Neste acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 14 de Março de 1995, está em causa um recurso interposto por uma associação de defesa do ambiente, a Liga para a Protecção da Natureza respeitante à deliberação do Conselho de Ministros do Estado Português no sentido de aprovar um Decreto Lei que vem estabelecer a localização da Ponte Vasco da Gama na zona do Estuário do Tejo. Os principais pontos em discussão são o facto de ter sido ou não desrespeitado o conteúdo do art. 4.º n.º 4 da Directiva 79/409/CEE e se a construção da ponte seria um projecto que devesse ou não ser objecto de Avaliação de Impacto Ambiental (AIA).
De acordo com as principais alegações da recorrente, está antes de mais em causa uma Directiva do Conselho das Comunidades Europeias, a Directiva 79/409/CEE, publicada a 2 de Abril De 1979 que impõe, entre outros aspectos, a obrigatoriedade de cada Estado membro da União criar, no seu território, áreas protegidas, denominadas Zonas de Protecção Especial, onde devem proibir o desenvolvimento de qualquer tipo de actividade que seja susceptível de perturbar as aves selvagens que aí acorrem. O que esta recorrente vem alegar é que a zona do estuário do Tejo, onde se projecta que venha a ser construída a ponte, é uma ZPE e que, além do mais, é das mais importantes áreas húmidas da Europa no que respeita à conservação das aves aquáticas selvagens, sendo dotada de inúmeras potencialidades biológicas decorrentes das características específicas que a margem sul do rio Tejo apresenta pelo que, a se concretizar a construção, as aves seriam significativamente afectadas, pois iria ser destruída grande parte dos seus habitats e haveria uma diminuição da qualidade do ar e, por seu turno, um aumento da poluição.
Em resposta, o que alega a entidade recorrida é que “o acto impugnado não é uma actividade directamente dirigida à deterioração dos habitats e à perturbação das aves e a construção de uma ponte nunca se pode incluir numa daquelas actividades e é uma realização com objectivos de prossecução de interesses públicos superiores, mais valiosos, aos que visam alcançar com as proibições da Directiva”.
A posição evidenciada pelo Ministério Público neste caso foi a da inexistência de uma ZPE no Estuário do Tejo e que a construção da ponte deveria ser objecto de AIA.
Ora, antes de analisarmos a posição que foi adoptada pelo STA, convém analisarmos o conceito que está aqui em foco, o de Zona de Protecção Especial, e qual a importância de um projecto visar ter implementação numa zona com essa característica.
Antes de mais, vou fazer referência à evolução legislativa registada nesta matéria até hoje. Um conceito muito importante para o meio ambiente nos dias de hoje é o da Rede Natura 2000, que consiste numa rede de áreas designadas para conservar os habitats e as espécies selvagens raras, ameaçadas ou vulneráveis na União Europeia. Com ela está relacionada a implementação de duas directivas comunitárias, a Directiva Aves (79/409/CEE, de 2 de Abril), relativa à conservação das aves selvagens, e a Directiva Habitats (92/43/CEE, de 21 de Maio), relativa à protecção dos habitats e da fauna e da flora selvagens. A primeira Directiva enunciada, que é a mais relevante para o acórdão em análise, foi a primeira grande acção conjunta dos Estados membros da UE para a conservação do património natural, e foi transposta para a ordem jurídica portuguesa através do Decreto Lei n.º 140/99, de 24 de Abril. A segunda Directiva referida prevê o estabelecimento de uma rede ecológica europeia de zonas especiais de conservação, a Rede Natura 2000, que engloba as ZEC (zonas especiais de conservação) e as ZPE (zonas de protecção especial).
De acordo com o D.L. n.º 49/2005, de 24 de Fevereiro, que procede à alteração do D.L. n.º 140/99, de 24 de Abril, a Rede Natura 2000 “é uma rede ecológica de âmbito europeu que compreende as áreas classificadas como ZEC e as áreas classificadas como ZPE”.
Em Portugal Continental temos diversos sítios classificados como pertencentes à Rede Natura 2000, entre os quais podemos referir a Ria de Alvor, a Serra de Arga, a Serra da Estrela, a Serra de Monfurado e a zona de Peneda-Gerês.
Quanto ao acórdão em análise, de acordo com o STA, o que estava principalmente em foco era “analisar se o art. 4.º n.º 4 da Directiva n.º 79/409/CEE poderia ser invocada pela Recorrente como fundamento do recurso contencioso de anulação por ela interposto da deliberação do Conselho de Ministros quanto à localização da nova ponte sobre o Tejo, situada em território classificado de Zona de Protecção Especial (ZPE)”.
Ora, segundo afirma este Tribunal, o D.L. n.º 75/91, de 14 de Fevereiro, que no seu preâmbulo refere transpor a Directiva em causa, ignorou o tal art. 4.º n.º 4, que impõe aos Estados a adopção de medidas no sentido de “evitar, nas Zonas de Protecção (…), a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves, desde que tenham um efeito significativo (…)”. Para além destas Zonas de Protecção, os Estados membros esforçam-se igualmente por evitar a poluição ou a deterioração dos habitats”. Ainda segundo o Tribunal, é verdade que a Directiva impõe que se evite causar efeitos negativos nas Zonas de Protecção Especial criadas e, inclusive, que se tomem medidas (portanto, que haja uma posição activa dos Estados) nesse sentido. No entanto, como afirma o Tribunal, tais medidas com impacto negativo nas áreas em questão só serão proibidas se tiverem um “efeito significativo” a propósito dos objectivos fixados no preceito.
A conclusão a que chega do STA neste caso é a de que o resultado prescrito pela Directiva não evidencia um carácter preciso e incondicional, condições exigidas para a sua invocação pelos particulares independentemente de transposição do acto normativo em causa. A justificação deste órgão jurisdicional é a de que a Directiva “não especifica quais as actividades ou situações causadoras de poluição ou deterioração dos habitats e perturbações que afectem as aves, que assuma o “efeito significativo” a que alude a norma”. Como tal, o STA conclui afirmando que a Directiva em causa não tem efeito directo pelo que não foi violada pela deliberação em análise.
No que respeita à questão de a construção da ponte dever ou não ser objecto de AIA, o que a recorrente alega é que houve violação do art. 3.º nºs 1 e 3 do Decreto-Lei n.º 186/90, de 6 de Junho, entre outras disposições, ao que o recorrente responde que dos anexos da lei em causa, que elenca os projectos que estão sujeitos a um processo de AIA, não constam pontes nem infra-estruturas similares, e que o procedimento de AIA visa projectos de construção de obras ou infra-estruturas, e não a sua localização, que é o que foi aprovado pelo acto do Recorrente. O Tribunal veio concordar com esta posição de que não é a localização que está sujeita a AIA mas sim a própria construção, o que não é o caso aqui.
Em conclusão à análise desta jurisprudência e às suas decisões, cabe-me afirmar que a análise dos impactos negativos a nível ambiental de qualquer projecto nunca é um processo fácil, na medida em que sabemos que o alcance do risco zero é praticamente impossível, neste caso como em qualquer outro, e o facto é que é a partir de projectos como o da construção desta ponte que se desenvolvem as sociedades, neste caso específico através da facilitação dos acessos ao centro da capital do país, o que afigura uma necessidade imperiosa. Todos nós sabemos o caos que é entrar e sair de Lisboa nas horas de maior congestionamento, ainda mais quando só havia uma ponte a permitir isso no que respeita à margem sul.
É verdade que a zona do Estuário do Tejo, enquanto zona dotada de diversos recursos ambientais muito valiosos, não poderia ter sido “ocupada” de ânimo leve, sendo necessários o maior número possível de estudos e ponderações de modo a que fosse alcançada a solução mais viável em termos de uma ponderação entre custos e benefícios.
Havendo interesses atendíveis dos dois lados da questão, no âmbito do acórdão apresentado, não se afigura fácil a tarefa de “julgar o julgador” final desta causa, pelo que, face aos benefícios que, agora analisados a posteriori (de uma forma mais fácil), a ponte trouxe a nível de acessibilidades, resta-me afirmar que teria sido bem mais fácil se o Estado português tivesse cumprido no prazo mais breve possível e de forma fidedigna a sua obrigação de transpor a Directiva comunitária em causa, o que teria porventura ajudado a resolver este caso de outra forma.
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sexta-feira, 29 de maio de 2009
sábado, 23 de maio de 2009
Informação ambiental - Comentário ao Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 136/2005
No acórdão que me proponho a analisar, está em causa um recurso para o Tribunal Constitucional de uma decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo em que a matéria em foco é composta pelo direito à informação ambiental.
A recorrente é uma organização ambientalista que pediu ao Primeiro-Ministro que lhe facultasse certidões referentes à totalidade do contrato outorgado entre o Estado português e as empresas do grupo B., de maneira a que a primeira pudesse avaliar a incidência ambiental e concorrencial do projecto de implantação de uma unidade industrial em Esposende.
O que a recorrente pretende é a apreciação das normas constantes dos arts. 10.º da Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, do n.º 1 do art. 13.º do D.L. n.º 321/95, de 28 de Novembro e ainda do art. 10.º da Lei n.º 8/95, de 29 de Março, na medida em que o acórdão recorrido as interpretou, o que foi feito no sentido de as normas referentes ao segredo industrial, à propriedade privada, à liberdade de iniciativa e da propriedade privada dos meios de produção prevalecerem sobre o direito à informação para protecção do ambiente. A recorrente pretende ainda que seja apreciada a decisão do acórdão recorrido no sentido em que este declarou que em caso de colisão, o direito ao ambiente não deve prevalecer sobre direitos de carácter patrimonial e de que o Estado estaria comprometido a uma obrigação de segredo por via do contrato celebrado com as empresas do grupo B.
Os principais argumentos utilizados pela recorrente perante o Tribunal Constitucional são os de que, estando em causa a protecção do ambiente, tal implica o direito das pessoas à informação para que possam exercer os direitos que lhes assistem. Estando o direito à informação ambiental incluído no âmbito dos direitos, liberdades e garantias, as suas eventuais restrições têm que observar determinadas exigências constitucionais; e só em casos limitados, estando em jogo interesses públicos ou a intimidade e privacidade das pessoas, é que o direito à informação pode ser restringido. Além disso, a recorrente também releva o facto de que, em matéria ambiental, deve actuar-se principalmente por forma preventiva, “na medida em que os danos ambientais são frequentemente de natureza irremediável e grave”. Por tudo isto a recorrente conclui que, com a recusa de lhe prestar informações, o Primeiro-Ministro e o acórdão do qual recorre violaram o núcleo fundamental do Direito à informação no domínio ambiental.
Já no que respeita à posição evidenciada pelo Tribunal Constitucional, no que concerne à questão da conformidade do art. 10.º da Lei n.º 65/93, na redacção da Lei n.º 8/95, com o art. 268.º CRP, este começa por concluir pela possibilidade em abstracto de restrições aos direitos de informação previstos nos nºs 1 e 2 do art. 268.º CRP em casos de conflitos entre direitos fundamentais. Em seguida, o TC afere da necessidade e proporcionalidade de restrições determinadas por situações de conflito em matéria de segredo comercial ou industrial, de direitos de autor ou de direitos de propriedade intelectual, ao abrigo do disposto no art. 18.º nºs 2 e 3 da CRP.
As principais conclusões a que o Tribunal Constitucional chega são as de que os limites do direito de acesso do n.º 2 do art. 268.º CRP não são apenas os que resultam da reserva de lei nas matérias elencadas naquela disposição; na opinião do TC, “a formulação da reserva de lei (…) implica uma prevalência de princípio dos interesses na confidencialidade regulados nessas matérias sobre o direito ao acesso que podem (…) justificar nas circunstâncias dadas o sacrifício da confidencialidade”, sendo que isso já não se aplica aos outros direitos à informação consagrados no art. 268.º CRP. O Tribunal Constitucional também realça o facto de todos os direitos de informação frente à Administração Pública consagrados no art. 268.º CRP estarem limitados por outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos que entram em conflito com eles, sendo quase impossível elencar todos os casos susceptíveis de gerar conflitos deste tipo. O que o n.º 2 do art. 268.º CRP visa afirmar é que, nas matérias que não estão lá referidas, o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos não tem a priori os limites que resultam da lei nestas matérias. Logo, o legislador pode permitir excepções ao direito geral de informação, mas também no que respeita a restrições expressamente permitidas pela CRP e a situações de conflitos de direitos ou interesses tutelados constitucionalmente.
De acordo com o Tribunal, tanto o interesse do investidor como o da organização ambientalista no caso têm relevância pública, concluindo o órgão jurisdicional pela conformidade constitucional das normas do art. 13.º do D.L. n.º 321/95 e do art. 10.º do D.L. n.º 65/93.
Finalmente, no que respeita à possibilidade de virem a ser provocados danos ambientais pela empresa no desenvolvimento da sua actividade, o Tribunal afirma que, aí, ao abrigo de outras normas, será possível discutir-se a prevalência do direito ao ambiente em relação aos direitos de propriedade privada e da livre iniciativa.
Note-se que o domínio do direito à informação ambiental, em confronto com outros interesses também constitucionalmente protegidos, não é objecto de uma posição unânime na doutrina e jurisprudência, situação que é bem elucidada pelo próprio acórdão em análise, que foi objecto de dois votos vencidos da parte de Fernanda Palma e de Mário Torres.
É um facto que o ambiente é, regra geral, melhor tutelado a priori, antes de se dar início aos projectos potencialmente lesivos da fauna e da flora, entre outros domínios. No entanto, já diz a sabedoria popular que “o segredo é a alma do negócio” e em determinados casos há, efectivamente, que preservar determinadas informações cuja divulgação pode pôr em causa a viabilidade do projecto em questão e, inclusive, os seus eventuais efeitos positivos a nível ambiental.
Actualmente, na matéria do direito à informação ambiental são fundamentais duas leis, que ainda não estavam em vigor quando foi proferido o acórdão: a Lei n.º 19/2006, de 12 de Junho, que regula o acesso à informação sobre ambiente, e a Lei n.º 46/2007, de 24 de Agosto, que regula o acesso aos documentos administrativos., sendo, portanto, a primeira especial face à segunda.
A Lei n.º 19/2006, de 12 de Junho, foi elaborada por exigência de uma directiva comunitária (a Directiva n.º 2003/4/CE, de Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro), e visa regular o acesso à informação no que respeita ao âmbito ambiental, das matérias que se encontrem na posse de autoridades públicas, permitindo o seu conhecimento por parte do público. A informação ambiental a que se refere este diploma é a que se relaciona especificamente com “o estado do ar e a atmosfera, a água, o solo, a terra, a paisagem e as áreas de interesse natural, (…) a diversidade biológica”, com “as substâncias, a energia, o ruído, as radiações ou resíduos (…)”, as medidas políticas, legislativas e administrativas (…) ambientais” (art. 3.º al. b) i), ii) e iii) Lei n.º 19/2006), entre outros aspectos.
De acordo com o art. 6.º n.º 1 da mesma lei, “as autoridades públicas estão obrigadas a disponibilizar ao requerente informação sobre ambiente na sua posse ou detida em seu nome, sem que o requerente tenha que justificar o seu interesse”. O pedido só pode ser indeferido nas circunstâncias enunciadas no art. 11.º, em que é de ter especialmente em conta o seu n.º 6, com relevância para o acórdão em foco.
Concluo a minha exposição aderindo à fundamentação apresentada por Mário Torres, no seu voto vencido ao acórdão n.º 136/2005, quando este afirma que se impõe, “para ser constitucionalmente admissível a restrição ao direito de acesso aos arquivos administrativos, uma “casuística ponderação”, “que deva ser feita em relação a cada tipo de documento em concreto e não em geral, a todos os documentos (…)” pelo que dificilmente se poderá afirmar, sem mais, a prevalência do direito à informação ambiental ou ao segredo industrial. Tudo depende da análise detalhada das circunstâncias concretas do caso em análise.
A recorrente é uma organização ambientalista que pediu ao Primeiro-Ministro que lhe facultasse certidões referentes à totalidade do contrato outorgado entre o Estado português e as empresas do grupo B., de maneira a que a primeira pudesse avaliar a incidência ambiental e concorrencial do projecto de implantação de uma unidade industrial em Esposende.
O que a recorrente pretende é a apreciação das normas constantes dos arts. 10.º da Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, do n.º 1 do art. 13.º do D.L. n.º 321/95, de 28 de Novembro e ainda do art. 10.º da Lei n.º 8/95, de 29 de Março, na medida em que o acórdão recorrido as interpretou, o que foi feito no sentido de as normas referentes ao segredo industrial, à propriedade privada, à liberdade de iniciativa e da propriedade privada dos meios de produção prevalecerem sobre o direito à informação para protecção do ambiente. A recorrente pretende ainda que seja apreciada a decisão do acórdão recorrido no sentido em que este declarou que em caso de colisão, o direito ao ambiente não deve prevalecer sobre direitos de carácter patrimonial e de que o Estado estaria comprometido a uma obrigação de segredo por via do contrato celebrado com as empresas do grupo B.
Os principais argumentos utilizados pela recorrente perante o Tribunal Constitucional são os de que, estando em causa a protecção do ambiente, tal implica o direito das pessoas à informação para que possam exercer os direitos que lhes assistem. Estando o direito à informação ambiental incluído no âmbito dos direitos, liberdades e garantias, as suas eventuais restrições têm que observar determinadas exigências constitucionais; e só em casos limitados, estando em jogo interesses públicos ou a intimidade e privacidade das pessoas, é que o direito à informação pode ser restringido. Além disso, a recorrente também releva o facto de que, em matéria ambiental, deve actuar-se principalmente por forma preventiva, “na medida em que os danos ambientais são frequentemente de natureza irremediável e grave”. Por tudo isto a recorrente conclui que, com a recusa de lhe prestar informações, o Primeiro-Ministro e o acórdão do qual recorre violaram o núcleo fundamental do Direito à informação no domínio ambiental.
Já no que respeita à posição evidenciada pelo Tribunal Constitucional, no que concerne à questão da conformidade do art. 10.º da Lei n.º 65/93, na redacção da Lei n.º 8/95, com o art. 268.º CRP, este começa por concluir pela possibilidade em abstracto de restrições aos direitos de informação previstos nos nºs 1 e 2 do art. 268.º CRP em casos de conflitos entre direitos fundamentais. Em seguida, o TC afere da necessidade e proporcionalidade de restrições determinadas por situações de conflito em matéria de segredo comercial ou industrial, de direitos de autor ou de direitos de propriedade intelectual, ao abrigo do disposto no art. 18.º nºs 2 e 3 da CRP.
As principais conclusões a que o Tribunal Constitucional chega são as de que os limites do direito de acesso do n.º 2 do art. 268.º CRP não são apenas os que resultam da reserva de lei nas matérias elencadas naquela disposição; na opinião do TC, “a formulação da reserva de lei (…) implica uma prevalência de princípio dos interesses na confidencialidade regulados nessas matérias sobre o direito ao acesso que podem (…) justificar nas circunstâncias dadas o sacrifício da confidencialidade”, sendo que isso já não se aplica aos outros direitos à informação consagrados no art. 268.º CRP. O Tribunal Constitucional também realça o facto de todos os direitos de informação frente à Administração Pública consagrados no art. 268.º CRP estarem limitados por outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos que entram em conflito com eles, sendo quase impossível elencar todos os casos susceptíveis de gerar conflitos deste tipo. O que o n.º 2 do art. 268.º CRP visa afirmar é que, nas matérias que não estão lá referidas, o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos não tem a priori os limites que resultam da lei nestas matérias. Logo, o legislador pode permitir excepções ao direito geral de informação, mas também no que respeita a restrições expressamente permitidas pela CRP e a situações de conflitos de direitos ou interesses tutelados constitucionalmente.
De acordo com o Tribunal, tanto o interesse do investidor como o da organização ambientalista no caso têm relevância pública, concluindo o órgão jurisdicional pela conformidade constitucional das normas do art. 13.º do D.L. n.º 321/95 e do art. 10.º do D.L. n.º 65/93.
Finalmente, no que respeita à possibilidade de virem a ser provocados danos ambientais pela empresa no desenvolvimento da sua actividade, o Tribunal afirma que, aí, ao abrigo de outras normas, será possível discutir-se a prevalência do direito ao ambiente em relação aos direitos de propriedade privada e da livre iniciativa.
Note-se que o domínio do direito à informação ambiental, em confronto com outros interesses também constitucionalmente protegidos, não é objecto de uma posição unânime na doutrina e jurisprudência, situação que é bem elucidada pelo próprio acórdão em análise, que foi objecto de dois votos vencidos da parte de Fernanda Palma e de Mário Torres.
É um facto que o ambiente é, regra geral, melhor tutelado a priori, antes de se dar início aos projectos potencialmente lesivos da fauna e da flora, entre outros domínios. No entanto, já diz a sabedoria popular que “o segredo é a alma do negócio” e em determinados casos há, efectivamente, que preservar determinadas informações cuja divulgação pode pôr em causa a viabilidade do projecto em questão e, inclusive, os seus eventuais efeitos positivos a nível ambiental.
Actualmente, na matéria do direito à informação ambiental são fundamentais duas leis, que ainda não estavam em vigor quando foi proferido o acórdão: a Lei n.º 19/2006, de 12 de Junho, que regula o acesso à informação sobre ambiente, e a Lei n.º 46/2007, de 24 de Agosto, que regula o acesso aos documentos administrativos., sendo, portanto, a primeira especial face à segunda.
A Lei n.º 19/2006, de 12 de Junho, foi elaborada por exigência de uma directiva comunitária (a Directiva n.º 2003/4/CE, de Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro), e visa regular o acesso à informação no que respeita ao âmbito ambiental, das matérias que se encontrem na posse de autoridades públicas, permitindo o seu conhecimento por parte do público. A informação ambiental a que se refere este diploma é a que se relaciona especificamente com “o estado do ar e a atmosfera, a água, o solo, a terra, a paisagem e as áreas de interesse natural, (…) a diversidade biológica”, com “as substâncias, a energia, o ruído, as radiações ou resíduos (…)”, as medidas políticas, legislativas e administrativas (…) ambientais” (art. 3.º al. b) i), ii) e iii) Lei n.º 19/2006), entre outros aspectos.
De acordo com o art. 6.º n.º 1 da mesma lei, “as autoridades públicas estão obrigadas a disponibilizar ao requerente informação sobre ambiente na sua posse ou detida em seu nome, sem que o requerente tenha que justificar o seu interesse”. O pedido só pode ser indeferido nas circunstâncias enunciadas no art. 11.º, em que é de ter especialmente em conta o seu n.º 6, com relevância para o acórdão em foco.
Concluo a minha exposição aderindo à fundamentação apresentada por Mário Torres, no seu voto vencido ao acórdão n.º 136/2005, quando este afirma que se impõe, “para ser constitucionalmente admissível a restrição ao direito de acesso aos arquivos administrativos, uma “casuística ponderação”, “que deva ser feita em relação a cada tipo de documento em concreto e não em geral, a todos os documentos (…)” pelo que dificilmente se poderá afirmar, sem mais, a prevalência do direito à informação ambiental ou ao segredo industrial. Tudo depende da análise detalhada das circunstâncias concretas do caso em análise.
sexta-feira, 15 de maio de 2009
Ordenamento do Território Verde
Está em causa, no ordenamento do território, a gestão da interacção entre o homem e o espaço natural num quadro geográfico de um certo país, através de um planeamento da melhor forma de aproveitar as infra-estruturas existentes e, ao mesmo tempo, preservar os recursos naturais. Os principais objectivos da política de ordenamento do território são a repartição racional das actividades económicas pelo território, o estabelecimento de um equilíbrio entre as regiões mais e menos desenvolvidas, a descentralização geográfica da localização dos serviços públicos e industriais, a preservação dos solos, das florestas e das orlas marítimas, entre outros.
As políticas de ordenamento do território e urbanismo são uma incumbência, em geral, do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais através de uma acção coordenada. A entidade estadual concretamente responsável por este domínio é o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional.
Nesta matéria há que ter em conta alguma legislação relevante, nomeadamente a Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e do Urbanismo (Lei n.º 48/98, alterada pela lei n.º 54/2007), o D.L. n.º 380/99 (cuja última alteração foi feita pelo D.L. n.º 316/2007), que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial (RJIGT) e ainda a Lei n.º 58/2007, que consagra o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território.
Como forma de prosseguir os objectivos de ordenamento do território são elaborados diversos planos, enquadráveis a diversas escalas de análise que se inter-relacionam e influenciam uns aos outros. Temos então três âmbitos no sistema de gestão territorial: nacional, regional e municipal (art. 2/1 D.L. n.º 380/99). O âmbito nacional concretiza-se através de diversos instrumentos: o plano nacional da política de ordenamento do território, os planos sectoriais com incidência territorial e os planos especiais de ordenamento do território (PEOT) (art. 2/2 do mesmo Diploma).
No que especificamente respeita aos PEOT, estes consistem em instrumentos regulamentares e de orientação da responsabilidade da Administração Central que visam criar uma política integrada de ordenamento do território como forma de zelar pelo desenvolvimento sócio-económico e ambiental sustentável.
Podemos identificar quatro tipos de Planos especiais: Planos de Ordenamento de Áreas Protegidas (POAD), Planos de Ordenamento de Albufeiras de Águas Públicas (POAAP), Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) e Planos de Ordenamento dos Estuários (art. 33.º Lei n.º 48/98). Estes Planos, tais como os municipais, vinculam não apenas as entidades públicas como também directa e imediatamente os particulares (art. 3/2 D.L. 380/99 e 11.º Lei n.º 48/98) e, no que respeita à sua relação com os demais instrumentos de gestão territorial, “traduzem um compromisso recíproco de compatibilização com o programa nacional da política de ordenamento do território e prevalecem sobre os planos municipais e intermunicipais” (art. 10/4 Lei n.º 48/98).
A regulamentação específica dos PEOT consta dos arts. 42.º e ss. do D.L. 380/99. De acordo com esta legislação, os PEOT são um meio supletivo de intervenção do Governo (art. 42/2 e 46.º) com diversos objectivos, elencados no art. 43.º, que visam concretizar a “salvaguarda de recursos e valores naturais fixando os usos e o regime de gestão compatíveis com a utilização sustentável do território” (art. 44.º). No que respeita, mais especificamente, à elaboração destes planos, devemos ter em conta o fixado nos arts. 47.º a 49.º. Finalmente, de acordo com o art. 50.º, eles “vigoram enquanto se mantiver a indispensabilidade de tutela por instrumentos de âmbito nacional dos interesses públicos que visam salvaguardar”.
Do exposto acerca do regime dos PEOTs e do seu valor só me resta concluir em concordância com a afirmação a comentar. Podemos, realmente, constatar que a política pública de ambiente é, de facto, uma prioridade nas preocupações legislativas respeitantes ao domínio ambiental.
As políticas de ordenamento do território e urbanismo são uma incumbência, em geral, do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais através de uma acção coordenada. A entidade estadual concretamente responsável por este domínio é o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional.
Nesta matéria há que ter em conta alguma legislação relevante, nomeadamente a Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e do Urbanismo (Lei n.º 48/98, alterada pela lei n.º 54/2007), o D.L. n.º 380/99 (cuja última alteração foi feita pelo D.L. n.º 316/2007), que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial (RJIGT) e ainda a Lei n.º 58/2007, que consagra o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território.
Como forma de prosseguir os objectivos de ordenamento do território são elaborados diversos planos, enquadráveis a diversas escalas de análise que se inter-relacionam e influenciam uns aos outros. Temos então três âmbitos no sistema de gestão territorial: nacional, regional e municipal (art. 2/1 D.L. n.º 380/99). O âmbito nacional concretiza-se através de diversos instrumentos: o plano nacional da política de ordenamento do território, os planos sectoriais com incidência territorial e os planos especiais de ordenamento do território (PEOT) (art. 2/2 do mesmo Diploma).
No que especificamente respeita aos PEOT, estes consistem em instrumentos regulamentares e de orientação da responsabilidade da Administração Central que visam criar uma política integrada de ordenamento do território como forma de zelar pelo desenvolvimento sócio-económico e ambiental sustentável.
Podemos identificar quatro tipos de Planos especiais: Planos de Ordenamento de Áreas Protegidas (POAD), Planos de Ordenamento de Albufeiras de Águas Públicas (POAAP), Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) e Planos de Ordenamento dos Estuários (art. 33.º Lei n.º 48/98). Estes Planos, tais como os municipais, vinculam não apenas as entidades públicas como também directa e imediatamente os particulares (art. 3/2 D.L. 380/99 e 11.º Lei n.º 48/98) e, no que respeita à sua relação com os demais instrumentos de gestão territorial, “traduzem um compromisso recíproco de compatibilização com o programa nacional da política de ordenamento do território e prevalecem sobre os planos municipais e intermunicipais” (art. 10/4 Lei n.º 48/98).
A regulamentação específica dos PEOT consta dos arts. 42.º e ss. do D.L. 380/99. De acordo com esta legislação, os PEOT são um meio supletivo de intervenção do Governo (art. 42/2 e 46.º) com diversos objectivos, elencados no art. 43.º, que visam concretizar a “salvaguarda de recursos e valores naturais fixando os usos e o regime de gestão compatíveis com a utilização sustentável do território” (art. 44.º). No que respeita, mais especificamente, à elaboração destes planos, devemos ter em conta o fixado nos arts. 47.º a 49.º. Finalmente, de acordo com o art. 50.º, eles “vigoram enquanto se mantiver a indispensabilidade de tutela por instrumentos de âmbito nacional dos interesses públicos que visam salvaguardar”.
Do exposto acerca do regime dos PEOTs e do seu valor só me resta concluir em concordância com a afirmação a comentar. Podemos, realmente, constatar que a política pública de ambiente é, de facto, uma prioridade nas preocupações legislativas respeitantes ao domínio ambiental.
domingo, 3 de maio de 2009
Avaliação de Impacto Ambiental de projectos e Avaliação de Impacto Ambiental estratégica
Quanto falamos de ambiente pensamos numa diversidade de realidades entre as quais se destacam a fauna, a flora, a água, as paisagens e bens naturais do nosso planeta, cuja preservação possibilita que se promova a saúde e qualidade de vida humanas, bem como a manutenção da diversidade das espécies.
Um instrumento importante na prossecução de tais objectivos é constituído pela Avaliação de Impacto ambiental (AIA), definido desde logo no art. 2.º alínea e) do D.L. n.º 197/2005 (a alteração mais recente ao D.L. n.º 69/2000, que estabelece o regime jurídico da avaliação de impacte ambiental de certos projectos), que se traduz num procedimento administrativo que tem como objectivo possibilitar que, anteriormente à autorização de um projecto, os seus potenciais impactos com alguma relevância sobre o ambiente sejam tidos em conta e avaliados de forma satisfatória.
A AIA foi introduzida inicialmente com a publicação, nos EUA, da National Environmental Policy Act, em Janeiro de 1970, data a partir da qual este instrumento passou a ser integrado no sistema jurídico de diversos países. A nível comunitário, foi em 1985 que foi introduzida a AIA, quando entrou em vigor a Directiva 85/337/CEE de 27 de Junho. No que respeita especificamente ao nosso país, foi em 1990 que foi introduzida a AIA, através da entrada em vigor do D.L. n.º 186/90 e do Decreto Regulamentar n.º 38/90. Mais tarde, depois de diversos complementos deste regime jurídico, surgiu então o D.L. n.º 69/2000 de 3 de Maio, que visou satisfazer as exigências comunitárias entretanto aprovadas, revogando toda a legislação anterior na matéria.
No que especificamente respeita à AIA de projectos, podemos afirmar que está em causa um instrumento preventivo através do qual se pode: conhecer antecipadamente as consequências ambientais dos projectos; garantir que são adoptadas decisões sustentáveis para o ambiente, por serem escolhidas as opções mais benéficas em cada situação; tomar o mínimo possível de medidas com efeitos negativos para o meio ambiente ou, numa perspectiva oposta, tomar o máximo possível de opções favoráveis à política de protecção do ambiente. Para que tudo isto seja possível, o proponente do projecto em causa deverá elaborar um Estudo de Impacte Ambiental (EIA) através do qual dará a conhecer a interferência a nível ambiental do seu projecto bem como as medidas que pretende adoptar para minorar os efeitos nefastos nesse nível (quanto à definição deste documento podemos confrontar o disposto no art. 2.º al. i) do D.L. n.º 197/2005). Além da sua vertente preventiva, o instrumento de AIA também tem uma vertente participativa, ao permitir que o público em geral possa intervir no processo de tomada de decisão (a este respeito há que ter em conta a Lei n.º 83/95, que dispõe sobre o direito de participação procedimental e de acção popular, que consagra uma forma de atribuição de legitimidade aos cidadãos para intervir, independentemente de terem um direito ou interesse legítimo no caso específico).
Por outro lado, a par da AIA de projectos, temos também a AIA estratégica, regulada pelo D.L. n.º 232/2007, que transpõe para a ordem jurídica portuguesa duas directivas comunitárias, com os nºs 2001/42/CE e 2003/35/CE. Neste domínio, está em causa a avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente que, como dispõe o próprio D.L. que a regula, não prejudica a aplicação do regime de AIA de projectos públicos e privados (art. 1 n.º 2 do D.L. 232/2007). Como dispõe o art. 2.º do mesmo diploma, a avaliação ambiental consiste na “identificação, descrição e avaliação dos eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes de um plano ou programa, realizada durante um procedimento de preparação e elaboração do plano ou programa e antes de o mesmo ser aprovado ou submetido a procedimento legislativo, concretizada na elaboração de um relatório ambiental e na realização de consultas, e a ponderação dos resultados obtidos na decisão final sobre o plano ou programa e a divulgação pública de informação respeitante à decisão final”. Os planos e programas em causa são os que resultem de exigência legal, regulamentar ou administrativa, respeitantes aos mais diversos sectores, que vão desde a agricultura às pescas, passando pelo ordenamento do território e pelo turismo, ou seja, aqueles que sejam susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente.
Como podemos extrair do diploma que regula a AIA de planos e programas, esta pode “ser entendida como um processo integrado no procedimento de tomada de decisão, que se destina a incorporar uma série de valores ambientais nessa mesma decisão”, como forma de “adopção de soluções inovadoras mais eficazes e sustentáveis e de medidas de controlo que evitem ou reduzam os efeitos negativos significativos no ambiente decorrentes da execução do plano ou programa”.
É um facto que a AIA está muitas vezes desde o início já “condicionada por planos ou programas nos quais o projecto se enquadra, esvaziando de utilidade e alcance a própria AIA a realizar”, como reconhece o próprio diploma que regula a AIA estratégica. Porém, o verdadeiro objectivo destas duas vertentes de AIA é serem complementares uma da outra de forma a que possam conduzir aos objectivos ambientais de zelo por valores tão fundamentais ao ambiente como são o desenvolvimento sustentável, o aproveitamento racional dos recursos disponíveis e, acima de tudo, o princípio da prevenção. O que está em causa, em última análise, é sempre a preservação do meio ambiente, que deve ser assegurada desde lugar preventivamente, e não só através da colmatação dos impactos negativos inevitáveis de certas medidas.
Um instrumento importante na prossecução de tais objectivos é constituído pela Avaliação de Impacto ambiental (AIA), definido desde logo no art. 2.º alínea e) do D.L. n.º 197/2005 (a alteração mais recente ao D.L. n.º 69/2000, que estabelece o regime jurídico da avaliação de impacte ambiental de certos projectos), que se traduz num procedimento administrativo que tem como objectivo possibilitar que, anteriormente à autorização de um projecto, os seus potenciais impactos com alguma relevância sobre o ambiente sejam tidos em conta e avaliados de forma satisfatória.
A AIA foi introduzida inicialmente com a publicação, nos EUA, da National Environmental Policy Act, em Janeiro de 1970, data a partir da qual este instrumento passou a ser integrado no sistema jurídico de diversos países. A nível comunitário, foi em 1985 que foi introduzida a AIA, quando entrou em vigor a Directiva 85/337/CEE de 27 de Junho. No que respeita especificamente ao nosso país, foi em 1990 que foi introduzida a AIA, através da entrada em vigor do D.L. n.º 186/90 e do Decreto Regulamentar n.º 38/90. Mais tarde, depois de diversos complementos deste regime jurídico, surgiu então o D.L. n.º 69/2000 de 3 de Maio, que visou satisfazer as exigências comunitárias entretanto aprovadas, revogando toda a legislação anterior na matéria.
No que especificamente respeita à AIA de projectos, podemos afirmar que está em causa um instrumento preventivo através do qual se pode: conhecer antecipadamente as consequências ambientais dos projectos; garantir que são adoptadas decisões sustentáveis para o ambiente, por serem escolhidas as opções mais benéficas em cada situação; tomar o mínimo possível de medidas com efeitos negativos para o meio ambiente ou, numa perspectiva oposta, tomar o máximo possível de opções favoráveis à política de protecção do ambiente. Para que tudo isto seja possível, o proponente do projecto em causa deverá elaborar um Estudo de Impacte Ambiental (EIA) através do qual dará a conhecer a interferência a nível ambiental do seu projecto bem como as medidas que pretende adoptar para minorar os efeitos nefastos nesse nível (quanto à definição deste documento podemos confrontar o disposto no art. 2.º al. i) do D.L. n.º 197/2005). Além da sua vertente preventiva, o instrumento de AIA também tem uma vertente participativa, ao permitir que o público em geral possa intervir no processo de tomada de decisão (a este respeito há que ter em conta a Lei n.º 83/95, que dispõe sobre o direito de participação procedimental e de acção popular, que consagra uma forma de atribuição de legitimidade aos cidadãos para intervir, independentemente de terem um direito ou interesse legítimo no caso específico).
Por outro lado, a par da AIA de projectos, temos também a AIA estratégica, regulada pelo D.L. n.º 232/2007, que transpõe para a ordem jurídica portuguesa duas directivas comunitárias, com os nºs 2001/42/CE e 2003/35/CE. Neste domínio, está em causa a avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente que, como dispõe o próprio D.L. que a regula, não prejudica a aplicação do regime de AIA de projectos públicos e privados (art. 1 n.º 2 do D.L. 232/2007). Como dispõe o art. 2.º do mesmo diploma, a avaliação ambiental consiste na “identificação, descrição e avaliação dos eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes de um plano ou programa, realizada durante um procedimento de preparação e elaboração do plano ou programa e antes de o mesmo ser aprovado ou submetido a procedimento legislativo, concretizada na elaboração de um relatório ambiental e na realização de consultas, e a ponderação dos resultados obtidos na decisão final sobre o plano ou programa e a divulgação pública de informação respeitante à decisão final”. Os planos e programas em causa são os que resultem de exigência legal, regulamentar ou administrativa, respeitantes aos mais diversos sectores, que vão desde a agricultura às pescas, passando pelo ordenamento do território e pelo turismo, ou seja, aqueles que sejam susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente.
Como podemos extrair do diploma que regula a AIA de planos e programas, esta pode “ser entendida como um processo integrado no procedimento de tomada de decisão, que se destina a incorporar uma série de valores ambientais nessa mesma decisão”, como forma de “adopção de soluções inovadoras mais eficazes e sustentáveis e de medidas de controlo que evitem ou reduzam os efeitos negativos significativos no ambiente decorrentes da execução do plano ou programa”.
É um facto que a AIA está muitas vezes desde o início já “condicionada por planos ou programas nos quais o projecto se enquadra, esvaziando de utilidade e alcance a própria AIA a realizar”, como reconhece o próprio diploma que regula a AIA estratégica. Porém, o verdadeiro objectivo destas duas vertentes de AIA é serem complementares uma da outra de forma a que possam conduzir aos objectivos ambientais de zelo por valores tão fundamentais ao ambiente como são o desenvolvimento sustentável, o aproveitamento racional dos recursos disponíveis e, acima de tudo, o princípio da prevenção. O que está em causa, em última análise, é sempre a preservação do meio ambiente, que deve ser assegurada desde lugar preventivamente, e não só através da colmatação dos impactos negativos inevitáveis de certas medidas.
quarta-feira, 1 de abril de 2009
Princípio do desenvolvimento sustentável
A ideia de desenvolvimento sustentável é uma realidade relativamente recente, tendo surgido por volta da década de 70 do século passado, e encontra-se mencionada na CRP, no seu art. 66 n.º 2.
Este “princípio” está hoje no centro de todo o discurso ecológico oficial, sem que haja um verdadeiro consenso quanto ao seu significado. Baseado em duas vertentes (económica e jurídica), o princípio do desenvolvimento sustentável suscita uma exigência de ponderação das decisões presentes, com base nas suas possíveis consequências para o futuro; assim, cada tomada de posição relacionada com o domínio ambiental deve ser justificada com a prova de que a mesma é susceptível de provocar maiores benefícios (a nível económico) do que prejuízos para o meio ambiente, de forma a não criar situações incomportáveis no futuro.
Há que ter consciência de que crescimento e desenvolvimento são realidades bem distintas, ainda mais tendo em conta que a actividade económica é pautada por um objectivo de maximização de lucros e minimização de custos, o que pode levar a opções por caminhos mais poluentes se estes forem considerados, numa atitude inconsciente, como trazendo maiores lucros. Este princípio não visa impedir o desenvolvimento económico, mas encontrar um meio termo, um equilíbrio entre a economia e o meio ambiente, por a actividade económica representar muitas vezes uma imensurável degradação ambiental.
No Relatório Brundtland (de 1987), elaborado pela Comissão Mundial da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, é fulcral a ideia de desenvolvimento sustentável (havendo inclusive quem considere que foi este Relatório que “popularizou” esta expressão), sendo definido nesse documento como “o desenvolvimento que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer as capacidades das gerações futuras de suprir as suas próprias necessidades”. Nesse mesmo documento podemos encontrar a enunciação de uma série de medidas que devem ser tomadas para promover o desenvolvimento sustentável, ideias ainda muito actuais tais como a preservação da biodiversidade e dos ecossistemas, a diminuição do consumo de energia e desenvolvimento de tecnologias com uso de fontes energéticas renováveis, o aumento da produção industrial nos países não industrializados com base em tecnologias ecologicamente adaptadas, o controle da urbanização desordenada e a integração entre campos e cidades menores, às quais se pode acrescentar hoje ideias como a reciclagem (que, porém, não é tão eficaz como se desejaria devido aos custos muito elevados que acarreta).
Especificamente no que toca à questão de saber se está aqui em causa um verdadeiro princípio ou não, há que salientar as posições de Vasco Pereira da Silva, de acordo com o qual este é um princípio consagrado constitucionalmente “enquanto condição de realização do direito ao ambiente” Para outros autores, entre os quais se encontram a professora Carla Amado Gomes, o desenvolvimento sustentável não consagra um princípio de Direito do ambiente, mas sim uma espécie de valor a ser seguido, na medida em que não é ele que justifica uma opção ou outra a nível ambiental.
Princípio ou não, facto é que a sustentabilidade do meio em que vivemos depende de cada um de nós e, se quisermos que até já a nossa geração (nem sendo preciso ir mais longe, visto que as proporções astronómicas dos desastres ambientais são actualmente já bem evidentes) consiga ainda desfrutar dos benefícios da natureza, teremos que ponderar a sustentabilidade ambiental de cada uma das nossas acções.
Este “princípio” está hoje no centro de todo o discurso ecológico oficial, sem que haja um verdadeiro consenso quanto ao seu significado. Baseado em duas vertentes (económica e jurídica), o princípio do desenvolvimento sustentável suscita uma exigência de ponderação das decisões presentes, com base nas suas possíveis consequências para o futuro; assim, cada tomada de posição relacionada com o domínio ambiental deve ser justificada com a prova de que a mesma é susceptível de provocar maiores benefícios (a nível económico) do que prejuízos para o meio ambiente, de forma a não criar situações incomportáveis no futuro.
Há que ter consciência de que crescimento e desenvolvimento são realidades bem distintas, ainda mais tendo em conta que a actividade económica é pautada por um objectivo de maximização de lucros e minimização de custos, o que pode levar a opções por caminhos mais poluentes se estes forem considerados, numa atitude inconsciente, como trazendo maiores lucros. Este princípio não visa impedir o desenvolvimento económico, mas encontrar um meio termo, um equilíbrio entre a economia e o meio ambiente, por a actividade económica representar muitas vezes uma imensurável degradação ambiental.
No Relatório Brundtland (de 1987), elaborado pela Comissão Mundial da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, é fulcral a ideia de desenvolvimento sustentável (havendo inclusive quem considere que foi este Relatório que “popularizou” esta expressão), sendo definido nesse documento como “o desenvolvimento que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer as capacidades das gerações futuras de suprir as suas próprias necessidades”. Nesse mesmo documento podemos encontrar a enunciação de uma série de medidas que devem ser tomadas para promover o desenvolvimento sustentável, ideias ainda muito actuais tais como a preservação da biodiversidade e dos ecossistemas, a diminuição do consumo de energia e desenvolvimento de tecnologias com uso de fontes energéticas renováveis, o aumento da produção industrial nos países não industrializados com base em tecnologias ecologicamente adaptadas, o controle da urbanização desordenada e a integração entre campos e cidades menores, às quais se pode acrescentar hoje ideias como a reciclagem (que, porém, não é tão eficaz como se desejaria devido aos custos muito elevados que acarreta).
Especificamente no que toca à questão de saber se está aqui em causa um verdadeiro princípio ou não, há que salientar as posições de Vasco Pereira da Silva, de acordo com o qual este é um princípio consagrado constitucionalmente “enquanto condição de realização do direito ao ambiente” Para outros autores, entre os quais se encontram a professora Carla Amado Gomes, o desenvolvimento sustentável não consagra um princípio de Direito do ambiente, mas sim uma espécie de valor a ser seguido, na medida em que não é ele que justifica uma opção ou outra a nível ambiental.
Princípio ou não, facto é que a sustentabilidade do meio em que vivemos depende de cada um de nós e, se quisermos que até já a nossa geração (nem sendo preciso ir mais longe, visto que as proporções astronómicas dos desastres ambientais são actualmente já bem evidentes) consiga ainda desfrutar dos benefícios da natureza, teremos que ponderar a sustentabilidade ambiental de cada uma das nossas acções.
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