AIA e AAE – Duas estradas paralelas, um destino comum

Desde cedo se reconheceu, na ordem jurídica portuguesa, a necessidade de sujeitar determinados projectos a uma cuidada avaliação dos seus impactes ambientais isto é, das possíveis alterações, favoráveis ou desfavoráveis, que estes possam vir a ter no ambiente ou em alguns dos seus elementos. Neste sentido, foi instituído o regime do procedimento de avaliação de impacte ambiental de projectos pelo DL 186/90, de 6 de Junho e pelo Decreto Regulamentar nº 38/90, de 27 de Novembro, diplomas que transpuseram para a ordem jurídica portuguesa a Directiva 85/337/CEE, aprovada pelo Conselho.
Porém, cedo também se percebeu que a possibilidade de serem evitados efeitos ambientais adversos a nível dos projectos pode ser limitada por decisões já adoptadas no âmbito de planos ou políticas. Foi neste contexto que se passou também a reconhecer a necessidade de ser levado a cabo um processo de avaliação ambiental a esses níveis, denominado avaliação ambiental estratégica (AAE), de forma equiparada ao que acontece relativamente a determinados projectos. Já em 1991, a Convenção da UNECE (United Nations Economic Commission for Europe) sobre a avaliação dos impactes ambientais num contexto transfronteiras (Convenção de Espoo), reconhecendo o risco inerente à aprovação de determinadas políticas, exigia das Partes que se esforçassem, “na medida do necessário, por aplicar os princípios da avaliação dos impactes ambientais às políticas, planos e programas”. Mais tarde, a 21 de Março de 2003, os países-membros da UNECE viriam a assinar um Protocolo de Avaliação Ambiental Estratégica num contexto transfronteiriço, mais conhecido como Protocolo de Kiev. Este Protocolo, vem exigir que as Partes avaliem as consequências ambientais dos seus projectos, planos e programas. A avaliação ambiental estratégica é assim levada a cabo no início do processo de decisão e antes da Avaliação de Impacte Ambiental de projectos que os venham a concretizar. O protocolo vem também prever uma ampla participação pública no processo de decisão do governo em diversos sectores do desenvolvimento.
A legislação comunitária no domínio da avaliação ambiental estratégica consta da Directiva 2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, o primeiro instrumento comunitário relativo à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, conhecido como Directiva AAE. Esta directiva é aplicável a uma vasta gama de planos e programas e estabelece requisitos pormenorizados de avaliação e notificação dos seus efeitos ambientais. A directiva inclui uma disposição relativa aos efeitos transfronteiras que se inspira na Convenção de Espoo. O principal objectivo desta directiva é o de assegurar que, através da adopção de um modelo procedimental e da participação do público e de entidades responsáveis em matérias ambientais, as consequências ambientais de um determinado plano ou programa produzido ou adoptado por uma entidade no uso de poderes públicos são previamente identificadas e avaliadas durante a fase da sua elaboração e antes da sua adopção.
O Decreto-Lei nº 232/2007, de 15 de Junho transpõe para o ordenamento jurídico português a Directiva AAE. Com este diploma, pretende criar-se um mecanismo que permita tomar em consideração os efeitos ambientais de determinados planos e programas durante a sua elaboração ou e antes da sua aprovação, e, assim, promover-se a adopção de soluções inovadoras mais eficazes e sustentáveis e de medidas de controlo que evitem ou reduzam efeitos negativos significativos no ambiente decorrentes da execução deste plano ou programa.
Assim, e antes de mais, podemos afirmar que a Avaliação Ambiental Estratégica de planos e programas é um instrumento de avaliação de impactes a nível estratégico, que tem como objectivo principal incorporar uma série de valores ambientais no procedimento de tomada de decisão sobre determinados planos e programas, durante a sua elaboração e antes da sua aprovação, bem como a avaliação de oportunidades e riscos de estratégias de acção no quadro de um desenvolvimento sustentável. Pretende-se ainda com este instrumento melhorar a qualidade de políticas, planos e programas, fortalecer e facilitar a AIA de projectos e promover novas formas de tomada de decisão.
Presente no conceito de AAE está a noção de continuidade em que decisões estratégicas são tomadas de forma sucessiva ao longo de um processo de planeamento e programação. O desenvolvimento de novas estratégias resulta de uma revisão, de estratégias anteriores, face a cenários de evolução e a objectivos prioritários, influenciando assim o ciclo seguinte de planeamento ou programação. Esta noção de continuidade é crucial no âmbito da AAE, uma vez que o seu objecto de avaliação é um processo contínuo. Para melhor influenciar um processo de decisão, a AAE deve
partilhar este comportamento de continuidade. Daí que tenhamos que referir que a AAE é um instrumento que se exprime na forma de um procedimento que deverá acompanhar o processo de planeamento e programação em todas as suas fases e mutações. Esta é, aliás, a orientação dada no preâmbulo do Decreto-Lei 232/2007 de 15 de Junho, o qual menciona que “a avaliação ambiental de planos e programas pode ser entendida como um processo integrado no procedimento de tomada de decisão, que se destina a incorporar uma série de valores ambientais nessa mesma decisão (…) e constitui um processo contínuo (…)”.
Um dos grandes desafios da AAE reside na capacidade de avaliar as possíveis oportunidades e riscos de
estratégias de desenvolvimento territorial e sectorial, tendo em vista objectivos de desenvolvimento sustentável. Assim, a AAE visa avialiar o mérito ou os riscos de prosseguir aquelas estratégias de desenvolvimento territorial e sectorial e, eventualmente, propôr melhores direcções para as estratégias a seguir.

Assim estão sujeitos a AAE, entre outros (cf. Art.º 3º DL 232/2007):
· Planos e programas sectoriais nas áreas da agricultura, floresta, pescas, energia, indústria, transportes, turismo;
· Planos e programas de gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos;
· Planos e programas que constituam enquadramento para a futura aprovação de projectos sujeitos a avaliação de impacte ambiental ou que constituam enquadramento para a futura aprovação de projectos e que sejam qualificados como susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente.

A legislação nacional estabelece que cabe à entidade responsável pela elaboração do plano ou programa a implementação e direcção dos procedimentos previstos. Assim, resumidamente, cabe a esta entidade:

1. Avaliar da sujeição, ou não, a AAE (3º/2 DL 232/2007);2. Determinar o âmbito da AAE e o alcance e nível de pormenorização da incluir no relatório ambiental (5º/1);
3. Elaborar e sujeitar a consulta pública o plano e programa com o respectivo relatório ambiental (contendo o correspondente resumo não técnico), sobre o qual a Agência Portuguesa do Ambiente (APA) elaborará um um parecer contendo uma apreciação global da sua conformidade com as exigências legais, que remeterá à apreciação do membro do Governo responsável pela área do ambiente (6º/4 e 7º/1);
4. Elaborar a versão final do plano ou programa, assim como a respectiva declaração ambiental, disponibilizando-os publicamente na internet (10º/1 e 2);5. Avaliar e controlar os efeitos no ambiente da aplicação e execução do plano ou programa, a fim de corrigir os efeitos negativos imprevistos, divulgando electronicamente os resultados desse controlo com uma periodicidade de actualização no mínimo anual, e comunicando ainda os resultados do mesmo a APA (11º/1).

Pode ilustrar-se o procedimento de AAE com o presente gráfico:


Seria errado afirmar que os procedimentos de AIA e AAE são totalmente distintos. A AAE e a AIA são instrumentos que possuem uma raiz comum, a avaliação de impactes, mas um objecto de avaliação diferente: estratégias de desenvolvimento futuro com um elevado nível de incerteza em AAE, propostas e medidas concretas e objectivas para execução de projectos em AIA. Esta natureza diferente do objecto de avaliação em AAE e em AIA determina exigências metodológicas diferentes relacionadas com a escala de avaliação e com o processo de decisão inerente a cada um deles.
Se em AAE a perspectiva é estratégica e de longo prazo e o seu processo é cíclico e contínuo, em AIA a perspectiva é de médio e curto prazo e o processo é motivado por propostas concretas de intervenção.
O que se torna essencial em AAE é ajudar a reflectir sobre as oportunidades e riscos de optar por determinadas direcções de desenvolvimento no futuro e não, tal como em AIA, assumir resultados esperados de planos e políticas como altamente prováveis, para avaliar os seus impactes positivos e negativos, sugerindo medidas de minimização ou compensação dos seus impactes negativos
A nível procedimental também não ocorrem incompatibilidades, sendo que a AAE não prejudica a AIA. Aliás, a complementaridade é desejável - quando houver lugar a estes dois tipos de avaliação, elas devem articular-se nos termos do artigo 13º. A decisão da AAE não é decisiva para a decisão de AIA. No entanto, em caso de divergência das duas decisões, esta deve ser fundamentada (13º/4).

Assim, apesar das profundas diferenças que marcam estes dois procedimentos, podemos concluir que ambos têm como preocupação central a preservação dos valores ambientais e a promoção do desenvolvimento sustentável.

Diferenças Verdes

Os conceitos em análise, embora diferenciados entre si, têm origem numa política de conservação da natureza e da biodiversidade em Portugal, política esta que tem demonstrado constituir um dos desígnios do Estado português. Na concretização desta política cabe destacar a aprovação da Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade (ENCNB), adoptada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 152/2001, de 11 de Outubro, que assume, como objectivos principais, a conservação da Natureza e da diversidade biológica; a promoção da utilização sustentável dos recursos biológicos; a prossecução dos objectivos visados pelos processos de cooperação internacional na área da conservação da Natureza em que Portugal está envolvido. De entre as opções elencadas para a prossecução destes objectivos avulta a 2ª opção, que prevê a constituição da Rede Fundamental de Conservação da Natureza (RFCN) e do Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC) e, integrada nesta, a Rede Nacional de Áreas Protegidas (RNAC).

A criação da RFCN foi levada a cabo pelo Decreto-Lei 142/2008 e integra, na sua composição, as áreas nucleares de conservação da natureza e biodiversidade abrangidas pelo Sistema Nacional de Áreas Classificadas – as áreas protegidas integradas na Rede Nacional de Áreas Protegidas; os sítios da lista nacional de sítios e zonas de protecção especial integrados na Rede Natura 2000 e as demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português – e ainda as áreas de reserva ecológica nacional (REN), de reserva agrícola nacional (REN) e do domínio público hídrico (DPH), enquanto áreas de continuidade que salvaguardam a ligação e o intercâmbio genético de populações de espécies selvagens entre as diferentes áreas nucleares de conservação, e contribuem, assim, para uma eficaz protecção dos recursos naturais e para a promoção da continuidade espacial das áreas classificadas.
Desta forma, as áreas integrantes da Rede Fundamental de Conservação da Natureza serão objecto de acções de conservação activa e de suporte, correspondendo as primeiras a um “conjunto de medidas e acções de intervenção dirigidas ao maneio directo de espécies, habitats, ecossistemas e geossítios, bem como o conjunto de medidas e acções de intervenção associadas a actividades sócio-económicas, tais como a silvicultura, a mineração, a agricultura, a pecuária, a caça ou a pesca, com implicações significativas no maneio de espécies, habitats, ecossistemas e geossítios, tendo em vista a sua manutenção ou recuperação para um estado favorável de conservação” e as segundas à “regulamentação, ordenamento, monitorização, acompanhamento, cadastro, fiscalização, apoio às acções de conservação activa, visitação, comunicação e vigilância dos valores naturais classificados” (cfr. art. 6.º, als. a) e b) do supramencionado diploma).

Na definição de áreas protegidas, enquanto componente da Rede Nacional das Áreas Protegidas pode recorrer-se ao art. 10º do já referido diploma. Assim, são susceptíveis de corresponder a áreas protegidas as “áreas terrestres e aquáticas interiores e as áreas marinhas em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e cultural, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar”. Estas áreas podem abranger, tanto o domínio público, como o domínio privado do Estado e ter um âmbito nacional, regional ou local, consoante os interesses que procuram salvaguardar. A classificação de uma área como protegida deve respeitar o disposto nos arts. 14º ou 15º, consoante a área visada seja de âmbito nacional ou regional/local.

As áreas protegidas podem dividir-se por tipologias (cfr. art. 11º/2). Uma destas categorias corresponde a “parque natural” (al. b)), definido no art. 17º como uma uma “área que contenha predominantemente ecossistemas naturais ou seminaturais, onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços”. São fundamentalmente áreas que se caracterizam por conter paisagens naturais, seminaturais e humanizadas, de interesse nacional, e que constituem exemplos de integração harmoniosa da actividade humana e da Natureza. Em Portugal continental, existem actualmente treze Parques Naturais: Montesinho; Douro Internacional; Litoral Norte; Alvão; Serra da Estrela; Tejo Internacional; Serras de Aire e Candeeiros; São Mamede; Sintra-Cascais; Arrábida; Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina; Vale do Guadiana; e Ria Formosa.

As áreas REN, são definidas e reguladas pelo Decreto-Lei nº 166/2008 de 22 de Agosto e também elas são parte integrante da RFCN (art. 5º/1, b), i) e art. do D.L. da RFCN e art. 3º/3 do D.L. da REN). A integração de áreas na Rede Ecológica Nacional tem como principais objectivos os descritos no art. 2º/3 deste diploma, destacando-se os de protecção dos recursos naturais água e solo e salvaguarda de sistemas e processos biofísicos associados ao litoral e ao ciclo hidrológico terrestre, que asseguram bens e serviços ambientais indispensáveis ao desenvolvimento das actividades humanas e de prevenção e redução dos efeitos da degradação da recarga de aquíferos, dos riscos de inundação marítima, de cheias ou de erosão hídrica do solo.
As áreas integradas em REN podem ser áreas de protecção do litoral (das quais são exemplo as praias e os ilhéus – cfr. art. 4º/2), áreas relevantes para a sustentabilidade do ciclo hidrológico terrestre (como as lagoas, lagos e albufeiras – cfr. art. 4º/3) ou de áreas de prevenção de riscos naturais (como as previstas no art. 4º/4). A REN deve, assim, ser considerada como um instrumento fundamental na conservação da natureza e no ordenamento do território, uma vez que visa regular o uso de áreas particularmente sensíveis do ponto de vista ambiental de forma a impedir a sua degradação.
Desta forma, as áreas REN estão sujeitas a um regime especial, caracterizado fundamentalmente pela proibição de desenvolvimento de actividades susceptíveis de serem incompatíveis com os objectivos de protecção ecológica e ambiental e de prevenção e redução de riscos naturais destas áreas. Assim, são interditos, entre outros, os usos e as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção e ampliação, vias de comunicação…(cfr. art. 20/1, com as ressalvas do nº 2).

A Reserva Agrícola Nacional, instituída no âmbito de uma política de defesa e preservação das terras e dos solos, corresponde a uma restrição de utilidade pública de âmbito nacional e encontra-se actualmente regulada pelo Decreto-Lei 73/2009, de 31 de Março. O regime jurídico da RAN introduz na ordem jurídica uma nova metodologia de classificação das terras, conforme uma recomendação da Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO) – cfr. art. 6º/1. Assim, as terras passam a classificar-se segundo cinco classes (A1, A2, A3, A4 e A0), que vão das terras com aptidão elevada para o uso agrícola genérico (A1), até às terras sem aptidão (inaptas) para o uso agrícola (A0). Também os solos são classificados segundo a sua capacidade de uso, de acordo com a metodologia definida pelo ex –Centro Nacional de Reconhecimento e Ordenamento Agrário (CNROA). Porém, A RAN será integrada apenas pelas classes A1 e A2, bem como pelas restantes unidades de terra mencionadas no art. 8º.
Constituem os principais objectivos da RAN a protecção e preservação dos solos agrícolas, bom como a promoção do desenvolvimento sustentável das actividades conexas coma agricultura (cfr. art. 4º). Este objectivos serão prosseguidos através do estabelecimento de um conjunto de condicionamentos à utilização não agrícola do solo e da identificação das actividades permitidas, tendo em conta os objectivos do regime.
Característica principal do regime da RAN é o da qualificação das áreas RAN como non aedificandi e, em princípio, como exclusivamente afectas à actividade agrícola (cfr. 20º/1). Desta forma, são interditas todas as acções susceptíveis de diminuir ou destruir as potencialidades para o exercício da actividade agrícola das terras e solos da RAN, tais como as enumeradas no 21º, sendo que as utilizações não agrícolas de áreas integradas na RAN só podem verificar-se quando não exista alternativa viável fora das terras ou solos da RAN, no que respeita às componentes técnica, económica, ambiental e cultural, devendo localizar-se nas terras e solos classificadas como de menor aptidão, e quando estejam em causa obras como as descritas no 22º/1.

Integram também a RFCN, como foi já referido, os sítios da lista nacional de sítios e zonas de protecção especial integrados na Rede Natura 2000 (cfr. art 5º/1, a), ii)), enquanto componentes do SNAC.
A Rede Natura 2000, correspondendo a uma rede ecológica de âmbito europeu, é constituída por um conjunto de áreas designadas para a protecção e conservação de habitats e de espécies selvagens raras, ameaçadas ou vulneráveis no território da União Europeia.
A criação desta Rede resulta da adopção de duas directivas comunitárias. Uma primeira directiva, a directiva aves (79/409/CEE, de 2 de Abril), relativa à conservação das aves selvagens, estabelece a necessidade de criação de zonas de protecção especial (ZPE), nas quais seriam integrados os habitats cuja salvaguarda é prioritária para a conservação das populações de aves. O Decreto-Lei nº 140/99, que vem rever a transposição para o direito nacional das directivas 79/409/CEE e 92/43/CEE, define as zonas de protecção especial, no seu artigo 6º, como “As áreas contendo os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a protecção das espécies de aves mencionadas no anexo A-I, bem como das espécies de aves migratórias não referidas neste anexo e cuja ocorrência no território nacional seja regular, serão classificadas como zonas de protecção especial, mediante decreto regulamentar”.
Uma segunda directiva, a directiva habitats relativa à protecção dos habitats e da fauna e flora selvagens (92/43/CEE, de 21 de Maio), vem determinar a criação de zonas especiais de conservação (ZEC), com o objectivo expresso de "contribuir para assegurar a Biodiversidade, através da conservação dos habitats naturais e dos habitats de espécies da flora e da fauna selvagens considerados ameaçados no espaço da União Europeia.
Atentando nas zonas de protecção especial, a sua classificação como tal deve revestir a forma de decreto regulamentar (cfr. 6º/1), no qual serão elencadas as medidas de conservação às quais ficarão sujeitas (7º-B/1).

Analisando o conceito de área classificada, pode recorrer-se, para a sua definição, ao art. 3º, al. a) do D.L. RFCN, nos termos do qual estas serão as “áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação específica”. Correspondem a áreas classificadas, integrando o Sistema Nacional de Áreas Classificadas, as áreas protegidas integradas na Rede Nacional de Áreas Protegidas; os sítios da lista nacional de sítios e zonas de protecção especial integrados na Rede Natura 2000 e as demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português.

AIA - algumas notas sobre a figura e a conformidade do regime português com o direito comunitário

O conceito de avaliação de impacte ambiental nasceu nos E.U.A. com a elaboração da Lei de Política Ambiental, em 1969, que veio institucionalizar a realização dos estudos de impacte ambiental. Tinha, pois, como objecto, a optimização dos métodos tradicionais de avaliação de projectos que se mostravam insuficientes e indiferentes a aspectos como a protecção do meio físico ou o uso racional de recursos naturais.
Actualmente, com a densificação de estudos sobre o impacte ambiental, podemos afirmar que este existe "quando um projecto ou uma actividade provoca uma alteração, favorável ou desfavorável no ambiente ou em alguns dos seus elementos" (cfr. Sandra Pereira). Estes impactes podem ser directos ou indirectos, produzir-se a curto ou longo prazo, ser de curta ou longa duração, reversíveis ou irreversíveis, prováveis ou inevitáveis.
Qualquer que seja o carácter dos efeitos que determinado projecto ou actividade em causa, é hoje indiscutível, na maior parte dos Estados, que estes têm que ser objecto de uma avaliação cuidada, que os determine e que permita a adopção de uma política ambiental adequada. Podemos então afirmar que o procedimento de avaliação de impacte ambiental (a partir de agora, AIA), desempenha 4 funções essenciais:
a) de conhecimento, na medida em que permite a obtenção de informação aprofundada sobre eventuais impactes ambientais de determinados projectos, servindo de base a uma política preventiva;
b) de coordenação, permitindo a associação e concertação de várias entidades, bem como a intervenção do público interessado;
c) de flexibilidade, uma vez que permite a consideração de alternativas e de medidas de protecção a adoptar relativamente a determinado projecto;
d) de consenso, decorrente da participação pública, ao favorecer o diálogo e afirmar a transparência na acção administrativa.

Tomando em consideração a Directiva aprovada pelo Conselho em 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (85/337/CEE), esta surge no seguimento do 1º e 2º Planos de acção comunitária em matéria de ambiente, através dos quais os órgãos comunitários levaram a cabo uma política ambiental preventiva.
A proposta da Comissão relativamente à adopção desta directiva foi primeiramente apresentada em 1980, tendo sido alterada em 1982, passando a integrar a perspectiva do Parlamento Europeu. A sua adopção formal ocorreu em 1985, sendo que existem 2 grandes fundamentos para a sua aprovação:
1) A consideração de que a AIA de determinados projectos constitui um óptimo instrumento para uma política preventiva, o que revelara ser uma das prioridades da CE em matéria ambiental;
2) A constatação de que as eventuais diferenças entre as várias legislações nacionais em matéria de AIA poderiam conduzir a graves distorções no mercado comum e assim lesar a aplicação do princípio da livre concorrência.

A Directiva comunitária aplica-se, assim, à "avaliação dos efeitos no ambiente dos projectos públicos e privados susceptíveis de terem um impacto considerável no ambiente", projectos estes que se encontram especificados em 2 listas (anexos I e II), sendo que todos eles sao considerados como susceptíveis de produzir efeitos consideráveis no ambiente. Porém, enquanto que no anexo I os projectos são sempre tidos como susceptíveis de terem um significativo impacte ambiental, no anexo II, os projectos previstos podem tê-lo ou não, consoante as circunstâncias do caso concreto (art. 4º/2 Dir), sendo que os critérios da submissão de cada projecto (do anexo II) à AIA podem ser fixados pelos Estados (cfr. art. 4º/2 b)).

Em termos gerais, o procedimento de AIA tem por objecto identificar, descrever e avaliar "os efeitos directos e indirectos de um projecto" sobre alguns factores: o homem, a fauna, a flora, o solo, a água, o ar... (cfr. art 3º Dir.). Este procedimento surge-nos como um subprocedimento, uma vez que se integra num outro, mais amplo - o procedimento de licenciamento ou autorização de um projecto - sem que com ele se identifique. Podemos distinguir 3 fases neste "subprocedimento".
1) a fase de recolha de informação, da responsabilidade do dono da obra (art. 5º/1);
2) a fase de consultas, que tem início com a entrega das informações recolhidas à entidade competente para a autorização do projecto, que as deverá remeter à autoridade competente em matéria de AIA para que esta emita o seu parecer e para que sejam alvo de apreciação do público (art. 6/1, 2 e 3);
3) a fase da decisão, na qual são tidos em conta, pela entidade competente, todos os elementos recolhidos (opiniões, informações...) na elaboração de um "statement, contendo a quantificação e a qualificação dos presumíveis efeitos ambientais do projecto" (Luís Filipe Colaço Antunes, O Procedimento Administrativo de Avaliação de Impacto Ambiental, pg, 343). Este "parecer" não deve ser confundido com a decisão final sobre a autorização do projecto, antes sendo um "instrumento auxiliar, mas decisivo, do acto final" (idem).
Esta Directiva comunitária tem como prazo de transposição para os ordenamentos jurídicos nacionais o prazo de 3 anos (12/1).

A Directiva pretende estabelecer uma regulação mínima realitavamente ao regime jurídico da AIA. Aos Estados é deixada a liberdade de fixar regras mais restritas quanto ao âmbito de aplicação do procedimento, bem quanto aos termos nos quais este se desenrolará. A aplicação das regras da Directiva é controlada nos seus próprios termos, na medida em que se impões aos Estados a obrigação de comunicar à Comissão o conteúdo do texto nacional de transposição, bem como critérios eventualmente adoptados (11/2 e 12/2).

Apesar de constituir uma iniciativa bastante significativa na construção de uma política comunitária de prevenção em matéria de ambiente, o sucesso da implementação desta Directiva está dependente da forma como esta será transposta para os direitos nacionais dos Estados Membros, bem como da forma como os ordenamentos nacionais (principalmente aqueles que não dispunham de quaisquer procedimento deste tipo) se adaptarão a este sistema.

A transposição de Directiva e a elaboração do regime do procedimento da AIA foi instituído pelo DL 186/90, de 6 de Junho e pelo Decreto Regulamentar nº 38/90, de 27 de Novembro, transposição que, além de tardia, se revelou algo infeliz.
De facto, o regime adoptado encontrava-se incompleto e com alguns elementos em falta, nomeadamente no que toca à obrigação de os Estados Membros transmitirem a outros Estados Membros , quando os projectos possam neles ter impacto, as informações fornecidas pelo dono da obra e aquelas relativas à decisão (arts. 7º e 9º Dir); ao âmbito temporal do procedimento da AIA; à forma como será exercida a participação pública; à distinção entre diferentes tipos de projectos. No fundo, verificou-se que houve uma má adaptação da Directiva à situação nacional.

O DL 69/2000 vem substituir o quadro legal vigente em matéria de AIA e procede à transposição da Directiva 97/11/CE, que introduziu alterações na Directiva 85/337/CEE, vindo consagrar uma nova realidade jurídica nesta sede. Porém, o excesso de regulamentação que este novo regime revela veio conduzir a uma exagerada objectividade e rigidez do procedimento.
Ultrapassadas algumas incorrecções na transposição da Directiva comunitária pelo legislador nacional, avulta neste diploma um elemento que, a meu ver, constitui uma violação do direito comunitário. Está aqui em causa a figura do deferimento tácito, previsto no art. 19º do DL 69/2000 e que se mantém na redacção do DL 197/2005, que procede à revisão daquele. Prevê então este artigo que, ultrapassados que estejam determinados prazos sem que a autoridade competente haja emitido uma decisão acerca do procedimento de AIA, esta se considera favorável.
Além de não haver qualquer referência, em nenhuma das directivas comunitárias sobre a matéri, a uma figura de deferimento ou indeferimento tácitos, apenas podemos concluir que esta opção do legislador nacional vai contra os objectivos pretendidos pela Directiva. Neste sentido se pronunciou já o TJ um acórdão de 14 de Junho de 2001 (Colectânea da Jurisprudência 2001 página I-04591), Comissão contra o Reino da Bélgica, sobre uma acção em que estava em causa a transposição incorrecta de várias Directivas, na medida em que o regime belga previa as figuras do deferimento e indeferimento tácitos em casos em que a Directiva exigia uma efectiva decisão ("Com efeito, se a autoridade competente não se pronunciar em primeira instância acerca de um pedido de autorização, considera-se que esta é recusada. Pelo contrário, em segunda instância, no silêncio da autoridade competente no prazo previsto, considera-se que a autorização é concedida. Tal é, no essencial, o sistema previsto nos artigos 34.° a 42.° e 49.° a 55.° da Decisão do Governo da Flandres, de 6 de Fevereiro de 1991, que institui o regulamento relativo à autorização ecológica ").

O TJ afirmou que esta opção não se mostrava em conformidade com o pretendido pelas Directivas em causa: "uma autorização tácita não pode ser compatível com as exigências das directivas visadas pela presente acção, uma vez que estas prevêem, quer (...) mecanismos de autorizações prévias quer (...), processos de avaliação que precedem a concessão de uma autorização. As autoridades nacionais são, por conseguinte, obrigadas, nos termos de cada uma destas directivas, a examinar, caso a caso, todos os pedidos de autorização apresentados".
Parece que, admitindo-se a existência de uma figura de deferimento tácito, se está a possibilitar a hipótese de um determinado projecto obter uma decisão favorável sem que tenha sido efectivamente alvo de uma avaliação concreta por parte de entidade competente, em clara violação do direito comunitário.

Assim, nada parece impedir que um particular, invocando em juízo o efeito directo da Directiva (uma vez que esta, atribuindo direitos aos particulares - nomeadamente, o de não serem afectados por projectos que tenham um impacto ambiental sem que este tenha sido efectivamente avaliado por uma actividade competente e o de participarem no procedimento da sua avaliação -, é incondicional e suficientemente precisa (cfr. Ac Van Duyn)), venha exigir a efectiva aplicação das normas relativamente às quais o direito nacional se demonstra desconforme.
Ademais, insistindo na manutenção da figura do deferimento tácito, o Estado português incorre no risco de vir a ser accionada pela Comissão no âmbito de um processo de incumprimento do direito comunitário, nos termos do 226º TCE.

A Constituição é Verde por Todos Nós

Indubitavelmente, a Constituição da República Portuguesa, no seu art. 66/1 reconhece a todos os cidadãos um direito ao ambiente. Um tal direito já se deixava entrever pelo disposto no art. 9/d), ao estabelecer, enquanto tarefa fundamental do Estado, entre outras, a de promover a efectivação dos direitos sociais, económicos, culturais e ambientais dos portugueses. A CRP de 76 reconhece assim, pela primeira vez, um direito subjectivo ao ambiente que vai tutelar, tanto pela via subjectiva, através da enumeração de um conjunto de direitos subjectivos (66/1 CRP), como pela via objectiva, ao atribuir certos deveres ao Estado (9 CRP).

Não posso deixar de considerar que este direito ao ambiente, constitucionalmente consagrado e protegido, é, efectivamente, um direito fundamental. Para tal, parto da permissa de que a ratio essendi de todo o direito fundamental é o princípio absoluto da dignidade da pessoa humana. É a necessidade de realização da pessoa humana, enquanto pedra basilar do Estado Democrático (art. 1 CRP), que vai impôr ao Estado, em diferentes momentos, o reconhecimento de diferentes direitos fundamentais, de diferentes naturezas e conteúdos. Partindo desta ideia, facilmente se compreenderá o direito ao ambiente como um direito que surge (no sentido de ser reconhecido pelo Estado) tardiamente, pois só tardiamente a sociedade começa a tomar consciência da questão ambiental.

Por isso é comummente afirmado que o direito ao ambiente surge como um direito de terceira geração, se tivermos em conta que estas gerações de direitos fundamentais correspondem a "estádios sucessivos de aprofundamento e desenvolvimento dos direitos do Homem". Assim, numa primeira fase, protagonizada por um modelo de Estado Liberal, a primeira geração de direitos fundamentais caracteriza-se pela preocupação de conferir ao cidadão uma esfera de liberdade face à actuação estatal e uma área de defesa perante eventuais agressões por parte dos poderes publicos, ao mesmo tempo que impõe ao Estado um dever de abstenção dos seus poderes na esfera dos cidadãos. Já numa segunda geração, levada a cabo pelo Estado Social, que se assume como Estado prestador de serviços e intervencionista, a protecção do cidadão passa a ser assegurada pela prória actuação do Estado, com a criação de direitos sociais como o direito à saúde, educaçao, segurança social... O direito ao ambiente suge numa já referida terceira geração de direitos, que tem origem no Estado Pós-social e que decorre do aparecimento crescente de novas ameaças que vêm por em causa a vida e o bem-estar dos indivíduos. É o desenfreado progresso científico e tecnológico, bem como algumas consequências catastróficas dele decorrentes (como o caso Chernobyl, em 1986), que fazem com que o Homem se consciencialize da que a sociedade pode ser destruida por sua causa. Neste estado de coisas, a realização da pessoa humana vem exigir do Estado um comportamento que proteja o indivíduo da destruição de um meio ambiente saudável.

Enquadrado o aparecimento do direito ao ambiente como verdadeiro direito fundamental, nele se reconhecendo tanto uma vertente positiva, na medida em que a sua plena efectivação exige a colaboração dos poderes públicos através de tarefas fundamentais a desenvolver pelo Estado, como uma vertente negativa, na medida em que se veda aos poderes públicos eventuais agressões à esfera privada dos indivíduos, inclino-me para a consideração de que a nossa Consituição adopta uma perspectiva marcadamente antropocentrista. De facto, temos q concluir o conjunto de regras responsáveis pela regulação do ambiente se concretiza na atribuição de direitos públicos aos particulares. Esta perspectiva egoísta, ao invés de uma outra que defende uma "personificação das realidades naturais, mediante a indistinção entre protecção jurídica subjectiva e tutela objectiva" parece ser a que melhor tem em conta a globalidade dos interesses em presença. Não se trata aqui de conferir ao direito ao ambiente uma protecção absoluta, mas sim de encontrar o equilíbrio saudável entre o interesse público (e também privado) e tantos outros interesses inerentes ao Homem.

O argumento que considera a atribuiçao de tarefas ao Estado (nomeadamente no art. 9) como indicador de uma visão ecocentrista inerente à Constituição, que considera o ambiente como um bem em si próprio, merecedor de uma tutela autónoma não deve colher. Como já foi referido, todos os direitos fundamentais contam com uma vertente positiva, a qual resulta da necessidade de actuação positiva do Estado para que estes possam alcançar uma plena efectividade.