialmente útil, resultante da integração do tiro aos pombos no património cultural português, que o Tribunal justifica a "necessidade" da actividade, para efeitos de não ficar proscrita pelo âmbito de aplicação do art.º 1º/1. Convoca ainda como suportes da sua argumentação o argumento histórico - que consiste no facto de não ter passado, na feitura da lei, uma proposta que visava proibir expressamente o tiro aos pombos - e o argumento sistemático - resultante do paralelismo que esta actividade apresenta com a tourada e a arte equestre, actividades permitidas. Apresenta ainda o argumento de que "não se compreenderia que o Governo mantivesse à recorrida Federação de Tiro Com Armas de Caça o estatuto de pessoa colectiva de utilidade pública desportiva, exercendo por via dele, no âmbito da organização e disciplina da actividade desportiva de tiro ao voo de pombos, além do mais, poderes de ordem administrativa, não obstante a lei proibir essa prática".
Decisões jurisprudenciais existem, em todo o caso, no sentido inverso. Exemplo é o Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 29/10/03, comentado favoravelmente por André Dias Pereira. Sublinha-se a existência de uma proibição com carácter geral das actividades que provoquem a morte, sofrimento cruel e prolongado ou graves lesões nos animais, e frisa-se a natureza de excepções de actividades como a caça, as touradas, a pesca, a arte equestre e as investigações científicas que têm animais como objecto. Estas excepções vêm previstas expressamente como tal no art.º 1º/3 da Lei 92/95. Poder-se-ia, desde logo, questionar sobre se serão verdadeiras excepções ao art.º 1º/1 ou se são apenas concretizações do conceito de necessidade. Se se adoptar um conceito rigoroso de necessidade, serão verdadeiras excepções. Além disso, a repetição da exigência de "comprovada necessidade" no art.º 1º/3 al. e) parece apontar para este entendimento: o nº3 é independente do nº1. Especialmente no que diz respeito à caça, actividade cujo regime de excepção mais facilmente se poderia considerar extensível ao tiro aos pombos, o refere o Tribunal que esta actividade é dotada de uma normatividade específica, estando regulada em diploma próprio, sendo apenas permitida nos termos e dentro dos condicionamentos e restrições impostos àquela actividade pela Lei 172/99. A actividade de tiro aos pombos enquanto actividade lúdica, levada a cabo fora do contexto venatório, não apresenta uma normatividade equivalente que justifique a analogia - o que, aliás, nem parece que fosse possível, salvo se se pretendesse fazer tábua rasa da proibição ínsita no art.º 11º C.C.. Fecha o Tribunal, deste modo, as portas a uma permissão do tiro aos pombos por via da analogia. Mas resta, de qualquer forma, a possibilidade de esta actividade ser "necessária", como entende o S.T.J.. É aqui que o Tribunal demonstra interpretar restritivamente o conceito de "necessidade", conotando-o com a ideia de indispensabilidade - só é necessária a lesão da vida/integridade dos animais se a actividade de tiro não poder ser cabalmente - sem perda de eficácia, deturpação do desporto ou dos seus propósitos - realizada com a substituição dos animais por hélices ou pratos. Não é assim suficiente, para preencher o conceito de "necessidade", a existência de uma tradição envolvendo a respectiva actividade. Como diz Dias Pereira, a lei só quis excepcionar algumas tradições culturais - e nem seria líquido que o tiro aos pombos revestisse a natureza de tradição, pelo menos forte o suficiente para ser digna de tutela. Quanto à presunção que o S.T.J. extrai acerca dos trabalhos preparatórios, no sentido de se presumir que o legislador quis permitir a actividade, o T.R.G. relativiza o elemento histórico da interpretação, ao mesmo tempo que afirma que a eliminação da proibição expressa pode perfeitamente ter visado obedecer ao mandamento de que as leis devem ser claras e não repetitivas. No que toca ao facto das Associações de Tiro serem, reconhecidamente, de utilidade pública desportiva, o Tribunal refere que este título não implica, evidentemente, que todas as modalidades de tiro estejam cobertas pela Lei. No caso de certa modalidade ser proibida, a Associação mais não terá que fazer que adaptar a sua situação à nova realidade legal, como qualquer outra pessoa. Por fim, o Tribunal conclui que a utilização de animais vivos não é inevitável, indispensável para se levar a cabo plenamente a actividade de tiro. Resultado idêntico - que, ainda que não seja igual, tenderá a ser, já que o estímulo económico induzido na produção dos mecanismos como os pratos ou as hélices pela procura crescente, que resultaria da proibição da utilização de animais vivos, conduzirá fácil e rapidamente a um aperfeiçoamento destes mecanismos ao ponto de serem tão ou mais adequados ao desporto do tiro - pode ser conseguido pela utilização, ao invés, de pratos ou de hélices, sem desvirtuamento da actividade ou dos seus objectivos - já que o voo efectuado por estes mecanismos é, ou pode ser, igualmente irregular e imprevisível, sendo apto a testar e melhorar a perícia dos atiradores.
Que dizer? Parece-me ser este segundo entendimento o que melhor se ajusta tanto à letra da lei como ao seu espírito. À letra, uma vez que necessidade apela indiscutivelmente para a indispensabilidade, e não meramente para uma justificação razoável, indagável mediante uma ponderação casuística de valores. Ao espírito, na medida em que é, hoje em dia, propósito cada vez mais assumido pelas legislações dos diversos países o de proteger os animais contra a agressividade e o egoísmo do homem, contribuindo, desse modo, para uma partilha harmoniosa do bem comum que é a natureza. A actividade tiro aos pombos é, na esteira deste propósito, proibida em numerosos países da União Europeia, com a substituição por aparelhos técnicos.
Esta tutela é levada a cabo, em primeiro plano, pela Lei 92/95, de 12/9, que define os princípios gerais respeitantes à protecção da vida e integridade física dos animais perante o Homem. Nasce de considerações que encontram já uma expansão bem mais considerável em grande parte dos restantes ordenamentos jurídicos europeus: os animais são seres vivos, com capacidade de sentir e de sofrer, partilham connosco a natureza e a prossecução dos nossos fins não seria, sem eles, viável. Espelha a consciencialização por parte do homem de que tem que respeitar, pelas razões explanadas, o animal. Assim se compreende o artº. 1º/1 da referida Lei, quando estatui que "são proibidas todas as violências injustificadas contra animais, considerando-se como tais os actos consistentes em, sem necessidade, se infligir a morte, o sofrimento cruel e prolongado ou graves lesões a um animal." O princípio geral é este, ao qual ficam sujeitas todas as situações não abrangidas por uma justificação excepcional. Está a actividade do tiro aos pombos abrangida pela proibição? A questão está longe de ser pacífica, dependendo, essencialmente, da interpretação que se faça do conceito indeterminado "sem necessidade". Normalmente procede-se a uma análise da subsunção ou não da ofensa ao animal na categoria de "graves lesões" ou "sofrimento cruel e prolongado". Não me parece, neste caso, contudo, decisiva esta consideração, já que estes conceitos integradores da previsão da norma aparecem em alternativa com o conceito de "morte" - e a morte do animal é o resultado que é normal esperar do normal decurso da actividade de tiro aos pombos.
O Supremo Tribunal de Justiça tem entendido, em jurisprudência constante (veja-se, por exemplo, os Acórdãos de 11/03/04 e de 03/10/02), que esta actividade é permitida. Faz uma interpretação bastante ampla do conceito de necessidade, no qual entende estar reflectida a ideia de que cabe proceder a uma ponderação dos valores merecedores de protecção no caso concreto. A "necessidade" apelaria para uma justificação razoável ou uma tradição cultural bastante. O fim da norma seria proteger os animais contra violências desumanas gratuitas, arbitrárias ou sem fundamento, pelo que seria excessivamente redutor limitar o preenchimento da noção de "necessidade" aos casos de alimentação, saúde pública ou investigação. O tribunal desvaloriza o facto de com a actividade de tiro aos pombos se visar o melhoramento da perícia dos atiradores, a competição e o lazer, encarando-a , no que interessa, enquanto actividade "antiga em mais de um século e meio", "integrada na tradição, como processo de ligação do passado ao presente", fazendo, por conseguinte, parte do "nosso património cultural, a exemplo do que ocorre com as touradas e arte equestre". É essencialmente com base neste carácter socialmente útil, resultante da integração do tiro aos pombos no património cultural português, que o Tribunal justifica a "necessidade" da actividade, para efeitos de não ficar proscrita pelo âmbito de aplicação do art.º 1º/1. Convoca ainda como suportes da sua argumentação o argumento histórico - que consiste no facto de não ter passado, na feitura da lei, uma proposta que visava proibir expressamente o tiro aos pombos - e o argumento sistemático - resultante do paralelismo que esta actividade apresenta com a tourada e a arte equestre, actividades permitidas. Apresenta ainda o argumento de que "não se compreenderia que o Governo mantivesse à recorrida Federação de Tiro Com Armas de Caça o estatuto de pessoa colectiva de utilidade pública desportiva, exercendo por via dele, no âmbito da organização e disciplina da actividade desportiva de tiro ao voo de pombos, além do mais, poderes de ordem administrativa, não obstante a lei proibir essa prática".
Decisões jurisprudenciais existem, em todo o caso, no sentido inverso. Exemplo é o Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 29/10/03, comentado favoravelmente por André Dias Pereira. Sublinha-se a existência de uma proibição com carácter geral das actividades que provoquem a morte, sofrimento cruel e prolongado ou graves lesões nos animais, e frisa-se a natureza de excepções de actividades como a caça, as touradas, a pesca, a arte equestre e as investigações científicas que têm animais como objecto. Estas excepções vêm previstas expressamente como tal no art.º 1º/3 da Lei 92/95. Poder-se-ia, desde logo, questionar sobre se serão verdadeiras excepções ao art.º 1º/1 ou se são apenas concretizações do conceito de necessidade. Se se adoptar um conceito rigoroso de necessidade, serão verdadeiras excepções. Além disso, a repetição da exigência de "comprovada necessidade" no art.º 1º/3 al. e) parece apontar para este entendimento: o nº3 é independente do nº1. Especialmente no que diz respeito à caça, actividade cujo regime de excepção mais facilmente se poderia considerar extensível ao tiro aos pombos, o refere o Tribunal que esta actividade é dotada de uma normatividade específica, estando regulada em diploma próprio, sendo apenas permitida nos termos e dentro dos condicionamentos e restrições impostos àquela actividade pela Lei 172/99. A actividade de tiro aos pombos enquanto actividade lúdica, levada a cabo fora do contexto venatório, não apresenta uma normatividade equivalente que justifique a analogia - o que, aliás, nem parece que fosse possível, salvo se se pretendesse fazer tábua rasa da proibição ínsita no art.º 11º C.C.. Fecha o Tribunal, deste modo, as portas a uma permissão do tiro aos pombos por via da analogia. Mas resta, de qualquer forma, a possibilidade de esta actividade ser "necessária", como entende o S.T.J.. É aqui que o Tribunal demonstra interpretar restritivamente o conceito de "necessidade", conotando-o com a ideia de indispensabilidade - só é necessária a lesão da vida/integridade dos animais se a actividade de tiro não poder ser cabalmente - sem perda de eficácia, deturpação do desporto ou dos seus propósitos - realizada com a substituição dos animais por hélices ou pratos. Não é assim suficiente, para preencher o conceito de "necessidade", a existência de uma tradição envolvendo a respectiva actividade. Como diz Dias Pereira, a lei só quis excepcionar algumas tradições culturais - e nem seria líquido que o tiro aos pombos revestisse a natureza de tradição, pelo menos forte o suficiente para ser digna de tutela. Quanto à presunção que o S.T.J. extrai acerca dos trabalhos preparatórios, no sentido de se presumir que o legislador quis permitir a actividade, o T.R.G. relativiza o elemento histórico da interpretação, ao mesmo tempo que afirma que a eliminação da proibição expressa pode perfeitamente ter visado obedecer ao mandamento de que as leis devem ser claras e não repetitivas. No que toca ao facto das Associações de Tiro serem, reconhecidamente, de utilidade pública desportiva, o Tribunal refere que este título não implica, evidentemente, que todas as modalidades de tiro estejam cobertas pela Lei. No caso de certa modalidade ser proibida, a Associação mais não terá que fazer que adaptar a sua situação à nova realidade legal, como qualquer outra pessoa. Por fim, o Tribunal conclui que a utilização de animais vivos não é inevitável, indispensável para se levar a cabo plenamente a actividade de tiro. Resultado idêntico - que, ainda que não seja igual, tenderá a ser, já que o estímulo económico induzido na produção dos mecanismos como os pratos ou as hélices pela procura crescente, que resultaria da proibição da utilização de animais vivos, conduzirá fácil e rapidamente a um aperfeiçoamento destes mecanismos ao ponto de serem tão ou mais adequados ao desporto do tiro - pode ser conseguido pela utilização, ao invés, de pratos ou de hélices, sem desvirtuamento da actividade ou dos seus objectivos - já que o voo efectuado por estes mecanismos é, ou pode ser, igualmente irregular e imprevisível, sendo apto a testar e melhorar a perícia dos atiradores.
Que dizer? Parece-me ser este segundo entendimento o que melhor se ajusta tanto à letra da lei como ao seu espírito. À letra, uma vez que necessidade apela indiscutivelmente para a indispensabilidade, e não meramente para uma justificação razoável, indagável mediante uma ponderação casuística de valores. Ao espírito, na medida em que é, hoje em dia, propósito cada vez mais assumido pelas legislações dos diversos países o de proteger os animais contra a agressividade e o egoísmo do homem, contribuindo, desse modo, para uma partilha harmoniosa do bem comum que é a natureza. A actividade tiro aos pombos é, na esteira deste propósito, proibida em numerosos países da União Europeia, com a substituição por aparelhos técnicos.
quinta-feira, 9 de abril de 2009
Animais e Humanos: semelhantes ou subordinados?
Parece inegável que os animais habitam a Terra há mais tempo que o Homem, ainda assim, há séculos que aqueles têm estado ao”serviço” deste e das suas actividades.
Com o passar dos anos, surgiram teorias defensoras dos direitos dos não humanos e, actualmente, são várias as doutrinas que navegam entre dois pólos: a equiparação entre os humanos e os não humanos e a supremacia do Homem.
Segundo a doutrina do Especismo, distinguir entre espécies com base na posse de racionalidade é discriminatório e preconceituoso. Antes devia estender-se o princípio da igualdade aos não humanos, compreendendo a priori que esta extensão não se pode traduzir num tratamento idêntico entre as espécies nem na concessão dos mesmos direitos. Ainda de acordo com estes autores, a capacidade de experimentar prazer e dor é condição suficiente para afirmar que um ser vivo tem interesses, o sofrimento deve ser evitado ou mitigado por si só, a circunstância do ser humano poder sofrer por antecipação é irrelevante – não é de quantidade de sofrimento que se fala. Em caso de conflito entre sofrimento humano e não humano, deve ser ultrapassado o pressuposto (preconceituoso) de que os homens estão primeiro e dar alívio prioritário ao sofrimento maior.
No pólo oposto temos a coisificação do animal e consequente superioridade dos homens. Associados a objectos, os animais estão inteiramente ao serviço dos seres humanos não lhes sendo reconhecidos quaiquer direitos. A posse de inteligência e a personalidade moral colocam o Homem no topo desta hierarquia.
A qualificação do animal como coisa defronta-se com vários obstáculos dos quais referiremos apenas dois: a contradição que advém entre o direito de propriedade e a protecção da sensibilidade animal (como definir como coisa o animal protegido contra maus tratamentos praticados por seu dono?) e o facto de os animais serem a única “coisa” pela qual as pessoas têm obrigação legal de evitar o sofrimento e assegurar existência digna.
Ambas as teses supra pecam por serem demasiado radicais já que envolvem sempre o sacrifício duma das espécies. Porque não uma coexistência indolor?
Adoptem-se as teses intermédias que admitem o uso de animais para investigação científica ou aquelas a que não repugna a sua utilização para lazer ou gourmet. Mas parece que ambas têm um denominador comum: o direito ao respeito dos animais. O sofrimento inútil dos animais, mesmo para fins científicos, deve ser reprovado.
A capacidade de sofrimento concede aos seres o direito a uma consideração igual e os animais, como seres sensitivos que são, deveriam ver os seus interesses atendidos quando expostos ao sofrimento. O princípio da igual consideração dos interesses semelhantes pode ser usado como meio para afastar a coisificação dos animais e ampliar o direito básico de não sofrimento aos não humanos.
A personificação não parece assim a solução – até porque levantaria bastantes problemas em caso de conflito – devendo apostar-se na criação de um terceiro género, a meio caminho entre os humanos e as coisas.
A resposta passa pela utilização dos animais acompanhada por medidas de prevenção dos sofrimentos que lhes possam ser infligidos porque, apesar de não terem um direito fundamental à vida, deveriam ter, a todo o momento, um direito ao não sofrimento.
Com o passar dos anos, surgiram teorias defensoras dos direitos dos não humanos e, actualmente, são várias as doutrinas que navegam entre dois pólos: a equiparação entre os humanos e os não humanos e a supremacia do Homem.
Segundo a doutrina do Especismo, distinguir entre espécies com base na posse de racionalidade é discriminatório e preconceituoso. Antes devia estender-se o princípio da igualdade aos não humanos, compreendendo a priori que esta extensão não se pode traduzir num tratamento idêntico entre as espécies nem na concessão dos mesmos direitos. Ainda de acordo com estes autores, a capacidade de experimentar prazer e dor é condição suficiente para afirmar que um ser vivo tem interesses, o sofrimento deve ser evitado ou mitigado por si só, a circunstância do ser humano poder sofrer por antecipação é irrelevante – não é de quantidade de sofrimento que se fala. Em caso de conflito entre sofrimento humano e não humano, deve ser ultrapassado o pressuposto (preconceituoso) de que os homens estão primeiro e dar alívio prioritário ao sofrimento maior.
No pólo oposto temos a coisificação do animal e consequente superioridade dos homens. Associados a objectos, os animais estão inteiramente ao serviço dos seres humanos não lhes sendo reconhecidos quaiquer direitos. A posse de inteligência e a personalidade moral colocam o Homem no topo desta hierarquia.
A qualificação do animal como coisa defronta-se com vários obstáculos dos quais referiremos apenas dois: a contradição que advém entre o direito de propriedade e a protecção da sensibilidade animal (como definir como coisa o animal protegido contra maus tratamentos praticados por seu dono?) e o facto de os animais serem a única “coisa” pela qual as pessoas têm obrigação legal de evitar o sofrimento e assegurar existência digna.
Ambas as teses supra pecam por serem demasiado radicais já que envolvem sempre o sacrifício duma das espécies. Porque não uma coexistência indolor?
Adoptem-se as teses intermédias que admitem o uso de animais para investigação científica ou aquelas a que não repugna a sua utilização para lazer ou gourmet. Mas parece que ambas têm um denominador comum: o direito ao respeito dos animais. O sofrimento inútil dos animais, mesmo para fins científicos, deve ser reprovado.
A capacidade de sofrimento concede aos seres o direito a uma consideração igual e os animais, como seres sensitivos que são, deveriam ver os seus interesses atendidos quando expostos ao sofrimento. O princípio da igual consideração dos interesses semelhantes pode ser usado como meio para afastar a coisificação dos animais e ampliar o direito básico de não sofrimento aos não humanos.
A personificação não parece assim a solução – até porque levantaria bastantes problemas em caso de conflito – devendo apostar-se na criação de um terceiro género, a meio caminho entre os humanos e as coisas.
A resposta passa pela utilização dos animais acompanhada por medidas de prevenção dos sofrimentos que lhes possam ser infligidos porque, apesar de não terem um direito fundamental à vida, deveriam ter, a todo o momento, um direito ao não sofrimento.
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