9ª Tarefa - Avaliação do impacto ambiental de projectos v. Avaliação de impacto ambiental estratégica

Introdução:

A avaliação de impacto ambiental estratégica (AAE) teve as suas origens no Protocolo de Kiev, relativo à avaliação ambiental estratégica num contexto transfronteiriço, o qual afirmou a sua importância na elaboração e aprovação de planos, programas e políticas como forma de reforçar a análise sistemática dos seus efeitos ambientais significativos.

Seguiu-se-lhe a Directiva nº 2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, que prevê a avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente e cujo propósito é o de assegurar que, através da adopção de um modelo procedimental e da participação do público e de entidades com responsabilidades em matérias ambientais, as consequências ambientais de um determinado plano ou programa produzido ou adoptado por uma entidade no uso de poderes públicos são previamente identificadas e avaliadas durante a fase da sua elaboração e antes da sua adopção.

Em Portugal, o regime jurídico da AAE resulta hoje do Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, que transpõe a referida Directiva 2001/42/CE, de 27 de Junho e a Directiva 2003/35/CE, de 26 de Maio, relativa à participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente, para a ordem jurídica interna, conforme resulta do art. 1º/1 do DL.

A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) de planos e programas é um instrumento de avaliação de impactes a nível estratégico, tendo como objectivo principal incorporar uma série de valores ambientais no procedimento de tomada de decisão sobre planos e programas, durante a sua elaboração e antes da sua aprovação. Contribui, assim, para a adopção de soluções inovadoras mais eficazes e sustentáveis e de medidas de controlo que evitem ou reduzam efeitos negativos significativos no ambiente decorrentes da execução do plano ou programa.

Esta avaliação pretende constituir um processo contínuo e sistemático, que tem lugar a partir de um momento inicial do processo decisório público, de avaliação da qualidade ambiental de visões alternativas e perspectivas de desenvolvimento incorporadas num planeamento ou numa programação que vão servir de enquadramento a futuros projectos, assegurando a integração global das considerações biofísicas, económicas, sociais e políticas relevantes que possam estar em causa.

O regime interno da Avaliação do Impacto Ambiental de projectos (AIA) decorre da Directiva n.º 85/337/CEE, do Conselho, de 27 de Junho, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, com as alterações introduzidas pela Directiva n.º 97/11/CE, do Conselho, de 3 de Março. E é também a transposição parcial da Directiva n.º 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio, relativa à participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente, na parte que altera a Directiva n.º 85/337/CEE, do Conselho, de 27 de Junho, alterada pela Directiva n.º 97/11/CE, do Conselho, de 3 de Março.

A Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) é um instrumento preventivo fundamental da política do ambiente e do ordenamento do território, e como tal reconhecido na Lei de Bases do Ambiente, Lei n.º 11/87, de 7 de Abril, designadamente nos arts. 30º e 31º. Pretende-se que constitua uma forma privilegiada de promover o desenvolvimento sustentável, pela gestão equilibrada dos recursos naturais, assegurando a protecção da qualidade do ambiente e, assim, contribuindo para a melhoria da qualidade de vida do Homem.


Conceitos:

O art.2º do DL nº 232/2007 (AAE) vem estabelecer que se deve entender por «avaliação ambiental» a identificação, descrição e avaliação dos eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes de um plano ou programa, realizada durante um procedimento de preparação e elaboração do plano ou programa e antes de o mesmo ser aprovado ou submetido a procedimento legislativo, concretizada na elaboração de um relatório ambiental e na realização de consultas, e a ponderação dos resultados obtidos na decisão final sobre o plano ou programa e a divulgação pública de informação respeitante à decisão final.

Devendo entender-se por «planos e programas» os planos e programas, incluindo os co-financiados pela União Europeia, cuja elaboração, alteração ou revisão por autoridades nacionais, regionais ou locais ou outras entidades que exerçam poderes públicos, ou aprovação em procedimento legislativo, resulte de exigência legal, regulamentar ou administrativa; e que não respeitem unicamente à defesa nacional ou à protecção civil, não revistam natureza financeira ou orçamental ou não sejam financiados ao abrigo dos períodos de programação abrangidos pelos Regulamentos (CE) nºs 1989/2006, de 21 de Dezembro, e 1257/99, do Conselho.

Enquanto que o art 2º al. e) do DL nº 197/2005 estabelece que a «avaliação de impacte ambiental» ou «AIA» é um instrumento de carácter preventivo da política do ambiente, sustentado na realização de estudos e consultas, com efectiva participação pública e análise de possíveis alternativas, que tem por objecto a recolha de informação, identificação e previsão dos efeitos ambientais de determinados projectos, bem como a identificação e proposta de medidas que evitem, minimizem ou compensem esses efeitos, tendo em vista uma decisão sobre a viabilidade da execução de tais projectos e respectiva pós-avaliação.


Âmbito de Aplicação:

A já referida Directiva 2001/42/CE identifica os planos e programas sujeitos a AAE e aqueles que são avaliados apenas quando os Estados-membros assim determinarem: o art.3º/3 e n.º 4 definem as circunstâncias em que os Estados-membros têm de determinar se um plano ou programa é susceptível de ter efeitos significativos no ambiente. Enquanto que o art.3º/5 refere o modo como deve ser cumprido o requisito geral. Assim, à excepção dos planos e programas abrangidos pelo art.3º/2, em relação aos quais a sujeição a AAE é obrigatória, a Directiva atribui discricionariedade aos Estados-membros para determinar se os planos e programas que constituam enquadramento para futura aprovação de projectos são susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente e, nessa medida, exigirem uma avaliação ambiental nos termos do previsto no seu art.3º/1.

O art.3º/1 do DL nº 232/29007, relativo ao âmbito de aplicação do diploma, vem concretizar no plano interno o disposto na Directiva, estabelecendo que estão sujeitos a avaliação ambiental:

a) Os planos e programas para os sectores da agricultura, floresta, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos e que constituam enquadramento para a futura aprovação de projectos mencionados nos anexos I e II do Decreto-Lei nº 69/2000, de 3 de Maio, na sua actual redacção (redacção dada pelo DL nº 197/2005 que estabelece o regime jurídico da Avaliação de Impacte Ambiental);

b) Os planos e programas que, atendendo aos seus eventuais efeitos num sítio da lista nacional de sítios, num sítio de interesse comunitário, numa zona especial de conservação ou numa zona de protecção especial, devam ser sujeitos a uma avaliação de incidências ambientais nos termos do artigo 10º do Decreto-Lei nº 140/99, de 24 de Abril, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 49/2005, de 24 de Fevereiro (que transpõe a Directiva Aves e Habitats);

c) Os planos e programas que, não sendo abrangidos pelas alíneas anteriores, constituam enquadramento para a futura aprovação de projectos e que sejam qualificados como susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente.

Esta qualificação de um plano ou programa como susceptível de ter efeitos significativos no ambiente é realizada por despacho conjunto do membro do Governo responsável pela área do ambiente e do membro do Governo competente em razão da matéria, de acordo com os critérios constantes do anexo ao D.L. AAE, após consulta das entidades às quais, em virtude das suas responsabilidades ambientais específicas, possam interessar os efeitos ambientais resultantes da aplicação do plano ou programa. – art.3º/6.

Quanto ao regime jurídico da AIA, de acordo com o art.1º nºs 3 a 6 do DL nº 197/2005, estão sujeitos a esta avaliação os projectos tipificados no anexo I e enunciados no anexo II do referido diploma. No caso deste último anexo, são sujeitos a AIA os projectos aí elencados, ainda que não abrangidos pelos limiares nele fixados, que sejam considerados, por decisão da entidade licenciadora ou competente para a autorização do projecto, susceptíveis de provocar impacte significativo no ambiente em função da sua localização, dimensão ou natureza, de acordo com os critérios estabelecidos no anexo V.

São ainda sujeitos a AIA os projectos que em função da sua localização, dimensão ou natureza sejam considerados, por decisão conjunta do membro do Governo competente na área do projecto em razão da matéria e do membro do Governo responsável pela área do ambiente, como susceptíveis de provocar um impacte significativo no ambiente, tendo em conta os critérios estabelecidos no anexo V, relativo às características dos projectos, à sua localização e às características do impacte potencial.

No entanto, o regime da AIA não se aplica a projectos destinados à defesa nacional, sempre que o Ministro da Defesa Nacional reconheça que o procedimento de AIA tem efeitos adversos sobre as necessidades da defesa nacional, sem prejuízo de a aprovação e execução destes projectos ter em consideração o respectivo impacte ambiental.

O art. 3º/2 do DL da AAE prevê a competência da entidade responsável pela sua elaboração para averiguar se um plano ou programa se encontra sujeito à avaliação ambiental.

Já no caso da AIA é a entidade licenciadora ou competente para a autorização que decide a sujeição a AIA dos projectos que lhe sejam submetidos para licenciamento ou autorização sempre que considere que o projecto está abrangido pela art.1º/4 do diploma (respeitante ao âmbito de aplicação da AIA), de acordo com o art. 2º-A/1.

Os referidos artigos estabelecem ainda que, no caso da AAE, a sujeição do plano ou programa a avaliação ambiental pode ser objecto de consulta promovida pela entidade referida no número anterior às entidades às quais, em virtude das suas responsabilidades ambientais específicas, possam interessar os efeitos ambientais resultantes da aplicação do plano ou programa, designadamente a Agência Portuguesa do Ambiente, o Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, I. P., o Instituto da Água, I. P., as Administrações de Região Hidrográfica, I. P., as comissões de coordenação e desenvolvimento regional, as autoridades de saúde ou os municípios da área abrangida pelo plano ou programa, as quais dispõem de 20 dias para apresentarem as suas observações. Não sendo, no entanto, os pareceres emitidos após o decurso deste prazo considerados pela entidade responsável para efeitos da decisão quanto à sujeição do plano ou programa a avaliação ambiental. – art.3º/3.

No regime da AIA a entidade licenciadora ou competente para autorização do projecto pode solicitar parecer à autoridade de AIA. – art. 2º-A/1. E são autoridades de AIA segundo o art.7º/1:

a) O Instituto do Ambiente (IA) nos casos em que:

i) O projecto a realizar esteja incluído no anexo I;
ii) A entidade licenciadora ou competente para a autorização seja um serviço central não desconcentrado, um instituto sob tutela da administração central ou uma comissão de coordenação e desenvolvimento regional (CCDR);
iii) O projecto se situe em área sob jurisdição de duas ou mais CCDR;

b) As CCDR nos restantes casos.


Isenções e Dispensas:

No que respeita a isenções o regime da AAE, no seu art. 4º, prevê que os planos e programas referidos nas alíneas a) e b) do nº1 do art. 3º em que se determine a utilização de pequenas áreas a nível local e pequenas alterações aos planos e programas aí referidos só devem ser objecto de avaliação ambiental no caso de se determinar que os referidos planos e programas são susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente, nos termos já explicitados (art. 3º/6).

Podendo a entidade responsável pela elaboração do plano ou programa solicitar a emissão de parecer, no prazo de 30 dias, às entidades às quais, em virtude das suas responsabilidades ambientais específicas, possam interessar os efeitos ambientais resultantes da aplicação do plano ou programa.

O regime da AIA prevê também a possibilidade de dispensa do procedimento de AIA no art. 3º. Este artigo vem estabelecer um procedimento específico para a referida dispensa de complexidade muito superior ao procedimento previsto para a isenção da AAE.

Assim, em circunstâncias excepcionais e devidamente fundamentadas, o licenciamento ou a autorização de um projecto específico pode, por iniciativa do proponente e mediante despacho do ministro responsável pela área do ambiente e do ministro da tutela, ser efectuado com dispensa, total ou parcial, do procedimento de AIA – nº1.

Para efeitos da instrução do pedido de dispensa, o proponente deve apresentar à entidade competente para licenciar ou autorizar o projecto em causa um requerimento de dispensa do procedimento de AIA, devidamente fundamentado, no qual descreva o projecto e indique os seus principais efeitos no ambiente – nº2.

No prazo de 15 dias a contar da data de entrega do requerimento, a entidade responsável pelo licenciamento ou pela autorização analisa-o sumariamente, pronuncia-se sobre o mesmo e remete-o à autoridade de AIA, juntando o seu parecer – nº3.

A autoridade de AIA, no prazo de 30 dias contados da recepção do requerimento, emite e remete ao ministro responsável pela área do ambiente o seu parecer, o qual, sendo favorável à dispensa do procedimento de AIA, deve prever:

a) Medidas de minimização dos impactes ambientais considerados relevantes a serem impostas no licenciamento ou na autorização do projecto;
b) Necessidade de proceder a outra forma de avaliação, quando tal se justifique – nº4.

Por fim, o nº7 dispõe que no prazo de 20 dias contados da recepção do parecer da autoridade de AIA, o ministro responsável pela área do ambiente e o ministro da tutela decidem o pedido de dispensa do procedimento de AIA e, em caso de deferimento do pedido, determinam, se aplicável, as medidas que deverão ser impostas no licenciamento ou na autorização do projecto com vista à minimização dos impactes ambientais considerados relevantes.
A ausência da decisão, no prazo referido, tem como consequência o indeferimento da pretensão – nº11.

Salvaguarda-se no nº5 que sempre que o projecto em causa possa vir a ter impactes significativos no ambiente de um ou mais Estados membros da União Europeia, o ministro responsável pela área do ambiente deve promover a consulta destes sobre a dispensa do procedimento de AIA, remetendo uma descrição do projecto, acompanhada de quaisquer informações disponíveis sobre os seus eventuais impactes transfronteiriços. Sendo o prazo para a emissão do parecer pela autoridade de AIA de 45 dias e devendo referir o resultado das consultas efectuadas – nº6.

O nº 8 estabelece que a decisão de dispensa do procedimento de AIA, acompanhada da sua fundamentação e do correspondente requerimento, é comunicada pelo ministro responsável pela área do ambiente à Comissão Europeia, bem como, na situação referida no n.º 5, ao Estado membro ou Estados membros potencialmente afectados, antes de ser concedido o licenciamento ou a autorização do projecto em causa.


Objectivos:

A Avaliação Ambiental Estratégica deverá permitir alcançar os seguintes objectivos globais:

- assegurar uma visão estratégica e uma perspectiva alargada em relação às questões ambientais, num quadro de sustentabilidade;

- assegurar a integração das questões ambientais no processo de decisão, enquanto as opções ainda estão em discussão;

- auxiliar na identificação, selecção e justificação de opções ganhadoras (win-win) face aos objectivos de ambiente e desenvolvimento;

- detectar problemas e oportunidades, sugerir programas de gestão e monitorização estratégica;

- assegurar processos participados e transparentes, que envolvam todos os agentes relevantes;

- produzir contextos de desenvolvimento mais adequados a futuras propostas de desenvolvimento.

A Avaliação de Impacte Ambiental tem, por sua vez, consagrados os seus objectivos no art.4º, sendo estes:

a) Obter uma informação integrada dos possíveis efeitos directos e indirectos sobre o ambiente natural e social dos projectos que lhe são submetidos;

b) Prever a execução de medidas destinadas a evitar, minimizar e compensar tais impactes de modo a auxiliar a adopção de decisões ambientalmente sustentáveis;

c) Garantir a participação pública e a consulta dos interessados na formação de decisões que lhes digam respeito, privilegiando o diálogo e o consenso no desempenho da função administrativa;

d) Avaliar os possíveis impactes ambientais significativos decorrentes da execução dos projectos que lhe são submetidos, através da instituição de uma avaliação, a posteriori, dos efeitos desses projectos no ambiente, com vista a garantir a eficácia das medidas destinadas a evitar, minimizar ou compensar os impactes previstos.


Conteúdo da Avaliação e Consultas:

O art. 5º do regime da AAE estabelece o conteúdo da avaliação ambiental, competindo à entidade responsável pela elaboração do plano ou programa determinar o âmbito da avaliação ambiental a realizar.

De acordo com o art. 6º, juntamente com o plano ou programa sujeito a avaliação ambiental, a entidade responsável elabora também um relatório ambiental no qual identifica, descreve e avalia os eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes da aplicação do plano ou programa, as suas alternativas razoáveis que tenham em conta os objectivos e o âmbito de aplicação territorial respectivos, e do qual constam, atendendo à prévia definição do seu âmbito, os seguintes elementos:

a) Uma descrição geral do conteúdo, dos principais objectivos do plano ou programa e das suas relações com outros planos e programas pertinentes;

b) As características ambientais das zonas susceptíveis de serem significativamente afectadas, os aspectos pertinentes do estado actual do ambiente e a sua provável evolução se não for aplicado o plano ou programa;

c) Os problemas ambientais pertinentes para o plano ou programa, incluindo, em particular, os relacionados com todas as zonas de especial importância ambiental, designadamente as abrangidas pelo Decreto-Lei nº 140/99, de 24 de Abril, na redacção conferida pelo Decreto-Lei nº 49/2005, de 24 de Fevereiro;

d) Os objectivos de protecção ambiental estabelecidos a nível internacional, comunitário ou nacional que sejam pertinentes para o plano ou programa e a forma como estes objectivos e todas as outras considerações ambientais foram tomadas em consideração durante a sua preparação;

e) Os eventuais efeitos significativos no ambiente decorrentes da aplicação do plano ou do programa, incluindo os efeitos secundários, cumulativos, sinergéticos, de curto, médio e longo prazos, permanentes e temporários, positivos e negativos, considerando questões como a biodiversidade, a população, a saúde humana, a fauna, a flora, o solo, a água, a atmosfera, os factores climáticos, os bens materiais, o património cultural, incluindo o património arquitectónico e arqueológico, a paisagem e a inter-relação entre os factores supracitados;

f) As medidas destinadas a prevenir, reduzir e, tanto quanto possível, eliminar quaisquer efeitos adversos significativos no ambiente resultantes da aplicação do plano ou programa;

g) Um resumo das razões que justificam as alternativas escolhidas e uma descrição do modo como se procedeu à avaliação, incluindo todas as dificuldades encontradas na recolha das informações necessárias;

h) Uma descrição das medidas de controlo previstas em conformidade com o disposto no artigo 11º;

i) Um resumo não técnico das informações referidas nas alíneas anteriores.

O relatório ambiental não deve, assim, constituir uma descrição final da situação ambiental, mas sim uma análise inicial de base a todo o procedimento de elaboração.

O art.7º estabelece o procedimento de consultas necessário antes da aprovação do projecto de plano ou programa e do respectivo relatório ambiental, referindo-se o seu nº6 à consulta pública. Pretendendo-se, deste modo, assegurar a aplicação da Convenção de Aahrus, de 25 de Junho de 1998, aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República nº 11/2003, de 25 de Fevereiro, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República nº 9/2003, de 25 de Fevereiro, e transposta para a ordem jurídica interna a Directiva nº 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio, que estabelece a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente. Esta consulta pública tem como objectivo a sensibilização do público para as questões ambientais no exercício do seu direito de cidadania, bem como a elaboração de uma declaração final, de conteúdo igualmente público, que relata o modo como as considerações finais foram espelhadas no plano ou programa objecto de aprovação.

No caso do plano ou programa em elaboração ser susceptível de produzir efeitos significativos no ambiente de outro Estado membro da U.E. ou sempre que este o solicitar será respeitado o procedimento de consultas previsto no art. 8º.

Os resultados destas consultas juntamente com o relatório ambiental são ponderadas na elaboração da versão final do plano ou programa a aprovar. – art.9º.

Após a aprovação do plano ou programa, a entidade responsável pela sua elaboração envia à Agência Portuguesa do Ambiente:

a) O plano ou programa aprovado, quando o mesmo não seja objecto de publicação em Diário da República;

b) Uma declaração ambiental, da qual conste:

i) A forma como as considerações ambientais e o relatório ambiental foram integrados no plano ou programa;
ii) As observações apresentadas durante a consulta realizada nos termos do artigo 7.o e os resultados da respectiva ponderação, devendo ser justificado o não acolhimento dessas observações;
iii) Os resultados das consultas realizadas nos termos do artigo 8º;
iv) As razões que fundaram a aprovação do plano ou programa à luz de outras alternativas razoáveis abordadas durante a sua elaboração;
v) As medidas de controlo previstas em conformidade com o disposto no artigo 11º.

Já o regime da AIA prevê um procedimento de AIA que se inicia com a elaboração de um Estudo de Impacte Ambiental (EIA) – art.12º. O EIA é documento elaborado pelo proponente no âmbito do procedimento de AIA, que contém uma descrição sumária do projecto, a identificação e avaliação dos impactes prováveis, positivos e negativos, que a realização do projecto poderá ter no ambiente, a evolução previsível da situação de facto sem a realização do projecto, as medidas de gestão ambiental destinadas a evitar, minimizar ou compensar os impactes negativos esperados e um resumo não técnico destas informações.

É, no entanto, possível uma fase preliminar e facultativa do procedimento de AIA, na qual a autoridade de AIA identifica, analisa e selecciona as vertentes ambientais significativas que podem ser afectadas por um projecto e sobre as quais o estudo de impacte ambiental deve incidir, prevista no art. 11º.

A elaboração do EIA é seguida da sua apreciação técnica por uma comissão de avaliação nomeada pela autoridade de AIA – art. 13º. A que se segue a possibilidade de participação pública e de audiências públicas, consagradas nos arts. 14º e 15º, que visam potenciar um maior envolvimento dos cidadãos no processo de tomada de decisão, garantindo a participação do público, a ampla divulgação e disponibilização da informação, bem como o acesso à justiça.

Finalmente, há um parecer final e uma proposta de Declaração de Impacte Ambiental (DIA) pela autoridade de AIA. – art. 16º.

A DIA é proferida pelo ministro responsável pela área do ambiente no prazo de 15 dias contados a partir da data da recepção da proposta da autoridade de AIA. E é notificada, de imediato e em simultâneo, à entidade licenciadora ou competente para a autorização e ao proponente. – art. 18º
Quanto ao seu conteúdo, o art. 17º estabelece que a decisão sobre o procedimento de AIA consta da DIA, podendo ser favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável e incluindo os seguintes elementos:

a) Pedido formulado pelo proponente;
b) Resumo do conteúdo do procedimento, incluindo dos pareceres apresentados pelas entidades consultadas;
c) Resumo do resultado da consulta pública, expressando as preocupações e opiniões apresentadas pelo público interessado e forma como essas considerações foram tidas em conta na decisão;
d) Razões de facto e de direito que justificam a decisão.

A DIA especifica ainda as condições em que o projecto pode ser licenciado ou autorizado e contém obrigatoriamente, quando necessário, as medidas de minimização dos impactes ambientais negativos que o proponente deve adoptar na execução do projecto.

O regime do deferimento tácito está previsto no art. 19º. A força jurídica da DIA está consagrada no art. 20º e a sua caducidade no art.21º.

Todas as exigências de publicidade e divulgação das componentes da AIA estão previstas nos arts. 22º a 26º.


Relação entre a AAE e a AIA:

A articulação entre estes dois instrumentos é feita pelo art. 13º do regime da AAE que estabelece que:

“1 - Os projectos sujeitos a avaliação de impacte ambiental nos termos do Decreto-Lei nº 69/2000, de 3 de Maio, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 197/2005, de 8 de Novembro, enquadrados, de forma detalhada, em plano ou programa, devem, sempre que possível, ser objecto de avaliação simultaneamente com a avaliação ambiental do respectivo plano ou programa.

2 - Os resultados da avaliação ambiental de plano ou programa realizada nos termos do presente decreto-lei são ponderados na definição de âmbito do estudo de impacte ambiental (EIA) do projecto que esteja previsto de forma suficientemente detalhada nesse mesmo plano ou programa, quando à mesma houver lugar.

3 - O EIA apresentado pelo proponente no âmbito de procedimento de avaliação de impacte ambiental de projecto previsto de forma suficientemente detalhada em plano ou programa submetido a avaliação ambiental nos termos do presente decreto-lei pode ser instruído com os elementos constantes do relatório ambiental ou da declaração ambiental que sejam adequados e se mantenham actuais.

4 - A decisão final de um procedimento de avaliação de impacte ambiental relativo a um projecto que esteja previsto de forma suficientemente detalhada em plano ou programa submetido a procedimento de avaliação ambiental nos termos do presente decreto-lei pondera os resultados desta avaliação, podendo remeter para o seu conteúdo e conclusões e fundamentar a eventual divergência com os mesmos.”

Este regime resulta da necessidade de, por um lado, submeter a realização de um conjunto de projectos a uma prévia avaliação do seu impacte ambiental e a percepção, por outro, de que essa avaliação tem lugar num momento em que as possibilidades de tomar diferentes opções e de apostar em diferentes alternativas de desenvolvimento são muito restritas.

Pretende-se evitar o esvaziamento da utilidade e alcance da avaliação de impacte ambiental a realizar que resultaria da decisão acerca das características de um determinado projecto se encontrar já previamente condicionada por planos ou programas nos quais o projecto se enquadra.

Por estas razões é necessário articular o regime jurídico da avaliação de impacte ambiental (AIA) dos projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente com o regime da AAE, visando conferir coerência e racionalidade ao sistema de avaliação da dimensão ambiental dos projectos e procurando evitar a desarmonia de avaliações.


Conclusão:

É certo que a avaliação de planos e programas e a avaliação de impacte ambiental de projectos têm funções diferentes — a primeira tem uma função estratégica, de análise das grandes opções e a segunda uma função de avaliação do impacte dos projectos tal como são executados em concreto.

Porém, como resulta do referido art. 13º da AAE, podem no âmbito da avaliação de planos e programas ser produzidos elementos que possam ser aproveitados no âmbito da avaliação ambiental de projectos e que se insiram nesses mesmos planos ou programas.

Como tal, consagra-se o dever de ponderar o resultado da avaliação ambiental de um plano ou programa na decisão final de um procedimento de AIA relativo a um projecto que concretize opções tomadas em sede do referido plano ou programa.

De facto, a avaliação ambiental dos planos e programas não é (nem faria sentido que fosse) vinculativa da ponderação a fazer em sede de AIA. Não obstante, a administração deve justificar uma eventual divergência entre essa avaliação ambiental e a decisão do procedimento de AIA, expressando esta obrigação a necessária articulação dos dois instrumentos para que se complementem mutuamente.

3ª Tarefa - O Princípio da precaução?

O princípio da precaução teve larga divulgação no plano internacional, principalmente após os anos 80: em decisões adoptadas no seio das Comissões de Paris e Oslo, datadas de 1989; na Declaração da Conferência governamental de Bergen sobre o desenvolvimento sustentado, de 1990; na Convenção de Bamako, sobre a interdição de transporte de substâncias perigosas em África, de 1991; na Convenção de Paris sobre a protecção do meio marinho do oceano Atlântico, nas Convenções de Helsínquia sobre a protecção e utilização dos rios e lagos internacionais, e sobre a protecção do meio marinho na zona do mar Báltico, todas de 1992; na Convenção sobre as alterações climáticas e na Convenção sobre a diversidade biológica, também ambas de 1992; na Convenção do Rio de Janeiro sobre a diversidade biológica, de 1993, nomeadamente no seu art. 15º; e ainda no Protocolo de Cartagena sobre a segurança biológica, de 2000.

Esta consagração do princípio foi, no entanto, feita com recurso a formulações ligeiramente diferentes nos vários documentos internacionais, tornando, assim, difícil encontrar uma definição vinculante ao nível do Direito Internacional. Esta situação tem alimentado um intenso debate doutrinal sobre a natureza da ideia de precaução, nomeadamente sobre a sua justa caracterização como princípio de Direito Internacional determinante na actuação dos Estados no campo da protecção ambiental, nomeadamente se tem uma significação própria e suficientemente estável de modo a permitir a identificação de um princípio. É este o problema que se coloca e que se pretende clarificar neste comentário.

Apesar da desconfiança e da oposição que gera a lógica da precaução como princípio autónomo relativamente à prevenção, a dinâmica de antecipação do risco subjacente à precaução serve de forma particularmente adequada a protecção de bens de grande fragilidade como os bens ambientais naturais ou a saúde das pessoas.

Como defende a Professora Carla Amado Gomes, “o acréscimo decorrente da precaução é uma questão de grau, não de natureza: em vez de se admitir a actividade potencialmente lesiva apenas quando se configuram perigos – ocorrência de lesões concretamente aferível a partir de juízos de probabilidade com assento em dados empíricos estatisticamente atestados ou teorias científicas geradoras de um largo consenso entre especialistas –, antecipa-se o momento preventivo para a configuração de uma dúvida fundamentada sobre a possibilidade (risco: na medida em que o nexo de causalidade não está empírica ou cientificamente comprovado) de a actividade vir a gerar danos de gravidade considerável.”

Deste modo, ainda que o princípio da precaução tenha alguma ligação com o princípio da prevenção, não há dúvida que o seu conteúdo jurídico é distinto, sem que tal signifique que os seus contornos conceptuais se apresentem estabelecidos. Nas palavras do Professor L. F. Colaço Antunes, que considera o princípio da precaução um princípio autónomo e estruturante do direito do ambiente, “se o conceito de prevenção é a matriz do instituto de avaliação de impacto ambiental e se se materializa sobretudo em medidas procedimentais destinadas a prevenir eventos supervenientes mas prováveis, já o conceito de precaução implica ir um pouco mais longe, uma vez que as medidas de protecção se defrontam com o risco ou mesmo o perigo e a incerteza”.

Ambos os princípios exigem cautelas procedimentais e processuais especiais na tutela do ambiente, contudo, no caso do princípio da precaução este juízo de prognose tem de ser maior e daí exigir maiores cuidados. A importância deste princípio, enquanto medida cautelar, assenta precisamente na ideia de prevenção de riscos ambientais especialmente graves para o ambiente, enriquecendo da própria ideia de prevenção mas não se esgotando nela.

O estatuto jurídico deste princípio não pode resumir-se a um mero soft law, decorrendo três ideias da sua existência:

1) a percepção clara de que não existe certeza técnico-científica relativamente aos efeitos ambientais de numerosos procedimentos humanos;

2) o reconhecimento de que, não havendo unanimidade científica, subsiste um risco sério de consequências imprevisíveis e eventualmente irreversíveis para o ambiente;

3) por último, a afirmação da primariedade do ambiente face a outros bens jurídicos que não sejam por natureza irresarcíveis e infungíveis.

O Professor L.F. Colaço Antunes defende que o juiz administrativo deveria começar a introduzir no contencioso ambiental de legalidade o princípio da precaução, sendo aquele chamado, desde logo, a verificar da exigibilidade, eficiência e proporcionalidade das medidas empreendidas pela Administração para prevenir efeitos ambientais especialmente danosos. E acrescenta que não exigindo o princípio da precaução a plena demonstração dos nexos de causalidade, então a presunção de risco deve prevalecer sempre que a relação causal entre o acto e o dano não seja cientificamente verificável, tendo sempre em conta a informação e a melhor tecnologia disponíveis. Daí que ao juiz não caberá só averiguar se a execução do acto pode acarretar prejuízos de difícil reparação para o ambiente, mas considerar presumida a existência desse risco, salvo prova em contrário.

Esta posição parece-me, no entanto, um pouco extrema. Não me parece que deva haver uma presunção de risco que tenha de ser ilidida através de prova em contrário para que uma determinada proposta, projecto ou medida possam ser adoptados. Mas sim, que o sentido da consagração do princípio da precaução é o de, na possibilidade da existência de um risco, aferida através de indícios científicos ou empíricos mesmo que não unânimes ou unívocos e na ausência de um nexo de causalidade determinado (não havendo como tal prova científica) deve haver uma intervenção antecipatória para salvaguardar os bens ambientais em causa, justificada pela sua posição de particular fragilidade.

Assim, o sentido mínimo, mas essencial, do princípio da precaução será o de, na ausência de certeza, tendo presente os conhecimentos científicos e técnicos num dado momento, ou quando não seja evidente a relação causal entre uma situação potencialmente perigosa e os sacrifícios daí resultantes, não se impedir a adopção de medidas cautelares efectivas e proporcionais, com vista a prevenir o risco de danos graves ou irreversíveis nos bens ambientais.

Este parece-me ser o caminho já seguido na jurisprudência do TJCE. De facto, no âmbito do Direito Comunitário, a exigência da consideração do princípio da precaução está consagrada expressamente no art. 174º/2 do TCE. Porém, houve divergências quanto à vinculatividade jurídica do princípio.

A primeira tentativa de explicitação detalhada do princípio foi feita através de uma comunicação da Comissão Europeia (COM 2000) que definiu as linhas gerais da Comissão no recurso ao princípio da precaução. Em particular, tornou claro que identificar um nível de risco “aceitável” é uma decisão essencialmente política, que tem de respeitar o princípio da proporcionalidade, uma análise dos custos e benefícios associados à medida (incluindo considerações não económicas como a aceitação pública e a eficácia da medida) e a consistência em relação a medidas tomadas em áreas semelhantes.

Já o julgamento do caso Pfizer pelo TJCE incidiu, pela primeira vez, sobre a natureza e aplicação do princípio, porém não resolveu o problema da determinação do momento a partir do qual o princípio deve ser aplicado. É claro que o princípio se aplica quando há mais do que um risco “zero”, o que não ficou claro foi o ponto a partir do qual a incerteza exigiria uma resposta de precaução.

No entanto, e apesar das dificuldades apontadas, o princípio da precaução está incorporado implícita ou explicitamente em diversas diplomas legislativos europeus, por exemplo: a Directiva sobre a Avaliação de Impacto Ambiental (85/337/CE); a Directiva sobre Nitratos (91/676/CE); a Directiva 90/220/CE que restringiu a distribuição de organismos geneticamente modificados, apesar da total ausência de provas na altura sobre os seus possíveis impactos lesivos, aplicando explicitamente o princípio da precaução. Merece ainda referência o chamado processo das “vacas loucas” em que o TJCE admitiu que o princípio da precaução deve conformar e modelar as medidas de política administrativa.

Concluo-o que, de harmonia com o exposto, a definição do conteúdo do princípio da precaução embora ainda não totalmente consolidada e permeável ainda a certas oscilações não é demasiado vaga e permite já a definição de um núcleo central, um conteúdo mínimo definido e distinto do princípio da prevenção.

Deste modo, e apesar das dificuldades suscitadas pelas similitudes linguísticas entre os dois princípios, uma noção ampla de prevenção não me parece fazer justiça à inovação trazida pelo princípio da precaução e pelas possibilidades que este cria a nível da protecção ambiental. O princípio da precaução permite uma efectiva tutela dos bens ambientais, nomeadamente através de providências cautelares, na sociedade de risco em que vivemos e que, por isso mesmo, exige que esses riscos não sejam ignorados ou subvalorizados quando se trata da protecção de um bem de reconhecida importância não só para as gerações actuais como para as gerações futuras.

2ª Tarefa - Direitos dos Animais

“[…] we hold that circus animals are housed in cramped cages, subjected to fear, hunger, pain, not to mention the undignified way of life they have to live […] Though not homo sapiens, they are also beings entitled to dignified existence and humane treatment sans cruelty and torture. Therefore, it is not only our fundamental duty to show compassion to our animal friends, but also to recognise and protect their rights. If humans are entitled to fundamental rights, why not animals?”

– Nair v. Union of India, Kerala High Court, June 2000

Actualmente a discussão em torno do tema dos direitos dos animais é ampla e abrange muitos problemas. Desde a sua utilização em circos, às condições dos locais em que vivem os animais para consumo humano, às condições e métodos utilizados nos matadouros, às touradas, aos testes científicos, médicos e cosméticos efectuados em animais, aos métodos de caça de certas espécies, às chamadas “puppy mills” em que se “produzem” animais domésticos em massa para futura venda, aos canis lotados e ao abate de animais, só para referir algumas das situações com que nos deparamos ao abordar esta temática.

Penso, no entanto, que é possível enquadrar todos estes aspectos num quadro geral resultante da visão dos animais como propriedade e da possibilidade de abusos e maus-tratos daí decorrente.

Não pretendo analisar aqui cada um destes aspectos separadamente, porque haveria demasiado a dizer para caber no âmbito deste comentário. Certo é que uma existência digna não incluirá qualquer uma das situações referidas e que a sua negação é de facto um problema de justiça, ou melhor, de flagrante injustiça.

Muitas pessoas consideram que a ideia de direitos dos animais é implausível. Nesta linha, sugerindo que os animais não são seres nem racionais nem dotados de auto-consciência, Emmanuel Kant via os animais como “um instrumento do Homem”, merecedores de protecção somente para auxiliar os seres humanos nas suas relações uns com os outros: “Aquele que é cruel para com os animais torna-se duro também no seu relacionamento com os homens”. Jeremy Bentham teve uma abordagem muito diferente, sugerindo que os maus-tratos dos animais são semelhantes à discriminação racial: “A questão não é podem eles pensar?, nem podem eles falar?, mas sim podem eles sofrer?”. E John Stuart Mill concordou repetindo a analogia com a escravatura.

Poucas pessoas aceitam esta analogia e muitas consideram-na ofensiva, mas a verdade é que, desde o início dos anos 90, a questão dos direitos dos animais moveu-se da periferia para o centro do debate político e legal. E, em 2002, a Alemanha tornou-se no primeiro país europeu a incluir a garantia dos direitos dos animais na sua Constituição, adicionando as palavras “e animais” a uma regra que obriga o Estado a respeitar e a proteger a dignidade dos seres humanos.

Procurando-se agora um critério orientador para a atribuição aos animais de direitos básicos é importante explicitar o que se entende por direitos básicos. Penso que estes se poderão reconduzir ao direito a uma existência digna que incluirá, pelo menos, como defende a Professora Martha Nussbaum: “adequate opportunities for nutrition and physical activity; freedom from pain, squalor, and cruelty; freedom to act in the ways that are characteristic of the species (rather than to be confined and [...] made to perform silly and degrading stunts); freedom from fear and opportunities for rewarding interactions with other creatures of the same species, and of different species; a chance to enjoy the light and air in tranquility.”

Neste sentido, o critério da “autonomia prática” sugerido por Cass R. Sunstein parece-me defensável. Para este autor “autonomia prática” não é somente o que a maioria dos humanos possui, mas também o que se considera suficiente para que alguém possa ter direitos básicos. Este critério pode-se resumir no seguinte – um ser tem autonomia prática e tem direito a personalidade jurídica e a direitos básicos se:

1- pode desejar;
2- pode intencionalmente tentar alcançar os seus desejos;
3- e possui um sentido de auto suficiência que o permite perceber, mesmo que diminutamente, que é um ser que quer algo e está a tentar atingi-lo.

A consciência, mas não necessariamente a auto-consciência, e um a capacidade de sentir estão implícitas na autonomia prática. Porém, recém-nascidos humanos, fetos e até óvulos têm, por vezes, direitos apesar de serem desprovidos se qualquer autonomia.

No entanto, como defende Sunstein “uma autonomia potencial dá origem a direitos potenciais e uma autonomia actual dá da origem a direitos actuais. E até o critério da potencialidade falha na explicação de como as leis podem consagrar direitos básicos a humanos adultos que nunca tiveram autonomia, nem nunca a irão ter. Logo, um animal também deveria ter direitos mesmo se não tem uma autonomia prática.” Por maioria de razão, privar qualquer animal com uma autonomia prática de direitos básicos é uma enorme injustiça.

De acordo com estudos científicos, parece ser claro que, pelo menos os mamíferos e aves têm emoções, consciência, desejos, intencionalidade, e percepção de si mesmos. Neste contexto, o princípio da precaução exigiria, então, que o ónus da prova de que um determinado mamífero ou ave não tem autonomia prática deveria ser de quem os pretende lesar. E quando alguém se opõe à lesão proposta de um animal, que não seja um mamífero ou uma ave, o ónus deveria recair sobre essa pessoa.

Contudo, parece-me preferível a perspectiva de que a personalidade jurídica e os direitos básicos devem ser atribuídos proporcionalmente ao grau de autonomia prática. Assim, se um animal a tem então goza também destes direitos na sua totalidade, mas se não tem, o grau no qual se aproxima da autonomia prática pode torná-lo apto a ter uma proporção destes direitos.

Decorre deste critério que será indiscutível que, pelo menos, os grandes primatas, os golfinhos, os elefantes e os papagaios deveriam possuir direitos básicos. E o primeiro e mais crucial passo neste sentido ocorrerá quando o legislador começar a reconhecer que, no mínimo, alguns animais têm direito a um reconhecimento legal da sua personalidade jurídica.

Gostaria ainda de salientar que concordo com a ideia, defendida nomeadamente pelo Professor Fernando Araújo, de que o estádio evolutivo de uma sociedade se pode aferir pela forma como esta trata os seus animais. Não é por acaso que os países mais desenvolvidos do mundo, que servem de padrão a nível de legislação e da sua efectiva aplicação prática, são os países que também maior e melhor protecção conferem aos seus animais. Porque ultrapassada a fase de luta, consagração e real protecção dos direitos fundamentais da pessoa humana e havendo uma consciência generalizada de que todos as pessoas são iguais, livres e possuidoras do direito à sua auto-determinação, os cidadãos em geral e o legislador em particular puderam-se focar na defesa e no valor de todos os seres vivos.

Porém, o que aqui defendo é mais do que uma protecção, mais do que “compassion and humanity”, utilizando as palavras da Professora Martha Nussbaum, é a consagração dos direitos dos animais associada a uma tutela efectiva destes. Realisticamente, entendo que esta só será possível no nosso país através duma mudança de mentalidade que será necessariamente progressiva. Não obstante, esta evolução deverá ser impulsionada pelo legislador, tendo em conta os dados científicos actualmente disponíveis e mediante a percepção da absoluta importância, no Estado de Direito, da luta pela Justiça como valor que abarca todos os seres vivos.