O princípio da precaução é o mais recente princípio do Direito do Ambiente e é aquele que leva a protecção do ambiente mais longe do que qualquer outro. Apesar de muitas vezes não ser claro, na doutrina, o conteúdo deste principio, é manifesto que ele não deve ser confundido com nenhum dos outros princípios, nomeadamente com o da prevenção.
Este princípio tem a sua máxima aplicação em casos de dúvida. Ele significa que o ambiente deve ter em seu favor o benefício da dúvida quando haja incerteza, por falta de provas científicas evidentes, sobre o nexo causal entre uma actividade e um fenómeno de poluição ou degradação do ambiente. Pode-se falar a este propósito de uma espécie de princípio “in dúbio pro ambiente”, ou seja, na dúvida sobre a perigosidade de uma certa actividade para o ambiente, decide-se a favor do ambiente e contra o potencial poluidor.
A aplicação deste princípio leva a que o ónus da prova da inocuidade de uma acção em relação ao ambiente seja transferido do Estado ou dos potenciais poluídos para os potenciais poluidores. Porém, o campo de aplicação privilegiado do princípio são os acidentes ecológicos, impondo precisamente ao potencial poluidor o ónus da prova de que um acidente ecológico não vai ocorrer e de que adoptou de precaução específicas. A dúvida sobre a perigosidade de uma determinada acção para o ambiente podem existir em várias circunstâncias:
a) Quando ainda não se verificaram quaisquer danos decorrentes dessa actividade, mas se receia, apesar da falta de provas científicas, que possam vir a ocorrer;
b) Ou quando, havendo já danos provocados ao ambiente, não há conhecimento científico de qual a causa que está na origem dos danos;
c) Ou ainda quando, apesar e haver danos provocados ao ambiente, não há provas científicas sobre o nexo de causalidade entre uma determinada causa hipotética e os danos verificados.
Exemplificando uma destas situações, em que após as investigações que seguiram á morte dos peixes de um rio, confirmou-se que a ocorrência foi, com certeza científica absoluta, devida a uma descarga de águas residuais de uma fábrica de têxteis a montante do rio, porém, como há várias fábricas de têxteis em laboração, é praticamente impossível determinar qual foi a culpada, assim com fundamento no principio da precaução poderá suspender-se a laboração de todas elas para proceder às auditorias necessárias a determinar os culpados. Neste caso de dúvida estamos no âmbito de aplicação do princípio da precaução que impõe, por previdência, que as actividades “suspeitas” de ter provocado o dano, ou e poder vir a provocá-lo, sejam interditadas.
É também neste sentido que o princípio da precaução se distingue , portanto, do princípio da prevenção, por exigir uma protecção antecipada do ambiente ainda num momento anterior àquele em que o princípio da prevenção impõe uma actuação preventiva. Ainda, segundo a posição de David Freestone, enquanto a prevenção requer que os perigos comprovados sejam eliminados, o princípio da precaução determina que a acção para eliminar possíveis impactes danosos no ambiente seja tomada antes de um nexo causal ter sido estabelecido com uma evidência científica absoluta.
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segunda-feira, 25 de maio de 2009
6.ª Tarefa - O Princípio do Desenvolvimento Sustentável é mesmo um princípio?
As alterações introduzidas pelo Tratado da União Europeia, provocaram profundas alterações nos mais diversos âmbitos, como quanto aos objectivos da Comunidade:
“A Comunidade tem como missão, através da criação de um mercado comum e de uma União Económica e Monetária e da aplicação das políticas ou acções comuns a que se referem os artigos 3º e 3ºA promover, em toda a Comunidade, o desenvolvimento harmonioso e equilibrado das actividades económicas, um crescimento sustentável e não inflacionista que respeite o ambiente, um alto grau de convergência dos comportamentos das economias, um elevado nível de emprego e de protecção social, o aumento do nível e qualidade de vida, a coesão económica e social e a solidariedade entre os Estados Membros.”
Pela primeira vez surge agora, expressamente, o ambiente como “missão” fundamental da Comunidade, condição para a melhoria da “qualidade de vida”, apenas compatível com um “crescimento sustentável” da economia, surgindo uma noção idêntica também como primeiro objectivo da União Europeia.
Há no entanto que perceber o que se entende por crescimento ou o progresso económico sustentável, e a expressão de sentido análogo, doutrinalmente mais correcta, é a noção de desenvolvimento sustentável, que surgiu para contrapor à concepção clássica de crescimento económico, que contabiliza a riqueza nacional ignorando a existência e o estado de conservação dos recursos naturais.
Existem actividades que contribuem inegavelmente para o progresso da economia e para o aumento da riqueza nacional, do mesmo modo, o crescimento económico mesmo desenfreado e sem ter em consideração a protecção do ambiente, também se reflecte positivamente na riqueza nacional. Porém, o aumento da poluição e a degradação dos componentes ambientais promovem o desenvolvimento de actividades que não são sinónimos de bem-estar social. Por isso, os indicadores de riqueza muitas vezes não reproduzem fielmente a qualidade de vida de que usufrui o “mundo civilizado”.
A percepção dos limites do crescimento suscitou uma reacção radical de alguns grupos ecologistas. Alertados para os problemas ecológicos decorrentes do crescimento económico, surge então, a noção de desenvolvimento sustentável que tem o mérito de ultrapassar as lacunas da noção clássica de crescimento económico. No quinto programa comunitário de acção em matéria de ambiente, de Maio de 1993, o desenvolvimento sustentável é definido como:
“uma política e estratégica de desenvolvimento económico e social contínuo, sem prejuízo do ambiente e dos recursos naturais, de cuja qualidade depende a continuidade da actividade humana e do desenvolvimento.”
Assim sendo, com base no exposto, entendo que o desenvolvimento sustentável se trata de um princípio, ao qual está subjacente a ideia de que os recursos naturais são escassos e esgotáveis, e de que é necessário realizar um uso racional na forma como satisfazemos as nossas necessidades no presente sem comprometer a capacidade das futuras gerações também satisfazerem as suas próprias necessidades.
“A Comunidade tem como missão, através da criação de um mercado comum e de uma União Económica e Monetária e da aplicação das políticas ou acções comuns a que se referem os artigos 3º e 3ºA promover, em toda a Comunidade, o desenvolvimento harmonioso e equilibrado das actividades económicas, um crescimento sustentável e não inflacionista que respeite o ambiente, um alto grau de convergência dos comportamentos das economias, um elevado nível de emprego e de protecção social, o aumento do nível e qualidade de vida, a coesão económica e social e a solidariedade entre os Estados Membros.”
Pela primeira vez surge agora, expressamente, o ambiente como “missão” fundamental da Comunidade, condição para a melhoria da “qualidade de vida”, apenas compatível com um “crescimento sustentável” da economia, surgindo uma noção idêntica também como primeiro objectivo da União Europeia.
Há no entanto que perceber o que se entende por crescimento ou o progresso económico sustentável, e a expressão de sentido análogo, doutrinalmente mais correcta, é a noção de desenvolvimento sustentável, que surgiu para contrapor à concepção clássica de crescimento económico, que contabiliza a riqueza nacional ignorando a existência e o estado de conservação dos recursos naturais.
Existem actividades que contribuem inegavelmente para o progresso da economia e para o aumento da riqueza nacional, do mesmo modo, o crescimento económico mesmo desenfreado e sem ter em consideração a protecção do ambiente, também se reflecte positivamente na riqueza nacional. Porém, o aumento da poluição e a degradação dos componentes ambientais promovem o desenvolvimento de actividades que não são sinónimos de bem-estar social. Por isso, os indicadores de riqueza muitas vezes não reproduzem fielmente a qualidade de vida de que usufrui o “mundo civilizado”.
A percepção dos limites do crescimento suscitou uma reacção radical de alguns grupos ecologistas. Alertados para os problemas ecológicos decorrentes do crescimento económico, surge então, a noção de desenvolvimento sustentável que tem o mérito de ultrapassar as lacunas da noção clássica de crescimento económico. No quinto programa comunitário de acção em matéria de ambiente, de Maio de 1993, o desenvolvimento sustentável é definido como:
“uma política e estratégica de desenvolvimento económico e social contínuo, sem prejuízo do ambiente e dos recursos naturais, de cuja qualidade depende a continuidade da actividade humana e do desenvolvimento.”
Assim sendo, com base no exposto, entendo que o desenvolvimento sustentável se trata de um princípio, ao qual está subjacente a ideia de que os recursos naturais são escassos e esgotáveis, e de que é necessário realizar um uso racional na forma como satisfazemos as nossas necessidades no presente sem comprometer a capacidade das futuras gerações também satisfazerem as suas próprias necessidades.
domingo, 24 de maio de 2009
8.ª Tarefa - Ordenamento do território verde
As crescentes preocupações sentidas no domínio do ordenamento do território têm levado os municípios e os diversos órgãos da administração directa e indirecta do Estado a proceder à elaboração de planos disciplinadores da ocupação do solo com vista à fixação de regras de ocupação, uso e transformação das áreas sob sua jurisdição. Verifica-se no entanto , que os planos de iniciativa municipal estão devidamente regulamentados em legislação especifica, designadamente o Decreto-Lei n.º69/90, de 2 de Março, enquanto nem todos os planos da iniciativa da administração directa e indirecta do Estado têm claramente definidos na lei o respectivo regime jurídico de elaboração e aprovação.
Na verdade, para além dos planos regionais de ordenamento do território, apenas os planos de ordenamento das áreas protegidas, os planos de ordenamento da orla costeira e os planos de ordenamento das albufeiras de águas públicas estão claramente regulamentados através de diplomas próprios. Todavia, alguns aspectos do respectivo regime jurídico gozam de um tratamento diverso, que nada justifica. No tocante aos demais planos da iniciativa da administração directa e indirecta do estado não está definido o respectivo regime jurídico de elaboração e aprovação. Tal acontece, designadamente, com os planos de ordenamento florestal, de ordenamento e expansão dos portos, planos integrados de habitação e os de salvaguarda do património cultural.
Com efeito, estes planos são nomeados em legislação dispersa, sem que a lei tipifique o seu regime jurídico. Importa assim, colmatar a lacuna existente no nosso ordenamento jurídico, fixando regras uniformes quanto ao procedimento de formação, à natureza jurídica e à hierarquia dos planos especiais de ordenamento do território da iniciativa da administração directa e indirecta do Estado. A necessidade de suprimir este vazio normativo justifica-se pelo impacte daqueles planos no ordenamento do território do país, pela conveniência em assegurar na sua formação a participação das diversas entidades sectoriais em termos que permitam uma adequada ponderação dos interesses públicos em causa, bem como garantir a participação dos cidadãos de acordo com os princípios da participação e da colaboração da Administração com os particulares.
Os Planos Especiais de Ordenamento do Território são instrumentos regulamentares e de orientação elaborados pela Administração Central, estabelecendo uma politica integrada de ordenamento do território, de modo a permitir um desenvolvimento sócio-económico e ambiental sustentável, em especial em zonas de recursos hídricos. O regime jurídico dos planos especiais de ordenamento do território encontrava-se consagrado no Decreto-Lei 151/95, de 24 de Junho, ao abrigo do qual foram elaborados e aprovados a maioria dos Planos Especiais de Ordenamento do Território (PEOT) actualmente em vigor.
Entre os principais objectivos, os planos permitem, a execução de uma política integrada de ordenamento do território, assegurando o
desenvolvimento económico e social sustentável, a definição de princípios e regras de ocupação uso e transformação do solo e utilização das albufeiras, a compatibilização com a protecção e valorização dos recursos naturais, das áreas agrícolas e florestais e do património natural e construído e com a previsão de zonas destinadas ao recreio e lazer, a aplicação das disposições legais e regulamentares vigentes e dos princípios gerais do ordenamento do território e salvaguarda e valorização do património natural e construído e a articulação com planos, programas e projectos de âmbito nacional, municipal e supramunicipal.
O direito ambiental utiliza o ordenamento do território para a prossecução de certos objectivos, devendo usufruir das várias políticas sectoriais, tendo em conta o princípio da horizontalidade no tratamento da problemática ambiental e partindo de uma análise da Lei de Bases do Ambiente, logo no seu artigo 4.º/a), onde conseguimos ver a conciliação entes estas duas figuras, denotando-se uma nítida política de ambiente. De entre os preceitos relevantes deste diploma, destaque-se ainda a ideia de ordenamento territorial presente no art. 27.º, instrumento de política ambiental e urbanística, a nível regional e municipal, que inclui a classificação e a criação de áreas, sítios ou paisagens protegidas, sujeitas a estatutos especiais de conservação (alínea c), os planos regionais de ordenamento do território, os planos directores municipais e outros instrumentos de intervenção urbanística (alíneas d) e e) etc. A relação entre ambiente e urbanismo não termina por aqui, sendo também possível descortiná-la no âmbito do Plano Nacional da Política do Ambiente. Em jeito de conclusão posso apontar que tanto o direito ambiental, como o ordenamento do território, prosseguem objectivos comuns de defesa do ambiente e da qualidade de vida, bem como funções e âmbitos de aplicação comuns.
Na verdade, para além dos planos regionais de ordenamento do território, apenas os planos de ordenamento das áreas protegidas, os planos de ordenamento da orla costeira e os planos de ordenamento das albufeiras de águas públicas estão claramente regulamentados através de diplomas próprios. Todavia, alguns aspectos do respectivo regime jurídico gozam de um tratamento diverso, que nada justifica. No tocante aos demais planos da iniciativa da administração directa e indirecta do estado não está definido o respectivo regime jurídico de elaboração e aprovação. Tal acontece, designadamente, com os planos de ordenamento florestal, de ordenamento e expansão dos portos, planos integrados de habitação e os de salvaguarda do património cultural.
Com efeito, estes planos são nomeados em legislação dispersa, sem que a lei tipifique o seu regime jurídico. Importa assim, colmatar a lacuna existente no nosso ordenamento jurídico, fixando regras uniformes quanto ao procedimento de formação, à natureza jurídica e à hierarquia dos planos especiais de ordenamento do território da iniciativa da administração directa e indirecta do Estado. A necessidade de suprimir este vazio normativo justifica-se pelo impacte daqueles planos no ordenamento do território do país, pela conveniência em assegurar na sua formação a participação das diversas entidades sectoriais em termos que permitam uma adequada ponderação dos interesses públicos em causa, bem como garantir a participação dos cidadãos de acordo com os princípios da participação e da colaboração da Administração com os particulares.
Os Planos Especiais de Ordenamento do Território são instrumentos regulamentares e de orientação elaborados pela Administração Central, estabelecendo uma politica integrada de ordenamento do território, de modo a permitir um desenvolvimento sócio-económico e ambiental sustentável, em especial em zonas de recursos hídricos. O regime jurídico dos planos especiais de ordenamento do território encontrava-se consagrado no Decreto-Lei 151/95, de 24 de Junho, ao abrigo do qual foram elaborados e aprovados a maioria dos Planos Especiais de Ordenamento do Território (PEOT) actualmente em vigor.
Entre os principais objectivos, os planos permitem, a execução de uma política integrada de ordenamento do território, assegurando o
desenvolvimento económico e social sustentável, a definição de princípios e regras de ocupação uso e transformação do solo e utilização das albufeiras, a compatibilização com a protecção e valorização dos recursos naturais, das áreas agrícolas e florestais e do património natural e construído e com a previsão de zonas destinadas ao recreio e lazer, a aplicação das disposições legais e regulamentares vigentes e dos princípios gerais do ordenamento do território e salvaguarda e valorização do património natural e construído e a articulação com planos, programas e projectos de âmbito nacional, municipal e supramunicipal.
O direito ambiental utiliza o ordenamento do território para a prossecução de certos objectivos, devendo usufruir das várias políticas sectoriais, tendo em conta o princípio da horizontalidade no tratamento da problemática ambiental e partindo de uma análise da Lei de Bases do Ambiente, logo no seu artigo 4.º/a), onde conseguimos ver a conciliação entes estas duas figuras, denotando-se uma nítida política de ambiente. De entre os preceitos relevantes deste diploma, destaque-se ainda a ideia de ordenamento territorial presente no art. 27.º, instrumento de política ambiental e urbanística, a nível regional e municipal, que inclui a classificação e a criação de áreas, sítios ou paisagens protegidas, sujeitas a estatutos especiais de conservação (alínea c), os planos regionais de ordenamento do território, os planos directores municipais e outros instrumentos de intervenção urbanística (alíneas d) e e) etc. A relação entre ambiente e urbanismo não termina por aqui, sendo também possível descortiná-la no âmbito do Plano Nacional da Política do Ambiente. Em jeito de conclusão posso apontar que tanto o direito ambiental, como o ordenamento do território, prosseguem objectivos comuns de defesa do ambiente e da qualidade de vida, bem como funções e âmbitos de aplicação comuns.
10.ª Tarefa - Avaliação de impacto ambiental estratégica conforme com o Direito Comunitário
No tocante a questões referentes à transposição de legislação comunitária ambiental, em primeiro lugar, e para o devido enquadramento desta questão importa distinguir as diferentes manifestações normativas no quadro da Comunidade Europeia. Assim, os regulamentos aparecem como o meio adequado para regular directamente determinadas medidas (sem necessidade de transposição para os ordenamentos jurídicos nacionais, embora em alguns casos excepcionais os Estados membros produzam normas internas com o intuito de facilitar a sua aplicação). Exemplo paradigmático em matéria ambiental é o Regulamento relativo ao sistema comunitário de atribuição de rótulo ecológico (Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho 1980/2000 CE). No caso das Directivas é deixada aos Estados membros liberdade para escolher os meios mais adequados na prossecução dos fins ou metas estabelecidos pela CE, carecendo para o efeito de transposição para o ordenamento jurídico nacional. Além destas duas formas podemos também identificar as decisões (obrigatórias para os respectivos destinatários) e as recomendações e resoluções (que embora não possuam um carácter vinculativo, contribuem para a correcta interpretação dos princípios e dos valores defendidos pela CE).Incumbe aos Estados membros a obrigatoriedade de cumprir o direito comunitário. No entanto, a CE tem o dever de vigilância e de fiscalização do cumprimento da legislação, nomeadamente em matéria ambiental, tal como decorre do preceituado no Artº 211 do Tratado que atribui à Comissão a tarefa de supervisão e controlo do preceituado pelas instituições comunitárias. Podemos considerar que relativamente à transposição de Directivas o trabalho da Comissão é pontual e embora complexo, não revela particular dificuldade. Os problemas surgem quando, na prática, os Estados membros não exercem poderes de fiscalização e/ou repressão relativos à falta de cumprimento de disposições comunitárias (ou nacionais decorrentes da transposição daquelas). O que acontece é que muitas vezes a Comissão só toma conhecimento da infracção de normas ambientais quando ocorrem catástrofes devido aqueles incumprimentos. A Comissão não possui sistemas administrativos de inspecção de nível nacional, local ou regional que informem sobre a correcta aplicação do direito ambiental comunitário. Na prática, o que acontece é que os funcionários da Comissão realizam visitas a instalações ou zonas de que tenham, por um qualquer meio (muitas vezes através da Agência Europeia de Meio Ambiente), tido conhecimento de possíveis infracções ambientais. Estas visitas revestem um carácter informal e pouco estruturado. De referir que a Agência Europeia de Meio Ambiente tem como escopo apenas a recolha e tratamento de informação ambiental. Assim, e pese embora a obrigatoriedade ou o dever comunitário de vigilância e fiscalização do cumprimento da legislação ambiental, esta tarefa tem sido efectuada sobretudo a nível nacional. De referir a existência da IMPEL (Implementation and Enforcement of Environmental Law Network) constituída pelos representantes das administrações e da Comissão responsáveis pelo cumprimento e fiscalização da legislação ambiental comunitária. Das reuniões da IMPEL destaca-se o intercâmbio de informação relativo às melhores práticas nesta matéria. De assinalar também, a este propósito, a Recomendação 2001/331/CE relativa a critérios mínimos que os Estados membros devem adoptar nas inspecções que efectuem a instalações que tenham sido objecto de uma autorização concedida ao abrigo de normativos decorrentes de direito comunitário.O próprio Estado é, muitas vezes, prevaricador em direito ambiental comunitário. Na grande maioria dos casos, a Comissão toma conhecimento das infracções cometidas pelo Estado porque os cidadãos denunciam essas situações ou então através de reclamações. Quando a Comissão toma conhecimento das infracções ambientais cometidas pelo Estado dá início ao Processo de Infracção previsto no Art. 226º do Tratado. O Estado membro pode tomar uma de duas posições: ou contesta fundamentando a sua conduta ou rectificando-a; ou não contesta insistindo na infracção, caso em que a Comissão dirige uma orientação ao Estado no sentido de pôr termo à infracção. Se ainda assim o Estado não cumprir a orientação da Comissão, esta interpõe uma acção por incumprimento junto do Tribunal de Justiça. O TJCE tem considerado de especial gravidade o incumprimento dos Estados membros em matéria de ambiente realçando que estes possuem a tarefa de “gerir património comum nos seus respectivos territórios” (Sentença Comissão v Países Baixos de 13 Outubro de 1987). As sentenças do TJCE começaram por ser meramente declarativas, entretanto ganharam força de verdadeiras sanções pecuniárias. Quanto aos particulares, o legislador português ao reconhecer uma dupla natureza ao direito do ambiente, quer como direito fundamental, subjectivo (art.66º da CRP), quer como bem jurídico objectivo, enquanto princípio geral e como tarefa fundamental do Estado (art. 9º da CRP), optou pela criminalização das condutas mais graves em matéria de ambiente nomeadamente, o crime de danos contra a natureza (art.278º do Código Penal), o crime de poluição (art. 279º do CP), e o crime de poluição com perigo comum (art. 280º do CP). Embora reconhecendo que a defesa do ambiente é parte integrante dos valores fundamentais da sociedade em que vivemos e, por isso, considerando-o parte do contrato social, o legislador nacional optou por estabelecer a via administrativa como o modo normal de reacção perante infracções ambientais.
Com alguns acidentes ambientais graves (como naufrágios de petroleiros, explosões em instalações industriais e fugas de produtos tóxicos para a atmosfera…), começou a sentir-se com maior intensidade o problema da poluição, e tomou-se consciência que medidas a posteriori não eram suficientes. Tornava-se imperiosa uma actuação preventiva, que controlasse a poluição na origem.Cedo os Estados se aperceberam da desigualdade entre os países com maior protecção ambiental relativamente aos outros, desde logo na produção e competitividade da indústria. Com efeito, havia Estados já com grandes preocupações ambientais e que sancionavam os poluidores com impostos, não lhes concedendo quaisquer apoios, outros, sem qualquer regulamentação, não adoptavam quaisquer medidas de controlo da poluição e outros ainda subsidiavam as empresas para não poluírem, o que originava uma insuportável disparidade de custos de produção. Ora, tal discrepância gerava insustentáveis distorções da concorrência, não sendo possível haver comércio livre sem uma equivalência mínima, nomeadamente quanto à protecção do ambiente, sob pena de haver empresas em dumping ecológico. Foi essa preocupação com a distorção da concorrência que esteve presente na criação da Directiva 85/337/CEE (com base no 100.º do Tratado que instituiu a CEE, actual 94.º, ou seja, ao abrigo da aproximação das legislações com incidência no mercado comum). Apesar de se entender também que (ainda) não tinham sido previstos no Tratado os poderes de acção necessários para o efeito (daí a referência ao art. 235.º, actual 308.º), há um aspecto que não deixa de ser curioso: os objectivos económicos (concorrência) a impulsionar o ambiente.A Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) começou a vigorar no Direito Comunitário em 1985. E os seus objectivos são prevenir eficazmente os impactes ambientais significativos de projectos públicos e privados através do aperfeiçoamento do processo de decisão dos poderes públicos. Além disso, devido aos programas de acção da Comunidade, havia uma necessidade de ter em conta o impacte no ambiente dos próprios processos de planificação (e decisão), havendo a já referida disparidade entre legislações em matéria de avaliação e que gerava a tal desigualdade de concorrência (inadmissível) no mercado comum (daí a referência ao art. 100.º).Por outro lado, sendo um dos objectivos da comunidade a protecção do meio ambiente, era necessária a fixação de princípios gerais de avaliação para completar os processos de aprovação de projectos, havendo que destacar a introdução de uma nota de ponderação, porquanto a aprovação dos projectos só podia ter lugar depois da avaliação prévia de efeitos significativos, com base nas informações fornecidas por três “actores”: o dono da obra, as autoridades e o público. Para termos melhor noção da raiz e importância da avaliação, entendida no sentido mais lato possível, já nos trabalhos preparatórios do Livro Branco sobre Governança Europeia, se referia, no plano económico, que a avaliação e a transparência têm uma dupla finalidade: traçam a via das soluções mais rentáveis (ou, no caso do ambiente, deveríamos ler “ecologicamente mais rentáveis”, no sentido do desenvolvimento sustentável); e, já no plano político, reforçam a legitimidade das decisões e a responsabilidade dos decisores, tornando-se assim já não uma opção, mas um imperativo.A avaliação tem uma outra função, ainda mais específica nesse reforço de legitimidade e responsabilidade dos decisores, na medida em que, de acordo com o considerando 4.º da Directiva 2001/42 «a avaliação ambiental constitui um instrumento importante de integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de determinados planos e programas que possam ter efeito significativo no ambiente dos Estados-membros, uma vez que garante que os efeitos ambientais da aplicação dos planos e programas são tomados em consideração durante a sua preparação, antes da sua aprovação» O conceito de Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica ajuda a perceber o escopo e sentido da Avaliação de Impacto Ambiental, vejamos pois, a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) consiste num instrumento de avaliação ambiental que actua a níveis tácticos, de definição de objectivos e que contribui para a integração das considerações de natureza ambiental e a prossecução de objectivos de sustentabilidade. A boa prática da AAE (de acordo com a literatura sobre a matéria e experiência internacional existente), recomenda que esta seja conduzida de forma integrada com a elaboração das propostas sobre as quais incide, com o objectivo de facilitar a sua formulação e contribuir para a integração das considerações de natureza ambiental e a prossecução de objectivos de sustentabilidade.
A Directiva 2001/42/CE estabelece a avaliação dos efeitos sobre o ambiente de determinados planos e programas, previamente à sua adopção pelos Estados Membros, designada por Avaliação Ambiental Estratégica (AAE). Esta avaliação permite integrar as questões associadas à protecção do ambiente numa fase precoce dos processos de decisão, constituindo assim um instrumento fundamental do desenvolvimento sustentável. A dimensão regional/ transfronteiriça da AAE é estabelecida pelo Protocolo de Kiev, assinado em 21 de Maio de 2003 numa reunião das Partes à Convenção de Espoo (sobre AIA), realizada em Kiev, na Ucrânia.
Foi publicado em Diário da República o Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, que estabelece o regime a que fica sujeita a avaliação dos efeitos no ambiente de determinados planos e programas, assim transpondo para a ordem jurídica a Directiva 2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho. No decreto-lei identificado prevê-se a centralização dos poderes e competências relacionados com o procedimento de avaliação ambiental na entidade responsável pela elaboração do plano ou programa, que deverá também promover a participação das entidades públicas com responsabilidades ambientais específicas e dos cidadãos em geral.A instituição da entidade responsável pela elaboração do plano ou programa como entidade competente para o procedimento suscita algumas dúvidas, nomeadamente no que diz respeito aos critérios determinantes da sujeição de planos ou programas a avaliação, bem como no que se refere à idoneidade de todos os organismos públicos para avaliar ambientalmente determinados planos ou projectos.Com efeito, cabendo àquela entidade averiguar, caso a caso, as situações abrangidas pelo procedimento de avaliação ambiental, e na inexistência de critérios determinantes da mesma, estará a promover-se a incerteza e discricionariedade no que à avaliação ambiental dos planos ou programas diz respeito. Acresce que poderão igualmente ser questionados a idoneidade e conhecimentos em matéria ambiental dos organismos públicos competentes (que serão identificados de acordo com a matéria objecto do plano ou programa a adoptar) para o desempenho daquelas funções.Parece, também, não estar suficientemente determinado o âmbito de aplicação objectiva do diploma, pois a referência a “planos e programas” não se encontra adequadamente caracterizada, o que vem novamente demonstrar o elevado grau de discricionariedade atribuído às entidades públicas competentes.O Decreto-Lei n.º 232/2007 vem ainda determinar que a avaliação ambiental de planos ou programas e a avaliação do impacte ambiental de projectos deve ser realizada simultaneamente.A simultaneidade preconizada pelo diploma pode vir a constituir um obstáculo à possibilidade, também prevista, de os resultados da avaliação ambiental dos planos ou programas serem tomados em consideração no âmbito do procedimento de AIA. A este respeito, cumpre assinalar que não resulta do diploma a forma de articulação dos dois procedimentos, relevante para a plena operatividade do objectivo acima previsto.
Com alguns acidentes ambientais graves (como naufrágios de petroleiros, explosões em instalações industriais e fugas de produtos tóxicos para a atmosfera…), começou a sentir-se com maior intensidade o problema da poluição, e tomou-se consciência que medidas a posteriori não eram suficientes. Tornava-se imperiosa uma actuação preventiva, que controlasse a poluição na origem.Cedo os Estados se aperceberam da desigualdade entre os países com maior protecção ambiental relativamente aos outros, desde logo na produção e competitividade da indústria. Com efeito, havia Estados já com grandes preocupações ambientais e que sancionavam os poluidores com impostos, não lhes concedendo quaisquer apoios, outros, sem qualquer regulamentação, não adoptavam quaisquer medidas de controlo da poluição e outros ainda subsidiavam as empresas para não poluírem, o que originava uma insuportável disparidade de custos de produção. Ora, tal discrepância gerava insustentáveis distorções da concorrência, não sendo possível haver comércio livre sem uma equivalência mínima, nomeadamente quanto à protecção do ambiente, sob pena de haver empresas em dumping ecológico. Foi essa preocupação com a distorção da concorrência que esteve presente na criação da Directiva 85/337/CEE (com base no 100.º do Tratado que instituiu a CEE, actual 94.º, ou seja, ao abrigo da aproximação das legislações com incidência no mercado comum). Apesar de se entender também que (ainda) não tinham sido previstos no Tratado os poderes de acção necessários para o efeito (daí a referência ao art. 235.º, actual 308.º), há um aspecto que não deixa de ser curioso: os objectivos económicos (concorrência) a impulsionar o ambiente.A Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) começou a vigorar no Direito Comunitário em 1985. E os seus objectivos são prevenir eficazmente os impactes ambientais significativos de projectos públicos e privados através do aperfeiçoamento do processo de decisão dos poderes públicos. Além disso, devido aos programas de acção da Comunidade, havia uma necessidade de ter em conta o impacte no ambiente dos próprios processos de planificação (e decisão), havendo a já referida disparidade entre legislações em matéria de avaliação e que gerava a tal desigualdade de concorrência (inadmissível) no mercado comum (daí a referência ao art. 100.º).Por outro lado, sendo um dos objectivos da comunidade a protecção do meio ambiente, era necessária a fixação de princípios gerais de avaliação para completar os processos de aprovação de projectos, havendo que destacar a introdução de uma nota de ponderação, porquanto a aprovação dos projectos só podia ter lugar depois da avaliação prévia de efeitos significativos, com base nas informações fornecidas por três “actores”: o dono da obra, as autoridades e o público. Para termos melhor noção da raiz e importância da avaliação, entendida no sentido mais lato possível, já nos trabalhos preparatórios do Livro Branco sobre Governança Europeia, se referia, no plano económico, que a avaliação e a transparência têm uma dupla finalidade: traçam a via das soluções mais rentáveis (ou, no caso do ambiente, deveríamos ler “ecologicamente mais rentáveis”, no sentido do desenvolvimento sustentável); e, já no plano político, reforçam a legitimidade das decisões e a responsabilidade dos decisores, tornando-se assim já não uma opção, mas um imperativo.A avaliação tem uma outra função, ainda mais específica nesse reforço de legitimidade e responsabilidade dos decisores, na medida em que, de acordo com o considerando 4.º da Directiva 2001/42 «a avaliação ambiental constitui um instrumento importante de integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de determinados planos e programas que possam ter efeito significativo no ambiente dos Estados-membros, uma vez que garante que os efeitos ambientais da aplicação dos planos e programas são tomados em consideração durante a sua preparação, antes da sua aprovação» O conceito de Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica ajuda a perceber o escopo e sentido da Avaliação de Impacto Ambiental, vejamos pois, a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) consiste num instrumento de avaliação ambiental que actua a níveis tácticos, de definição de objectivos e que contribui para a integração das considerações de natureza ambiental e a prossecução de objectivos de sustentabilidade. A boa prática da AAE (de acordo com a literatura sobre a matéria e experiência internacional existente), recomenda que esta seja conduzida de forma integrada com a elaboração das propostas sobre as quais incide, com o objectivo de facilitar a sua formulação e contribuir para a integração das considerações de natureza ambiental e a prossecução de objectivos de sustentabilidade.
A Directiva 2001/42/CE estabelece a avaliação dos efeitos sobre o ambiente de determinados planos e programas, previamente à sua adopção pelos Estados Membros, designada por Avaliação Ambiental Estratégica (AAE). Esta avaliação permite integrar as questões associadas à protecção do ambiente numa fase precoce dos processos de decisão, constituindo assim um instrumento fundamental do desenvolvimento sustentável. A dimensão regional/ transfronteiriça da AAE é estabelecida pelo Protocolo de Kiev, assinado em 21 de Maio de 2003 numa reunião das Partes à Convenção de Espoo (sobre AIA), realizada em Kiev, na Ucrânia.
Foi publicado em Diário da República o Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, que estabelece o regime a que fica sujeita a avaliação dos efeitos no ambiente de determinados planos e programas, assim transpondo para a ordem jurídica a Directiva 2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho. No decreto-lei identificado prevê-se a centralização dos poderes e competências relacionados com o procedimento de avaliação ambiental na entidade responsável pela elaboração do plano ou programa, que deverá também promover a participação das entidades públicas com responsabilidades ambientais específicas e dos cidadãos em geral.A instituição da entidade responsável pela elaboração do plano ou programa como entidade competente para o procedimento suscita algumas dúvidas, nomeadamente no que diz respeito aos critérios determinantes da sujeição de planos ou programas a avaliação, bem como no que se refere à idoneidade de todos os organismos públicos para avaliar ambientalmente determinados planos ou projectos.Com efeito, cabendo àquela entidade averiguar, caso a caso, as situações abrangidas pelo procedimento de avaliação ambiental, e na inexistência de critérios determinantes da mesma, estará a promover-se a incerteza e discricionariedade no que à avaliação ambiental dos planos ou programas diz respeito. Acresce que poderão igualmente ser questionados a idoneidade e conhecimentos em matéria ambiental dos organismos públicos competentes (que serão identificados de acordo com a matéria objecto do plano ou programa a adoptar) para o desempenho daquelas funções.Parece, também, não estar suficientemente determinado o âmbito de aplicação objectiva do diploma, pois a referência a “planos e programas” não se encontra adequadamente caracterizada, o que vem novamente demonstrar o elevado grau de discricionariedade atribuído às entidades públicas competentes.O Decreto-Lei n.º 232/2007 vem ainda determinar que a avaliação ambiental de planos ou programas e a avaliação do impacte ambiental de projectos deve ser realizada simultaneamente.A simultaneidade preconizada pelo diploma pode vir a constituir um obstáculo à possibilidade, também prevista, de os resultados da avaliação ambiental dos planos ou programas serem tomados em consideração no âmbito do procedimento de AIA. A este respeito, cumpre assinalar que não resulta do diploma a forma de articulação dos dois procedimentos, relevante para a plena operatividade do objectivo acima previsto.
4.ª Tarefa - De que falamos quando falamos de Ambiente?
As dificuldades para encontrar um conceito preciso de ambiente são enormes, dada a incerteza dos seus limites, a contínua transformação a que está sujeito e o seu carácter transnacional. Encontram-se disponíveis à partida duas grandes alternativas: a de optar por um conceito amplo de ambiente, que inclua não só os “componentes ambientes naturais” mas também os “componentes ambientais humanos” (isto é, não apenas o ambiente “natural” mas também o “construído”); ou a de optar por um conceito estrito que se centre nos primeiros componentes referidos. O conceito amplo tende a abarcar tanto os elementos ou factores naturais, como os elementos ou factores entretanto “construídos” pelo homem, vindo a identificar-se com o meio ambiente que circunda o homem na sua globalidade. Ao abarcar tanto os elementos naturais como os económicos, sociais e culturais, o conceito de “ambiente” vem a significar “tudo aquilo que nos rodeia e que influencia, directa ou indirectamente, a nossa qualidade de vida e os seres vivos que constituem a biosfera”. A noção estrita de ambiente está centrada nos componentes ambientais naturais ou no ambiente natural. Quando se lançaram as bases de protecção jurídica do ambiente e à medida que essas bases se foram desenvolvendo e alargando, o que estava fundamentalmente em causa era a garantia da preservação e manutenção dos elementos ambientais, principalmente do ar, da água, do solo, do subsolo, da fauna e da flora.Para Carla Amado Gomes, o direito ao ambiente deve ser entendido como um direito de personalidade em sentido amplo.Para Figueiredo Dias adoptando uma concepção restrita do direito ao ambiente, justificando assim, o mecanismo da acção popular como forma de extensão da legitimidade processual na defesa de interesses relativos a bens colectivos e como direito subjectivo sob os quais se albergam pretensões individualizadas e autónomas tais como direitos procedimentais ambientais sob a forma de direitos de informação, de participação de acção judicial.Para Gomes Canotilho, em sede de Direito ao Ambiente como Direito Subjectivo, defende que é um direito fundamental e um direito subjectivo do tipo dos direitos económicos sociais e culturais, entende que não é um verdadeiro direito subjectivo de defesa pois não garante ao cidadão o direito de defesa contra actividades dos poderes públicos ambientalmente lesivas.Por outro lado entende que não é um direito subjectivo prestacional porque não confere ao particular um direito originário a prestações destinado a exigir uma actividade dos poderes públicos promotores de um ambiente sadio ecologicamente equilibrado.Aceita contudo que os particulares têm direitos especificamente incidentes sobre o ambiente, tais como os procedimentais ambientais sob a forma de direitos de informação de participação e de acção judicial e o direito de acção popular.Admite que o dever de protecção do Estado relativamente ao ambiente possa ter como fim assegurar ao titular do direito ao ambiente uma protecção radicalmente subjectiva tendo em conta a intensidade concreta da agressão ambiental (em situações extremas de perigo).Quanto ao direito a prestações ambientais originárias, não aceita dado que o direito ao ambiente não nos dá o conteúdo preciso dessas prestações.Para Colaço Antunes é relevante a vertente colectiva do bem ambiente que acarreta a natureza de interesse difuso fundamental, não satisfaz necessidades individuais mas colectivas, presta uma função de fruição colectiva e assim o art. 66.º, n.º 1 da CRP tutela uma subjectividade plurindividual.Para Jorge Miranda é relevante a faceta colectiva dos bens ambientais naturais e aproxima o direito ao ambiente á figura do interesse difuso mais do que se de um direito subjectivo se tratasse.Nestes direitos avulta a estrutura negativa tendo como contrapartida a abstenção, o seu objecto é a conservação e consiste na pretensão de cada pessoa de não ver afectado o ambiente em que vive e na pretensão de obter os meios de garantia indispensáveis para tal.Considera a importância do dever fundamental de protecção do ambiente que impende sobre todos do qual se podem retirar consequências quer ao nível da responsabilidade civil, quer no do ilícito de mera ordenação social quer criminal. A base de subjectivação da tutela resulta do artigo 52.º,n.º 3 da CRP. i.é na possibilidade reconhecida a todos os cidadãos de requererem a tutela judicial preventiva e ressarciatória contra condutas lesivas dos bens ambientais.
Há cada vez mais uma maior preocupação em preservar e promover o ambiente. A generalização dessa convicção, operada não apenas a nível nacional mas também internacional, está na base da emergência recente do ambiente como bem digno de tutela jurídica. A tutela penal do ambiente começou por se fazer de forma simplesmente mediata, através da criminalização das ofensas ao ambiente se e na medida em que estas representassem uma lesão ou um perigo para bens jurídicos individuais (a vida, a integridade corporal, a saúde), para num segundo momento, o ambiente emergir como bem jurídico tutelado em si e por si mesmo. Os elementos ambientais regulamentados pelo direito levam a que se considere hoje, com segurança, a defesa do ambiente como novo bem jurídico emergente, a um nível que ultrapassa o da sua tutela penal. O solo, o ar e a água, passíveis de serem utilizados por todos sem obediência a quaisquer regras ou limites, merecem agora o qualificativo de bens comuns que, por estarem cada vez mais ameaçados nas sociedades dos nosso dias, são alvo de uma tutela jurídica que visa tornar a sua utilização e os seu aproveitamento mais racionais e equilibrados. Numa terceira geração dos direitos fundamentais estes caracterizam-se com a referida dupla natureza de direito de defesa contra as actuações dos poderes públicos e privados e simultaneamente a direitos de prestação da criação de condições de qualidade de vida.
Ora, a Constituição Portuguesa adopta o direito ao ambiente não só enquanto direito fundamental dos cidadãos (art.66º) mas também como tarefa fundamental do Estado (art.9º al. e)). O direito ao ambiente constitui um direito subjectivo complexo, consistindo no direito de defesa contra agressões ilegais dos poderes públicos na esfera individual protegida pela Constituição permitindo a sua invocação contra entidades públicas e portanto na sua vertente negativa permite a existência de relações jurídico-públicas de ambiente. A natureza de direito subjectivo ao ambiente e a existência de posições jurídicas diversas faz com que o regime material aplicável seja por um lado o dos direitos liberdades e garantias e por outro o dos direitos económicos sociais e culturais.
Há cada vez mais uma maior preocupação em preservar e promover o ambiente. A generalização dessa convicção, operada não apenas a nível nacional mas também internacional, está na base da emergência recente do ambiente como bem digno de tutela jurídica. A tutela penal do ambiente começou por se fazer de forma simplesmente mediata, através da criminalização das ofensas ao ambiente se e na medida em que estas representassem uma lesão ou um perigo para bens jurídicos individuais (a vida, a integridade corporal, a saúde), para num segundo momento, o ambiente emergir como bem jurídico tutelado em si e por si mesmo. Os elementos ambientais regulamentados pelo direito levam a que se considere hoje, com segurança, a defesa do ambiente como novo bem jurídico emergente, a um nível que ultrapassa o da sua tutela penal. O solo, o ar e a água, passíveis de serem utilizados por todos sem obediência a quaisquer regras ou limites, merecem agora o qualificativo de bens comuns que, por estarem cada vez mais ameaçados nas sociedades dos nosso dias, são alvo de uma tutela jurídica que visa tornar a sua utilização e os seu aproveitamento mais racionais e equilibrados. Numa terceira geração dos direitos fundamentais estes caracterizam-se com a referida dupla natureza de direito de defesa contra as actuações dos poderes públicos e privados e simultaneamente a direitos de prestação da criação de condições de qualidade de vida.
Ora, a Constituição Portuguesa adopta o direito ao ambiente não só enquanto direito fundamental dos cidadãos (art.66º) mas também como tarefa fundamental do Estado (art.9º al. e)). O direito ao ambiente constitui um direito subjectivo complexo, consistindo no direito de defesa contra agressões ilegais dos poderes públicos na esfera individual protegida pela Constituição permitindo a sua invocação contra entidades públicas e portanto na sua vertente negativa permite a existência de relações jurídico-públicas de ambiente. A natureza de direito subjectivo ao ambiente e a existência de posições jurídicas diversas faz com que o regime material aplicável seja por um lado o dos direitos liberdades e garantias e por outro o dos direitos económicos sociais e culturais.
2.ª Tarefa - Animaizinhos
Uma das problemáticas hoje discutidas é precisamente aquela referente à natureza jurídica dos animais. Alguns autores, entre os quais o Prof. Fernando Araújo, defendem a atribuição de personalidade jurídica aos animais. Importa compreender se esta seria uma forma de tutelar estes seres e protegê-los da exploração e sofrimento a que estão sujeitos em touradas, tiradas, no circo ou na comunidade científica. Em minha opinião não é necessária a atribuição de personalidade jurídica para se tutelarem efectivamente os animais e para os proteger da indiferença, ou mesmo, insensibilidade humanas. Apesar de os direitos serem aplicáveis ao Homem tal não impede que seja reconhecida uma tutela especial aos animais. Essa tutela deve impedir o seu sofrimento e dor, quando se demonstrarem inúteis quanto ao fim. Faz parte da própria dignidade humana evitar o sofrimento gratuito sob seres desprovidos de elementos de defesa.A tutela jurídica dos animais no ordenamento português remonta ao Código Penal de D. Pedro V, em 1861. O CP punia a destruição de animais domésticos com pena de prisão. As posições extremistas de algumas associações de defesa dos animais e de protecção do ambiente são exageradas e prejudicam a análise do problema: em 1978, em Paris, foi proclamada a Declaração Universal dos Direitos do Animal, constando do preâmbulo que todo o animal possui direitos e consagrando, em termos absolutos, os direitos à Igualdade, à Existência, ao Respeito, mesmo depois de morto(...) e prescrevendo que os Direitos do Animal devem ser defendidos pela lei como os Direitos do Homem. O respeito pelos animais é uma decorrência ética e este objectivo é plenamente atingido por outros métodos que não sejam igualar os animais aos homens.A Convenção europeia para a protecção dos animais de companhia foi aprovada pelo Decreto n.º 13/93, de 13 de Abril. De acordo com esta Convenção vigora o princípio de que ninguém deve causar dor, sofrimento ou abandonar um animal doméstico. O art. 11º acrescenta ainda que, sendo necessário o sofrimento do animal, este deve ser feito sem causar dor. A Lei nº. 92/95 proíbe também qualquer violência injustificada contra animais. Nesta lei o conceito de animal, segundo o Prof. Bacelar Gouveia, não é “todo e qualquer animal – enquanto ser vivo que se contrapõe ao Homem e ao reino vegetal – que se apresenta relevante para a aplicação desta lei. Cura-se unicamente com a protecção dos animais que sejam susceptíveis de sofrimento”.Ainda que a legislação existente confira protecção aos animais (Decreto nº 13/93 de 13 de Abril; Decreto-Lei n.º 276/2001 de 17 Outubro; Lei n.º 92/95 de 12 de Setembro; Decreto-Lei n.º 129/92 de 6 de Julho; Decreto-Lei n.º 28/96 de 2 de Abril; Decreto-Lei n.º 294/98 de 18 de Setembro; Decreto-Lei n.º 263/81 de 3 de Setembro; Decreto-Lei n.º 75/91 de 14 de Fevereiro; Lei n.º 90/88 de 13 de Agosto) a jurisprudência portuguesa apresenta decisões conservadoras, não obstante os Tribunais de Primeira Instância adoptarem, por vezes, posições mais progressistas. Tal é evidente no Acórdão do STJ 19/10/2004 (processo n.º 3354/04) sobre o tiro aos pombos: o STJ considerou a actividade lícita porque entendeu que a morte aos pombos não traduzia um acto gratuito de força ou brutalidade, mas sim uma modalidade desportiva com tradição e relevância em Portugal. As questões que se colocam são: justifica-se tal decisão quando os pombos podem ser substituídos por alvos não vivos? É necessário manter na tradição cultural o sangue animal? Como entende o Prof. Menezes Cordeiro “se a morte de um animal, sem sofrimento dispensável, parece adequada para fins alimentares, o seu sofrimento inútil merece reprovação da sociedade e da cultura”. No meu ponto de vista os interesses lúdicos, com ou sem tradição, não podem, de forma alguma, prevalecer face ao sofrimento inútil dos animais. Em Portugal os animais são considerados coisas móveis (art. 202º / 204º /205º do CC) ao contrário do que acontece do ordenamento jurídico austríaco, alemão e suíço, que afirmam que os animais não são coisas. No entanto, os preceitos relativos às coisas são aplicáveis desde que não haja disposição em contrário. Será importante esta alteração legislativa em Portugal? Considero que a alteração do estatuto dos animais é importante na estrita medida da melhoria efectiva da protecção dos animais e não apenas para contemplarmos um ordenamento jurídico formalmente mais protector dos animais, mas em que o desrespeito pelo sofrimento dos animais se mantenha.O ser humano, inteligente e racional, no contexto da evolução civilizacional, deve ser responsável para com os outros seres vivos. A violência, a dor gratuita e a desproporcionalidade das acções e interesses do Homem não se compadecem com as actividades sensacionalistas, imediatas e bárbaras que visam a satisfação lúdica, momentânea e desprovida de respeito pela vida de um animal.
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