Comentário à 9ª Tarefa

A avaliação do impacto ambiental (AIA) é um procedimento ao qual todo o projecto que tenha em vista danificar de alguma forma o meio ambiente está sujeito. É um procedimento que pode ser dispensado total ou parcialmente, quando os requisitos exigidos para o efeito estejam preenchidos (art. 3º DL 197/2005 de 8 de Novembro e art. 4º DL 232/2007 de 15 de Junho). Esta exigência de AIA está previsto no Decreto-Lei nº 69/2000 de 3 de Maio que foi republicado na sua íntegra pelo Decreto-Lei nº 197/2005 de 8 de Novembro.
Este diploma legal estabelece o regime jurídico da avaliação de impacto ambiental (AIA) e transpõe para a ordem jurídica portuguesa a Directiva Comunitária 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho. A definição legal de AIA está prevista no art. 2º al. e) deste referido diploma.
A avaliação de impacto ambiental pode-se dividir em dois tipos: a de projectos e a estratégica. A AIA de projectos está plasmada no diploma atrás referido enquanto que a AIA estratégica está prevista no Decreto-Lei nº 232/2007 de 15 de Junho, que por sua vez também transpôs uma Directiva Comunitária, a Directiva 2001/42/CE do Parlamento e do Conselho de 27 de Junho. A sua definição legal está prevista no art. 2º al. a) do referido diploma.
À primeira vista vemos que a principal diferença entre os dois tipos de AIA reside no objecto sobre o qual incidem, e como tal no momento cronológico em que é realizado. Enquanto que a AIA estratégica incide sobre planos ou programas, políticas e acções relativas ao ordenamento do território e urbanismo (art. 3º DL 232/2007); a AIA de projectos incide sobre a viabilidade e a execução de projectos que normalmente são a concretização desses planos e programas (art. 1º DL 197/2005). Sendo assim a AIA estratégica vem primeiro que a AIA de projectos, tendo assim uma visão mais global sobre o impacto ambiental.
O facto da AIA estratégica vir em primeiro lugar é uma vantagem, pois assim sabe-se a priori quais as opções mais viáveis àquele lugar, impedindo-se assim a elaboração de futuros projectos que assim já sabem de antemão que não vão vingar. As entidades poupam assim tempo, e como se sabe tempo é dinheiro!
De qualquer forma, ambas as figuras são a concretização prática do princípio da prevenção e do desenvolvimento sustentável, princípios basilares do Direito do Ambiente.
Outro ponto que diferencia estas duas figuras é a sua finalidade. Enquanto que a AIA de projectos tem como finalidade o de proteger a saúde humana, a melhoria do ambiente e qualidade de vida, a manutenção da variedade das espécies animais e vegetais, a capacidade de reprodução dos ecossistemas e a tutela dos ecossistemas artificiais de qualidade; a AIA estratégica pretende garantir uma adequada avaliação de todas as alternativas, assim como o tratamento oportuno dos impactos cumulativos e sinérgicos associados ao desenvolvimento de planos e programas. Esta figura pretende assim, abarcar todo o processo de planificação.
A AIA de um projecto procede a uma ponderação das vantagens e das desvantagens de empreendimento no curto e médio prazo, enquanto que a AIA estratégica procede a uma ponderação a longo prazo.
Segundo o preâmbulo do DL 232/2007, a AIA estratégica é “processo contínuo e sistemático, que tem lugar a partir de um momento inicial do processo decisório público, de avaliação da qualidade ambiental de visões alternativas e perspectivas de desenvolvimento incorporadas num planeamento ou numa programação que vão servir de enquadramento a futuros projectos, assegurando a integração global das considerações biofísicas, económicas, sociais e políticas relevantes que possam estar em causa. A realização de uma avaliação ambiental ao nível do planeamento e da programação garante que os efeitos ambientais são tomados em consideração durante a elaboração de um plano ou programa e antes da sua aprovação, contribuindo, assim, para a adopção de soluções inovadoras mais eficazes e sustentáveis e de medidas de controlo que evitem ou reduzam efeitos negativos significativos no ambiente decorrentes da execução do plano ou programa. Por outras palavras, os eventuais efeitos ambientais negativos de uma determinada opção de desenvolvimento passam a ser sopesados numa fase que precede a avaliação de impacte ambiental de projectos já em vigor no nosso ordenamento.”
O procedimento da AIA de projecto é um procedimento bastante longo e complexo, cheio de fases e de requisitos a serem cumpridos. Enquanto que o procedimento de AIA estratégica é bastante mais célere e menos complicada (comprova-se através da leitura dos referidos diplomas). Mas ambas não se esqueceram do princípio da transparência nem da participação pública, pois ambas prevêm a consulta pública. Isto justifica-se não só por ser uma exigência comunitária mas também porque o impacto ambiental diz respeito a todos e há uma crescente necessidade de se inculcar uma consciência ambiental no cidadão.
Desta feita, concluo que a AIA de projectos e a AIA de estratégia não podem ser vistos como procedimentos individualizados e autónomos pois um complementa o outro, de forma a conferir coerência e harmonia de avaliações.
A questão sobre como se relacionam estas duas figuras é-nos dada pelo preâmbulo do DL 232/2007 e também pelo art. 13º deste mesmo DL: “Opta-se também por realizar a necessária articulação com o regime jurídico da avaliação de impacte ambiental (AIA) dos projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente, articulação que visa conferir coerência e racionalidade ao sistema de avaliação da dimensão ambiental dos projectos, procurando evitar a desarmonia de avaliações.” ... “Sendo certo que a avaliação de planos e programas e a avaliação de impacte ambiental de projectos têm funções diferentes—a primeira uma função estratégica, de análise das grandes opções, a segunda uma função de avaliação do impacte dos projectos tal como são executados em concreto—pode acontecer que, no âmbito da avaliação de planos e programas, sejam produzidos elementos que possam ser aproveitados no âmbito da avaliação ambiental de projectos que se insiram nesses mesmos planos ou programas. Em face do exposto, consagra- se o dever de ponderar o resultado da avaliação ambiental de um plano ou programa na decisão final de um procedimento de AIA relativo a um projecto que concretize opções tomadas em sede do referido plano ou programa. Como se compreende, a avaliação ambiental dos planos e programas não pode ser vinculativa da ponderação a fazer em sede de AIA, mas a administração deve justificar uma eventual divergência entre essa avaliação ambiental e a decisão do procedimento de AIA.”

Comentário à 5ª Tarefa

A Constituição Portuguesa ocupa-se da protecção ambiental na dupla perspectiva de tarefa estadual (art. 9º al. d) e e )- dimensão objectiva) e de direito fundamental (art. 66º- dimensão subjectiva). Mas é o artigo 66º que melhor revela essa preocupação jurídica portuguesa para com o Ambiente.
Este preceito vem ao encontro da tendência actual da protecção ao Ambiente, sendo este agora considerado como um direito do homem, integrado na 3ª geração de direitos fundamentais. Esta geração surge com o Estado pós-social, que é exactamente o presente modelo em que vivemos.
Há até quem caracterize o estado pós-social como “Estado de Ambiente”, mostrando exactamente a crescente preocupação para com a Natureza e o mundo em que vivemos.
O ser humano chegou à conclusão de que os recursos existente não são eternos e infinitos, e em prol do grande princípio da solidariedade intergeracional e também num esforço de preservar a Natureza, o ser humano tem vindo a mobilizar-se a vários níveis, principalmente a nível jurídico, na prossecução desse fim.
Em Portugal essa protecção fez-se através da consideração do direito ao Ambiente como um direito económico social e cultural, com natureza análoga ao direito, liberdade e garantia, beneficiando assim do regime dos artigos 17º e 18º CRP. Esta opção, diz o nosso regente Vasco Pereira da Silva, “pode garantir a adequada defesa contra agressões ilegais, provenientes quer de entidades públicas quer de privadas na esfera individual protegida pelas normas constitucionais.” A preservação do Ambiente passou assim a ser uma condição da realização da dignidade da pessoa humana.
Mas a protecção ambiental na Constituição Portuguesa não se ficou apenas por estes artigos. Num estilo de desenvolvimento do artigo 9º al. d) e e ), existem vários outros preceitos espalhados pela Lei Fundamental, que falam no Ambiente , tais como o art. 52º nº3 al. a); 65º nº2 al. a); 78º; 81º al. n); 98º; reserva legislativa tanto da AR como das regiões autónomas: art. 165º nº1 al.g) e 227º nº1 al. c) e 232º nº1.
Após esta breve introdução, convém assim responder às questões colocadas. Será a Constituição Portuguesa antropocênctrica ou ecocêntrica?
“First things, first”: o que significam estes conceitos?
Uma visão antropocêntrica do Ambiente significa que a tutela do Ambiente se faz em função das necessidades humanas e não em função da necessidade de se proteger o Ambiente em si. Fazendo a comparação com o título apresentado, esta concepção defenderia «a constituição é verde por nossa causa».
Esta visão antropocêntrica é uma visão ampla do âmbito de aplicação do Direito do Ambiente. Esta visão abarca não só os bens naturais como os bens culturais, tais como o património cultural, paisagístico e monumental. De facto é o que o artigo 66º fala na sua grande maioria de alíneas (al. b), c), e)).
A visão ecocêntrica diz exactamente o oposto. O meio ambiente tem uma dignidade própria e como tal merece ser protegido independentemente se satisfaça necessidades humanas ou não.
Esta visão corresponde a uma visão restrita do âmbito de aplicação do Direito do Ambiente, que reduz o seu objecto a um conjunto de recursos renováveis e não renováveis e às suas interdependências. Ou seja, iria apenas proteger-se aqueles recursos naturais dos quais, em última análise, depende a subsistência da espécie humana.
Ora, esta visão ecocêntrica do Ambiente está plasmada nas alíneas d) e g) do art. 66º e na al. e) do art. 9º. Fazendo novamente a comparação com o título do comentário, isto equivaleria a «a constituição é verde por causa da natureza».
Como podemos reparar, o legislador constitucional português optou por fazer “um mix”- passo a expressão – destas duas concepções. O legislador optou por ser diplomático, acabando por tentar agradar às duas facções, por assim dizer.
Para ser sincera, penso que foi a melhor opção. É que visto bem as coisas, optar por uma posição ou por outra, seria bastante extremista para ambos os lados. Penso que assim se fez a escolha certa: protege-se não só a Natureza em si, como também todo o património cultural, natural, paisagístico que Portugal tem, que por acaso é bem verdejante, e é também a nossa imagem de marca! (pense-se por exemplo em todos os parques naturais que Portugal tem, bem como campos de árvores a perder de vista no Alentejo, e aquelas paisagens maravilhosas do Douro vinhateiro!).
O legislador soube aliar a protecção da Natureza em si, bem como a protecção do Ambiente para as necessidades humanas. Conseguiu assim encontrar um meio termo muito favorável para ambas as partes.
É tal e qual como a professora Carla Amado Gomes diz: “Os recursos naturais são suporte da vida humana e, por isso, devem ser susceptíveis de aproveitamento pelas pessoas – é a ordem natural das coisas. Mas esse uso deve ser racional, salvaguardando as capacidades regenerativas dos ecossistemas e evitando sacrifícios desproporcionais e inúteis.”
A protecção ao Ambiente não é só um direito que o ser humano tem. È também um dever. Sendo o ser humano um ser integrado na Natureza, este tem o dever de o proteger. O direito ao Ambiente é assim um direito-dever.
Falta agora responder à última questão colocada: quais as consequências da opção tomada pelo legislador constitucional?
Visto isto de uma perspectiva global, acabamos por reparar que o objecto do Direito do Ambiente acaba por ser muito abrangente, o que traz como consequência planos de protecção demasiado ambiciosos na protecção do Ambiente e, por vezes, ao se querer fazer uma coisa, prejudica-se outra. Pode acontecer que não se consiga conciliar as necessidades humanas com a protecção da Natureza em si.
Mas aparte destas preocupações e destas questões hipotéticas, penso que mesmo assim a posição do legislador constitucional português foi a mais correcta. Só proteger a Natureza em si ou só proteger em prol das necessidades humanas não era definitivamente o caminho a tomar. Tomar partido por uma das concepções acima expostas iria ser muito pior. Iria deixar muita área importante que precisa de ser protegida e de ser tida em conta.

Comentário à 4ª Tarefa

De facto, o art. 66º CRP já nos elucida sobre o que seja o Ambiente, ou melhor, quais as realidades que concretamente este conceito abarca. O presente preceito fala em paisagens, recursos naturais, planeamento arquitectónico, zonas históricas. Mas será o Ambiente só isso? É que com a leitura do mesmo fiquei com a impressão de que este artigo apenas refere as tarefas que o Estado tem com o Ambiente e não refere quais as realidades que abarca. Para isso, a Lei de Bases do Ambiente – LBA- (Lei nº 11/87 de 7 de Abril) é muito mais explícita. Diz-nos com clareza, primeiro o que é o Ambiente no seu art. 5º nº2 al. a), e quais as realidades que abarca nos art. 16º e 17º.
Não considero que a CRP tenha um entendimento amplo de Ambiente. Penso até que é a LBA que tem essa amplitude. De facto, a ideia que eu tenho de Ambiente é a que está plasmada nesta lei e penso também que é o entendimento que a maioria das pessoas tem de Ambiente. Há que ter em conta a fauna, a flora, os recursos hídricos, os solos, o ar que respiramos,... quando queremos proteger o Ambiente pois nós vivemos dentro da Natureza, e a Natureza é o ambiente em que o ser humano vive. Logo há que proteger a Natureza em todas as suas vertentes, por muito ampla que isso possa parecer (e que na realidade é).
Vejamos, o ser humano não pode simplesmente “cortar” objectos do âmbito de acção do Direito do Ambiente. O ser humano não pode escolher qual o objecto a proteger mais ou menos ou proteger de todo dentro do Direito do Ambiente. No Ambiente tudo está interligado. Para toda uma causa há sempre uma consequência e a Natureza é modelo disso mesmo. Tudo está interligado e tudo tem de ser protegido (claro, umas coisas mais do que outras dentro do limite do proporcional e do bom senso).
Numa tentativa de responder a esta questão existem três posições: uma ampla, uma restrita e uma que considera que o conceito de Ambiente é um conceito indeterminado.
A concepção ampla diz-nos que o ambiente é constituído pelo conjunto dos recurso naturais (renováveis e não renováveis) e pelas actuações humanas que têm a natureza como suporte ou enquadramento. Esta concepção “nega qualquer autonomia aos bens naturais, defendendo mesmo que só a acção humana incorpora os bens naturais no processo civilizacional, conferindo-lhes relevo enquanto objecto de intervenção ou de atenção”. (Giannini). Os bens naturais servem assim para satisfazer as necessidades humanas. Esta visão ampla e antropocêntrica é a que parece estar plasmada na LBA.
A concepção restrita reduz o ambiente ao conjunto de recursos naturais, renováveis e não renováveis, e às suas interdependências. Este seria o núcleo base do Direito do Ambiente, constituído por normas de protecção dos componentes ambientais naturais, aqueles de cuja existência depende, em última análise, a subsistência de formas de vida humana. O ambiente vale por si mesmo e merece uma tutela autónoma. Esta orientação está subjacente no art. 2º nº 2 da LBA, e corresponde à visão ecocêntrica do Direito do Ambiente.
Por última, a concepção de que o Ambiente é um conceito indeterminado, diz-nos que o Ambiente é uma realidade aberta e cameleónica, cujos contornos se afeririam de acordo com os dados de cada época. Crítica que a professora Carla Amado Gomes faz a esta concepção é de que esta concepção não afasta nenhuma das anteriores e deixa uma margem de manobra muito ampla que pode dar lugar à adopção de uma qualquer das concepções acima referidas.
É após a delimitação do âmbito de actuação, que se pode então criar um Direito do Ambiente que vai ter como principal função proteger o ambiente: “o Direito do Ambiente é apenas um conjunto horizontal e materialmente determinado, de tópicos, princípios, regras e situações jurídicas pertencentes a diversos ramos do Direito (Sousa Franco), ou se é mais do que isso, constituindo uma disciplina jurídica autónoma, unificada em razão de uma finalidade comum, que é a protecção ambiental”. (Vasco Pereira da Silva, in “Verde Cor de Direito”, pág 52).
Este direito surge assim “como um resultado do incremento da consciência ambiental, e como motor da reconciliação entre a sede do progresso e a contenção necessária perante um planeta de recursos limitados”. (Carla Amado Gomes).
Esta frase da professora Carla Amado Gomes, expressa bem que estando nós num Estado pós-social, o Ambiente deixou de ser uma preocupação só de alguns para passar a ser um direito de todos, bem como um bem jurídico a proteger e tutelar nas legislações modernas.
Uma questão bastante pertinente que foi focada por esta autora é a de saber se o que pretendemos salvaguardar é a Natureza enquanto bem para o Homem ou enquanto bem em si mesma. Independentemente da posição que tomemos, penso que no final estamos a fazer ambos.
Senão repare-se: inúmeros parques naturais e nacionais, bem como reservas naturais, são construídos e protegidos de forma a que haja interacção com o ser humano, tentando ao máximo que o ambiente natural seja preservado e mantido.
Por exemplo, no Parque Natural Peneda-Gerês, por muito que se tente manter o ambiente natural intacto do parque, há sempre maneira de conciliar a Natureza com as necessidades humanas. Mas existem também leis que decretam a protecção de determinadas espécies que estão em vias de extinção, e aqui sim, há uma preocupação em proteger a Natureza em si.
Resta assim saber, qual foi a posição do legislador português. Apenas através da leitura e análise dos poucos preceitos que aqui referi, podemos concluir que em Portugal, o legislador seguiu as duas. Há que proteger não só em benefício do Homem como também em prol do Ambiente em si, pois o Ambiente não se protege a si próprio e nós como seres que vivemos e dependemos dele temos o dever de o proteger.
Numa forma de restringir o objecto do Direito do Ambiente, a professora Carla Amado Gomes, no seus ensinamentos defende uma concepção unitária do Direito do Ambiente, e aqui reduz o objecto aos recursos naturais, de forma a dar a esta disciplina a “força necessária à formação de uma ética de responsabilidade ambiental” evitando dispersões e confusões e também contribuir para o incremento da consciência ecológica. Assim, o Direito do Ambiente seria um Direito dos Recursos Naturais em que a sua missão seria “salvaguardar a sua integridade física e a capacidade regenerativa, dentro de uma lógica de solidariedade intergeracional, condicionando as intervenções humanas sobre eles e utilizando, para tal, os instrumentos de vários ramos do Direito públicos e privados.”
Na minha humilde opinião, penso que o objecto do Direito do Ambiente não deve de ser só um direito de recursos naturais. Penso que deve de abarcar tudo, pois tal com disse o Ambiente é tudo o que nos rodeia e se nós somos parte integrantes dele tudo tem de ser protegido, e não apenas os recursos naturais.

Prevenção e/ou Precaução

O princípio da prevenção é um dos princípios basilares do Direito do Ambiente (art. 66º nº 2 al. a) Constituição da República Portuguesa e art. 3º al. a) Lei de Bases do Ambiente). E a meu ver um dos mais importante, pois o Ambiente tem se ser protegido no agora para que as consequências não sejam muito nefastas no futuro. Os recursos hoje existentes apesar de darem uma imagem de serem inesgotáveis, as coisas não são bem assim. As necessidades dos seres humanos têm vindo a aumentar, e estes recursos estão a ser usados para além do que seria aconselhável. E para quem repara nas notícias, a geração de hoje já está a sofrer com o uso excessivo dos mesmos (repare-se por exemplo no aquecimento global e em todas as consequências que aí estão a advir).
Os recursos não podem ser usados de uma forma desgovernada, pois eles não são ilimitados e além disso há que salvaguardar as gerações vindouras.
É na defesa de recursos naturais como as florestas e a água que o princípio da prevenção existe.
Este princípio pode-se traduzir no provérbio popular de “de que mais vale prevenir do que remediar”. Este provérbio não poderia tar mais correcto. Há que evitar que os recursos naturais existente no planeta sofram demasiado com o desenvolvimento económico e social do ser humano. Para isso, o ser humano terá de tomar as rédeas do destino do meio ambiente, e começar a tomar atitudes mais “amigas do ambiente” e a fazer juízos de prognose, de forma a descobrir se determinada conduta irá afectar de forma agressiva ou não o meio ambiente.
O professor Vasco Pereira da Silva, faz uma referência a uma pequena discussão que diferencia o princípio da prevenção do princípio da precaução. Nesta discussão, os seus defensores diferenciam estes conceitos da seguinte forma: a precaução prende-se com factores humanos e no carácter futuro dos riscos, enquanto que prevenção prende-se com razões naturais e no carácter actual dos riscos. Pessoalmente fiquei muito espantada com esta distinção, pois para mim, estes dois conceitos são sinónimos. Mas para tirar as teimas, fiz exactamente como o nosso professor, e dei-me ao trabalho de consultar o dicionário para ver o que é que significa prevenção e precaução, e tal como o nosso Regente, cheguei à mesma conclusão!!! Afinal, os conceitos são... SINÓNIMOS!!! Isto é, significam exactamente a mesma coisa: cautela antecipada.
O Senhor Professor defende uma noção ampla do princípio da prevenção. Salvo devido respeito, não vejo razão nenhuma para se defender isto. Mas a própria definição de prevenção não exige implicitamente isso? Uma cautela antecipada não é uma cautela em relação ao presente, ao futuro, em razão de causas naturais e em razão de causas humanas? O meio ambiente tem de ser protegido. Não interessa o momento (bem até interessa, é o agora), nem a razão que está subjacente a essa protecção. Ele tem de ser protegido e os seus recursos devem de ser usados com “conta, peso e medida” para que o Planeta Azul continue azul e habitável por muitos e muitos anos.
Uma pequena nota para finalizar. Não sou defensora de uma posição radical de defesa do meio ambiente. Não me interpretem mal. O desenvolvimento económico e industrial é extremamente necessário, mas sabe-se que isso traz consigo muitos riscos e muitas agressões ao meio ambiente, e ninguém duvida disso. Mas cabe ao Homem minorar esses riscos e essas agressões, pois Planeta (pelo menos habitável) só temos um e há que o estimar.