Poluidor-Pagador

O princípio poluidor-pagador está na ordem do dia da formulação de políticas de protecção do ambiente sendo um slogan dos diversos sectores preocupados com a tutela ambiental e encarado quase como uma fórmula mágica capaz de eliminar todos os danos causados à natureza.

Este princípio consubstancia uma norma que impõe ao poluidor o dever de suportar as despesas de prevenção, reparação e repressão da poluição, ou seja, estabelece que o causador da poluição e da degradação dos recursos naturais deve ser o responsável principal pelas consequências de sua acção (ou omissão).

Em suma, numa acepção larga, é o princípio que visa imputar ao poluidor os custos sociais da poluição por ele causada, prevenindo, ressarcindo e reprimindo os danos ocorridos, não apenas a bens, e pessoas, mas também à própria natureza.

O principio do poluidor-pagador tem consagração constitucional por via do artigo 66º, número 2 alínea h, que nos diz que ”Para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos assegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com protecção do ambiente e qualidade de vida”.
Defende VASCO PEREIRA DA SILVA, que este princípio parte da suposição de que os sujeitos que são beneficiários de uma dada actividade poluente, devem, igualmente ser responsáveis, pela via fiscal, no que respeita à compensação de prejuízos que resultam para toda a comunidade do exercício dessa actividade.

Como se sabe, a produção e desenvolvimento económico traz consigo um conjunto de efeitos não desejados, conhecidos como externalidades.

O principal objectivo deste princípio é fazer com que os custos das medidas de protecção do meio ambiente — as externalidades ambientais — se repercutem nos custos finais de produtos e serviços cuja produção esteja na origem da actividade poluidora. Em outras palavras, impõe que os agentes que originaram as externalidades assumam os custos impostos a outros agentes, produtores e/ou consumidores.

Ao contrário do que se imagina, o PPP não se resume à fórmula "poluiu, pagou". Muito menos o podemos confundir como uma "permissão para poluir", na medida em que ao estabelecer o pagamento de custos para compensar a poluição se pensaria que seria uma espécie de licença ou passe para poluir, como se tratasse de uma condescendência ao ilícito ambiental. Não se traduz numa compensação dos danos causados pela poluição.

O seu alcance é mais amplo, incluindo todos os custos da protecção ambiental, quaisquer que eles sejam, abarcando, a meu ver, os custos de prevenção, de reparação e de repressão do dano ambiental, assim como aqueles outros relacionados com a própria utilização dos recursos ambientais, particularmente os naturais, que "têm sido historicamente encarados como dádivas da natureza, de uso gratuito ou custo marginal zero".

Uma das modalidades da intervenção do princípio é o imposto ambiental que pretende internalizar as externalidades negativas a que sujeita todos os agentes poluidores pela poluição que geram, imposto esse que deve ser aferido pelo valor do dano repercutido, pelos custos da reconstituição da situação e pelas medidas de prevenção que é necessário tomar para impedir ou minimizar similares comportamentos de risco para o ambiente. Uma vez que vão recair sobre os autores das externalidades, vão aumentar os custos e consequentemente produzirão um incentivo à redução dos níveis de produção, e logo, menos poluição.

Numa sociedade como a nossa, em que, por um lado, o descaso pela natureza ainda é a regra, e, por outro, a Constituição da Republica Portuguesa que prevê no número 1 do artigo 66º que “todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender” só podemos entender o princípio poluidor-pagador como uma internalização total dos custos da poluição

AIA vs AAE

A avaliação de impacto ambiental, doravante AIA, tem o seu regime actualmente no Decreto-Lei n.º 197/2005 de 8 de Novembro. Por sua vez a AAE (Avaliação de impacto ambiental estratégico) encontra-se regulada no Decreto-Lei n.º 232/2007 de 15 de Junho, que procedeu à respectiva transposição da Directiva 2001/42/CE. (artigo 1.º, nº1 do Decreto-Lei n.º 232/2007). A AAE e a AIA são instrumentos que possuem uma raiz comum, a avaliação de impactos, mas diferem quanto ao seu âmbito e processo, é este então o ponto de partida para a distinção de ambos os instrumentos.

Relativamente à avaliação de impacto ambiental estratégico (AAE), este tem como principal objectivo englobar um conjunto de valores ambientais, para a tomada de decisões sobre esses planos e programas, durante a sua elaboração e antes da sua aprovação. Pretende igualmente assegurar uma visão estratégica e uma perspectiva alargada em relação às questões ambientais, através da integração global das considerações biofísicas, sociais e políticas relevantes, que possam estar em causa num quadro de sustentabilidade, que, de acordo com Vasco Pereira da Silva se traduz uma exigência de ponderação das consequências para o meio ambiente de qualquer decisão jurídica de natureza económica tomada pelos poderes públicos e a sua consequente invalidade no caso dos custos ambientais inerentes à sua efectivação serem incomparavelmente superiores aos respectivos benefícios económicos.

Já quanto à AIA (Avaliação de impacto ambiental), ela consiste num instrumento de política de ambiente, com o objectivo de assegurar que as potenciais consequências sobre a natureza de um projecto de investimento serão analisadas e tomadas em devida consideração no seu processo de aprovação. O processo de AIA de projectos consiste na avaliação sistemática dos efeitos previsíveis do projecto no ambiente, nomeadamente na: - População - Fauna - Flora - Solo - Água - Atmosfera - Paisagem - Factores climáticos - Bens materiais, incluindo o património arquitectónico e arqueológico bem como a interacção entre os factores mencionados. A AIA concretiza muitos dos Princípios constitucionais, tais como os Princípios da Precaução, do Desenvolvimento Sustentável e do Aproveitamento racional de recursos disponíveis.
Para VASCO PEREIRA DA SILVA, o procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental é um procedimento especial dentro de um procedimento mais amplo, um procedimento autorizativo global. Pode ser uma fase dentro de um procedimento administrativo mais alargado que culmina com a decisão administrativa de licenciamento ou não de uma actividade, ou pode ser uma fase dentro de um procedimento administrativo mais alargado que culmina com a criação de um plano ou programa.
O processo de AIA desenvolve-se em sete fases principais: 1. Selecção dos projectos – onde se determina se um projecto deve, ou não, ser sujeito a AIA. 2. Definição do âmbito – onde se identificam as questões que deverão ser tratadas e analisadas no EIA, em função dos impactes que se antecipem virem a ser mais importantes. Esta fase é de natureza facultativa, sendo no entanto muito importante para aumentar a eficácia do processo de AIA. 3. Preparação do Estudo de Impacte Ambiental (EIA) 4. Apreciação técnica do EIA – onde se determina se o EIA cumpre os termos de referência e os requisitos legais e se contém a informação necessária para a tomada de decisão. A apreciação técnica é da responsabilidade da Autoridade de AIA (Direcção Geral do Ambiente ou Direcções Regionais do Ambiente). 5. Participação pública – que visa a recolha de opiniões, sugestões e outros contributos dos interessados acerca do projecto sujeito a AIA. O IPAMB é responsável pela promoção da consulta pública nos processos de AIA. 6. Preparação da Declaração de Impacte Ambiental (DIA) – que é proferida pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território e tem carácter vinculativo. 7. Pós-avaliação – que visa assegurar que os termos e condições de aprovação de um projecto são efectivamente cumpridos, através da verificação de conformidade, de monitorização e da realização de auditorias.

Pelo que foi dito, concluo que é possível afirmar que a avaliação de planos e programas e a avaliação de impacte ambiental de projectos desempenham funções diferentes. A primeira, uma função estratégica, de análise das grandes opções, a segunda, uma função de avaliação do impacte dos projectos tal como são executados em concreto, porém pode acontecer que, no âmbito da avaliação de planos e programas sejam produzidos elementos que possam ser aproveitados no âmbito da avaliação ambiental de projectos que se insiram nesses mesmos planos ou programas. Seguindo este raciocínio, será imperativo que se pondere o resultado de uma A.A.E. na decisão final de um procedimento de A.I.A de um projecto que concretize opções tomadas em sede do referido plano ou programa.

Diferenças Verdes...

É em resultado de uma consciência cada vez mais forte da necessidade de preservação da Natureza e da consequente evolução de políticas ambientais que surge o Decreto-Lei 142/2008 de 24 de Julho que estabelece o regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade, que está intimamente ligado ao princípio da prevenção com amparo constitucional. De acordo com este DL, para além dos princípios gerais e específicos consignados na Lei de Bases do Ambiente, a execução da política e das acções de conservação da natureza e da biodiversidade deve observar certos princípios (artigo 4º), nomeadamente a função social e pública do património natural (o património natural constitui a infra-estrutura básica integradora dos recursos naturais indispensáveis ao desenvolvimento social e económico e à qualidade de vida dos cidadãos), a sustentabilidade (promoção do aproveitamento racional dos recursos naturais, conciliando a conservação da natureza e da biodiversidade com a criação de oportunidades sociais e económicas e garantindo a sua disponibilidade para as gerações futuras) compensação, pelo utilizador, dos efeitos negativos provocados pelo uso dos recursos naturais; o princípio da precaução e o da protecção dos valores naturais mais significativos;

E é neste contexto que referido Diploma vem então criar a Rede Fundamental de Conservação da Natureza (RFCN) que integra, na sua composição, as áreas nucleares de conservação da natureza e biodiversidade abrangidas pelo Sistema Nacional de Áreas Classificadas – as áreas protegidas integradas na Rede Nacional de Áreas Protegidas; os sítios da lista nacional de sítios e zonas de protecção especial integrados na Rede Natura 2000 e as demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português – e ainda as áreas de reserva ecológica nacional (REN), de reserva agrícola nacional (RAN) e do domínio público hídrico (DPH), enquanto áreas de continuidade que salvaguardam a ligação e o intercâmbio genético de populações de espécies selvagens entre as diferentes áreas nucleares de conservação, e contribuem, assim, para uma eficaz protecção dos recursos naturais e para a promoção da continuidade espacial das áreas classificadas.

Comecemos pela Reserva Ecológica Nacional (doravante REN). Foi primariamente regulada pelo Decreto-Lei nº 93/90 de 19 de Março e recentemente republicado pelo Decreto-Lei nº 180/2006 de 6 de Setembro e constitui uma estrutura biofísica básica que permite o uso racional dos recursos e a preservação da Natureza. A REN consubstancia um instrumento fundamental, no domínio do ordenamento do território, uma vez que tenta moderar o uso de áreas particularmente sensíveis do ponto de vista ambiental, fundamentais para o equilíbrio do território e para a segurança de pessoas e bens. É, por isso, um instrumento importante para a preservação dos ecossistemas nacionais, como a protecção dos recursos hídricos e dos solos.

Já a Reserva Agrícola Nacional (RAN) é regulada pelo DL 73/2009 de 31 de Março, e é constituída pelo conjunto de áreas que, em termos agro-climáticos, geomorfológicos e pedológicos demonstram uma maior aptidão para a produção agrícola e constitui uma restrição de utilidade pública (art. 2º/1 e 2). A RAN tem como objectivos a protecção e preservação dos solos e a promoção do desenvolvimento sustentável das actividades conexas com a agricultura (art.4º), estabelecendo, deste modo, alguns condicionamentos à utilização do solo para fins não agrícolas (arts.20º, 21º e 22º). É também de sublinhar que os solos integrados na RAN são assinalados na planta de condicionantes dos planos directores municipais, planos de urbanização e planos de pormenor.

Na definição de áreas protegidas, enquanto componente da Rede Nacional das Áreas Protegidas pode recorrer-se ao art. 10º do DL 142/2008 de 24 de Julho (RFCN). Elas definem-se como “áreas terrestres e aquáticas interiores e as áreas marinhas em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e cultural, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar”. A classificação de uma área como protegida deve observar o disposto nos arts. 14º ou 15º, consoante a área visada seja de âmbito nacional ou regional/local.

Num rol de categorias das áreas protegidas (art. 11º/2), encontramos p “parque natural” (al. b)), definido no art. 17º como uma “área que contenha predominantemente ecossistemas naturais ou seminaturais, onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços”. São fundamentalmente áreas que se caracterizam por conter paisagens naturais, seminaturais e humanizadas, de interesse nacional, e que constituem exemplos de integração harmoniosa da actividade humana e da Natureza.

Conforme referido anteriormente, fazem parte também da RFCN as áreas classificadas integradas na Rede Natura 2000 (art. 5º/1, a), ii)), enquanto componentes do SNAC.

A Rede Natura 2000 é uma rede ecológica de âmbito europeu que tem por objectivo contribuir para assegurar a biodiversidade no território da União Europeia. É composta por áreas importantes para a conservação de determinados habitats e espécies, nas quais as actividades do Homem deverão ser compatíveis com a preservação desses valores, visando uma gestão sustentável do ponto de vista ambiental e tomando em consideração particularidades regionais e locais. Compreende as áreas classificadas como:
Zonas de Protecção Especial (ZPE) – criadas ao abrigo da Directiva Aves (nº 79/409/CEE) e que se destinam essencialmente a garantirem a conservação das espécies de aves, e seus habitats; Zonas Especiais de Conservação (ZEC) – criadas ao abrigo da Directiva Habitats (nº 92/43/CEE), com o objectivo de contribuir para assegurar a biodiversidade, através da conservação dos habitats naturais considerados ameaçados no espaço da União Europeia.

Para efeitos da Rede Natura 2000, consideram-se como áreas classificadas, os Sítios da Lista Nacional e os Sítios de Importância Comunitária, tendo como principais objectivos, estabelecer um conjunto de orientações estratégicas para a gestão do território das ZPE e Sítios considerando os valores naturais que nele ocorrem, com vista a garantir a sua conservação a médio e longo prazo; definir as medidas que garantam a valorização e a manutenção num estado de conservação favorável dos habitats e espécies, bem como fornecer a tipologia das restrições ao uso do solo, tendo em conta a distribuição dos habitats a proteger, e definir, para cada Sítio e ZPE, os projectos a sujeitar a Avaliação de Impacto Ambiental ou a Análise de Incidências Ambientais.

Pelo exposto, concluo que a REN e a RAN estão compreendidas na Rede Fundamental para a Conservação da Natureza que foi criado pelo DL 142/2008 de 24 de Julho no seu art. 5º nº 1 alíneas b). A Rede Fundamental para a Conservação da Natureza è composta pela SNAC (Sistema Nacional de Áreas Classificadas) que está definida no seu art. 3º alínea a) como “as áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação especifica”. Dentro da SNAC (Sistema Nacional de Áreas Classificadas) encontra-se a Rede Nacional das Áreas Protegidas e dentro desta encontra-se os Parques Naturais e, por conseguinte todos estes sistemas estão necessariamente interligados entre si. Com efeito, apesar de terem regimes diferentes, o objectivo é comum. Todos surgiram num cenário de progressiva preocupação com o ambiente no sentido de o proteger e manter certas áreas incólumes em relação à acção humana, visando a manutenção da biodiversidade, dos ecossistemas e do património geológico, mas sem, contudo, esquecer as “necessidades humanas”.

Informação Ambiental

O direito à informação ocupa um lugar de destaque num Estado de Direito Ambiental, na medida em que permite o acesso a informações actualizadas e críveis na posse da Administração, permitindo assim uma tomada de consciência da situação ambiental actual por parte de cada cidadão. Este pleno exercício dos direitos de participação política fortalecerá o sentimento de responsabilidade solidária e comunitária face à preservação dos bens ambientais, o que conduzirá necessariamente à formação de uma “ecocidadania” (expressão de M. Prieur).

Este direito dos administrados ao acesso à informação para uma Administração aberta e transparente encontra-se consagrado nos artigos 37º, nº. 1, 48º, nº. 2, bem como o 268º nºs 1 e 2, devendo ser conjugado com os artigo 9º, al. e) e 66º, todos da CRP. No início revestia carácter geral, assente no artigo 268 nºs 1 e 2 CRP, e na Lei nº. 65/93 – LADA, que na sua versão original (artigo 22º) consagrava o direito à informação ambiental por remissão para a directiva 90/313/CEE, que não oferecia uma adequada transposição.

Já no âmbito internacional e comunitário a realidade era outra. A Convenção de Aarhus, assinada em 25 Junho de 1998 teve um papel importante na democratização das decisões ambientais, uma vez que esteve na génese da nova directiva comunitária 2003/4/CE (que revoga a 90/313/CEE) e do regulamento 1367/2006. Ao ratificar a Convenção de Aarhus em 2003, Portugal cria um diploma específico sobre o acesso à informação ambiental, a Lei 19/2006 – LAIA, com carácter especial face à LADA, que passa a subsidiária, para a transposição da Directiva 2003/4/CE.

Para um melhor entendimento deste direito de acesso á informação ambiental, passo a referir como se realiza. Ele pode consistir na mera consulta de dados ou na obtenção documentada de dados informativos. Relativamente a estes últimos, ela pode ser requerida por qualquer pessoa, sem que tenha de justificar o seu interesse (art.6º, nº1 LAIA), tendo o requerente direito a uma resposta sobre o pedido de disponibilização da informação no prazo de 10 dias (9º, nº. 1 al. a) e 13º LAIA). A resposta a este pedido pode ser positiva, parcialmente positiva (art. 12º), novidade perante a LADA, negativa ou diferida para momento posterior (art. 11º, nºs 2 e 5 LAIA). Os fundamentos de indeferimento encontram-se previstos no art. 11º, nº. 6 LAIA, mas apresentam três limites - 11º, nº 7 - não pode haver recusa face às alíneas a), d), f), g), e h), quando estejam em causa fontes de emissões poluentes; 11º, nº8- impõe uma interpretação restritiva dos fundamentos e submete-os à proporcionalidade; 12º – é dada preferência à disponibilização parcial sobre a não disponibilização. Caso ao requerente seja dado uma resposta negativa, parcialmente positiva ou em caso de abstenção, pode o requerente apresentar queixa à CADA- Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, nos termos do 16º da LADA, no prazo de 20 dias, tendo a CADA 30 dias para formular um parecer a comunicar a todos interessados, e ao qual deverá a entidade administrativa em causa reagir, devendo notificar o requente da sua decisão no prazo de 15 dias, caso contrário considera-se haver falta de decisão. De notar que o requerente pode ainda recorrer aos meios judiciais, como por exemplo intimando a entidade em causa, para a prestação de informações.

Quanto ao Acórdão 136/2005 sobre direito à informação ambiental, temos um caso em que o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, indefere o pedido quanto a um requerimento de intimação do Primeiro-ministro a facultar-lhe certidões, anexos e estudos técnicos, alusivos a um contrato de cariz industrial, tendo sido discutido na fundamentação da sentença a constitucionalidade da reserva decorrente do segredo industrial, pois o artigo 268º/2 da CRP não o refere explicitamente. O TAC concluiu que segundo as normas do artigo 62º/2 CPA, 10º/1 da Lei 65/93 de 26 de Agosto e o artigo 13º/1 do DL 321/95 de 28 de Novembro, “os valores subjacentes à consagração dos segredos comercial e industrial têm protecção constitucional” pelo que a reserva decorrente do segredo industrial não seria inconstitucional.

A parte interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo alegando a inconstitucionalidade dos artigos 62º/1 CPA e 10º da Lei 65/93 quando interpretados no sentido de colocarem reservas ao direito de informação para além do previsto no artigo268º/2 CRP. O Tribunal Central Administrativo negou provimento ao recurso considerando estar em causa a colisão entre o direito à informação e os direitos à propriedade e iniciativa privada, com o inerente segredo industrial e comercial. Sendo, assim, legitima a norma dos artigos em causa que permitem a recusa de acesso a documentos “cuja comunicação ponha em causa segredos industriais” e acrescentou que da cláusula 17 do contrato de investimento estrangeiro resulta “a vinculação do Estado Português ao dever de sigilo”.
Em recurso, o Tribunal Constitucional, focando que o interesse na tutela do ambiente é um interesse difuso entendeu que os direitos do artigo 268º CRP estão reconhecidos sem limites explícitos e que todos os direitos de informação frente à Administração Pública estão limitados por outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos.

Todos os direitos fundamentais podem ser limitados ou comprimidos, no entanto, é necessário fundamentar a necessidade da limitação ou compressão quando ela não se obtém por normas constitucionais que regulem esses direitos. O TC pronuncia que mesmo quando a CRP consagra um limite expresso não implica que nenhum outro limite tenha sido almejado.
Assim, entendeu o TC que é possível ao legislador prever excepções ao direito geral de informação, quer no âmbito de restrições autorizadas pela CRP, quer em caso de conflitos de direitos e, nesta situação não vê qualquer inconstitucionalidade na restrição, entendendo que cabe à Administração Publica proceder a avaliações ambientais e como tal o direito ao ambiente estaria assegurado.

Contudo, o Acórdão teve dois votos vencidos, nomeadamente o de Mário de Araújo Torres que referiu que se “impunha, para ser constitucionalmente admissível a restrição ao direito de acesso aos arquivos administrativos, uma casuística ponderação, que deve ser feita em relação a cada tipo de documento em concreto, e não em geral, a todos os documentos”. Embora existissem informações que poderiam não ser reveladas, devido ao segredo industrial e à cláusula de confidencialidade do contrato, era necessário distingui-las das que poderiam ser facultadas, sob pena de denegar o conteúdo essencial do direito fundamental ao acesso à informação ambiental (art. 18º, nº3, in fine CRP), tirando-lhe qualquer sentido útil e autonomia, que parece ser o que o Tribunal faz ao referir-se ao direito à informação ambiental como um “direito geral de informação”, negando a sua especificidade. Outra crítica a apontar prende-se com o argumento do Tribunal de que “caso a laboração da empresa venha a provocar danos ambientais ficará sempre sujeira à aplicação de outras normas ” e que então sim poder-se-ia discutir da prevalência do direito ao ambiente. Não nos podemos esquecer que o Direito à Informação Ambiental está intimamente ligado ao princípio ambiental da prevenção, que tem como intuito, na óptica do Professor Vasco Pereira da Silva (que adopta um conceito de prevenção amplo) evitar perigos imediatos e concretos para o ambiente, assim como afastar potenciais riscos futuros através de uma actuação mediata e de antecipação que de outro modo poderiam tornar-se irremediáveis, conseguindo-se de antemão recolher a informação necessária para evitar tais lesões. De notar que é através do exercício do Direito à Informação que se dá origem ao “contraditório público” de controlo da decisão administrativa, e promove-se a transparência da Administração quanto aos procedimentos em curso.

Considero que foi excessiva a justificação para indeferimento do pedido de informação ambiental, pois, coloca-se aqui o direito à propriedade privada, ao investimento económico acima do direito ao ambiente, sendo este um direito à qualidade de vida.
O direito do ambiente não deve ser afastado com base em argumentos puramente economicistas, quando o que está em causa quando o direito à informação ambiental é negado, é, no limite a dignidade da pessoa humana que é colocada em causa pois, o seu direito a intervir contra uma situação que poderá vir a colocar a sua qualidade de vida em causa, afectando o seu meio ambiente com poluição que daí poderá advir é restringida.
É se lamentar e salientar a orientação dos tribunais em especial do Tribunal Constitucional que parece ser a de relativizar o direito do ambiente em prol de direitos de cariz económico.

O livre acesso ao procedimento administrativo garante a protecção jurídica dos direitos dos particulares, uma vez que o procedimento será o primeiro momento de defesa desses direitos. Como proferiu Jellinek, a democracia realiza-se através do procedimento, gerando um “status activae civitatis”.

De que falamos quando falamos de Ambiente?

Para se encontrar uma noção unitária de Direito do Ambiente e entender o que ele abarca e tutela, urge analisar várias perspectivas.

Numa concepção ampla do Direito do ambiente, ele integra quer os bens naturais, quer os bens culturais, ou seja, pelo conjunto dos recursos naturais (renováveis e não renováveis) e pelas condutas humanas que têm a natureza como enquadramento. Parece ser esta a visão que resulta da Lei de Bases do Ambiente (Lei 11/87, de 7 de Abril), nomeadamente no artigo 5º/2/a), ao definir o ambiente como o “conjunto dos sistemas físicos, químicos, biológicos e as suas relações e dos factores económicos, sociais e culturais com o efeito directo ou indirecto, mediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade de vida do homem”. A LBA distingue entre Componentes ambientais naturais, no Capitulo II, artigo 6º: o ar, a água, o solo vivo e o subsolo, a flora e a fauna; e Componentes ambientais humanos no Capitulo III: a paisagem, o património natural e construído, e a poluição. De acordo com FREITAS DO AMARAL esta é uma noção “demasiado ampla”, “demasiado vaga e confusa” e “tem uma visão da ecologia demasiado antropocêntrica”. Com efeito, a Natureza é protegida em função das necessidades do homem, à medida das exigências dos seus padrões de vida.

De acordo com uma segunda compreensão mais restrita, o ambiente reduz-se ao conjunto de recursos naturais, renováveis e não renováveis, e às suas interdependências. Pelo disposto no artigo 2º/2 da LBA se pode retirar o teor da política do ambiente ao determinar que ela “tem por fim optimizar e garantir a continuidade de utilização dos recursos naturais, qualitativa e quantitativamente, como pressuposto básico de um desenvolvimento auto-sustentado”. Também nos artigos 278º, 279º e 281º do CP é possível reparar no afastamento de uma perspectiva antropocêntrica e no aproximar de uma concepção Ecocêntrica, libertando-se o ambiente de qualquer instrumentalização ou utilitarismo. Isso porque as referidas disposições prevêem sanções para todas as condutas que lesem a integridade da fauna, flora, água e solo. Neste contexto, o ambiente vale por si mesmo considerado, merecendo uma tutela autónoma e directa. Já as pessoas serão protegidas indirectamente através de uma defesa directa dos recursos naturais, por si. De notar, os artigos 280º e 282º que punem quem atentar contra os recursos naturais, tendo por fim lesar a integridade física das pessoas.

O legislador português parece ter acolhido a noção ampla do direito do ambiente no artigo 5º/2/a) da LBA que adopta claramente uma visão antropocêntrica. Contudo, os artigos 2º/2, 4º/d), e), f), m) e n), e 5º/2/f) da presente Lei, apontam para uma perspectiva ecocêntrica ao determinar uma protecção da natureza enquanto bem em si mesmo e não enquanto instrumento do homem para os seus próprios fins.

Também na Constituição surgem dúvidas. A fórmula do número 1 do artigo 66º revela uma visão antropocêntrica da protecção ambiental, ao consagrar expressamente o direito ao ambiente como direito fundamental (“Todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender”), ainda que moderado pela ressalva da necessidade de aproveitamento racional dos bens, no interesse das gerações actuais e vindouras, tal como podemos constatar da alínea d), nº 2 do artigo em presença: “Para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos (…) promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica, com respeito pelo princípio da solidariedade entre gerações.” Contudo, a Lei Fundamental é marcada também, ainda que menos intensamente, por uma perspectiva objectiva. Consagram as alíneas d) e e) do artigo 9º que constitui tarefa fundamental do Estado promover a efectivação dos “direitos ambientais” e “defender a natureza e o ambiente”. Revela um princípio jurídico objectivo que se impõe a todo o ordenamento jurídico, ou seja, uma visão Ecocêntrica.

O legislador não assume uma posição clara e como tal, cumpre encontrar uma concepção unitária de Direito do Ambiente. Nesta linha se insere Carla Amado Gomes que considera que tal só é possível se se restringir o objecto ambiental à sua significação ambiental, ou seja, aos recursos naturais. Este Direito dos Recursos Naturais equivaleria, ao “conjunto de normas que regulam as intervenções humanas sobre os bens ecológicos, de forma a promover a sua preservação, a impedir destruições irreversíveis para a subsistência equilibrada dos ecossistemas e a sancionar as condutas que os lesem na sua integridade e capacidade regenerativa”. Ora, deve optar-se por uma noção restrita, no sentido de incumbir ao Homem o dever de zelar pelo equilíbrio do sistema ecológico que ele também integra. Deve assegurar-se a integridade e capacidade regenerativa dos recursos naturais, utilizando os vários ramos do Direito, públicos e privados para condicionar as intervenções humanas sobre eles.

Com efeito, a redução do ambiente ao núcleo duro dos recursos naturais impediria a dispersão e contribuiria para um crescimento da percepção ecológica.

Parafraseando Carla Amado Gomes, “o direito do ambiente surge como o resultado do incremento da consciência ambiental, e como motor da reconciliação entre a sede do progresso e a contenção necessária perante um planeta de recursos limitados.”

É melhor prevenir que remediar

A análise do princípio da precaução no Direito do Ambiente levanta dois problemas relevantes. O primeiro prende-se com as dúvidas em relação á sua existência enquanto princípio autónomo (tema já debatido); o segundo está relacionado com a forma como, a existir autonomamente, irá funcionar no plano ambiental.

A Precaução assenta na necessidade de protecção dos recursos ambientais, partindo de um mecanismo de antecipação de danos que podem vir a revelar-se irreversíveis. Destina-se a evitar um risco desconhecido, ou pelo menos incerto, quando a ciência ainda não chegou a uma conclusão definitiva sobre os danos que podem resultar da actividade ou empreendimento a ser iniciado. Caberá ao agente potencialmente poluidor a prova de que não afectará o ecossistema. Se não se conseguir provar a inocuidade da actividade, uma intervenção protectora vai impor-se. O elemento distintivo é, de facto, a inversão do ónus da prova. Aqueles que o defendem como Gomes Canotilho e Ana Gouveia Martins, alegam que já não compete ao Estado ou aos potenciais afectados com a poluição demonstrar que a actividade causa danos ao ambiente, mas sim ao indivíduo que pretende exercer uma determinada actividade ou desenvolver uma técnica inovadora.

Esta é uma ideia de precaução tomada na sua acepção mais radical e é a fórmula que muitos juristas acolhem quando defendem a autonomização do princípio em causa em relação ao da prevenção. Posição que não sustento e que terá repercussões. Com efeito, será difícil articular as exigências da precaução e as necessidades de desenvolvimento económico. Aplicar o princípio sem tomar em consideração o bom senso, levará à paralisação do crescimento em vários sectores. Isso obriga a uma flexibilização da ideia de precaução em função da situação ambiental visada. Também no domínio ecológico se notam dificuldades operativas da ideia de precaução, uma vez que esta consubstancia a máxima in dubio pro ambiente, segundo o qual, na dúvida sobre a perigosidade de uma certa actividade para o ambiente, decide-se a favor do ambiente e contra o potencial poluidor. Neste sentido, Ana Gouveia Martins: “Se a irreversibilidade e a gravidade de uma situação for temida, designadamente, por subsistirem dúvidas significativas quanto à produção de danos ambientais ou por a ciência não conseguir avaliar as consequências de uma dada actividade, não se devem correr riscos, dando-se prioridade à protecção ambiental” e a autora acrescenta “Quando os argumentos a favor e contra um determinado projecto se revelarem igualmente fortes, o conflito de interesses económicos com interesses ambientais deve ser decidido em prol do ambiente (…), conferindo-se prioridade à prognose negativa sobre a prognose positiva”. Contudo, esta máxima pode ser enfraquecida porque parte de factos pouco seguros ou mesmo inexistentes. A verdade é que uma intervenção considerada nociva num domínio pode ser altamente vantajosa noutro, o que demonstra o risco que a formulação radical do conceito importa.

Existem, no entanto, deveres ligados ao princípio da precaução com os quais concordo e que, de resto, não são objecto de grandes discussões na doutrina, constituindo um denominador comum. Assim sendo, as empresas serão obrigadas a utilizar processos e métodos operacionais limpos, que preservem os recursos naturais e outros bens ambientais ou que sirvam de obstáculo aos impactos nefastos no ambiente. Este princípio fundamenta também a criação de reservas naturais e a protecção de animais em vias de extinção e promove a investigação científica e a realização de estudos sobre os efeitos e riscos potenciais de uma actividade, de forma a contar com quadros de decisão o mais fiável possível, e de apoiar os Estados menos favorecidos na implementação de estruturas capazes de desenvolver idêntico trabalho de investigação; obriga à divulgação de informação de protecção ambiental, a cooperar activamente no sentido de se criar normas coerentes nos vários domínios da protecção ambiental, nomeadamente, quanto à regulação das actividades susceptíveis de provocar danos transfronteiriços; determina o dever de realizar procedimentos de avaliação de impacto ambiental e de risco ambiental, de modo a tentar prevenir não só os perigos, como também os riscos, desde que estes revelem uma mínima probabilidade e o dever de instituir mecanismos de avaliação periódica de riscos e efeitos de poluição.

De facto, e de acordo com Carla Amado Gomes, estes deveres permitem suavizar os efeitos negativos da lógica de precaução mas ainda assim não me parece possível falar dela autonomamente. A CRP não dá acolhimento a este “princípio” e a Lei de Bases do Ambiente não o integra no conjunto de linhas orientadoras da política legislativa ambiental, consagrando apenas expressamente o princípio da prevenção nos art. 66/2/a) e 3º/a), 1ª parte, respectivamente. Esta questão, por levantar tantas interpretações, tão pouco permite o aparecimento de um novo princípio de Direito Internacional mas apenas de um rol de comportamentos de cariz preventivo que variam de documento para documento. Conforme afirma MACDONALD, “muitos Estados continuam a ver a precaução como uma mera orientação, e não como uma vinculação substantiva. Dado que cada Estado é simultaneamente legislador, administrador e julgador do princípio da precaução, é natural que o conteúdo deste princípio em gestação se molde ao sabor dos seus multifacetados interesses. Mas o mais importante é que, se for objecto de uma interpretação estrita, o princípio da precaução pode afectar negativamente os interesses estatais e por isso o Estado tenha relutância em o transformar, através dessa aplicação, num precedente que justifique a emergência de um costume internacional”.

Ora, pelo que ficou exposto, deduzimos que este princípio da precaução, a existir autonomamente, levará necessariamente a uma exploração do sentimento de risco, ou seja, a uma valorização excessiva dos valores ambientais em detrimento dos valores tecnológicos e económicos. E numa ausência de comprovação científica, irá anular-se todo e qualquer desenvolvimento, uma vez que não é possível provar-se a inocuidade dessa intervenção, e segundo a máxima in dubio pro natura, na dúvida sobre a perigosidade de uma certa actividade, decide-se a favor do ambiente e contra o potencial poluidor Permitir a inclusão da precaução no elenco de princípios por que rege o Direito do Ambiente, irá abrir as portas, não a uma protecção eficaz, mas a uma paralisia. Nas palavras de Carla Amado Gomes, “na sociedade de risco, as certezas sobre a inocuidade ambiental de uma inovação técnica são, pura e simplesmente, impossíveis de obter e daí que o principio esteja condenada á partida.”

Vasco Pereira da Silva discorda igualmente da existência de um princípio da precaução, defendendo a ideia de prevenção em sentido lato. Para o autor, a prevenção “tem como finalidade evitar lesões ao meio Ambiente, o que implica capacidade de antecipação de situações potencialmente perigosas, de origem natural ou humana, capazes de por em risco os componentes ambientais, de modo a permitir a adopção dos meios mais adequados para afastar a sua verificação ou, pelo menos minorar as suas consequências”.

Em conclusão, não acredito que haja razão para se falar num “princípio da precaução” enquanto tal. H.HEY já afirmava que grande parte das medidas associadas ao princípio da precaução não são novidade relativamente àquelas que já derivavam da abordagem preventiva e que a única diferença residiria no momento da sua adopção, previamente á comprovação do dano.