Ordenamento do Território Verde - 8ª tarefa

Os PEOT são instrumentos de natureza regulamentar elaborados pela administração central, têm em vista a prossecução de objectivos de interesse nacional com repercussão espacial, e englobam três tipos:

- Planos de Ordenamento de Albufeiras de Águas Públicas (POAAP);

- Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOC);

- Planos de Ordenamento de Áreas Protegidas (POAP).

Os PEOT estabelecem regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais fixando os usos e o regime de gestão compatíveis com a utilização sustentável do território.

A elaboração técnica dos planos especiais de ordenamento do território é acompanhada por uma Comissão Mista de Coordenação, num período de acompanhamento e concertação, a que se segue um período de discussão pública.

No âmbito do processo de acompanhamento e concertação, a CCDR emite um parecer sobre a articulação e coerência da proposta com os objectivos, princípios e regras aplicáveis ao território em causa.

Findo este período, é elaborada a versão final da proposta para aprovação, sendo os PEOT aprovados por Resolução de Conselho de Ministros, e mantendo-se em vigor enquanto permanecer a indispensabilidade de tutela por instrumentos de âmbito nacional dos interesses públicos que visam salvaguardar.

De acordo com o regime jurídico aplicável, os PEOT são os planos relativos às áreas protegidas, os planos de albufeiras de águas públicas e os planos da orla costeira.

Com efeito, estão essencialmente vocacionadas para estabelecer regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, fixando os usos e o regime de gestão compatíveis com a utilização sustentável do território.

A competência conferida pelo legislador nacional à prossecução da política pública de ambiente decorre do Decreto-Lei 151/95, de 24 de Junho, quando se determina no artigo 2.º o seguinte:

1 – A decisão de elaborar planos especiais de ordenamento do território e suas medidas preventivas compete ao membro do Governo que tenha poderes hierárquicos , tutelares ou de superintendência sobre as entidades que têm a seu cargo a satisfação de interesses a salvaguardar pelo plano.

2 – Os planos especiais de ordenamento do território e as respectivas medidas preventivas são aprovados por resolução do Conselho de Ministros.

AIA e AIAE - 9ª Tarefa

AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA

A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) consiste num processo sistemático de avaliação das consequências ambientais de uma política, plano ou programa, de modo a garantir que estas sejam plenamente integradas e consideradas de uma forma adequada na fase inicial do processo de tomada de decisão, juntamente com considerações de carácter económico e social.

A AAE tem por objectivo fundamental integrar as questões ambientais no processo de tomada de decisão estratégica, de uma forma distinta da Análise de Impacte Ambiental (AIA), que visa essencialmente projectos específicos. As origens da AAE remontam, por um lado, aos inícios das metodologias de gestão dos recursos naturais no âmbito das AIA e, por outro, aos métodos de análise de políticas e técnicas de avaliação. A nível internacional, a AAE tende a ser vista como uma extensão da AIA no domínio do planeamento estratégico, aplicada nas fases iniciais da definição de políticas e programas.

Sendo que a AAE funciona a nível estratégico numa diversidade de circunstâncias operacionais, prestando maior atenção ao processo em si do que à análise técnica pormenorizada, a natureza da ferramenta e os passos práticos que esta implica variam de contexto para contexto. Em comparação com a AIA (de carácter tipicamente regulador, com passos claramente definidos), a AAE é por natureza mais aberta, consultiva e iterativa. Em termos gerais, não implica uma recolha de dados e de modelação sofisticada e dispendiosa. O processo que leva ao resultado final da análise é o mas importante: a cooperação interinstitucional e a participação pública constituem ambas determinantes fundamentais para o seu sucesso.

A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) constitui uma resposta ao desafio de integrar as questões ambientais na tomada de decisão estratégica, com o objectivo de se obterem planos, programas e políticas mais sustentáveis. Um processo baseado na AAE congrega as várias instituições envolvidas na formulação de planos, programas e políticas, incentivando que se trabalhe em conjunto para estabelecer uma agenda que integre explicitamente aspectos de sustentabilidade nas acções propostas.

A AAE serve para fomentar um contexto organizacional e institucional em que se tenha em linha de conta questões ambientais na fase inicial de conceptualização ou de planeamento. Ao operar a nível estratégico, lida com algumas das limitações das AIA ao nível do projecto, que não são capazes, por exemplo, de captar de uma forma adequada o efeito cumulativo da totalidade de um programa de investimento, ou que apenas conseguem avaliar esses efeitos depois do programa estar já a decorrer. A AAE responde à necessidade de assegurar condições de sustentabilidade na definição de políticas macroeconómicas, sectoriais ou de desenvolvimento de base territorial.

Um dos propósitos da AAE consiste em identificar os efeitos ambientais mais significativos de um plano ou programa e determinar formas alternativas adequadas para se cumprir com os mesmos objectivos. A consideração explícita de vias alternativas para se atingir os mesmos resultados é uma componente integral da abordagem. O processo de AAE pretende assim melhorar a tomada de decisão ao identificar:

· Os efeitos ambientais positivos e negativos de uma política, plano ou programa; e

· Os meios necessários para reforçar os efeitos positivos e reduzir ou evitar os negativos.

O modelo de AAE aplicado na UE salienta a promoção da participação pública na formulação de políticas - o acesso livre ao plano preliminar proposto ('draft plan') e ao relatório da AAE constituem uma componente fundamental do processo.

A AAE é geralmente aplicável a todos os planos, programas e políticas em que se prevê que os impactes ambientais associados serão significativos. Em comparação com a análise custo-benefício, a AIA e outras ferramentas de avaliação, a AAE constitui uma abordagem relativamente recente e as situações em que se aplica são algo variáveis, tanto em termos do grau de utilização, como em termos dos métodos aplicados, que ainda se encontram em desenvolvimento.

Em termos globais, existe grande variação na forma como se aplicam os princípios da AAE. É necessária uma abordagem flexível quando se trata da formulação de políticas; processos já consolidados poderão oferecer determinados elementos de apoio à AAE. Alguns governos optaram pela adopção de ferramentas de AAE comparativamente simples, em fases de análise preliminar das políticas. Estas são no entanto reforçadas com orientações mais pormenorizadas quando se exige uma avaliação mais exaustiva. Os níveis de participação pública variam de acordo com a ferramenta, o local e o contexto.

Em termos gerais, a AAE deverá ser realizada por uma equipa de especialistas multidisciplinar e constituída por membros dos vários parceiros envolvidos no desenho da intervenção, com um mandato suficientemente firme que lhes permita acesso à informação necessária e o direito de propor alterações ao plano/programa.

Idealmente, a equipa envolvida na AAE deverá trabalhar em conjunto com a equipa de planeamento, participando à partida nesse processo. A AAE deve basear-se numa participação pública intensiva e o relatório resultante dos trabalhos deve ser divulgado ao público.

Na ausência dos recursos e dados necessários à construção de modelos complexos, a AAE deverá recorrer aos conhecimentos colectivos especializados de uma equipa qualificada multidisciplinar e que integra membros de todos os parceiros envolvidos. Os impactes devem ser avaliados com base na adequação aos objectivos da política e do bem-estar público. Deverá centrar-se nos impactes identificados como preocupações prioritárias pela população afectada. Deverá ainda ter em consideração questões nacionais e transnacionais/globais, e recorrer a consultadoria internacional quando for necessário.

Um estudo pan-europeu sobre as práticas de AAE revelou que os factores fundamentais para o seu sucesso são os seguintes:

• A AAE tem de ser um processo transparente em que as questões ambientais são obrigatoriamente realçadas;
• Uma AAE bem-sucedida avalia os impactes de opções alternativas e não as alternativas da opção:
• Existe um envolvimento amplo de parceiros, decisores políticos e do público;
• Terá de ser um processo sistemático que procura o envolvimento de diferentes instituições, ao abrigo de um quadro comum de monitorização e acompanhamento;
• As AAE mais bem-sucedidas geralmente ocorrem quando existe uma obrigação legal para a sua realização;
• O uso intensivo e a ampla disseminação de informação de base e de avaliação constitui uma mais-valia;
• É igualmente vantajoso recorrer a uma entidade independente para a revisão ou auditoria do processo de avaliação;
• Uma AAE bem-sucedida representa o início, e não o fim, de um processo de integração, com base num processo iterativo, em que os decisores políticos são informados com regularidade das consequências da implementação de determinada intervenção.

A Directiva da AAE (2001/42/EC) requer que a AAE seja aplicada a todos os planos e programas direccionados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão de recursos hídricos, telecomunicações, turismo, ordenamento do território, planeamento urbano e rural. Conforme identificado nos Anexos I e II da Directiva da AIA (85/337/EEC), visa igualmente projectos que estabeleçam um quadro prospectivo de desenvolvimento futuro nestes domínios, ou que, tendo em conta os efeitos prováveis sobre determinados locais, requerem uma avaliação ao abrigo do Art.º 6º ou 7º da Directiva Habitats (92/43/EEC). Estão excluídos os planos civis de emergência e de defesa nacional, bem como os planos financeiros ou orçamentais.

A principal força da AAE reside no seu potencial para evitar custos (e atrasos) numa fase posterior de implementação, ao desenvolver políticas e programas mais sustentáveis. Os benefícios são obtidos através da forma como a AAE vem a ter influência sobre a concepção de um plano e sobre os processo de tomada de decisão, mais do que apenas através de um produto discreto (um relatório). Não se pode facilmente separar a ferramenta da AAE do processo e do contexto institucional para o qual foi concebido.

Os benefícios identificados à aplicação desta metodologia (identificados por via de inquéritos) incluem:

• A revisão sistemática das questões ambientais relevantes;
• Um conhecimento mais claro dos efeitos ambientais associados a um plano;
• Um maior equilíbrio entre factores ambientais, sociais e económicos;
• O reforço da transparência do processo de tomada de decisão, em direcção ao aumento do apoio social da população;
• Orientações em termos de propostas de mitigação de impactos negativos;
• Evitar atrasos subsequentes na implementação;
• Simplificação das AIA que se realizarão em fases posteriores dos projectos.

Uma análise da experiência europeia até ao momento sugere que os benefícios são geralmente superiores aos custos. Os custos de uma AAE são normalmente suportados pelo sector público, enquanto os custos de uma AIA são suportados pelo proponente - em muitos casos, um promotor do sector privado. Uma grande parte dos custos implicados na realização de uma AAE passa por custos de pessoal e de consultadoria.

A obtenção de benefícios com a AAE tornar-se-á mais difícil se:

• O processo de AAE não estiver bem 'posicionado', i.e., se cooperação entre os parceiros não funcionar com eficácia ou a responsabilização não estiver claramente definida. Quem será aqui o 'motor' da parceria?
• Os participantes não estiverem familiarizados com as metodologias e não houver uma orientação clara ou formação adequada - as instituições têm as capacidades e os recursos necessários para realizar uma AAE?
• A AAE for implementada numa fase avançada do plano;
• Não existir um conjunto de objectivos ambientais consistentes e revistos que se possam adaptar aos critérios da sustentabilidade.

Em casos onde a formulação de políticas vai para além do domínio público, uma mudança na cultura institucional poderá ser necessária antes que uma AAE possa funcionar como um catalisador das altitudes, no sentido de consciencializar para a necessidade da integração de preocupações ambientais no seio da intervenção.

AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL

Estão sujeitos à Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) os projectos incluídos nos Anexos I e II do DL nº 69/2000 (nº 3 do art. 1º), prevendo-se ainda no diploma situações excepcionais de dispensa total ou parcial do procedimento de AIA ou então a sujeição excepcional a AIA de projectos não incluídos nos referidos Anexos ou que, embora incluídos no Anexo II, não estejam abrangidos pelos limiares nele fixados.

A documentação necessária ao desencadear do processo de AIA é apresentada à entidade licenciadora ou competente para autorização do projecto (no caso do processo de licenciamento de estabelecimentos industriais à respectiva entidade coordenadora), que a remete à Autoridade de AIA. Não esquecer que o processo de AIA impõe obrigatoriamente uma componente de participação pública, a ser promovida pela Autoridade de AIA: Agência Portuguesa do Ambiente (APA) ou Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR).

Deverá ainda atender às diferentes fases típicas do processo de AIA e respectivos prazos máximos:

• Definição do Âmbito - Fase facultativa;
• Estudo de Impacte Ambiental (EIA);
• Uma das peças fundamentais do EIA é o Resumo Não Técnico, o qual deverá ser apresentado em suporte de papel e suporte informático;
• Apreciação técnica do EIA;
• Decisão;

- A decisão ambiental sobre a viabilidade do projecto (DIA) é proferida pelo ministro responsável pela área do ambiente e tem carácter vinculativo, podendo ser desfavorável, condicionalmente favorável ou favorável.

O processo de tomada de decisão poderá demorar até:

- 140 dias (incluindo consulta pública), no caso dos projectos incluídos no Anexo I do DL nº 69/2000;

- 120 dias (incluindo consulta pública), no caso dos projectos incluídos no Anexo II do DL nº69/2000;

- 120 dias (incluindo consulta pública), no caso de projectos sujeitos a licenciamento industrial, independentemente da respectiva inclusão nos Anexos I ou II do Decreto-Lei n.º 69/2000 (nos projectos considerados estruturantes para a economia nacional, mediante despacho conjunto dos ministros responsáveis pelas áreas da economia e do ambiente, este prazo pode ainda ser reduzido até 80 dias).

Se, após o decurso dos referidos prazos (contados a partir da data de recepção da documentação por parte da Autoridade de AIA), nada for comunicado à entidade licenciadora ou competente para a autorização, considera-se que a DIA é favorável.

A estes prazos e optando o proponente por pedir / propor a definição do âmbito do EIA, haverá que acrescer um período prévio de 45 a 55 dias.

• Pós - Avaliação.

A decisão proferida no âmbito do procedimento de AIA é prévia à autorização ou licenciamento de todos os projectos susceptíveis de provocar efeitos significativos no ambiente.

Fonte: Observatório do QREN

1ª tarefa - Princípio da Precaução Vs. Princípio da Prevenção

A consciência ambiental, que se tem vindo a desenvolver gradualmente, leva-nos a uma maior preocupação e cuidado que devemos ter com o ambiente.

Os princípios ambientais são o alicerce do Direito do Ambiente e contribuem para o entendimento da disciplina e, principalmente, orientam a aplicação das normas relativas à protecção do meio ambiente.

Os principais princípios do ambiente encontram-se consagrados na Constituição da República Portuguesa, tendo bastante relevância: o princípio da prevenção, o princípio do desenvolvimento sustentável, o princípio do aproveitamento racional dos recursos naturais, o princípio do poluidor-pagador.

O princípio da prevenção encontra-se previsto no artigo 66.º/2 da CRP, em que se estabelece que para assegurar o direito ao ambiente (...) incumbe ao Estado (...): a) prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão.

Como refere o Prof. Vasco Pereira da Silva, o princípio da prevenção tem como finalidade evitar lesões do meio-ambiente, o que implica capacidade de antecipação de situações potencialmente perigosas, de origem natural ou humana, capazes de pôr em risco os componentes ambientais, de modo a permitir a adopção dos meios mais adequados para afastar a sua verificação ou, pelo menos, minorar as suas consequências.

No art. 3.º a) da Lei de Bases do Ambiente encontramos a consagração expressa deste princípio, na medida em que as actuações com efeitos imediatos ou a prazo no ambiente devem ser consideradas de forma antecipativa, reduzindo ou eliminando as causas, prioritariamente à correcção dos efeitos dessas acções ou actividades susceptíveis de alterarem a qualidade do ambiente, sendo o poluidor obrigado a corrigir ou recuperar o ambiente, suportando os encargos daí resultantes, não lhe sendo permitido continuar a acção poluente.

Tem sido corrente a doutrina fazer uma distinção entre um princípio da prevenção, numa acepção mais restrita, dando ênfase a outro princípio, de sentido mais amplo: o princípio da precaução. Daí que seja premente questionar: fará sentido autonomizar os dois princípios?

O princípio da precaução implica uma acção antecipada à ocorrência do dano ambiental, o que garante a plena eficácia das medidas ambientais. "Precaução é substantivo do verbo precaver-se (do latim prae = antes e cavere = tomar cuidado), e sugere cuidados antecipados, para que uma atitude ou acção não tenha resultados indesejáveis."

A consagração do princípio da precaução, como autónomo, representa a adopção de uma nova postura em relação à degradação do meio ambiente. A precaução exige que sejam tomadas, por parte do Estado, como também por parte da sociedade em geral, medidas ambientais que, num primeiro momento, impeçam o início da ocorrência de actividades potencialmente lesivas do meio ambiente. Por outro lado, a precaução também actua quando o dano ambiental já está concretizado, desenvolvendo acções que façam cessar esse dano ou pelo menos minimizar os seus efeitos.

Tendo em conta esta ampla definição do princípio da precaução, creio que não faz sentido a autonomização dos dois princípios, uma vez que do princípio da prevenção podemos extrair o princípio da precaução. Este último princípio parece ser mais abrangente, fazendo uma ponte entre as condutas prévias e posteriores aos danos ambientais.

Concordamos com o Prof. Vasco Pereira da Silva, quando defende que, em vez de autonomizar a separação dos dois princípios, é preferível a construção de uma noção ampla de prevenção, que seja adequada a resolver os problemas com que se defronta o jurista do ambiente.

O princípio da precaução é a base das leis e das práticas relacionadas à preservação do meio ambiente. É preciso, antes de tudo, antecipar e prevenir a provável ou efectiva ocorrência de uma actividade lesiva, pois há de se considerar que nem todos os danos ambientais podem ser reparados pela acção humana.