A AIA de Projectos e a Avaliação Ambiental de Planos e Programas – a questão do detalhe

Comecemos por uma distinção base: o regime de avaliação de impacte ambiental, regulado pelo DL 69/2000, incide sobre projectos concretos que são sujeitos a licenciamento por uma entidade administrativa, enquanto que a avaliação ambiental de planos e programas, regulada pelo DL 232/2007, se encontra a montante, numa fase em que é a própria administração a identificar, descrever e avaliar os efeitos significativos que um plano ou programa, elaborados por si, podem produzir no Ambiente. Para isso fará uma ponderação geral dos efeitos significativos que todas as soluções poderão produzir no meio ambiente da sua área de incidência.

Encontramos, assim, um laço entre o Direito do Urbanismo e o Direito do Ambiente que, por imperativo comunitário, torna esta fase, de avaliação, obrigatória no planeamento do território nacional.

A avaliação de planos e programas tem, portanto, uma função estratégica, é uma espécie de análise às grandes opções do plano, ao passo que a AIA de projectos faz uma avaliação do impacto destes tal como são executados em concreto.

A avaliação de planos e programas constitui, tal como a AIA de projectos um momento apriorístico em relação à aprovação dos planos de forma a assegurar que estes contenham as melhores soluções a nível biofísico, económico, social e político e assegurando a integração global destes elementos no plano e na posterior execução do mesmo. Consagra, assim, não só o princípio da prevenção, como o conjuga com o do desenvolvimento sustentável.

No que toca ao relacionamento destas duas figuras do panorama jurídico ambiental português. Em primeiro lugar bastará que um plano surja como enquadramento de um projecto e que sejam susceptíveis de afectar o ambiente para estar sujeito a avaliação de impacto ambiental. Considerar-se-á como enquadramento de futuros projectos os planos que contenham disposições relevantes para a subsequente tomada de decisões de aprovação.

É neste ponto de partida para o preenchimento do conceito de “enquadramento de forma detalhada”, em plano ou programa de um projecto, sempre que tal seja possível, que estabeleceremos o regime de articulação entre os dois regimes em causa, tal como o prevê o art.º 13.º do DL 232/2007.
Desta forma, sempre que seja possível, aquando da elaboração de um plano de ordenamento do território, deve ser imediatamente feita a avaliação ambiental de projecto. E nem outra situação se poderia configurar, tanto num plano de simplificação dos procedimentos administrativos, como num plano de certeza acerca da correcta opção para a zona abrangida no plano em causa.
Mas, se tal situação permite que, a posteriori, a AIA de projecto se limite a remeter para as conclusões e conteúdo, ou fundamentação da divergência, da avaliação do plano, a mesma dependerá, tal como referido supra, que o projecto esteja previsto de forma suficientemente detalhada no plano.

O problema está exactamente na concretização do conceito indeterminado de “detalhe”, no que se considerará por enquadramento suficiente.
Neste caso adoptaremos, por fim, uma solução que a partida rejeitaríamos noutras situações, que é a de “in dubio pro ambiente”. A possibilidade legal da fundamentação da decisão de AIA se limitar a remeter para as conclusões da avaliação ambiental de plano ou programa não dá margem de manobra para branduras no que toca à interpretações de conceito não preenchidos pelo legislador.
Assim, na nossa opinião, o detalhe e enquadramento do projecto no plano terá que ir até ao limite na ponderação do impacto do primeiro e terá que incluir: a dimensão, o tipo, o objecto, a finalidade, a necessidade do projecto, a conjugação com outros projectos previstos, as condições de construção e operação, a localização específica, não se limitar a remeter para uma zona, e as medidas de minimização e salvaguarda ambiental caso sejam necessárias.
Só desta forma se pode cumprir o princípio da prevenção inerente a ambos os regimes de avaliação ambiental.

Os direitos dos animais no pêndulo entre o antropocentrismo e o ecofundamentalismo

Uma visão moderada do Direito do Ambiente, pede-nos, sem dúvida que façamos um juízo de razoabilidade na ponderação dos valores em causa.
E os valores em causa, na nossa opinião são, os direitos do Homem em usufruir da Natureza que o rodeia, e o direito dessa Natureza em ser preservada.
Daí que não se possa entender a Natureza, o Ambiente como uma espécie de “vaca sagrada” que tem que ser protegida de tudo e todos, que em nada pode ser afectada, que não se pode cortar uma árvore, abater um animal, etc, etc.
O que os ecofundamentalistas se esquecem é que o Homem é, ele mesmo, um elemento da própria Natureza, e que como tal se deve desenvolver com ela. Mas não se pode ter a visão contrária, de que o Homem, como único Ser reconhecidamente racional, pode dispor dos recursos ambientais a seu belo prazer.
Há, então, que encontrar um meio ponto, um antropocentrismo ecológico, como refere o Prof. Vasco Pereira da Silva, uma consciência social de que o Homem é parte da Natureza e como tal, é também sujeito deste Direito ao Ambiente que alguns negam.
É nesta senda que encontramos o reconhecimento dos direitos dos animais. “Coisas” chama-lhe o Direito Civil Português, “coisas” com um estatuto especial reconhece o Direito Alemão.
Mas é verdade que estas “coisas” têm um protecção especial, protecção esta que cabe em primeira linha aos entes públicos, como criador de normas jurídicas de protecção dos animais, como parte da Natureza que a Constituição lhes impõe proteger. Em segunda linha caberá aos entes privados prosseguir essas normas que protegem os animais, cumprimento dessas normas que será fiscalizado pelos primeiros.
Mas como direito subjectivo que é o Direito do Ambiente, e sendo o Homem titular desses mesmos direitos, caber-lhe-á saber prosseguir um desenvolvimento sustentável que terá de integrar plenamente esta tutela dos animais.

Os direitos dos animais ainda não estão plenamente consagrados, porque eles, animais, não tendo esfera jurídica, não têm direitos que lhe assistam directamente, necessitando sempre da intervenção humana para os proteger. A verdade, é que não se pode admitir um tratamento cruel dos animais, pois o conteúdo essencial do Direito do Ambiente não abre mão para tais práticas, mas também é verdade que não existir uma tutela absoluta dos animais, pois esta não se mostraria comportável no desenvolvimento da sociedade humana.
A protecção dos animais em via de extinção é um dos principais desafios dos Estados, do Homem, contra a própria acção, ora da Natureza, ora do Homem, que ameaça milhares de espécies.
Mas poderá esta tutela obedecer aos princípios ecofundamentalistas que pugnam por uma sacralização dos animais? O desenvolvimento sustentável leva a que não possa haver esta intocabilidade. Isto, porque o prosseguimento da Agricultura, o estabelecimento do Homem, as necessidades de alimentação humana, a necessidade de controlo de expansão de algumas espécies a isso conduz. Mas desenvolvimento sustentável é, também, afastar ideias de que aos animais nenhum direito existe, e de que a sobrevivência das espécies não precisa de ser assegurada, concluir que é uma necessidade da Homem a coexistência saudável com os animais. Isto, a par de uma existência condigna dada aos animais domésticos ou encarcerados que em primeira linha devem são alvo da acção humana.
Mas impõe a Constituição um juízo de razoabilidade, o que afasta automaticamente juízos ecofundamentalistas e antropocentristas. Pois no direito do ambiente tanto existem direitos subjectivos das pessoas relativamente ao meio-ambiente, no quadro de relações que têm como sujeitos passivos entidades públicas e privadas, como a tutela objectiva de bens ambientais, como são os animais.
Assim, para a Constituição defender a Natureza e o Ambiente, como tarefa fundamental do Estado, é também proteger os animais, num raciocínio de que se trata de uma norma programática que visa fixar um programa de actuação jurídico-estadual, na qual cabe, por um lado, proteger os animais de acções humanas que levem à sua extinção, ao esgotamento dos recursos e ao tratamento cruel destes, mas por outro que permite ao Homem a exploração dos recursos animais, o gozo destes recursos, o controlo da população animal.
Mas aqui e ali, este equilíbrio tende mais para um lado da balança do que para outro, dando azo a permissões de tratamentos cruéis dos animais, a práticas desportivas atentatória da sua dignidade, à permissão da caça desmesurada a troco de licenças estaduais; quando por outro lado fixa normas que por vezes condicionam a actividade humana, mostrando-se desproporcionais e trazendo encargos excessivos para as pessoas que estão encarregues dos animais.
Há que voltar a equilibrar.

A A.I.A: a meio caminho da Prevenção

A Avaliação de Impacte Ambiental surge-nos como uma etapa num fim maior que é o licenciamento de um projecto. Assim, não constitui um fim em si mesmo, não decide, definitivamente, o licenciamento ou o não licenciamento do projecto que está em causa e que foi colocado perante uma entidade, que não se preocupa ela mesma dos impactes ambientais que uma determinada iniciativa possa ter.
Mas a avaliação de impacte ambiental, é, sem dúvida, o corolário do vasto princípio da prevenção dentro do licenciamento. E como o faz?
Influenciada decisivamente pelo Direito Comunitário, no segmento das directivas 85/337/CE e 97/11/CE, que, tal como já de costume não foram plenamente transpostas, destina-se a verificar as consequências ecológicas de um determinado projecto, procedendo à ponderação das respectivas vantagens e inconvenientes em termos de repercussão no meio ambiente., permitindo, deste modo uma autónoma consideração da dimensão ambiental dos projectos num procedimento específico, que por sua vez, vai habilitar as autoridades administrativas a ter em conta essa vertente ecológica em posteriores procedimentos, relativos a formas de actuação futuras que possam eventualmente vir a ter lugar, designadamente no licenciamento da actividade em questão.
Assim, se realiza o princípio da prevenção, evitando as lesões futuras no ambiente – daí analisar não só os danos, mas as possíveis repercussões que a actividade a ser desenvolvida pode ter no meio ambiente em que se insere. É o presente e o futuro num único acto.
E fá-lo num regime muito aberto, usando das palavras no Professor Vasco Pereira da Silva, o RJAIA consagra um regime aberto e aplicável a todos os projectos susceptíveis de produzir efeitos significativos no ambiente, definindo expressamente algumas hipóteses em que esse efeito se verifica necessariamente.
Desenvolve-se, então, a A.I.A em três fases essenciais: as informações prestadas pelo titular do projecto, a consulta das autoridades e do público, e a elaboração do relatório com a descrição dos efeitos negativos e positivos.
O DL 69/2000 veio, então, aprovar o novo regime jurídico da avaliação de impacte ambiental, que veio, desde logo, e à boa maneira comunitária, estabelecer um inúmero leque de conceitos base, que devem ser tidos em conta aquando da aplicação concreta do diploma.
Trata-se de um regime importantíssimo que, na senda do ditado de que “mais vale prevenir que remediar”, fixa um conjunto de regras que permitem, entre a avaliação de peritos e as audiências públicas, pesar todos os prós e contras que um projecto pode ter a nível ambiental. Atinge-se, então, o corolário de todos direitos fundamentais, como é o ambiente, a conjugação do direito ao ambiente, que é um direito do Homem, mas também um direito que está acima deste, com o direito da livre iniciativa económica e do desenvolvimento dos povos. É esse corolário dos direitos fundamentais, de restrição, para protecção do núcleo central de cada um, que esta RJAIA visa estabelecer.
Mas não está isenta de críticas, o verdadeiro núcleo do princípio da prevenção só poderá estar verdadeiramente concretizado quando todos os projectos ficarem dependentes de uma A.I.A., e não apenas os projectos de grandes infra-estruturas, tenham elas a ver com indústrias pesadas, vias de comunicação ou energia. Além de que possibilidade de afastamento deste procedimento por despacho do ministro da tutela e do ambiente mostra o seu carácter ainda muito frágil.
Em último lugar, refira-se, talvez, dois aspectos que demonstram que este mecanismo de prevenção ainda não é verdadeiramente levado a sério. O primeiro é a falta de intervenção dos cidadãos na proposta de delimitação do âmbito do Estudo de Impacte Ambiental – ela mesma uma fase facultativa. Estranha-se particularmente este regime visto que o legislador lhe dá uma grande importância quando o refere no preâmbulo do DL 69/2000, mas depois refere-se a este mecanismo como uma “fase preliminar e facultativa” e não a sujeita a uma fase de audiência pública, contrariando a previsão da Directiva 97/11/CE, além de prever que apenas o autor do projecto pode apresentar um projecto de delimitação do E.I.A..
Em segundo lugar estranha-se o ressurgimento do deferimento tácito, que nada mais é que um não acto, visto que o seu conteúdo é Zero! Ao serem ultrapassados os prazos do art. 19.° do DL 69/2000, prazos esses que forçam as autoridades de AIA a trabalhar a todo o vapor e, qui ça, em cima do joelho, prevê-se uma AIA favorável. Mas também, convém repetir uma vez mais, esta AIA em nada cumpre a sua função de prevenção, pois não prevê medidas, nem sugestões, nem formas de execução, nem salvaguardas ambientais. Restará então, e em última ratio, à entidade licenciadora, assumir o papel de defensora do Ambiente. Mas terá sido essa a intenção do legislador? Fica a questão.