13.ª Tarefa - Jurisprudência TJUE sobre AIA

No presente Acórdão, proferido pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, datado de 14.06.2001, estava em causa um litígio que opunha a Comissão das Comunidades Europeias à Bélgica, e decorrente do incumprimento de transposição das Directivas 75/442/CEE, 76/464/CEE, 80/68/CEE, 84/360/CEE e 85/337/CEE, todas do Conselho, e relativas a matéria de promoção da protecção ambiental.

De facto, não estava em causa um incumprimento tout court, uma vez que se verificou a emissão de disposições pelo Reino da Bélgica, com vista à transposição dos instrumentos comunitários. Contudo, o que se verificava era que, não obstante a obrigação geral de pedir uma autorização, algumas das normas continham um regime de concessões e de recusa tácitas de autorizações. Nestes termos, se uma entidade requerida não se pronunciasse "em primeira instância" sobre um pedido de autorização, entendia-se que esta tinha sido recusada; pelo contrário, em "segunda instância", o silêncio equivalia a um deferimento tácito.

Previamente a intentar a acção de incumprimento contra a Bélgica, a Comissão tentou solucionar a questão recorrendo a um processo pré-contencioso, enviando uma carta, convidando o Reino da Bélgica a apresentar as suas observações. Na ausência de resposta, o órgão europeu dirigiu um parecer fundamentado ao Estado incumpridor. Posteriormente, este Estado remeteu à Comissão uma carta, que continha anexa uma outra carta do governo da Flandres, região concretamente em causa, e que explicitava que a autorização tácita conhecia um muito reduzido campo de aplicação, e que o seu número de concessões era, na prática, muito reduzido.

A Comissão refere que o TJ, em jurisprudência anterior, já se houvera pronunciado pela incompatibilidade entre o sistema de autorizações tácitas e as exigências da Directiva 80/68/CEE, conclusão extensível às autorizações visadas nas restantes Directivas.

Neste arresto, o Tribunal vem reiterar esta decisão, afirmando que os instrumentos jurídicos em questão postulam, consoante os casos, mecanismos de autorizações prévias e processos de avaliação que precedem a concessão de autorização. Portanto, neste seguimento, os órgãos nacionais competentes são obrigados a uma decisão expressa e fundamentada, de todo e cada um dos pedidos que lhes sejam apresentados.

A Bélgica foi, por conseguinte, condenada pela má transposição das referidas Directivas comunitárias.

Este Acórdão comunitário, permite-nos extrapolar do caso concreto, e atentar na situação portuguesa, no que diz respeito ao regime da Avaliação de Impacte Ambiental. Tal regime consta do Decreto-Lei 69/2000, já alterado. A questão aqui em causa, prende-se com o artigo 19.º deste mesmo diploma, que prevê, também ele, a possibilidade de um deferimento tácito, se a entidade competente para a emissão da autorização, não se pronunciar nos prazos de 140 ou 120 dias, consoante a situação concreta em análise, e após recepção da documentação prevista no artigo 13.º/1. Desde logo, verifica-se uma contradição com o disposto no artigo 109.º do Código do Procedimento Administrativo - no silêncio da Administração, a regra deveria ser a do indeferimento tácito.

Depois, o desrespeito pelos princípios da prevenção e da precaução, para quem autonomize, é patente, correndo-se o risco de o deferimento tácito passar a ser a regra, postergando-se completamente os objectivos de salvaguarda do ambiente, ao serviço dos quais o diploma se encontra. Pode até falar-se na génese da perversão dos objectivos visados pelo procedimento de AIA.

Por último, se, na Bélgica, a autorização tácita tinha lugar apenas em "segunda instância", e mesmo assim este Estado foi condenado por incumprimento, que se dirá da situação de Portugal, em que o deferimento tácito, ao qual subjaz uma Decisão de Impacte Ambiental favorável, ocorre automaticamente, logo que se verifique o decurso dos prazos contidos no artigo 19.º/1...

À luz da jurisprudência comunitária, a infracção é evidente...

12.ª Tarefa - Diferenças verdes

Face a um progressivo risco de degradação do ambiente, em consequência do prosseguimento, por parte do Homem, de outros interesses nem sempre louváveis, o legislador tem-se visto obrigado a intervir no sentido de proteger em especial certas áreas, mormente aquelas que, em função das suas características, são particularmente sensíveis, e expostas a atentados contra o meio ambiente.

Tal objectivo é, em termos genéricos, consagrado no artigo 66.º/2/c da CRP, bem como nos artigos 4.º/c, 27.º/1/c/d, 28.º e 29.º da Lei de Bases do Ambiente (Lei 11/87).

O enquadramento geral da matéria é realizado pelo Decreto-Lei 142/2008, que estabelece o regime jurídico da conservação da Natureza e Biodiversidade. No seu artigo 5.º, estabelece a relação entre as diversas figuras com relevância neste âmbito. Assim, dispõe que a REDE FUNDAMENTAL DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA abrange: 1) o SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS CLASSIFICADAS; 2) o sistema de ÁREAS DE CONTINUIDADE. Por sua vez, o SNAC é constituído: 1) pelas ÁREAS PROTEGIDAS; 2) pelos SÍTIOS DA REDE NATURA 2000; 3)por OUTRAS ÁREAS CLASSIFICADAS, que surgem na sequência de compromissos internacionais assumidos pelo Estado português. Já as ÁREAS DE CONTINUIDADE, são 1) a RESERVA ECOLÓGICA NACIONAL; 2) a RESERVA AGRÍCOLA NACIONAL; 3) o DOMÍNIO PÚBLICO HÍDRICO.

Seguidamente, traçar-se-á a descrição, e far-se-á uma breve resenha do regime jurídico de cada uma das figuras.

1) ÁREA CLASSIFICADA

A sua definição surge no artigo 3.º/a do Decreto-Lei 142/2008: Trata-se de "áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação específica". O artigo 9.º do mesmo diploma delimita o âmbito do SNAC.

2) ÁREA PROTEGIDA

Trata-se de uma modalidade de área classificada, como se retira do já citado artigo 5.º/1/a/i. Integra-se no SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS PROTEGIDAS, e a sua definição consta do artigo 10.º/2 do mesmo Decreto-Lei 142/2008: são "áreas terrestres e aquáticas interiores e as águas marinhas em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural ou cultural, regulamentando as intervenções artificias susceptíveis de as degradar". No artigo 10.º/3 explicita-se que a classificação pode abranger terrenos do domínio público e do domínio privado do Estado, a ZEE, e quaisquer imóveis. O artigo 49.º define quais as áreas protegidas existentes.

O artigo 11.º/1 explicita que, segundo o interesse a salvaguardar, a área protegida pode ter âmbito nacional, regional ou local. No número 2 surgem as tipologias de áreas protegidas. Estas podem ser:

- Parque nacional;

- Parque natural;

- Reserva natural;

- Paisagem protegida;

- Monumento natural.

No artigo 12.º estabelecem-se quais os objectivos visados pela classificação, e no artigo 13.º define-se a quem incumbe a gestão destas áreas.

3) PARQUE NATURAL

Como consta do artigo 11.º/2 do Decreto-Lei 142/2008, o parque natural é um tipo de área protegida. A sua definição surge no artigo 17.º/1, que o apresenta como uma área rica em ecossistemas naturais ou seminaturais, cuja preservação depende de intervenção humana, vindo os objectivos a atingir com a classificação como parque natural, elencados no artigo 17.º/2. Este artigo deve ser conjugado com o preceituado no artigo 23.º/1, do qual se retira que os parques naturais dispõem necessariamente de plano de ordenamento.

4) ZPE

É a abreviatura de ZONA ESPECIAL DE PROTECÇÃO. A sua definição é estabelecida no artigo 3.º/1/o do Decreto-Lei 140/99, o diploma regulador da REDE NATURA 2000. Nestes termos, trata-se de "uma área de importância comunitária no território nacional em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou restabelecimento do estado de conservação das populações de aves selvagens inscritas no Anexo A-I e dos seus habitats, bem como das espécies de aves migratórias não referidas neste anexo e cuja ocorrência no território nacional seja regular". Nota-se, portanto, que se trata de uma área protegida em função da avifauna nela existente. São zonas que integram o SNAC (artigo 5.º/1/a/ii).

À luz do disposto no artigo 6.º/1 estabelecem-se os critérios de classificação, em função da maior vulnerabilidade das espécies a defender. A classificação ocorre sob a forma de decreto regulamentar.

O regime das ZPE vem estatuído no artigo 7.º-B, realizando-se, no artigo 10.º, a articulação com o procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental.

5) ÁREA REN

A RESERVA ECOLÓGICA NACIONAL é disciplinada no Decreto-Lei 166/2008. Desde logo, e como já referido, a REN é uma componente da Rede Fundamental de Conservação da Natureza (artigo 5.º/1/b/i do Decreto-Lei 142/2008, conjugado com o artigo 3.º/3 do Decreto-Lei 166/2008).

Segundo o artigo 2.º/1 do Decreto-Lei 166/2008, ao falar de áreas REN, estamos a tratar de zonas "que, pelo valor e sensibilidade ecológicas, ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial". No número 2, refere-se que a REN constitui uma restrição de utilidade pública, e no número 3 enunciam-se os resultados a atingir com tal classificação. No artigo 4.º/1 explicitam-se quais as áreas integradas em REN, classificando-se as mesmas em ÁREAS DE PROTECÇÃO DO LITORAL, ÁREAS RELEVANTES PARA A SUSTENTABILIDADE DO CICLO HIDROLÓGICO TERRESTRE, e em ÁREAS DE DE PREVENÇÃO DE RISCOS NATURAIS.

Nos números seguintes, definem-se mais concretamente as áreas a integrar em cada sub-tipologia de áreas REN.

No artigo 5.º refere-se que a delimitação da REN opera a um nível estratégico e a um nível operativo.

No artigo 20.º enumeram-se as acções humanas interditas em áreas REN, surgindo excepções nos números seguintes, com os requisitos dos artigos 22.º e 23.º. No artigo 21.º prevê-se a possibilidade de realização, em áreas REN, de acções de relevante interesse público.

6)ÁREA RAN

A RESERVA AGRÍCOLA NACIONAL vem prevista e regulada no Decreto-Lei 73/2009. Da articulação do artigo 5.º/1/b/ii do Decreto-Lei 142/2008, com o artigo 5.º/2 do presente diploma, compreende-se que a RAN é uma componente da Rede Fundamental de Conservação da Natureza.

Nos termos do artigo 2.º/1, a área RAN é definida como aquela que tem um maior potencial para a actividade agrícola, em função dos factores no preceito enunciados.

Trata-se, segundo o disposto no número 2, de uma restrição de utilidade pública, estabelecendo condicionamentos ao uso não agrícola dos solos abrangidos.

No artigo 4.º definem-se os objectivos de classificação de uma área RAN, estabelecendo-se, no artigo 8.º, as unidades de terra que constituem áreas integradas na RAN.

No artigo 10.º identificam-se os solos não integrados na RAN.

No artigo 20.º estabelece-se que a área RAN está afecta à agricultura, e que são áreas de não edificação.

Já no artigo 21.º, estabelece-se quais são as actuações interditas, definindo-se, no artigo 22.º, quais os casos em que se podem utilizar áreas RAN para finalidades não agrícolas.

Assim se distinguem as várias figuras que, apesar das suas diversidades patentes, têm em comum o integrarem-se num esforço de preservação contra agressões, e de manutenção de um património natural único e indispensável, que a humanidade tem o dever de salvaguardar.

14.ª Tarefa - Acórdão STA sobre localização da Ponte Vasco da Gama

No arresto do Supremo Tribunal Administrativo em causa, datado de 14.3.1995, colocava-se a questão da localização da então projectada segunda travessia sobre o Tejo, a actual Ponte Vasco da Gama.

Estavam em discussão as dúvidas sobre a existência de ZPE, sobre o efeito directo de Directivas, e sobre a necessidade de prévia Avaliação de Impacte Ambiental do projecto.

Nestes termos, veio a Liga para a Protecção da Natureza, pessoa colectiva de utilidade pública, recorrer da deliberação do Conselho de Ministros, datada de 13.08.1992, na qual foi aprovado o Decreto-Lei 220/92, que estabelecia a localização da nova ponte sobre o Tejo "entre as proximidades de Samouco, no município de Alcochete, e Sacavém, no município de Loures".

Como fundamento do seu recurso, vem a Liga tecer as considerações seguintes:

- O Conselho da Comunidade europeia, emitiu a Directiva 79/409/CEE, relativa à conservação e protecção de aves selvagens, impondo aos Estados-Membros a obrigação de criar áreas protegidas (as ZPE's), com vista à salvaguarda de tais aves;

- Portugal só aderiu à CEE, em 1986, só tendo, consequentemente, ficado vinculado a partir de tal data;

- apenas em 1991, através do Decreto-Lei 75/91, o Estado português veio a cumprir a obrigação de transposição, fazendo-o contudo em termos deficitários, uma vez que tal diploma apenas veio estabelecer limites ao abate e comercialização de aves selvagens;

- para evitar uma situação de incumprimento, foi emitido um Despacho datado de 30.04.1988, através do qual se criaram 18 ZPE's, sem contudo se definir o seu regime, vindo contudo a Liga invocar o efeito directo das Directivas, para remeter o regime das ZPE's para o artigo 4.º/4 da supra mencionada Directiva;

-uma das ZPE's criadas foi a do Estuário do Tejo, importante área utilizada pela avifauna como local de alimentação, abrigo e nidificação de aves protegidas;

- a nova ponte sobre o Tejo, a ser de facto construída, vai atravessar toda a zona do Estuário do Tejo, causando "a deterioração significativa dos habitats actualmente existentes, e a decorrente perturbação das aves protegidas", em violação do artigo 4.º/4 da Directiva 79/409/CEE;

- tal resultado nefasto ficar-se-á a dever à destruição do complexo salineiro do Samouco, às dragagens necessariamente efectuadas, que provocarão a acumulação de resíduos de carácter tóxico à superfície, à utilização de materiais poluentes na realização das obras, e à afectação da cadeia alimentar das aves, nomeadamente;

- também a alteração do carácter da intervenção humana na zona terá repercussões indesejáveis;

- argumenta-se, também, que devia ter havido lugar a AIA, e que tal não sucedeu.

Em resposta, o ente recorrido afirmou que o Despacho emitido foi apenas um acto preparatório no processo de criação de ZPE's, pelo que tais áreas são, à data, inexistentes; defendeu que a Directiva em causa não goza de efeito directo, uma vez que não reúne as características a tanto necessárias, como sejam a precisão e incondicionalidade; que o acto impugnado não se dirige à deterioração de habitats e perturbação dos animais, e que numa lógica de ponderação de interesses, a construção da ponte apresenta-se como mais valiosa do que o objectivo contido na Directiva, ou seja, a preservação das aves. Finaliza com o argumento de o procedimento de AIA não se aplica ao caso de uma decisão de localização da nova ponte.

O Ministério Público vem corroborar a posição do requerido quanto à inexistência da ZPE e quanto à inaplicabilidade da Directiva. Já quanto à necessidade de sujeição a AIA, explicita que, a construção de uma ponte, necessariamente incluída numa via rápida ou auto-estrada, estará, à partida, submetida a tal procedimento. Contudo, defende que o que está sujeito a AIA é a realização das obras de construção da ponte, e não a decisão de localização de tal projecto, que era o que houvera sido deliberado, no caso. Refere também que os efeitos da construção da nova ponte não serão assim tão prejudiciais, pelo que se pronuncia a favor do não provimento do recurso.

Quanto à decisão do STA:

- não houve pronúncia quanto à existência ou não de uma área de ZPE no Estuário do Tejo.

- o Tribunal prossegue, expondo que, na ausência de transposição, a recorrente poderia invocar o efeito directo da Directiva, desde que verificadas as condições de tal invocação, o que não se verifica, uma vez que o resultado no diploma apresentado, não se reveste de conteúdo preciso e incondicional. Em sequência, não há qualquer violação do artigo 4.º/4 do mesmo.

- seguidamente, e tratando da questão da necessidade de existência de AIA, o STA segue a posição do Ministério Público, decidindo que tal procedimento não tinha razão de ser no caso sub judice, uma vez que o que estava em causa era apenas a localização da obra, e não uma decisão de construção da ponte, ou de realização de outras obras ou instalações.

Negou, assim, o STA, provimento ao recurso.

Tal decisão parece correcta.

De facto, o STA soube separar convenientemente as águas, discernindo uma mera decisão de localização, de uma efectiva aprovação de realização da obra. Da conjugação dos números 1 e 2/a do artigo 1.º do então vigente Decreto-Lei 186/90, infere-se que o Tribunal decidiu no sentido legalmente imposto, uma vez que o que está sujeito são projectos, e projectos são, nos termos do já referido artigo 1.º/2/a, "realização de obras de construção ou de outras instalações ou obras, ou outras intervenções no meio natural ou na paisagem". Apesar de uma certa incoerência, já que a determinação da localização do projecto vai, em princípio, ser seguida da sua efectiva realização, nos termos da lei, uma decisão de localização não estava sujeita a AIA. Hoje em dia, e após a entrada em vigor do Decreto-Lei 232/2007, provavelmente a questão já não se colocaria, uma vez que a Avaliação Ambiental Estratégica, com a sua aplicação a nível dos grandes planos e programas, aglutinaria a questão da localização de uma construção futura. Não obstante, e à luz do actual Decreto-Lei 69/2000, a efectiva realização da obra teria de ser precedida do respectivo procedimento de AIA.

9.ª Tarefa - Avaliação do impacto ambiental de projectos v. avaliação de impacto ambiental estratégica

A Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) é um procedimento especial, que tem por fim a averiguação autónoma das repercussões ambientais de um projecto concreto, sendo apenas uma componente de um procedimento mais alargado de licenciamento ambiental. Traduz, na prática, aquilo que alguns designam por "faseamento do processo de decisão".

Além de uma primeira referência na Lei 11/87, a Lei de Bases do Ambiente, nos seus artigos 27.º/1/g e 30.º e 31.º, estes últimos referindo-se especificamente aos estudos de impacte ambiental, o procedimento de AIA encontra-se regulado no Decreto-Lei 69/2000. No seu artigo 2.º/e, a AIA é definida como "instrumento de carácter preventivo da política do ambiente, sustentado na realização de estudos e consultas, com efectiva participação pública e análise de possíveis alternativas, que tem por objecto a recolha de informação, identificação e previsão dos efeitos ambientais de determinados projectos, bem como a identificação e proposta de medidas que evitem, minimizem ou compensem esses efeitos, tendo em vista uma decisão sobre a viabilidade da execução de tais projectos e respectiva pós-avaliação".

Daqui se infere que o mecanismo em análise tem por objectivo uma ponderação entre vantagens e desvantagens dos projectos concretos, no que diz respeito aos efeitos sobre o meio ambiente.

Trata-se também de uma concretização do princípio da prevenção, na medida em que se pretendem evitar eventuais danos futuros ao meio ambiente, pela antevisão de consequências, presentes e futuras, de uma dada acção humana.

Além de introduzir uma "consciência ambiental" na actividade decisória dos órgãos públicos, impõe que se decida com base em critérios de eficiência, em prol do ambiente.

Os objectivos vêm concretamente definidos no artigo 4.º do diploma, e as entidades com intervenção no procedimento, surgem elencadas no artigo 5.º.

Quanto ao âmbito de aplicação do procedimento de AIA, ele é definido no artigo 1.º do Decreto-Lei 69/2000. Logo no seu número 1, depara-se com uma cláusula geral, que refere que todos os "projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente", ficam sujeitos a AIA. Especifica-se, no número 3, que qualquer projecto que conste dos Anexos I e II, pelas sua características potencialmente lesivas, estão necessariamente também submetidos ao procedimento, o que sucede também com os projectos do Anexo II que, embora não atingindo os limiares mínimos para constar da previsão do número 3, tenham uma localização, dimensão, ou natureza que vá de encontro aos critérios enunciados no Anexo V (artigo 1.º/4). Nos termos do artigo 1.º/5, e de acordo com os mesmos critérios, há projectos que, apesar de não constarem de qualquer dos anexos, incorrem numa susceptibilidade de provocar dano que os obriga também a avaliação prévia.

O procedimento inicia-se com um pedido do particular, que tem de apresentar o estudo de impacte ambiental (artigo 12.º), definido no artigo 2.º/i, e com o conteúdo mínimo do Anexo III. Note-se que, nos termos do artigo 11.º, a apresentação da proposta de âmbito do EIA pode ocorrer em fase prévia ao início do procedimento.

Segue-se o parecer preliminar da Comissão de Avaliação (nomeada pela Autoridade de AIA) nos termos do artigo 13.º.

Posteriormente, entra-se na fase de participação pública, prevista nos artigos 14.º e 15.º, seguida do parecer final, elaborado pela Comissão de Avaliação, e de uma concomitante (a esta última, clarifique-se) apresentação de proposta de decisão de impacte ambiental, da competência da Autoridade de AIA.

Nos artigos 17.º a 21.º, regula-se a Decisão de impacte ambiental, da competência do Ministro do Ambiente. Esta decisão pode ter conteúdo favorável, desfavorável, ou condicionalmente favorável.

Nos termos do artigo 19.º, o silêncio da Administração, desde que ultrapassados os prazos previstos no número 1, vale como deferimento tácito, o que mal se compreende, como bem aponta VASCO PEREIRA DA SILVA, descrita que está a complexidade do procedimento, e o número excessivo de entidades intervenientes.

No artigo 20.º, explicita-se a força jurídica vinculativa do procedimento, uma vez que o projecto apenas pode prosseguir mediante a emissão de uma DIA total ou condicionalmente favorável, ou caso haja lugar a deferimento tácito, aspecto que constituía matéria de dúvida durante a vigência do principal diploma regulador do procedimento de AIA antes da entrada em vigor do actual Decreto-Lei 69/2000, o Decreto-Lei 186/90.

Muito importante também, é a possibilidade de dispensa do procedimento, à luz do disposto no artigo 3.º, dispensa essa que pode ser total ou parcial.

Como acto administrativo que é, a decisão de AIA é passível de recurso.

Note-se que uma decisão favorável no término do procedimento não obriga automaticamente o decisor a conceder posteriormente o licenciamento - há factores de outra índole a ter em conta. Pelo contrário, uma decisão negativa, veda o licenciamento.

Novidade deste diploma é a existência de um pós-procedimento de acompanhamento, previsto nos artigos 27.º a 31.º.

Já no que concerne à Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), é um mecanismo regulado pelo Decreto-Lei 232/2007, que transpôs a Directiva Comunitária 2001/42/CE, elaborada na sequência do Protocolo de Kiev, relativo à AAE num contexto transfronteiriço. Trata-se de um instrumento de avaliação de impactes a nível estratégico, actua ao nível mais abstracto da programação e do planeamento, com o fito de assegurar que os efeitos ambientais são levados em conta, durante a feitura do programa ou do plano, tendo portanto lugar numa fase prévia à sua aprovação. Tal como sucede na AIA, visa-se reduzir o impacto negativo a nível ambiental, mas já não numa perspectiva de projectos concretos.

No artigo 2.º/a do Decreto-Lei 232/2007, define-se a avaliação ambiental estratégica como "a identificação, descrição e avaliação dos eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes de um plano ou programa, realizada durante um procedimento de preparação e elaboração do plano ou programa e antes de o mesmo ser aprovado ou submetido a procedimento legislativo, concretizada na elaboração de um relatório ambiental e na realização de consultas, e a ponderação dos resultados obtidos na decisão final sobre o plano ou programa e a divulgação pública de informação respeitante à decisão final". A noção dos tais planos e programas vem enunciada na alínea b) do mesmo preceito. Por sua vez, os tipos de planos e programas abrangidos no âmbito de aplicação do diploma encontram-se no artigo 3.º/1.

Registe-se a elaboração do já aludido relatório ambiental (artigo 6.º), a existência de uma fase de consultas (artigos 7.º e 8.º), e a Declaração Ambiental, prevista no artigo 10.º, que contém as menções previstas na alínea b) do número 1 deste artigo, e que segue conjuntamente com o plano ou programa aprovado, quando este não tiver sido objecto de publicação em Diário da República. A informação deve ser publicitada, nos termos do artigo 10.º/2.

Quanto à articulação entre os dois instrumentos, logo no artigo 1.º/2 do Decreto-Lei 232/2007, esclarece-se que a aplicação do regime de AIA não é prejudicada pela existência de um procedimento de AAE. No preâmbulo do mesmo diploma, enuncia-se que os dois mecanismos prosseguem funções diversas - A AAE tem por escopo uma função estratégica, operativa a nível das grandes opções, enquanto a AIA testa a viabilidade ambiental dos projectos, ao nível da sua execução concreta. Refere o legislador que podem ser elaborados, no âmbito da Avaliação de planos ou programas, elementos que venham a ter utilidade por ocasião da avaliação ambiental de projectos concretos, que se insiram nesses planos ou programas.

Indubitável é o dever de tomar em consideração o resultado da avaliação ambiental de um plano ou programa, na decisão final de um procedimento de AIA.

O mesmo diploma consagra ainda um preceito específico quanto à articulação dos dois regimes - o artigo 13.º. No número 1 estabelece-se que os projectos sujeitos a AIA deverão, sempre que tal se mostre possível, "ser objecto de avaliação simultaneamente com a avaliação ambiental do respectivo plano ou programa", o que se compreende, numa lógica de demanda pela coerência. No número 2 do mesmo preceito, explicita-se que os resultados de um procedimento de AAE terão repercussão ao nível da delimitação do EIA, podendo este "ser instruído com os elementos constantes do relatório ambiental ou da declaração ambiental que sejam adequados e se mantenham actuais", nos termos do número 3. Na senda do que já se referiu, e à luz do disposto no artigo 13.º/4, a decisão de AIA tem de levar em conta o resultado da avaliação de um plano ou programa que exista na matéria, podendo remeter-se para o conteúdo e conclusões apuradas, tendo inclusivamente de se fundamentar uma eventual divergência com esse resultado.

6.ª Tarefa - O princípio do desenvolvimento sustentável é um verdadeiro princípio?

A ideia de desenvolvimento sustentável parece ter-se imposto primeiramente no plano internacional, através da Declaração de Estocolmo de 1972, e da Carta da Natureza, datada de 1982.

Desde logo, ao nível europeu, o princípio parece encontrar consagração no artigo 174.º/1 do TCE, quando este preceito enuncia que "a utilização prudente e racional dos recursos naturais", é um dos objectivos da política da Comunidade no domínio do ambiente.

A nível interno, o desenvolvimento sustentável dispõe de assento constitucional no artigo 66.º/2, que o estabelece como condição de realização do direito de cada um ao ambiente. A nível infra-constitucional, há um seu afloramento no artigo 3.º/b, in fine da Lei 11/87, a Lei de Bases do Ambiente, em que surge no âmbito de uma ideia de equilíbrio, registando-se também uma referência no artigo 4.º/b do Decreto-Lei 142/2008 (que estabelece o regime jurídico da conservação da Natureza e biodiversidade), em que o princípio se interliga com a necessidade de solidariedade para com as gerações futuras, na óptica da utilização dos bens da Natureza.

Como elucida VASCO PEREIRA DA SILVA, este princípio revestiu inicialmente um carácter eminentemente económico, no sentido de alertar os operadores económicos, em particular, e a comunidade, em geral, para o perigo de dano ambiental irreversível que uma demanda desenfreada pelo progresso e o fomento de uma lógica cada vez mais economicista, em que o lucro é o objectivo, poderiam, de facto, representar.

Não obstante, pode entrever-se em tal ideia também um cariz jurídico, já que, qualquer decisão jurídica que se revista de natureza económica, a tomar pelos órgãos da Administração Pública, tem de levar em consideração uma plêiade de outros aspectos para além dos eventuais benefícios ao nível económico, como sejam as repercussões que a adopção dessa deliberação pode ter a nível de impacto ambiental, na perspectiva dos componentes ambientais, mormente, os naturais. Caso dessa ponderação resulte um sacrifício relevante para o ambiente, que não seja contrabalançado por relevantes benefícios de índole económica, a decisão não deve ser tomada e, a sê-lo, deverá ser objecto de invalidação.

Note-se que, nos seus termos, e incorporando já uma ideia ínsita de ponderação, este princípio goza de uma sensatez intrínseca, não dando abertura a fundamentalismos ecológicos - ter em conta eventuais danos ambientais sim, mas sem excessos desmesurados, castradores da iniciativa privada, e do desenvolvimento a outros níveis.

Se as decisões tiverem uma natureza manifestamente danosa para o ambiente, poderão ser impugnadas por inconstitucionalidade, já que, como referido, o princípio tem assento constitucional, corporizando-se a sua violação num vício material. Além disso, como menciona VASCO PEREIRA DA SILVA, a Administração tem de integrar nas suas resoluções que visem o desenvolvimento económico, uma "fundamentação ecológica", sendo esta uma vertente formal - se não há fundamentação, a decisão padece de um vício de forma.

Note-se que, ao longo da exposição, sempre se recorreu ao conceito de princípio para designar a realidade do desenvolvimento sustentável, na senda de VASCO PEREIRA DA SILVA, que o toma como verdadeiro princípio jurídico. Mas a posição não é consensual. CARLA AMADO GOMES, aludindo ao carácter vago e indeterminado do conceito, defende que dele não se pode inferir um conteúdo mínimo que permitisse resolver um número de situações similares, de forma coerente. Argumenta que este veicula apenas motivações de ordem moral ou ética. Não obstante, é de advogar a caracterização do desenvolvimento sustentável como verdadeiro princípio. Para já, estes, para o serem, não necessitam de constituir proposições determinadas, o que é próprio das regras jurídicas. Depois, e especificamente no que ao tema diz respeito, este é um princípio que estabelece um quadro prévio dentro do qual a actividade decisional dos órgãos públicos tem de se conformar, impondo limites à discricionariedade administrativa, na mesma lógica em que se inserem "princípios irmãos", como sejam o da prevenção, e o da solidariedade inter-geracional. Não se perspectiva então como negar-lhe a natureza principiológica.

4.ª Tarefa - De que falamos quando falamos de ambiente?

Quando falamos de ambiente, temos inelutavelmente subjacente a questão do objecto desta disciplina jurídica. Por sua vez, quando se alude à temática do objecto do Direito do Ambiente, vislumbra-se que não estamos perante um assunto pacífico. Desde logo, há intersecções com ramos como o Direito do Urbanismo, o Direito do Ordenamento do Território e com o Direito do Património Cultural, que se podem tornar deveras confusas. Também as várias construções doutrinárias existentes, que vão desde uma concepção mais restrita, a um âmbito alargado de Direito do Ambiente, posições associadas, ora a uma visão ecocêntrica, ora antropocêntrica da disciplina, contribuem para este estado de coisas.

Quanto à distinção dos ramos de Direito supra referidos, em relação ao Direito do Ambiente, DIOGO FREITAS DO AMARAL começa por operar a destrinça com base numa constatação histórico-temporal: enquanto as preocupações de planificação urbanística são tão antigas com a história da Humanidade, a temática ambientalista só se converteu em "coisa pública" no século XX, datando a sua autonomização enquanto disciplina da mesma época.

Seguidamente, e referindo-se à base constitucional das políticas ambientalistas e urbanísticas, o autor explicita que, objectivos e finalidades que a cada uma dizem respeito, quer nas partes a que se refere o artigo 9.º/e (que alberga na sua previsão matérias ambientais e de urbanismo), quer nos artigos 66.º e 65.º, respectivamente, são bem diversos.

Há uma crítica à noção demasiado ampla de ambiente na Lei 11/87 (Lei de Bases do Ambiente), que parece querer abranger questões de ordenamento do território, aludindo também o autor à legislação em geral na matéria, que erra igualmente, quando parece querer fazer crer que ambiente, urbanismo e ordenamento do território são realidades mais aparentadas do que na realidade de verifica.

CARLA AMADO GOMES ensaia uma explicação para o surgimento de múltiplos ramos especiais no seio do Direito Administrativo, apresentando como justificações a aparição de novas necessidades de regulamentação em domínios a que anteriormente não se atendia; a política do Estado Social, que toma como suas maior número de tarefas; e um paulatino interesse pelo incremento da qualidade de vida, que se repercute numa cidadania mais participativa e activa.

Refere a autora que a génese da confusão de objectos entre os Direitos do Ambiente, do Património Cultural e do Urbanismo, radica na CRP, e prolonga-se no artigo 17.º/3 da Lei de Bases do Ambiente, que alude a componentes ambientais humanos.

Apesar de referir que, e na linha de FREITAS DO AMARAL, quando este enuncia que uma norma pode enquadrar-se simultaneamente no Direito do Ambiente e no Direito do Urbanismo, como se trata de áreas próximas e caracterizadas por alguma permeabilidade, poderá haver entrecruzamento de finalidades, CARLA AMADO GOMES realiza uma distinção clara dos objectos das três disciplinas: enquanto o Direito do Património Cultural tutela valores de civilização, regulamentando a intervenção pública e privada em bens de interesse cultural, e o Direito do Urbanismo tem por finalidade a correcta organização do espaço da urbe, o Direito do Ambiente prossegue diferente objecto, que adiante se definirá.

Com FREITAS DO AMARAL, CARLA AMADO GOMES invoca a importância prática que uma definição inequívoca de objectos pode ter, nomeadamente ao nível dos diferentes princípios a que o intérprete-aplicador deve recorrer para a adequada interpretação da lei, consoante o domínio em que se mova; ao nível da integração de lacunas; ao nível da determinação dos meios de tutela dos direitos dos cidadãos; e ao nível da definição de políticas de ambiente, urbanismo e património que, para serem dotadas de eficácia, têm de centrar-se em objectos convenientemente definidos.

A autora rejeita ainda os conceitos de "ambiente urbano" ou "ecologia urbana", como os construídos por ALVES CORREIA, que se apresentam como expressões inócuas.

No que concerne especificamente ao objecto do Direito do Ambiente, FREITAS DO AMARAL, na linha do que já se mencionou previamente, repudia a noção "demasiado ampla, vaga e confusa" que se extrai do artigo 5.º/2/a da Lei de Bases do Ambiente, que diz assentar numa visão demasiado antropocêntrica.

Referindo que a protecção do ambiente comporta, tanto a protecção da Natureza como a protecção do Homem, e que a política ambiental é uma política global, transversal a quase todas as todas as políticas sectoriais tradicionais, FREITAS DO AMARAL define-a como "a política pública que visa garantir e melhorar o equilíbrio ecológico, preservando a saúde e a qualidade de vida do Homem, bem como assegurando a conservação e renovação da Natureza" (Diogo Freitas do Amaral, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, URBANISMO E AMBIENTE: OBJECTO, AUTONOMIA E DISTINÇÕES). Quanto ao Direito do Ambiente, o mesmo autor caracteriza-o como "o sistema de normas jurídicas que, para execução de uma dada política ambiental, e no quadro de valores jurídicos fundamentais assegurados pelo Direito Internacional ou Interno, disciplinam a actuação da Administração Pública e dos particulares, com vista a garantir e melhorar o equilíbrio ecológico, quer preservando a saúde e qualidade de vida do Homem, quer assegurando a conservação e a renovação da Natureza." (Idem).

Já CARLA AMADO GOMES define como objectivo do Direito do Ambiente, a manutenção, de forma indirecta, da sobrevivência dos membros da comunidade, presentes e futuros, numa lógica de solidariedade inter-geracional. Apresenta como núcleo próprio deste ramo de Direito, a "preservação da capacidade regenerativa dos recursos naturais, sujeitando os utilizadores a princípios de gestão racional daqueles" (Carla Amado Gomes, DIREITO DO PATRIMÓNIO CULTURAL, DIREITO DO URBANISMO, DIREITO DO AMBIENTE: O QUE OS UNE E O QUE OS SEPARA).

A autora menciona as várias concepções quanto ao objecto do Direito do Ambiente, começando por uma noção ampla, que abarca bens naturais e bens culturais, integrando os recursos naturais e actuações humanas que recorrem à Natureza como suporte ou enquadramento, que é a visão, conjugada com um conceito antropocêntrico, que resulta da leitura do artigo 5.º/2/a da Lei de Bases do Ambiente, e da enumeração por esta realizada, de componentes ambientais naturais e humanos, aludindo depois a uma concepção restrita. Esta reduz o ambiente aos bens naturais e interdependências que entre estes se estabelecem. É a orientação que se extrai dos artigos 2.º/2, 4.º/d/e/f/m/n, e 5.º/2/f da Lei de Bases do Ambiente (o que é sintomático da falta de coerência intrínseca que presidiu à elaboração do diploma), e dos artigos 278.º, 279.º e 281.º do Código Penal. Como se torna explícito, há uma identificação entre a concepção restrita de objecto do Direito do Ambiente, e a visão ecocêntrica deste ramo de Direito. A autora apresenta ainda uma terceira teoria, que identifica o ambiente com um conceito indeterminado, devido à heterogeneidade dos elementos que o compõem e à existência de factores em permanente devir no seu âmbito, e refere que esta tese não faz mais do que deixar espaço para a adopção de uma das doutrinas mencionadas anteriormente. No que respeita à CRP, CARLA AMADO GOMES argumenta que a perspectiva que este diploma dá, no seu artigo 66.º/2, do ambiente, é demasiado extensível para ser operacional. Também aqui a coerência não impera, e, no número 1 do mesmo artigo, somos brindados com uma visão mais restrita e ecocêntrica de ambiente. Daqui se extrairia aquilo que é por alguns designado de "antropocentrismo alargado", entre uma visão utilitarista e um ecocentrismo puro - sem ambiente não há existência humana, sendo o Homem, por sua vez, parte integrante do meio ambiental.

A autora propõe uma necessária redução do objecto do Direito do Ambiente, como forma de o dotar de uma força operativa, sob a óptica de uma cultura da responsabilidade ambiental, referindo que as normas jurídicas em matéria ambiental "visam prevenir o uso desregrado e a destruição desnecessária de bens naturais, disciplinando a acção do Homem sobre estes" (Carla Amado Gomes, O AMBIENTE COMO OBJECTO E OS OBJECTOS DO DIREITO DO AMBIENTE). Enuncia ainda que é em atenção às características de interdependência, auto manutenção e auto regeneração dos recursos naturais, dependendo das especificidades inerentes à sua natureza viva ou não viva, e renovável ou não renovável, que deve pautar-se a regulação das actividades humanas que tenham incidência ambiental.

Também VASCO PEREIRA DA SILVA rejeita uma visão maximalista quando se fala em objecto do Direito do Ambiente, defendendo que este se deve reportar tão somente aos componentes ambientais naturais, só podendo haver vantagem no estudo autonomizado de realidades que são distintas.

Efectivamente, apesar da transversalidade que inere à disciplina, por tudo quanto exposto, só parece ser vantajosa uma redução ao fulcral do objecto do Direito do Ambiente, ao significado original, e também ao significado terminológico que subjaz à própria palavra ambiente.

1.ª TAREFA - PREVENÇÃO VS. PRECAUÇÃO

Subjacente a esta temática, está a questão de saber se prevenção e precaução são sinónimos, se um exerce uma eficácia aglutinadora em relação ao outro, ou se se trata efectivamente de dois princípios, realidades autonomizáveis.
Na óptica de CARLA AMADO GOMES, apesar de, à primeira vista, precaver e prevenir parecerem sinónimos, há, de facto, diferenças. Falando de prevenção, movemos-nos no domínio da probabilidade - na iminência de uma actuação humana que se sabe que produzirá, provavelmente, lesão de bens ambientais, a acção não deverá ter lugar.

O princípio da prevenção é indubitavelmente reconhecido, e goza de assento legislativo, desde logo nos artigos 53.º/3, alínea a) e 66.º/2, alíneas a) e d) da Constituição da República Portuguesa. Na Lei 11/87 (Lei de Bases do Ambiente), o princípio encontra consagração no artigo 3.º, alínea a). Existem, depois, menções específicas à prevenção, a propósito, nomeadamente, dos componentes ambientais naturais que a Lei de Bases do Ambiente elenca no seu artigo 6.º, como sejam o ar e a água.

Pensando em termos procedimentais, é notório que, tanto a avaliação de impacto ambiental, como o mecanismo da licença ambiental, têm implícitos um fito de evitar a degradação do meio ambiente e, consequentemente, subjacente o princípio da prevenção.

A legitimidade dos particulares, quer individualmente, quer organizados em associações, para participar nos procedimentos ambientais, radica também numa ideia de prevenção, uma vez que a intervenção lhes permite contribuir para evitar a consumação de danos ambientais irreversíveis, através da expressão dos interesses individuais e colectivos que titulam, relativamente às questões ambientais.

Quanto à precaução - após uma fase de cepticismo e até negacionista, e apesar da posição da autora não ser inteiramente clara, CARLA AMADO GOMES parece admitir uma autonomização do princípio da precaução, defendendo que, diversamente do que sucede no âmbito do princípio da prevenção, este é um domínio da mera possibilidade.

Este princípio preconiza então que, quando há dúvida sobre o nexo de causalidade entre uma actuação humana e a lesão do ambiente, deve haver abstenção - in dubio pro ambiente. Mesmo que o carácter lesivo da conduta não seja indubitável, deve prevalecer a defesa ambiental. Note-se que, além da verificação, também há incerteza quanto à gravidade e à irreversibilidade do dano. Nesta senda, há uma inversão do ónus da prova, cabendo ao interessado na prática do acto provar que este não é pernicioso ao ambiente. Se se tratar de um risco certo ou comprovado, já não estaremos no domínio da precaução, mas sim da prevenção.

A autora apresenta a precaução como uma prevenção qualificada, numa perspectiva de reforço da protecção do ambiente. Não se sabe sequer se certa actividade vai ser ambientalmente prejudicial mas, na dúvida, antecipa-se a tutela. O risco de erro na determinação de uma actividade como causadora de danos graves e de cariz irreversível ao ambiente, deve jogar a favor deste.

Contudo, dadas as características da sociedade de risco, uma visão extrema do princípio da prevenção, não é claramente operativa. Deve realizar-se uma ponderação de interesses. Tem de se atender a uma lógica de desenvolvimento sustentável, numa óptica de conjugação dos interesses geralmente antagónicos, do desenvolvimento económico, e da defesa do ambiente, quadro em que os dois princípios desempenham importante papel, tendo, por conseguinte, de ser feita também uma sua leitura moderada. Em sequência, na ausência de uma certeza científica sobre a existência de uma relação causal entre actividade humana e dano, a Administração Pública só deverá recusar a prática do acto se não puder, de facto, adoptar outra solução, sendo possível a emissão de autorizações parciais ou temporárias, como defende a autora.

O princípio da precaução dispõe de uma base legislativa no artigo 174.º do Tratado da Comunidade Europeia. Apesar de não existir uma referência expressa na CRP, dos artigos 9.º, alínea e), 66.º/2, 81.º, alíneas l) e m), 90.º e 93.º/1, alínea d), parece poder inferir-se uma menção a precaução. Mesmo que assim não resultasse, de uma leitura sistemática da CRP, e tendo em conta o princípio da proporcionalidade, sempre a ideia de precaução teria de ser levada em conta pelo intérprete.

Já VASCO PEREIRA DA SILVA tem uma posição divergente. Começando por expor que o princípio da prevenção se destina a evitar os efeitos lesivos, quer de actuações humanas, quer naturais, e a antecipar quer perigos imediatos e concretos, quer eventuais riscos que se possam verificar futuramente, o autor nega uma autonomização da precaução relativamente à prevenção. Prefere a construção de uma noção ampla de prevenção, nos termos da supra referida. Argumenta que entre as duas pretensas realidades autónomas, medeia na verdade apenas uma diferença terminológica; refere que, nem os critérios de distinção, nem os resultados a que se chega por autonomização da precaução são unívocos, não sendo adequado afirmar que a prevenção actuaria em relação a causas naturais, e a precaução quanto a eventos humanos, uma vez que, actualmente, os danos ambientais são o resultado de um concurso de causas, entre naturais e humanas, nem sempre sendo possível discernir. VASCO PEREIRA DA SILVA critica também o facto da prova de não lesividade correr por conta do interessado, afirmando que se trata de um ónus excessivo, já que, no domínio ambiental, a total inexistência de risco é uma quimera, e que tal exigência funciona como inibidora da iniciativa privada. Defende, portanto, a construção de uma noção ampla de prevenção, como melhor forma de tutela ambiental, abarcando, quer a antecipação de danos actuais como futuros, e quer de origem humana, como natural.

Esta última parece a melhor posição, uma vez que uma eficaz defesa ambiental não se compagina, de facto, com discussões linguísticas, cuja proficuidade não se vislumbra. Quer a título de possibilidade, quer de mera probabilidade de dano, qualquer um de nós tem o dever de intervir - quer os órgãos administrativos, quer qualquer cidadão, através dos meios que a lei para o efeito lhe faculta.

7ª Tarefa - Informação ambiental

O direito à informação, bem como o acesso a arquivos e registos administrativos, é hoje entendido como uma garantia de procedimento. A participação dos particulares permite, através da comparação e composição dos interesses públicos com os privados, chegar a uma mais correcta determinação do interesse colectivo a ser realizado, sabendo-se de antemão que, como refere VASCO PEREIRA DA SILVA, porque não existem soluções administrativas óptimas, há que procurar as mais adequadas à conjuntura espácio-temporal. Através da participação popular, compatibilizam-se os interesses privados com os da Administração Pública, cuja actividade decisória é assim legitimada pela intervenção daqueles que por ela podem ser afectados.
Para além de uma previsão genérica nos artigos 61.º a 65.º do CPA, e no artigo 6.º da Lei 83/95, a matéria do direito à informação vem especificamente regulada na Lei 46/2007 (LADA), no que se refere ao acesso aos documentos administrativos em geral, e na Lei 19/2006 (LAIA), no que à informação em matéria ambiental diz respeito. Trata-se de dois diplomas complementares, já que logo o art. 2.º/1 da LADA dispõe que a regulação por este diploma operada não prejudica a legislação específica em matéria de informação sobre o ambiente. No art. 1.º da LADA, explicita-se que o acesso à informação deve fazer-se de acordo com os princípios da publicidade, transparência, igualdade, justiça e imparcialidade, que vinculam, portanto, a Administração Pública, corporizada nos vários órgãos e entidades apresentadas no art. 4.º. O direito de acesso não depende da arguição de qualquer interesse, e é assegurado a todos os cidadãos (art. 5.º), apesar de poderem ser impostas certas restrições, como as necessárias à preservação da segurança do Estado (art. 6.º/1). Pode também haver diferimento da possibilidade de acesso, nos termos do art. 6.º/3. Nos casos dos números 5 e 6 do art. 6.º, o acesso fica sujeito a autorização, depreendendo-se do art. 6.º/7 que o que é reservado é a informação, e não todo o documento em si. O acesso pode ser concedido mediante o sombreado prévio das parcelas de texto em questão, por exemplo. A divulgação ao público da documentação é imposta, nos termos do art. 10.º. O acesso faz-se por consulta gratuita, reprodução ou certidão, como dispõe o art. 11.º/1, podendo os documentos em suporte electrónico ser disponibilizados via Internet (art. 11.º/4). Os particulares devem formular, regra geral, o pedido por escrito (art. 13.º/1), podendo fazê-lo verbalmente nos casos em que a lei o permite (art. 13.º/2). A Administração fica vinculada a conceder uma resposta (art. 14.º).
A Lei 19/2006 (LAIA) reitera o disposto na LADA, relativamente à desnecessidade de o particular invocar um interesse específico para aceder à informação, desta feita, em matéria ambiental (art. 6.º). Há um convite ao suprimento de requerimentos de acesso deficientes (art. 8.º), e o prazo para divulgação da informação requerida é de 10 dias úteis ou de um mês, consoante se esteja na situação da alínea a) ou b) do art. 9.º, respectivamente. Também em matéria ambiental pode haver condicionamento deste direito de participação do particular no procedimento, quando se verifique um dos casos previstos no art. 11.º, podendo, contudo, haver um direito de acesso parcial, nos termos do art. 12.º, lugar paralelo do art. 6.º/7 da LADA. A rejeição do pedido tem de ser fundamentada (art. 13.º), podendo o cidadão reagir, nos termos do art. 14.º.
O exercício do direito à informação independe de o particular ter participado, ou estar legitimado a tal, no procedimento administrativo.
Trata-se, no fundo, e invocando sobretudo o princípio da transparência, de uma situação em que os administrados actuam como entidades fiscalizadoras.
É de salientar, na linha do que se disse anteriormente em sede de restrições legislativas de acesso, que os documentos que integram um processo não concluído só se tornam acessíveis ao público após decisão, ou no prazo de um ano após elaboração, no caso de paragem do procedimento.
O direito à informação não se circunscreve ao acesso ao suporte documental - compreende também o direito à explicação do conteúdo inscrito.
Se há documentos cujo acesso está restringido por natureza, outros só serão confidenciais quando da divulgação do seu conteúdo possa resultar prejuízo, conclusão a que se chegará após juízo de apreciação da Administração, assente em critérios como sejam o valor de mercado da informação, a não comprovação de que a informação é já do domínio público, ou a impossibilidade de obtenção da informação por outras vias.
Outro documento importante na matéria,agora a nível europeu, é a Convenção de Aarhus, que disciplina o acesso à informação, participação pública e acesso à justiça, no domínio ambiental.
No acórdão do TC n.º 136/2005, estava em causa a apreciação da constitucionalidade do art. 10º./1 da antiga Lei 65/93, tendo por base um litígio decorrente da colisão dos direitos à informação em matéria ambiental, e de segredo industrial, sendo que a requerente invocava que este não podia funcionar como restrição ao direito de informação sobre ambiente, para lá das restrições impostas pela CRP. O Tribunal decidiu que, no confronto entre dois interesses igualmente relevantes, deveria ceder o direito dos particulares, neste caso, uma associação ambiental, à informação, em prol, nomeadamente, do desenvolvimento económico. Argumentou-se que o dever contratual de confidencialidade a que o Estado português se vinculou, acompanhado da falta de fundamentação por parte da requerente, são ponderosos para se decidir como já se referiu, no caso. O Tribunal acaba por concluir pela ausência de conflito entre direitos de carácter patrimonial e o direito ao ambiente, na situação vertente, bem como pela não inconstitucionalidade do art. 10.º/1, embora a decisão não seja unânime.
Parece uma decisão sensata e ponderada, e nada haverá a apontar a uma linha de raciocínio deste género, desde que a invocação de interesses de propriedade privada e livre iniciativa económica, ou seja, direitos de cariz patrimonial, não comece a ser trazida à colação para encobertamente permitir actuações que se sabem lesivas do ambiente, também ele um valor consagrado constitucionalmente, e afastar uma sua forma de tutela, corporizada no direito dos particulares ao acompanhamento do processo, através do acesso à informação ambiental.

Verde - o motivo somos nós

5ª Tarefa

Dúvidas não há - a actual lei fundamental portuguesa é um diploma verde, incorporando, na sua ideia fundamental de Direito, preocupações ambientais. Gomes Canotilho descreve mesmo uma "verdadeira Constituição do ambiente", que apresenta uma notória coerência ínsita. Antes da Constituição da República Portuguesa de 1976, e numa tendência que não era apenas nacional, as atenções com a temática da Natureza, numa óptica de defesa e preservação eram, de facto, e também ao nível jurídico, bastante limitadas, sendo, nesta linha, as referências constitucionais muito raras e esparsas, não permitindo inferir uma visão de conjunto. Registe-se a alusão, na nossa primeira Constituição, a de 1822, à tarefa que incumbia aos municípios, de promover a plantação de árvores nos baldios e terras concelhias.
Actualmente, a CRP consagra uma preocupação ambiental, tanto numa vertente objectiva, enquanto tarefa estadual (artigo 9.º, alíneas d) e e)), como subjectivamente, pelo estabelecimento de um direito fundamental ao ambiente e à qualidade de vida, no seu artigo 66.º.
Quanto à questão de princípio, que se refere a saber se o direito ao ambiente é um verdadeiro direito fundamental, ou se se trata apenas de uma tarefa estadual, o Prof. Vasco Pereira da Silva responde que estamos, efectivamente, perante um direito fundamental, argumentando que o que fundamenta a actuação do poder público é ainda a realização da dignidade da pessoa humana, e que a intervenção estadual constitui um dever jurídico que tem por escopo a satisfação dos interesses dos cidadãos. Como direito fundamental que é, o direito ao ambiente reveste um conteúdo positivo, que se concretiza na obrigação de participação dos poderes públicos na sua efectiva realização; mas também uma vertente negativa, impedindo as agressões ao seu conteúdo, quer por parte de entes públicos, quer privados. Vasco Pereira da Silva aplica, à primeira vertente, o regime jurídico dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais, e à segunda, o regime dos Direitos, Liberdades e Garantias. Jorge Miranda afirma também esta ideia, referindo a fisionomia bifronte do direito ao ambiente.
Enquanto Vasco Pereira da Silva perspectiva o direito ao ambiente como um direito de terceira geração, associado ao advento do Estado pós-social, Jorge Miranda rejeita esta posição, negando a ideia de uma sucessão, e preferindo sustentar que o que se vai verificando é antes um paulatino enriquecimento dos direitos fundamentais em geral. O autor refere que as novas realidades que surgem, que vão então sendo integradas e dotadas de dignidade constitucional, se reconduzem, ou a Direitos, Liberdades e Garantias, ou a Direitos Económicos, Sociais e Culturais, ou revestem uma natureza híbrida, participando dos dois regimes, como acontece com o direito ao ambiente.

No que concerne à questão em análise, de saber se a CRP é verde por causa do Homem, ou se o é primordialmente em prol da Natureza, ela tem subjacente a discussão doutrinária em torno do eco e do antropocentrismo. De um lado, surgem-nos autores como o Prof. Jorge Miranda que, ainda que não se pronunciando sobre esta temática específica, afirma que os direitos fundamentais são "essencialmente, formas de realização de interesses das pessoas ou de garantia da dignidade das pessoas". A mesma ideia, a favor de uma conotação antropocêntrica, é reforçada pela explanação de que os direitos a atender, em matéria de ambiente, não são apenas os dos sujeitos actuais, mas também os das gerações vindouras. De qualquer modo, fica a ideia de que o direito radica na pessoa humana. Assumidamente, Vasco Pereira da Silva defende o que designa por "antropocentrismo ecológico", afastando a concessão de direitos subjectivos à Natureza, e a personificação jurídica dos elementos naturais. Afirma que a melhor defesa do ambiente passa por uma consciencialização dos cidadãos, dos direitos que lhes assistem em matéria ambiental.

Do outro lado da "barricada", Freitas do Amaral refere que a Natureza tem de ser tutelada como um valor em si, tendo construído uma posição ecocentrista. Também Carla Gomes se posiciona em termos semelhantes, defendendo um ecocentrismo moderado, na base do afastamento de uma perspectiva utilitarista, e da dignificação de uma disciplina do Direito do ambiente.

Através de uma análise dos preceitos constitucionais pertinentes, podemos afirmar, sem grandes dúvidas, que a Constituição portuguesa é verde por causa dos cidadãos. Logo no artigo 66.º/1, consagra-se o direito de todos (os cidadãos) a um "ambiente de vida humana, sadio e ecologicamente equilibrado". Também o artigo 52.º/3 atribui a todos os cidadãos, ou associações de defesa do ambiente, o direito a prevenir, ou a conseguir que sejam sancionadas as actuações que degradem o ambiente. Já no artigo 91.º, a preservação do equilíbrio ecológico e a defesa do ambiente parecem também reportar-se ao gozo do povo português. Atentando no artigo 66.º/2/c, nota-se que o desenvolvimento de reservas e parques naturais, tal como a classificação e protecção de paisagens e sítios, têm o fito de garantir a manutenção dos valores culturais, de que potencialmente vão usufruir, nada mais, nada menos, do que, mais uma vez, os cidadãos.

Como afirma ainda Vasco Pereira da Silva, só a existência de um direito fundamental ao ambiente, na esfera jurídica de cada um, e despoletado pelo confronto com situações de ataque a bens jurídicos ambientais, é capaz de assegurar uma adequada tutela contra agressões. E isto quer a protecção se refira a indivíduos, quer a associações de representação dos respectivos interesses; num e noutro caso, através do recurso ao direito de acção, que só aos sujeitos de Direito é atribuído.

É ainda de referir uma notória vantagem inerente a uma visão antropocentrista do tema - radicando a protecção ambiental na dignidade da pessoa humana, enquanto se confere o devido valor às questões do ambiente, não se menosprezam também outros direitos fundamentais eventualmente colidentes, erro em que pode incorrer a concepção ecocentrista, menos sensata. Tem assim lugar uma ponderação mais profunda e útil.

Por tudo isto, parece correcto afirmar que a CRP é verde para bem da Natureza e do Homem, mas através deste, pois só enquanto direito do Homem se pode efectivar uma protecção completa do ambiente em que este se insere.

Comentário ao Acórdão do STJ de 19/10/04 - Tiro aos pombos

No caso vertente, colocava-se a questão da admissibilidade, face ao ordenamento jurídico, da prática de tiro a alvos vivos em voo, concretamente, a pombos.

Fazendo uma breve introdução, antes de passar ao comentário ao douto aresto em causa, deve referir-se que esta problemática se enquadra naquilo a que muitos autores vêm designando como "direitos dos animais", expressão concretizada por JORGE BACELAR GOUVEIA em duas vertentes: 1ª - enquanto área do Direito da Natureza que se ocupa da protecção dos animais contra ataques injustificados e dolorosos (concepção de que VASCO PEREIRA DA SILVA discorda, ao manifestar-se contra o «fundamentalismo ecológico»); 2ª - na perspectiva de deveres que impendem sobre as pessoas nas relações que estabelecem com o meio animal. No mesmo autor encontra-se a enunciação do princípio do não sofrimento desnecessário como princípio fundamental do "Direito dos animais".

A análise do referido Acórdão só pode causar manifesta perplexidade, pelas razões que doravante se passam a enunciar.

Desde logo, cumpre explicitar que a decisão, no sentido da licitude da prática de tiro a pombos (reiterada por pronúncia do mesmo Supremo Tribunal, datada de 15/03/07), contraria uma lista considerável de decisões de tribunais de 1ª Instância, que julgaram, com argumentos mais razoáveis, e deveras mais atendíveis, tal actividade ilícita.

A decisão alicerça-se sobretudo no entendimento de que a actividade em causa não provoca aos animais sofrimento cruel nem prolongado; de que se trata de uma "modalidade desportiva" (?) «legalmente justificada ou não desnecessária no confronto com o Homem e o seu desenvolvimento equilibrado»; de que falamos de uma tradição cultural largamente enraizada e com século e meio de história, integrante do património do povo português. Ademais, expõe-se que tal procedimento ultrapassa uma pura dimensão lúdica, sendo justificado por interesses económicos, tendo também por escopo a criação de «riqueza individual e colectiva».

Salvo o devido respeito, qualquer destes argumentos improcede.

Os diplomas que aqui importa chamar à colação são a Lei 92/95 e a Declaração Universal dos Direitos do Animal, adoptada pela UNESCO.

Confrontando em primeiro lugar o aresto com a supra-mencionada Lei, é imperativo concluir pela ilegalidade da decisão proferida. Senão vejamos: logo no seu art. 1.º/1, este normativo proíbe as práticas que causem morte, sofrimento cruel e prolongado, ou graves lesões (conceitos que inclusivamente a jurisprudência se encarregou de densificar), e que o façam sem necessidade. Não se percebe como conseguiu o Colectivo concluir pela não verificação de qualquer das consequências enunciadas - morte, haverá sempre, imediata ou retardatária, em virtude dos ferimentos infligidos; o sofrimento é que poderá ser eventual. Não obstante, estará preenchida esta parte da previsão. Já quanto ao segundo elemento exigido para que a proibição funcione, a desnecessidade, parece também estar verificada. Como ponto de partida, temos de admitir que se trata de prática que reveste uma feição eminentemente lúdico-desportiva. Carece de fundamento não só a invocação da sua necessidade económica, uma vez que a subsistência de uma empresa que tenha por objecto tal actividade seria assegurada pelo recurso a alvos artificiais, como também a alegação da sua indispensabilidade em termos culturais. Tal prática não integra o acervo cultural do povo português, e não é necessária enquanto meio de realização pessoal de cada indivíduo; ainda que o fosse, tal realização pessoal que, in casu, se concretiza na aferição da perícia do atirador, seria exactamente conseguida da mesma maneira através do uso de alvos artificiais. Apesar de não parecer estar preenchida nenhuma das alíneas constantes do art. 1º/3, a integração na cláusula geral do nº1 é suficiente para tomar tal actividade como ilegal.

Também a Declaração Universal dos direitos dos animais condena a instrumentalização dos animais de modo a causar-lhes sofrimentos desnecessários, abominando a crueldade e o extermínio, e proclamando um dever de protecção relativamente a estes seres. Se entendermos que alguns dos princípios enunciados integram o Direito Internacional Comum, então teremos de concluir que eles se inserem na ordem jurídica interna por força da recepção automática (art. 8º/1 CRP), sendo dotados de vinculatividade, acrescendo à protecção que já resulta do diploma fundamental na matéria, a Lei 92/95.

Tão pouco parecem estar reunidos os requisitos de reiteração e de convicção de obrigatoriedade que permitiriam conceber esta prática como um costume contra-legem susceptível de derrogar a proibição do art. 1º/1.

Pelo exposto, terá de se concluir pela ilegalidade da decisão judicial, concluindo, como o fez a recorrente no recurso para o STJ, que o único escopo subjacente ao tiro aos pombos é o gozo pessoal dos atiradores, interesse que, mesmo na ausência de legislação na matéria, não parece digno de qualquer tutela, sobretudo no confronto com as perniciosas consequências que lhe inerem.