Comentário à 7.ª Tarefa - Informação ambiental

Comentário ao Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 136/2005 (Informação Ambiental)

O acórdão em análise reflecte a posição do Tribunal Constitucional acerca do Direito de Informação Ambiental, entendido como um direito com pouca expressão.
Esta posição do tribunal é patente em dois pontos: na relação do direito com a Constituição e na relação com a tutela do Direito ao Ambiente. Relativamente ao primeiro ponto, o Direito de Informação Ambiental é considerado um direito instrumental face ao Direito de Tutela Jurisdicional, sem conteúdo imediato na Constituição, o que redunda na não sujeição ao regime do art. 18.º da Constituição, referente a restrições a direitos, liberdades e garantias.

No que respeita ao segundo ponto, é afirmado no acórdão que o respectivo direito não constitui “ uma via única - ou, sequer principal ou privilegiada “ de acautelar o direito ao ambiente.
A desvalorização operada pelo Tribunal Constitucional do Direito de Informação Ambiental como um direito de natureza análoga a direitos, liberdades e garantias entra em contradição com doutrina relevante, na qual destacamos Carla Amado Gomes e Jorge Miranda. Entendem os referidos autores que, embora o Direito à Informação Ambiental não esteja expressamente consagrado na Constituição, é possível inclui-lo nos arts. 9.º e), 66.º, 20.º - 2, 37.º, 48.º, 268.º - 1 e 2 da Constituição, interpretados no contexto do Estado de Direito Democrático, o qual elenca no conjunto das suas tarefas fundamentais a da protecção do ambiente. Ainda dentro da doutrina, não é unânime a instrumentalidade conferida ao respectivo direito. Neste sentido, Sérvulo Correia defende a autonomia do Direito de Informação Ambiental perante o Direito de Participação Procedimental. Também a nível comunitário, é atribuída grande relevância a este direito. A Directiva do Conselho número 90/313/CE, entretanto revogada pela Directiva 2003/4/CE transposta pela lei 19/2006, expressou a necessidade sentida a nível comunitário de consagração formal de um Direito à Informação Ambiental. Do mesmo modo, a Convenção sobre Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisões e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente, que tem como objectivo a garantia do acesso à informação, relaciona o acesso à informação com o fortalecimento da Democracia e reconhece a importância do papel desempenhado pelos cidadãos individualmente, organizações não governamentais e sector privado na protecção do ambiente. A ligação estrutural entre a tutela ambiental e o acesso à informação é igualmente defendida pela doutrina. Estabelecendo um paralelismo entre a importância do nível de informação dos cidadãos para a sustentabilidade da Democracia e o acesso à informação para a sustentabilidade ambiental, Carla Amado Gomes justifica a afirmação atendendo ao facto de o ambiente, enquanto valor de interesse público e colectivo, conduzir a uma solidariedade na prevenção de condutas lesivas a bens fundamentais para o equilíbrio ambiental; prevenção essa só alcançável através do acesso à informação. No mesmo sentido, Virgílio de Fontes Pereira afirma: “É nossa convicção que o domínio da informação é um dado que dá conteúdo à política preventiva do ambiente e um elemento motivador da participação.”

Este entendimento isolado do Tribunal Constitucional acerca do Direito à Informação Ambiental reflecte-se na decisão tomada e na via argumentativa utilizada. Assim, este Tribunal confirmou a constitucionalidade da interpretação dada pelo acórdão recorrido ao art. 10.º da lei 65/93 no sentido de que, só quando não há lei ou cláusula de confidencialidade, é legítima a ponderação de valores em conflito pelo intérprete. Como bem nota Mário José Torres na declaração de voto vencido, acompanhado por Fernanda Palma, o Tribunal Constitucional ao demitir-se da ponderação a que constitucionalmente estava vinculado considerou que a lei e a Administração Pública, através da celebração do contrato se tinham vinculado ao sacrifício total do Direito de Informação Ambiental e à supremacia ilimitada do Direito ao Sigilo. Esta posição é inconstitucional por violação do art. 18 da Constituição. Por outro lado, a revogada lei 65/93 remetia no art. 22.º para a Directiva 90/313/CE. No art. 3.º n.º 2 da Directiva, previa-se a comunicação parcial da informação através da expurgação da informação que não pode ser transmitida e no n.º 4 consagrava-se a obrigação de fundamentação da recusa de informação. Constata-se que nenhum destes pontos foi considerado na fundamentação da decisão, permanecendo-se no “segredo do…segredo” relativamente à informação industrial protegida. É de salientar, ainda, na posição assumida, a desconsideração pela eficácia na protecção ambiental. Ao afirmar que “ caso a laboração da empresa venha a provocar (ou a ameaçar provocar) danos ambientais (…) “ poder - se - à discutir a prevalência do Direito do Ambiente sobre outros direitos, o tribunal não atendeu ao princípio da prevenção em sentido restrito, o qual se traduz em evitar perigos imediatos e concretos. Este princípio encontra-se previsto no art. 66.º n.º 2 da Constituição e assume extrema relevância no Direito do Ambiente: “O direito do Ambiente constitui um domínio jurídico forçosamente ancorado no princípio da prevenção “, como afirma Gomes Canotilho.

A interpretação constitucional exposta do art. 10.º da lei 65/93 no sentido da sua constitucionalidade é contrariada pela lei 19/2006, relativa à informação ambiental, que revoga a primeira. No art. 11.º n.º 6 d), o indeferimento do pedido de acesso à informação devido a confidencialidade de informações comerciais ou industriais só é possível se respeitadas as condições aí contempladas. Para além destes requisitos, o n.º 8 consagra uma interpretação restritiva dos mesmos, ancorada no princípio da proporcionalidade na ponderação de interesses. Por último, o n.º 7 prevê uma excepção ao indeferimento no caso de segredo industrial ou comercial quando o pedido de informação incida sobre emissões para o ambiente. Consagra-se, assim, a dignificação do Direito de Informação Ambiental através de uma ponderação de interesses no âmbito de uma interpretação restritiva. Em suma, reconhece-se a íntima ligação entre informação ambiental, participação dos interessados nos procedimentos e tutela preventiva do ambiente.

Comentário à 2.ª Tarefa - Animaizinhos....

Justice for non-human animals

"Non-human animals are capable of dignified existence [...]. It is difficult to know precisely what that phrase means, but it is rather clear what it does not mean: the conditions of the circus animals [...], squeezed into cramped and filthy cages, starved, terrorized, and beaten, given only the minimal care that would make them presentable in the ring the following day. Dignified existence would seem at least to include the following: adequate opportunities for nutrition and physical activity; freedom from pain, squalor, and cruelty; freedom to act in the ways that are characteristic of the species (rather than to be confined and [...] made to perform silly and degrading stunts); freedom from fear and opportunities for rewarding interactions with other creatures of the same species, and of different species; a chance to enjoy the light and air in tranquility. The fact that humans act in ways that deny animals a dignified existence appears to be an issue of justice, and an urgent one, although we shall have to say more to those who would deny this. Moreover, [...] there seems to be no good reason why existing mechanisms of basic justice, entitlement and law cannot be extended across the species barrier."

Martha C. Nussbaum, Frontiers of Justice, 2006, pp. 325-326

É verdade que no nosso ordenamento jurídico não há norma, ao contrário de outros regimes como o BGB alemão, que consigne de forma expressa que os animais não são considerados coisas. O mecanismo de protecção dos animais é visto como componente ambiental, artigo 6º e 7º da Lei de Bases do Ambiente. Como o Direito fundamental ao Ambiente, consagrado na CRP no artigo 66º, é de interesse público, implica que toda a protecção, nomeadamente à fauna, será no interesse da comunidade e não no interesse individual do animal. É do interesse da comunidade viver em paz com todas as outras formas de vida do Planeta.

Não obstante, a evolução legislativa no sentido de tutelar os animais permite qualificá-los como um tipo específico de coisa. Para além da Declaração Universal dos Direitos do Animal e da Declaração sobre Ética Alimentar, legislações internacionais e comunitárias (como a Protecção dos Animais nos locais de Criação, Protecção dos Animais de companhia, Protecção dos animais durante o transporte, Protecção dos animais utilizados para fins experimentais e outros fins científicos, Protecção mínima dos animais nas explorações pecuárias) e legislações do direito interno português como a Lei nº92/95 de 12 de Setembro são suficientemente incisivas para a relativização de conceitos.
Perfilhando assim a posição do Professor Menezes Cordeiro, os animais têm uma protecção que faz deles coisas cada vez mais diferenciadas, isto é, coisas “sui generis”. Com isto não se quer dizer que os animais devem ser equiparados às pessoas, pois só o ser racional pode ser destinatário de deveres, e logo titular de direitos. Quer-se aqui sim frisar que, embora lamentavelmente o nosso Código Civil não o preveja expressamente, os animais não podem ser vistos pura e simplesmente como coisas. As regras actualmente a observar são suficientes para fazer face à estrita dicotomia pessoa/coisa. Porém, esta especialidade conferida aos animais nunca deve ser tomada contra valores humanos. Em confronto, prevalece a espécie dominante. Aliás, como dita o Acórdão do STJ de 19 de Outubro de 2004, “o fim da lei 92/95 de 12 de Setembro, não assente na ideia de titularidade de direitos por parte dos animais, é o de os proteger contra violências cruéis ou desumanas ou gratuitas, para as quais, não exista justificação ou tradição cultural bastante, isto é, no confronto de meios e de fins ao serviço do Homem num quadro de razoabilidade e de proporcionalidade”.
O aperfeiçoamento do Direito no sentido desta diferenciação, não é de estranhar. A própria natureza das coisas diz-nos que o animal não é idêntico às coisas móveis. O animal é capaz de se mover por si (semovente), sentir dor, angústia e desgosto. Logo o seu sofrimento inútil merece reprovação da sociedade e da cultura. Do ponto de vista ético a protecção dos animais é unânime. As grandes religiões como Budismo, Islamismo, Judaísmo e Cristianismo, sempre condenaram o desrespeito pela vida animal, isto porque à semelhança da vida humana colocam a vida animal sob protecção divina. Também tem a tutela dos animais tradições do ponto vista filosófico. Mesmo os racionalistas como Kant, consideraram condenáveis os maus tratos aos animais. Pois seria porta aberta para maltratar as próprias pessoas. Assim, há fundamentação ética e sociocultural para corroborar a afirmação “Non-human animals are capable of dignifed existence”.

Todavia, a crescente diferenciação jurídica dos animais está longe de atingir a máxima- “dignifed existence”. Na verdade, a legislação em vigor está muito aquém de satisfazer a dita protecção. Veja-se o exemplo da frase dos animais de circo, a que se aplica em Portugal o regime do Capítulo II da lei 92/95 do 12 de Setembro. Quem utilize animais para fins de espectáculo necessita de prévia autorização da Direcção-Geral de Espectáculos e município respectivo. A autorização só será concedida se verificadas as condições de bem-estar e sanidade dos animais. No entanto, as sanções por infracção à lei aguardam regulamentação artigo 9º, o que é de lamentar! Logo pode dizer-se que a Lei de Protecção aos animais em vigor é utópica. Este é um entre inúmeros casos legislativos que demonstra a inconsequência, como dita a última parte da frase, de comportamentos humanos em negação ao respeito da vida animal.

Comentário à oitava tarefa - Ordenamento do território verde

Os planos especiais de ordenamento de território são uma das formas de intervenção do Estado no plano ambiental. No art. 8.º d) da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território (Lei n.º 48/98 de 11 de Agosto) define-os como instrumentos de gestão territorial de intervenção supletiva «do Governo apto à prossecução de objectivos de interesse nacional, com repercussão espacial, ou, transitoriamente, de salvaguarda de princípios fundamentais do programa nacional de ordenamento do território.
Estes planos têm natureza regulamentar (art. 42.º n.º 1 do DL n.º 380/99 de 22 de Setembro – Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial). A sua elaboração é determinada por despacho do ministro competente em função da matéria (art. 46.º n.º 1 DL n.º 380/99) e é aprovado por resolução do Conselho de Ministros (art. 49.º do diploma em apreço). Este é um instrumento de intervenção territorial de âmbito nacional, não se circunscreve a uma determinada área geográfica como acontece com os planos municipais de ordenamento de território. O art. 10.º n.º 4 da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território confere prevalência a estes planos face aos planos municipais que, na sua elaboração, devem ter em conta o conteúdo dos planos especiais. Os planos especiais vinculam entidades públicas e privadas, assim ditam os artigos 11.º n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 48/98 e 3.º n.º 2 DL n.º 380/99.

O elenco de planos especiais é fechado e circunscreve-se a quatro tipos, a saber:
i) planos de ordenamento de áreas protegidas;
ii) planos de ordenamento de albufeiras e de águas públicas;
iii) planos de ordenamento da orla costeira;
iv) planos de ordenamento dos estuários.

Os objectivos que os planos especiais pretendem alcançar «visam a salvaguarda de objectivos de interesse nacional com incidência territorial delimitada bem como a tutela de princípios fundamentais consagrados no PNPOT não asseguradas por plano de ordenamento de território eficaz» (art. 43.º DL n.º 380/99).
Os planos especiais de ordenamento do território têm uma componente ambiental como característica, desde logo olhando para o rol de planos em vigor que supra enumerámos – revela uma orientação para a protecção, ordenamento e gestão de áreas muito particulares e cuja importância ambiental salta à vista. Por outro lado, essa ideia perpassa toda a secção reservada aos planos especiais do DL 380/99, da qual realçamos o n.º 2 do art. 42.º («prossecução de objectivos de interesse nacional com repercussão espacial, estabelecendo regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e assegurando a permanência dos sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território»).

Estes são planos que revestem uma importância fundamental no âmbito da organização e gestão do território nacional e municipal. A prevalência sobre os planos municipais por um lado, o respeito e compatibilidade com os planos nacional e regional por outro e o seu elenco restrito atribui um papel fundamental no contexto ambiental. A compatibilidade a que estão obrigados perante o PNPOT e PROT faz com que estejam vinculados a receber as directrizes em matéria ambiental de ordenamento e gestão de território constantes dos supra citados instrumentos. Os regimes dos planos especiais terão de respeitar as direcções apontadas por instrumentos hierarquicamente superiores e promover a sua própria política de salvaguarda. Em contrapartida prevalecem sobre os planos municipais, o que significa que são estes últimos que terão de respeitar as directrizes nos planos especiais. Assim, chegamos à conclusão que entre a definição das políticas base de ordenamento de território e a elaboração dos planos municipais – que são aqueles que maior impacto têm na vida dos cidadãos e no território – estão os planos especiais. Estes devem ser receber as instruções do PNPOT e PROT em matéria de política ambiental e, em segunda linha, vincular os planos municipais no respeito aos planos especiais.

A compatibilização entre o ordenamento do território e a defesa do ambiente, a prossecução de políticas ambientais e a estimulação para as preocupações ambientais alcança-se com o auxílio dos planos especiais de ordenamento do território. A interacção entre os vários instrumentos de gestão territorial revela que os planos especiais são o ponto alto das políticas públicas de ambiente.

Comentário à primeira tarefa - Prevenção e precaução

A Constituição portuguesa eleva a prevenção ao estatuto de princípio constitucional em matéria ambiental no art. 66.º n.º 2, a). Em toda a Constituição do Ambiente perpassa a ideia de prevenção, muito embora a consagração expressa se encontre na norma citada. A Lei de Bases do Ambiente (Lei n.º 11/87, de 7 de Abril) estabelece, no seu art. 3.º, a), a prevenção como princípio relevante no domínio ambiental. É correcto afirmar-se que em matéria ambiental, em particular no âmbito do Direito do Ambiente, o princípio da precaução assume uma posição basilar para o desenvolvimento desde ramo do Direito. Face à importância que lhe é dedicada, cabe-nos, antes de mais, sintetizar no que se traduz tal princípio. Para esta tarefa são úteis as referências legislativas a que fizemos alusão supra, sendo com base nelas que traçaremos o perfil deste princípio; o princípio da prevenção tem como finalidade evitar lesões no meio ambiente, antecipando situações potencialmente perigosas com vista à adopção de medidas para afastar a sua verificação ou reduzir o impacto de tais circunstâncias. A grande lógica por detrás deste princípio é a adopção de políticas pró-activas no sentido de evitar a produção de efeitos danosos para o ambiente e rejeitar, tanto quanto possível, políticas reactivas aos males provocados no meio ambiente.

Nas suas lições de Direito do Ambiente, o Prof. Vasco Pereira da Silva defende que vista a prevenção nestes termos, destina-se tanto a evitar perigos imediatos e concretos – sentido restrito –, como a afastar perigos eventuais futuros – sentido amplo. O primeiro assenta numa lógica actualista, sendo que a segunda se funda numa ideia de prospectiva (de antecipação de acontecimentos futuros). No entanto, certa doutrina vem circunscrever o princípio da prevenção ao seu sentido restrito, autonomizando um outro princípio, desentranhado do primeiro, com um conteúdo mais amplo – princípio da precaução. Esta tendência parece ter ganho adeptos no seio da União Europeia, já que nos Tratados constitutivos da União Europeia se estabelece que «a política da comunidade (…) basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva» (art. 174.º n.º 2).
O Prof. Vasco Pereira da Silva rejeita esta ideia preferindo avançar para uma construção ampla de prevenção, com a qual concordamos, que assenta nos seguintes argumentos: 1) a identidade vocabular entre as duas expressões lança uma confusão no domínio das expressões jurídicas que se querem claras e precisas. Ora, se para se referir a realidades aparentemente distintas se recorre a expressões sinónimas, a tarefa de as distinguir fica irremediavelmente mais árdua. 2) não existe uma verdadeira fronteira delimitadora dos conteúdos materiais entre os dois princípios, o que mais uma vez lança a confusão e a incerteza. A distinção material entre as duas realidades não pode assentar na origem da produção do risco ambiental, isto é, o critério para delimitar a prevenção não pode ser, somente, a origem natural dos perigos, ao passo que na precaução não podem ser tidas em conta apenas as acções humanas as causadoras de perigo para o ambiente. Este argumento não colhe por força da interacção constante e inevitável entre o meio humano e o natural, tornando-se assim impossível determinar onde é que começa a acção natural e onde termina a intervenção humana e vice-versa. O carácter futuro ou actual dos riscos também não serve para circunscrever as realidades em apreço, dado que no âmbito de um procedimento de licença ambiental ou de AIA deve-se sempre apreciar os danos imediatos e a longo prazo do empreendimento sujeito a licenciamento. Reconduzir a ideia de precaução ao princípio “in dúbio pro natura” não parece aceitável, dado que das duas uma: se a prevenção é um princípio de consideração da dimensão ambiental dos fenómenos, então integra a dimensão ampla do conceito de prevenção; ou então é uma presunção no sentido de obrigar quem pretende encetar uma actividade fazer prova de que não existe lesão imediata ou potencial para o ambiente. Porém, enquanto presunção parece manifestamente excessivo e cair no eco-fundamentalismo, porque ainda está para ser criada uma actividade cujo risco ambiental seja inexistente. A ideia da presunção só funciona enquanto instrumento no domínio da responsabilidade ambiental, quando perante a dificuldade em determinar a relação causa-efeito entre o acto ilícito e o dano, se recorra a uma presunção de causalidade quando perante uma actividade ilícita em condições de provocar os danos. 3) a prevenção é um princípio constitucional que em si mesmo, já impele os poderes públicos a actuar em conformidade tendo em vista o respeito por este princípio constitucional da Constituição do Ambiente.

Em conclusão, não nos parece razoável avançar para uma autonomização do princípio da precaução por este se integrar no conteúdo amplo da ideia de prevenção. A autonomização criaria a confusão e incerteza jurídicas, lançando o debate sobre temas em relação aos quais nunca conseguiríamos delimitar com exactidão a sua origem. A sinonímia entre as expressões em análise guiar-nos-ia para uma discussão interminável e circular, já que seria difícil caracterizar uma realidade sem recorrer à outra. Por tudo o que ficou exposto, entendemos que é de rejeitar a autonomização do princípio da precaução e apostar na construção do conceito de prevenção em sentido amplo.