A Responsabilidade por Danos Ambientais

O presente comentário tem por objecto uma breve análise de uma temática de grande relevância e actualidade no âmbito do Direito do Ambiente, designadamente, o regime da responsabilidade civil por danos ambientais e qual seu o respectivo tratamento no ordenamento jurídico português.

Nos tempos actuais, é indiscutível que o problema da imputação e responsabilização por danos ambientais constitui um problema jurídico. A protecção do meio ambiente e dos recursos naturais conduz à consideração autónoma das questões da responsabilidade ambiental.

Com efeito, não se pode considerar mais os danos provenientes do funcionamento de estabelecimentos fabris como danos semelhantes aos provocados pelo vento e pelo tempo. Pois, o ambiente deixou de seu um bem «livre» de que os particulares podiam dispor ilimitadamente e de cujo consumo ninguém ficava excluído (o solo, o ar e a água como bens públicos livremente consumíveis). Pelo contrário, tornou-se imperativo imputar aos emissores um qualquer encargo compensatório pelo «consumo» de bens ambientais.

A problemática da responsabilidade ambiental foi, durante muito tempo, considerada apenas na perspectiva do dano causado às pessoas e às coisas. O problema central consistia na reparação dos danos subsequentes às perturbações ambientais – ou seja, dos danos sofridos por determinada pessoa nos seus bens jurídicos de personalidade ou nos seus bens patrimoniais como consequência da contaminação do ambiente.

Mas, com o tempo, a progressiva consolidação e autonomização do Direito do Ambiente, determinou a consideração de um novo conceito de danos causados à natureza em si, ao património natural e aos fundamentos naturais da vida – os denominados danos ecológicos.

Todavia, suscita dificuldade e equívocos a distinção entre danos ambientais e danos ecológicos.

Por vezes, tendo o dano como critério orientador, fala-se em dano ecológico quando existe uma agressão aos bens naturais (água, terra, luz, clima) bem como às relações recíprocas entre eles. Neste contexto, agressão ecológico-ambiental seria a alteração, causada por actividades humanas, das qualidades físicas, químicas ou biológicas dos elementos constitutivos do ambiente. Outras vezes, compreende-se por danos ecológicos os danos insusceptíveis de valor monetário e que, por conseguinte, não constituiriam lesões de valor patrimonial mas sim violação de interesses de protecção da natureza.

Porém, a concepção dominante em relação à distinção entre danos ambientais e danos ecológicos consiste em considerar:
- os danos ambientais como os danos provocados a bens jurídicos concretos através de emissões particulares ou através de um conjunto de emissões emanadas de um conjunto de fontes emissoras;
- os danos ecológicos como lesões intensas causadas ao sistema ecológico natural sem que tenham sido violados direitos individuais.
Alguns autores reconduzem a ideia de danos ecológicos aos danos sem lesados individuais, aos danos acumulados ou produzidos por fontes longínquas e aos danos sem causador individualmente determinado.

Constitui também uma opinião quase unânime aquela que considera os danos ecológicos como insusceptíveis de indemnização segundo os mecanismos da responsabilidade individual. De facto, no caso de danos ecológicos não existiria um esquema de lesante/lesado, mas tão somente o interesse global de defesa do ambiente.

Não obstante as dificuldades de delimitação, pode considerar-se que existe um dano ecológico quando um bem jurídico ecológico é perturbado, ou quando um determinado estado de um componente do ambiente é alterado.

Por outro lado, o princípio fundamental da responsabilização ou imputação por danos ambientais levanta dificuldades de enquadramento teórico e dogmático.

De facto, no instituto da responsabilidade ambiental podem configurar-se diversas variantes na sua formulação, designadamente:
- Os ónus ambientais devem ser prevenidos e eliminados pelo causador e, no caso de actos ilícitos, ele deve suportar os danos provocados pela sua actividade;
- O sujeito que lesa o ambiente deve não apenas suportar os danos de que é responsável mas também compensar financeiramente a colectividade pelas cargas ambientais admitidas pela ordem jurídica:
- Deve fixar-se um preço pela utilização de um bem ambiental, em vez de se exigir o ressarcimento de danos e as compensações financeiras dos ónus ambientais.

Antes de mais, o princípio da responsabilidade por danos ambientais deve ser considerado como um postulado de justiça ambiental, ou seja, de justiça na distribuição de encargos ambientais. Todavia, este princípio não significa, em termos de justiça ambiental, a sua imputação exclusiva ao criador de cargas nefastas para o ambiente, pois este, com a sua actividade económica, pode também beneficiar a colectividade no seu conjunto.

Além do princípio da prevenção, do princípio do poluidor-pagador, do princípio do desenvolvimento sustentável como vectores estruturantes do Direito do Ambiente, a Lei de Bases do Ambiente também consagra, como princípio fundamental, um princípio de responsabilização que «aponta para a assunção pelos agentes das consequências, para terceiros, da sua acção, directa ou indirecta, sobre os recursos naturais (alínea h) do artigo 3º da Lei n.º11/87 de 7 de Abril).

O regime jurídico da Responsabilidade por Danos Ambientais consta do Decreto-Lei n.º 147/2008 de 29 de Julho, que transpôs para a ordem jurídica nacional, a Directiva n.º 2004/35/CE de 21 de Abril, a qual aprovou, com base no princípio do poluidor pagador, o regime relativo à responsabilidade ambiental aplicável à prevenção e reparação dos danos ambientais, com a alteração que lhe foi introduzida pela Directiva n.º 2006/21/CE, relativa à gestão dos resíduos da indústria extractiva.

Este diploma visou solucionar as dúvidas e dificuldades que tinham surgido em torno da matéria da responsabilidade ambiental no ordenamento jurídico português, de forma a se poder alcançar um pleno desenvolvimento sustentável.

Assim, este Decreto-Lei aplica-se aos danos ambientais, bem como às ameaças iminentes desses danos, causados em resultado do exercício de qualquer actividade desenvolvida no âmbito de uma actividade económica, independentemente do seu carácter público ou privado, lucrativo ou não (artigo 2º n.º 1).

De grande relevância é o facto de o D.L. 147/2008 estabelecer, por um lado, um regime de responsabilidade civil subjectiva (artigo 8º) e objectiva (artigo 7º) nos termos da qual os operadores-poluidores ficam obrigados a indemnizar os indivíduos lesados pelos danos sofridos por via de um componente ambiental.

O operador que causar um dano ambiental em virtude do exercício de qualquer actividade ocupacional ou uma ameaça iminente daqueles danos em resultado dessas actividades é assim responsável pela adopção de medidas de prevenção e reparação dos danos causados. O Anexo V do referido D.L. estabelece um quadro comum a seguir na escolha das medidas mais adequadas que assegurem a reparação desses danos ambientais.

Por outro lado, fixa-se um regime de responsabilidade administrativa, destinado a reparar os danos causados ao ambiente perante a colectividade (Capítulo III – Responsabilidade administrativa pela prevenção e reparação de danos ambientais).

A responsabilidade das pessoas colectivas consta do art.º 3º e a comparticipação é prevista no artigo 4º. Consagra-se ainda um regime de responsabilidade solidária, tanto entre comparticipantes quanto entre as pessoas colectivas e os respectivos directores, gerentes ou administradores

A demonstração do nexo de causalidade é norteada pela preponderância de critérios de verosimilhança e de probabilidade «de o facto danoso ser apto a produzir a lesão verificada, tendo em conta as circunstâncias do caso concreto e considerando, em especial, o grau de risco e de perigo e a normalidade da acção lesiva, a possibilidade de prova científica do percurso causal e o cumprimento, ou não, de deveres de protecção» (artigo 5º do D.L. 147/2008).


Impõe-se ainda a obrigação de um conjunto de operadores (anexo III) constituírem garantias financeiras (artigo 22º) que lhes permita assumir a responsabilidade ambiental inerente à actividade que desenvolvem, obrigatoriedade que só é exigível a partir de 1 de Janeiro de 2010.

O novo regime da responsabilidade por danos ambientais surge como uma imposição, não só de directrizes comunitárias, mas acima de tudo, da consideração do ambiente como valor jurídico e como direito e dever fundamental, de todos e de cada um de nós, sem deixar de considerar a sua relevância perante o meio ambiente e a natureza. E, por isso, a previsão de um regime de responsabilidade por danos ambientais impõe-se como um mecanismo economicamente eficiente e ambientalmente eficaz, de forma também a persuadir lesões e danos, quer ambientais, quer ecológicos.

Comentário à 12ª tarefa - DIFERENÇAS VERDES

A Rede Fundamental de Conservação da Natureza (RFCN), criada pelo Decreto-Lei 142/2008 (que estabelece o regime jurídico da conservação da natureza e biodiversidade), é composta pelas áreas nucleares de conservação da natureza e da biodiversidade integradas no Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC) e pelas áreas de Reserva Ecológica Nacional (REN), de Reserva Agrícola Nacional (RAN) e do Domínio Público Hídrico (DPI), «enquanto áreas de continuidade que estabelecem ou salvaguardam a ligação e o intercâmbio genético de populações de espécies selvagens entre as diferentes áreas nucleares de conservação, contribuindo para uma adequada protecção dos recursos naturais e para a promoção da continuidade espacial, da coerência ecológica das áreas classificadas e da conectividade das componentes da biodiversidade em todo o território, bem como para uma adequada integração e desenvolvimento das actividades humanas», conforme dispõe o preâmbulo do DL 142/2008.

Este Decreto-lei estrutura, assim, o SNAC, constituído pela Rede Nacional de Áreas Protegidas (RNAP), pelas áreas classificadas que integram a Rede Natura 2000 e pelas demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português (artigo 9º), de forma a assegurar a integração e a regulamentação harmoniosa dessas áreas já sujeitas a estatutos ambientais de protecção.

Através da definição de orientações estratégicas e de instrumentos próprios, este decreto-lei estabelece como objectivos essenciais:

- Garantir a conservação dos valores naturais e promover a sua valorização e uso sustentável;

- Promover a conservação da natureza e da biodiversidade como dimensão fundamental do desenvolvimento sustentável, nomeadamente pela integração da política de conservação da natureza e da biodiversidade na política de ordenamento do território e nas diferentes políticas sectoriais;

- Integrar critérios de conservação da natureza e da biodiversidade nos sistemas sociais, empresariais e económicos;

- Definir e delimitar uma infra-estrutura básica de conservação da natureza, a citada RFCN; - Contribuir para a prossecução dos objectivos fixados no âmbito da cooperação internacional na área da conservação da natureza, em especial os definidos na Convenção das Nações Unidas sobre a Diversidade Biológica, adoptada no Rio de Janeiro em 5 de Junho de 1992;

- Promover a investigação científica e o conhecimento sobre o património natural, bem como a monitorização de espécies, habitats, ecossistemas e geossítios;

- Promover a educação e a formação da sociedade civil em matéria de conservação da natureza e da biodiversidade e assegurar a informação, sensibilização e participação do público, incentivando a visitação, a comunicação, o interesse e o contacto dos cidadãos com a natureza;

- Promover o reconhecimento pela sociedade do valor patrimonial, intergeracional, económico e social da biodiversidade e do património geológico.

Nos termos do art.º. 3.º al. b), áreas classificadas são «as áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação específica»

O artigo 5.º do referido decreto-lei, sob a epígrafe de “Rede Fundamental de Conservação da Natureza” prevê que, além do Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC), a RFCN é composta pelas áreas protegidas integradas na Rede Nacional de Áreas Protegidas, cuja constituição, categorias e tipologias de áreas protegidas, objectivos, gestão, classificação e definições consta da Secção I (Rede Nacional de Áreas Protegidas) do DL 142/2008.
Segundo o artigo 10º n.º 2, «devem ser classificadas como áreas protegidas as áreas terrestres e aquáticas interiores e as áreas marinhas em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e cultural, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar.»

Em face do art.º 12º, a classificação de uma área protegida visa conceder-lhe um estatuto legal de protecção adequado à manutenção da biodiversidade e dos serviços dos ecossistemas e do património geológico, bem como à valorização da paisagem.

Como dispõe o art. 11º n.º 1, as áreas protegidas podem ter âmbito nacional, regional ou local, consoante os interesses que procuram salvaguardar e classificam-se de acordo com as seguintes tipologias (art. 11º nº2): parque nacional, parque natural, reserva natural, paisagem protegida e monumento natural.

A definição de parque natural consta do art.º 17º, como a «área que contenha predominantemente ecossistemas naturais ou seminaturais, onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços.»

A classificação de um parque natural visa a protecção dos valores naturais existentes, contribuindo para o desenvolvimento regional e nacional, e a adopção de medidas compatíveis com os objectivos da sua classificação, designadamente: a promoção de práticas de maneio que assegurem a conservação dos elementos da biodiversidade; a criação de oportunidades para a promoção de actividades de recreio e lazer, que no seu carácter e magnitude estejam em consonância com a manutenção dos atributos e qualidades da área; a promoção de actividades que constituam vias alternativas de desenvolvimento local sustentável (artigo 17 nº 2).

Assim como todas as áreas protegidas, excepto o parque nacional, o parque natural pode ter âmbito nacional, regional e local. Quando de âmbito nacional, o parque natural dispõe obrigatoriamente de um plano especial de ordenamento do território, nomeadamente, um Plano de Ordenamento de Áreas Protegidas (artigo 23º). Quando tenha âmbito regional ou local, dependem dos planos municipais aplicáveis de ordenamento do território preverem um regime de protecção compatível, já que o regime que se vai aplicar a essas áreas é o constante desses planos (artigo 15º nº 1 e 4)

A Secção II do DL 142/2008 prevê a Rede Natura 2000, cujo art.º 25 estabelece que a Rede Natura 2000 é uma rede ecológica de âmbito europeu (nº1) e a qual compreende as áreas classificadas como zona especial de conservação (ZEC) e as áreas classificadas como zona de protecção especial (ZPE), constando o respectivo regime de diploma próprio, designadamente do Decreto-lei 140/99, que transpôs para o direito interno a Directiva “Aves” e a Directiva “Habitats”.

Nos termos do art.º 3º nº 1 alínea n), Zona Especial de Conservação (ZEC) constitui «um sítio de importância comunitária no território nacional em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável dos habitats naturais ou das populações das espécies para as quais o sítio é designado». Por sua vez, a Zona de Protecção Especial (ZPE) é «uma área de importância comunitária no território nacional em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou restabelecimento do estado de conservação das populações das espécies de aves selvagens inscritas no anexo A-I e dos seus habitats» (artigo 3º nº 1 al. o)).

Segundo o art. 6º do DL 140/99, a classificação de uma ZPE reveste a forma de decreto regulamentar e, face ao art. 7º nº 3, os instrumentos de planeamento territorial ou outros de natureza especial, quando existam, devem conter as medidas necessárias para garantir a conservação dos habitats e das populações de espécies para as quais os referidos sítios e áreas foram designados.

Como já foi referido anteriormente, a Rede Fundamental de Conservação da Natureza (RFCN), é composta também pelas áreas de continuidade identificadas no art.º 5 n.º 1 al. b): a Reserva Ecológica Nacional (REN); a Reserva Agrícola Nacional (RAN); e a o domínio público hídrico (DPH).

As áreas de continuidade, como dispõe o artigo 5º nº2, «estabelecem ou salvaguardam a ligação e o intercâmbio genético de populações de espécies selvagens entre as diferentes áreas nucleares de conservação, contribuindo para uma adequada protecção dos recursos naturais e para a promoção da continuidade espacial, da coerência ecológica das áreas classificadas e da conectividade das componentes da biodiversidade em todo o território, bem como para uma adequada integração e desenvolvimento das actividades humanas.»

O regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional (REN), que tem por objectivo proteger os recursos naturais, especialmente água e solo, para salvaguardar processos indispensáveis a uma boa gestão do território e para favorecer a conservação da natureza e da biodiversidade, componentes essenciais do suporte biofísico do nosso país, consta do D.L. 166/2008

A REN é uma estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial - artigo 2º n.º 1-, a qual constitui uma restrição de utilidade pública, à qual se aplica um regime territorial especial que estabelece um conjunto de condicionamentos à ocupação, uso e transformação do solo, identificando os usos e as acções compatíveis com os objectivos desse regime nos vários tipos de áreas- n.º 2- e cujos objectivos para contribuir para a ocupação e o uso sustentáveis do território constam das alíneas a), b), c) e d) do número 3 do artigo 2º.

Nos termos do artigo 3º nº 1, a REN articula-se com o quadro estratégico e normativo estabelecido no Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território, nos planos regionais de ordenamento do território e nos planos sectoriais relevantes. A sua delimitação compreende dois níveis: o nível estratégico e o nível operativo – artigo 5º nº1, cuja regulamentação consta das Secções I e II do Capítulo II (Delimitação da REN) do D.L. 166/2008.

Por sua vez, a Reserva Agrícola Nacional (RAN) é objecto de regulamentação no D.L. 73/2009, que define a RAN como o «conjunto das áreas que em termos agro-climáticos, geomorfológicos e pedológicos apresentam maior aptidão para a actividade agrícola» - artigo 2º n.º 2. Tal como a REN, também a RAN constitui uma restrição de utilidade pública, «à qual se aplica um regime territorial especial, que estabelece um conjunto de condicionamentos à utilização não agrícola do solo, identificando quais as permitidas tendo em conta os objectivos do presente regime nos vários tipos de terras e de solos» (art.º 2º n.º 2)

Face ao artigo 4º, constituem objectivos da RAN: proteger o recurso solo, elemento fundamental das terras, como suporte do desenvolvimento da actividade agrícola; contribuir para o desenvolvimento sustentável da actividade agrícola; promover a competitividade dos territórios rurais e contribuir para o ordenamento do território; contribuir para a preservação dos recursos naturais; assegurar que a actual geração respeite os valores a preservar, permitindo uma diversidade e uma sustentabilidade de recursos às gerações seguintes pelo menos análogos aos herdados das gerações anteriores; contribuir para a conectividade e a coerência ecológica da Rede Fundamental de Conservação da Natureza; adoptar medidas cautelares de gestão que tenham em devida conta a necessidade de prevenir situações que se revelem inaceitáveis para a perenidade do recurso «solo».

As áreas da RAN devem ser afectas à actividade agrícola e são áreas non aedificandi, numa óptica de uso sustentado e de gestão eficaz do espaço rural – artigo 20º nº 1 do diploma e, nos termos do artigo 21º, «São interditas todas as acções que diminuam ou destruam as potencialidades para o exercício da actividade agrícola das terras e solos da RAN (…)», designadamente os elencados nas alíneas a) a f) do artigo referido.

O parque natural, a área REN, uma zona de protecção especial, uma área protegida, uma área RAN e uma área classificada constituem, efectivamente, diferenças verdes mas relacionadas entre si, uma vez que integram a Rede Fundamental de Conservação da Natureza e tem como base a conservação da natureza e da biodiversidade.
De facto, é fundamental e estratégico, pelas profundas alterações geopolíticas que as sociedades actuais têm sofrido, pelo reflexo nas sociedades humanas e nos ecossistemas em geral que as alterações climáticas têm produzido, pela necessidade da manutenção de condições estratégicas básicas de vida das populações e da garantia da sustentabilidade dos recursos, que se promovam políticas de defesa e conservação da natureza e da biodiversidade, das terras e solos, num quadro de valorização do património natural e de adequado usufruto do espaço e dos recursos. Por outro lado, a conservação da natureza e da biodiversidade constitui também um motor de desenvolvimento local e regional, associado à identificação de caracteres próprios e distintivos que se impõe valorizar, através de uma actividade de gestão e aproveitamento sustentável dos recursos naturais, com o envolvimento e participação de toda a sociedade, numa lógica de benefício comum.

Comentário à 5ª Tarefa – A Constituição é verde por causa da natureza ou por nossa causa?

A grande singularidade que actualmente distingue o Direito do Ambiente face a outras disciplinas jurídicas reside na escala a que se colocam os conflitos a que este ramo do Direito deve fazer frente. Com efeito, essa escala já não é, como era, até agora, apenas a escala local ou nacional: este ramo do Direito situa o seu plano de actuação a uma escala planetária.

A generalização da consciência ecológica é uma realidade dos nossos dias, decorrente da consciencialização dos cidadãos relativamente à perenidade dos recursos naturais e à necessidade de contribuir de modo activo para a preservação da natureza e do meio ambiente, transformando a defesa do ambiente num problema cívico. Como complementação desta dimensão individual, tanto à escala interna como internacional, o ambiente tem assumido uma dimensão institucional, com a multiplicação e o desenvolvimento de movimentos ambientalistas, de departamentos governamentais ligados ao ambiente, de entidades administrativas várias destinadas à defesa ambiental, de complexos normativos cada vez mais pormenorizados em matéria ecológica.

A problemática ambiental constitui, por isso, um dos elementos caracterizadores do Estado Pós-Social em que vivemos. Como bem refere Ruediger Breuer, «a protecção do ambiente tornou-se uma tarefa inevitável do Estado Moderno», permitindo mesmo a caracterização deste como “Estado de Ambiente” ou “Estado protector do Ambiente”.

As questões ambientais são consideradas pela nossa Constituição numa dupla perspectiva. Para a Constituição, «defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território», assim como «promover a efectivação dos direitos ambientais» consubstancia uma tarefa fundamental do Estado (artigo 9º alíneas d) e e)). Nesta perspectiva está em causa a consagração de um princípio jurídico objectivo, que se impõe a todo o ordenamento, estabelecendo finalidades de tutela ecológica a atingir. Mas a Constituição consagra também o direito ao ambiente como direito fundamental – artigo 66º-, cujo nº 1 dispõe que «Todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender». Esta disposição, representando o direito ao ambiente como direito fundamental, configura a protecção ambiental como uma posição jurídico-substantiva de vantagem das pessoas dirigida, quer contra o Estado e o poder público, quer perante entidades privadas, em face do art.º 18º nº 1 da CRP.

A problemática ambiental e ecológica integra, assim, o núcleo essencial e emblemático da Constituição, aquele conjunto de princípios e valores essenciais caracterizadores do Estado de Direito Democrático e indissociáveis da dignidade da pessoa humana.
É essencialmente a propósito da sua dimensão como direito fundamental que se levanta a questão de saber se o Direito do Ambiente é considerado pela CRP portuguesa numa perspectiva antropocêntrica ou ecocêntrica, ou até eventualmente numa conjugação das duas. Estas perspectivas são diferentemente consideradas pela doutrina portuguesa face às respectivas posições assumidas.

Por um lado, o Professor Freitas do Amaral defende convictamente uma visão ecocêntrica do direito do ambiente, recusando uma concepção em que «o Homem é o centro de tudo e em que tudo gira em torno dos interesses, das preocupações, das aspirações e das necessidades do Homem», e considerando que «a Natureza tem de ser protegida também em função dela mesma, como um valor em si». Com efeito, para este Professor, o Direito do Ambiente constitui «o primeiro ramo do Direito que nasce, não para regular as relações dos homens entre si, mas para tentar disciplinar as relações do Homem com a Natureza – os direitos do Homem sobre a Natureza, os deveres do Homem para com a Natureza e, eventualmente, os direitos da Natureza perante o Homem». Também a Professora Carla Amado Gomes defende um ecocentrismo moderado como forma de dignificação do Direito do Ambiente, como realidade jurídica e como meio de protecção e defesa da Natureza e do meio ambiente.

Porém, uma concepção ecocêntrica levada ao extremo significaria a personalização jurídica das realidades naturais e a pseudo-atribuição de direitos subjectivos à Natureza, o que se afigura tecnicamente impossível, visto que os recursos naturais, não tendo personalidade jurídica, não são sujeitos de direito.

Por outro lado, para o Professor Vasco Pereira da Silva, é de rejeitar quer uma visão negacionista, que não atende à relevância jurídica autónoma dos fenómenos ambientais (tanto do ponto de vista da protecção jurídica subjectiva como da tutela objectiva dos bens naturais), quer o fundamentalismo jurídico e ecológico, que reduz tudo à lógica ambiental, sacrificando os demais valores e interesses em jogo.

Este Professor, numa linha de pensamento que partilho, defende um antropocentrismo ecológico, uma visão que rejeita qualquer visão meramente instrumentalizadora, economicista ou utilitária da Natureza, pois a preservação do ambiente, além de dever ser tutelada pelo Direito, constitui condição da realização da dignidade da pessoa humana.

O Direito é uma realidade humana e uma realidade cultural, que regula as relações entre as pessoas. Ao se considerar as realidades ambientais, não como sujeitos de direitos, mas sim como bens jurídicos dignos de tutela, elas vão implicar a existência e a exigência de deveres objectivos, de actuação e de abstenção, quer das autoridades públicas (legislativas, administrativas e judiciais), quer das pessoas privadas, individualmente consideradas.

De facto, a melhor forma de defender o ambiente passa pela consciencialização das pessoas, não apenas dos direitos que possuem neste domínio, enquanto titulares de direitos subjectivos públicos, mas também da tomada de consciência dos seus deveres de preservação do meio-ambiente e das suas obrigações perante as gerações vindouras.

A consideração da crescente necessidade de tutela dos recursos naturais e do equilíbrio ecológico resulta assim da dignidade da pessoa humana, a qual constitui o fundamento dos direitos humanos, e o direito ao ambiente, a sua protecção e defesa, deve ser encarada como um direito e como um dever, de todos e de cada um de nós, do Estado, do Planeta.

Em conclusão, a consideração do direito ao ambiente como direito do Homem resulta da necessidade de repensar a posição do indivíduo na comunidade perante os novos desafios colocados pelas modernas sociedades. É para fazer face a estes desafios que o art. 66º da nossa Constituição, partindo dos direitos das pessoas, consagra um direito fundamental ao ambiente, mas consagra igualmente uma dimensão objectiva da tutela ambiental, uma vez que, subscrevendo as palavras do Professor Vasco Pereira da Silva, «o futuro do Homem não pode deixar de estar indissociavelmente ligado ao futuro da Terra».

Autonomização do Princípio da Precaução ou integração numa concepção ampla do Princípio da Prevenção?

Os princípios e valores ambientais - como o princípio da prevenção, o do desenvolvimento sustentável, o do aproveitamento racional dos recursos, o do poluidor-pagador - representam bens jurídicos fundamentais, constituindo vectores estruturantes do Direito do Ambiente. Todos têm um carácter de directriz política, estabelecendo uma imposição legiferante no sentido de criação dos instrumentos jurídicos necessários para assegurar a conservação do status quo ambiental, a detecção e avaliação precoce dos riscos que determinadas actividades e substâncias envolvem para o ambiente, o seu controlo e a instituição de formas de reacção antecipatória.

No âmbito da Constituição Portuguesa, as questões ambientais são, efectivamente, consideradas numa dupla perspectiva: numa dimensão objectiva, enquanto tarefa do Estado (artigo 9º alíneas d) e e)), e numa dimensão subjectiva, enquanto direito fundamental (art.º 66º). Ambas as perspectivas demonstram a importância do Direito do Ambiente e revelam, como bem refere o Prof. Vasco Pereira da Silva, “como a Constituição é verde”, e como a “Constituição do Ambiente” se assume como um elemento caracterizador essencial da ordem jurídica portuguesa.

A frase objecto de comentário da autoria do Prof. Vasco Pereira da Silva tem subjacente a problemática relativa ao princípio da prevenção e a análise da questão da autonomização ou não de um princípio da precaução como novo princípio orientador das relações jurídicas ambientais. A este respeito, vou procurar analisar o conteúdo de ambos os princípios e suas consequências no sentido de averiguar a necessidade ou não dessa autonomização.

O Princípio da Prevenção traduz-se em que, na iminência de uma actuação humana, a qual comprovadamente lesará, de forma grave e irreversível, bens ambientais, essa actuação deve ser travada. Este princípio tem origem em fontes muito diversas, entre as quais se podem indicar, a título exemplificativo, o Direito Internacional, o Direito Comunitário e o Direito Interno.

A nível constitucional, o art.º 66º n.º 2 alínea a) aponta para uma orientação preventiva, quando refere a necessidade de «prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão». Também a alínea d) do n.º 2 do art.º 66º, ao consagrar o princípio da solidariedade intergeracional, indicia uma atitude de controlo preventivo da qualidade dos bens ambientais. Por sua vez, a nível infraconstitucional, e em concretização deste princípio, é elucidativo o conteúdo deste princípio no art.º 3º alínea a) da Lei de Bases do Ambiente.

Por outro lado, o Princípio da Precaução é a mais recente aquisição principiológica do Direito do Ambiente, tendo vindo a ser desenvolvido doutrinariamente, e que encontra consagração legislativa, ao nível dos Tratados institutivos da União Europeia, no art.º 174º n.º2 do TCE, o qual estabelece que «a política da comunidade (…) basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva».

Como escreve o Prof. J.J. Gomes Canotilho (in Introdução ao Direito do Ambiente), o princípio da precaução “significa que o ambiente deve ter em seu favor o benefício da dúvida quando haja incerteza, por falta de provas científicas evidentes, sobre o nexo causal entre uma actividade e um determinado fenómeno de poluição ou degradação do ambiente”, incentivando, por um lado, à antecipação da acção preventiva ainda que não se tenham certezas sobre a sua necessidade e, por outro lado, à proibição de actuações potencialmente lesivas, mesmo que essa potencialidade não seja cientificamente indubitável.

De facto, uma das características mais marcantes deste princípio é o da protecção do ambiente apesar da incerteza científica. Devendo o Homem preservar os recursos ambientais, não só em nome das gerações presentes, como das futuras (em atenção ao princípio do desenvolvimento sustentável e, na sequencia deste, ao princípio da solidariedade intergeracional), é melhor antecipar danos que podem vir a revelar-se irreversíveis.

Como decorre do exposto, a originalidade e o cerne do princípio da precaução residem na habilitação à adopção de medidas sempre que, apesar da inexistência de provas científicas conclusivas: se suspeite que uma determinada actividade ou técnica envolva um risco de produção de danos ambientais, desconhecendo-se, porém, a sua probabilidade de ocorrência e/ou magnitude; perante impactos ambientais já verificados se desconheça qual a sua causa; quando não seja possível demonstrar o nexo de causalidade entre o desenvolvimento de uma determinada actividade ou processo e a ocorrência de determinados danos.

O Princípio da Precaução tem na sua base a ideia de que é imprescindível gerir os riscos ambientais, adoptando-se uma atitude de antecipação preventiva que se revele a longo prazo como menos onerosa para a sociedade e para o ambiente e mais justa e solidária com as gerações futuras.

Por outro lado, este princípio requer igualmente um novo padrão de prova, quer a nível procedimental, quer a nível processual, estabelecendo um princípio de in dubio pro ambiente: se a irreversibilidade e a gravidade de uma situação for temida, designadamente, por subsistirem dúvidas significativas quanto à produção de danos ambientais ou por a ciência não conseguir avaliar as consequências de uma dada actividade, não se devem correr riscos, dando-se prioridade à protecção ambiental. Assim como, quando os argumentos a favor e contra um determinado projecto se revelarem igualmente fortes, o conflito de interesses económicos com interesses ambientais deve ser decidido em prol do ambiente -in dubio contra projectum.

Igualmente de destacar é o facto de o princípio da precaução se concretizar na fixação de limites de segurança tão baixos quanto possíveis, critério que envolve a adopção das melhores tecnologias disponíveis, a indicação precisa de níveis de qualidade, a sujeição do desenvolvimento de actividades que apresentem riscos para o ambiente a regras e procedimentos de controlo e monitorização e a formação e sensibilização dos agentes económicos.

Além deste conteúdo substantivo, o princípio tem ainda uma importante concretização adjectiva: a inversão do ónus da prova. A interpretação tradicional exige aos que pretendem defender o ambiente – o ofendido ou a administração – a prova de que uma actividade causa perigos ou danos. O princípio da precaução vem estabelecer que devem ser os potenciais agressores a demonstrar que uma acção não apresenta riscos graves para o ambiente, uma vez que são eles que pretendem alterar o status quo ambiental.

O Princípio da Precaução é, por vezes, assimilado a uma exigência de risco zero. A reivindicação social de segurança absoluta não pode, todavia, ser integralmente satisfeita. Como refere a Doutora Ana Gouveia (in «O Princípio da Precaução no Direito do Ambiente»), a aplicação do princípio da precaução deverá ser modelada em função do princípio da proporcionalidade, reflectindo a menor gravidade ou a não irreversibilidade dos danos provavelmente causados.

Assim assimilados os conteúdos do princípio da prevenção e o do princípio da precaução importa considerar a necessidade de dogmática e juridicamente autonomizar o princípio da precaução ou, pelo contrário, considerá-lo integrado no princípio da prevenção, entendido este numa acepção ampla.

Na nossa Constituição, se o princípio da prevenção tem assento explícito, o mesmo não sucede com o princípio da precaução (a não ser que se aceite a sua introdução no ordenamento português por força do eventual efeito directo do n.º 2 do artigo 174.º do TCE, conclusão não isenta de controvérsia). Por essa razão, se o princípio da precaução vai ganhando contornos visíveis no domínio do Direito Internacional e do Direito Comunitário, a sua formulação ainda não atingiu um grau de consensualidade, nomeadamente ao nível da doutrina portuguesa.

Como decorre da frase em análise do Prof. Vasco Pereira da Silva, o nosso ilustre regente considera que «…mais do que proceder à autonomização de uma “incerta” precaução, julgo preferível adoptar um conteúdo amplo para o princípio da prevenção, de modo a incluir nele a consideração tantos de perigos naturais como de riscos humanos, tanto a antecipação de lesões ambientais de carácter actual como de futuro, sempre de acordo com critérios de razoabilidade e de bom-senso».

Com efeito, entende que, a nível linguístico, ainda que se justifique uma autonomização do princípio da precaução ao nível da língua inglesa e mesmo no âmbito do Direito Comunitário, o mesmo não sucede no domínio da língua portuguesa, visto que a distinção entre prevenção e precaução parece assentar numa identidade vocabular. Por outro lado, a nível de conteúdo material, não considera adequado distinguir o âmbito de prevenção em razão de “perigos” decorrentes de causas naturais e a precaução em função de “riscos” que seriam provocados por acções humanas, uma vez que, como o nosso ilustre Professor refere, nas sociedades pós-industrializadas dos nossos dias, as lesões ambientais são o resultado de um concurso de causas em que é impossível distinguir rigorosamente factos naturais de comportamentos humanos. Considera igualmente inadequado distinguir prevenção e precaução em razão do carácter actual ou futuro dos riscos, dado que, no domínio das lesões ambientais, uns e outros se encontram interligados, sendo necessário proceder à realização de juízos de prognose que permitam considerar ambos simultânea e conjugadamente. Entende ainda ser excessivo, tanto do ponto de vista lógico como jurídico, a afirmação de um ónus da prova de que não vai haver qualquer lesão ambiental a cargo de quem pretenda desenvolver uma actividade potencialmente danosa, não só pelo facto de que a existência de um “risco zero” em matéria ambiental ser uma realidade inatingível, mas também porque a consagração de tal exigência representar um factor inibidor de qualquer fenómeno de mudança, susceptível de se virar mesmo contra a própria tutela ambiental.

Também a Professora Carla Amado Gomes guarda sérias reservas em relação, quer à existência de um princípio da precaução enquanto princípio autónomo, quer à sua operatividade. Num contexto geral de euforia quanto às virtualidades do princípio, a sua posição continua a ser de grande cepticismo.

Com efeito, a Professora Carla Amado Gomes considera não haver razão para se falar num “princípio da precaução” enquanto tal. Como a própria refere, no texto «Dar o duvidoso pelo incerto - Reflexões sobre o princípio da precaução»: «O que subsiste e se reforça é um princípio da prevenção, de perigos e riscos, em que a imposição de restrições às actuações potencialmente lesivas do meio ambiente aumenta na medida da comprovabilidade (da gravidade) dos danos e que se baseia numa atitude ponderativa dos interesses em presença, balanceando solidariedades inter e intra geracionais. A modulação da atitude preventiva varia consoante a vontade política dos Estados, o domínio ambiental de que se trata, os custos económicos e sociais das medidas previstas, as capacidades técnicas dos Estados».

O princípio da precaução deverá ser entendido, na sua opinião, como decorrente de uma interpretação qualificada do princípio da prevenção, considerando, não obstante, que a falta de consagração explícita na nossa Constituição não impede, contudo, que quer o legislador, quer o administrador português se encontram vinculados a um dever de ponderação agravada do interesse ambiental, por força de uma leitura sistemática da Lei Fundamental e do imperativo da proporcionalidade.

Numa posição contrária às anteriormente expostas, a Doutora Ana Gouveia considera que a omissão de uma referência expressa ao princípio da precaução não implica, de modo algum, a exclusão desse princípio do ordenamento jurídico vigente nem o afasta do âmbito de protecção das normas constitucionais.

Por um lado, porque entende que os preceitos constitucionais nesta matéria não consagram princípios gerais de protecção do ambiente, mas sim direitos, normas-tarefa e normas-fim. Deste modo, ao princípio da precaução, como a todos os restantes princípios jurídicos do direito do ambiente baste que encontre cobertura na Constituição. Por outro lado, como os bens ambientais se caracterizam pela sua extrema sensibilidade e especificidade da respectiva lesão, em termos de tendencial irreversibilidade e gravidade, esses factores concorrem para que a protecção do ambiente constitucionalmente imposta postule a adopção de medidas não apenas contra danos conhecidos mas igualmente contra danos potenciais.

Segundo esta, o âmbito do princípio da precaução circunscreve-se àquelas situações em que a intensidade de um risco não represente um verdadeiro perigo, campo de actuação do princípio da prevenção, mas, antes, envolve um verdadeiro risco (ou a suspeita de um perigo) demonstrado ou hipotético. Por isso, considera que a fronteira jurídica entre a prevenção e a precaução se demarca pela linha que separa o perigo do risco.

Face ao exposto, e subscrevendo as posições do Professor Vasco Pereira da Silva e da Professora Carla Amado Gomes, também entendo como mais adequado, dogmática e juridicamente, considerar o principio da precaução, não como princípio autónomo e distinto, mas antes integrado no princípio da prevenção, através de uma consideração ampla deste princípio.

Não obstante, e em jeito de conclusão, entendo também ser de considerar de forma relevante os vários deveres que surgem ligados à lógica da precaução ou de prevenção agravada, designadamente: o dever de promover a investigação científica, de forma a se poder contar com quadros de decisão o mais fiáveis possíveis; o dever de divulgar todas as informações relacionadas com a protecção ambiental, através de estruturas regionais e mundiais; o dever de cooperar activamente no sentido da criação de normas coerentes nos vários domínios da protecção ambiental, maxime quanto à regulação das actividades susceptíveis de provocar danos transfronteiriços; o dever de se prever a notificação de situações de ameaça ou de emergência ambiental, bem assim como deveres de cooperação no sentido da adopção de medidas para as prevenir e minorar; o dever de promover a participação do público nos procedimentos decisórios, tornando acessível a informação e favorecendo a pronúncia das populações; o dever de realizar procedimentos de avaliação de impacto ambiental e de risco ambiental, de modo a tentar prevenir não só os perigos, como também os riscos, desde que estes revelam uma mínima probabilidade; o dever de estabelecer parâmetros decisórios fundados no princípio da proporcionalidade, tentando harmonizar os interesses em presença de acordo com a lógica fim-meio e considerando as várias alternativas, nomeadamente a substituibilidade da actuação ou a sua flexibilização; o dever de estabelecer cláusulas de revisibilidade das decisões de acordo com os avanços técnicos, de modo a manter estruturas abertas à introdução de melhorias do nível de protecção dos factores ambientais; o dever de instituir mecanismos de avaliação periódica de riscos e efeitos da poluição – assim como da sua publicitação -, de modo a poder fiscalizar o cumprimento das cláusulas de revisibilidade; e ainda o dever de estabelecer a possibilidade de lançar mão de medidas cautelares que permitam atender à consumação de danos graves e irreversíveis.

Através da observância destes deveres afigura-se uma maior possibilidade de concretização, não só a nível nacional, mas também transfronteiriço, de uma protecção adequada e completa do ambiente, em resposta aos novos desafios colocados pelas modernas sociedades e em busca, quer da realização da dignidade da pessoa humana, quer do equilíbrio ecológico.