Tarefa 15 - Acórdão Mellor e decisão de não sujeição a AIA

O procedimento de avaliação do impacto ambiental, doravante AIA, corresponde a um procedimento administrativo especial, um sub-procedimento, que se insere no procedimento principal de autorização ou licenciamento de todos os processos susceptíveis de provocar efeitos significativos no ambiente. Está regulado no Decreto-Lei n.º 69/2000, alterado pelo Decreto-Lei n.º 197/2005.
A AIA é considerada um princípio de acção preventiva que visa verificar as consequências ecológicas de determinado projecto. É um procedimento que prossegue fins preventivos no âmbito ambiental, ao lado do princípio do desenvolvimento sustentável, que contrapõe os benefícios económicos com prejuízos ecológicos do projecto, e com o princípio do aproveitamento racional dos recursos disponíveis.
Em relação ao regime de AIA, o âmbito de aplicação definido pelo Decreto-Lei n.º 69/2000 é razoavelmente amplo, estando de acordo com o direito comunitário. Abrange todos os projectos públicos e privados susceptíveis de produzir efeitos significativos no ambiente. Corresponde a uma cláusula geral que é depois concretizada nos números seguintes. O número 3 sujeita a AIA os projectos tipificados no anexo I e os projectos enunciados no anexo II dentro dos limiares previstos. Os números 4 e 5 alargam os projectos sujeitos a AIA, através de decisão administrativa, se em função da sua localização, dimensão ou natureza, forem susceptíveis de provocar um impacto significativo no ambiente. Este alargamento excepcional dos projectos sujeitos a AIA transpõe para a ordem jurídica portuguesas o artigo 4.º n.º2 da Directiva do Conselho de 27 de Junho de 1985 – esta directiva impõe aos Estados-Membros a uniformização e implementação do regime de avaliação de efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente. No número 2 do referido artigo, a directiva dá aos Estados-Membros uma margem de apreciação para determinar se certos projectos, elencados no anexo II, devam segundo uma análise casuística ou segundo critérios previamente fixados, ser sujeitos a um procedimento de AIA. A directiva exige que a decisão de sujeitar ao referido procedimento seja disponibilizada ao público (artigo 4.º n.º 4).
É em relação a esta possibilidade conferida aos Estados-Membros que foi colocada ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, um pedido de decisão prejudicial sobre a interpretação a dar ao artigo 4.º, nomeadamente em relação à necessidade ou não de fundamentar a decisão tomada pela autoridade nacional competente de não proceder a uma AIA, um projecto que cai no âmbito do anexo II da Directiva. O artigo 4.º deixa aos Estados-Membros a liberdade de apreciação quanto à sujeição ou não desses projectos a AIA, mas não pormenoriza qualquer formalidade no âmbito dessa decisão. Essa margem de liberdade é limitada pela obrigação que decorre do artigo 2.º 1 da Directiva: “ Os Estados-Membros tornarão as disposições necessárias para garantir que, antes de concedida a aprovação, os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensão ou localização, fiquem sujeitos a um pedido de aprovação e a uma avaliação dos seus efeitos”.
Em relação à fundamentação, o artigo 4.º da Directiva não prevê nenhuma obrigação de fundamentar a decisão relativa à não sujeição a AIA dos projectos em que há margem de liberdade. No entanto, a não obrigatoriedade de sujeição a AIA e a margem de liberdade conferida às entidades competentes, não significa que não tenha de haver uma verificação se esses projectos dada a sua natureza, dimensão ou localização possam ter um impacto significativo no ambiente, para concluir pela sua não sujeição a AIA. É precisamente no contexto dessa decisão (a de verificação de não sujeição) que se coloca a questão da fundamentação. A orientação do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias é que essa decisão não tem necessariamente de conter as razões porque se entende que a avaliação não é necessária. No entanto, para garantir a eficácia da obrigação de apreciação e verificação da necessidade de sujeição a AIA, a autoridade administrativa competente deve, se interpelada, por qualquer interessado, comunicar os fundamentos em que a decisão de não sujeição se baseou e/ou as informações e documentos pertinentes para essa questão. Basta para se considerar fundamentada que as informações e fundamentos apresentados pela entidade administrativa competente permitam aos interessados julgar da oportunidade de interpor recurso dessa decisão.
O regime português, que transpõe o regime de AIA para a ordem interna, no que concerne a estes aspectos define que compete à entidade licenciadora ou competente para a autorização a decisão de sujeição a AIA os projectos elencados no artigo 1.º n.º 4 que se reproduz “ São sujeitos a AIA os projectos elencados no anexo II, ainda que não abrangidos pelos limiares nele elencados, que sejam considerados, por decisão da entidade licenciadora ou competente para a autorização do projecto, susceptíveis de provocar um impacto significativo no ambiente em função da sua localização, dimensão ou natureza, de acordo com os critérios estabelecidos no anexo V” – artigo 2.º A n.º 1. Este regime não está em incumprimento ou desvirtua o regime consagrado na Directiva. No entanto, tal não era assim na versão original do Decreto-Lei n.º 69/2000. Dessa versão constava: “ 1.º n.º3 – Por decisão conjunta do membro do Governo competente na área do projecto, em razão da matéria adiante designada “ de tutela ”, e do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, podem ainda ser sujeitos a AIA os projectos que, em função das suas especiais características, dimensão e natureza, devam ser sujeitos a essa avaliação.” Face a esta redacção, podemos considerar que não deveriam ser estes os critérios de sujeição de outros projectos a AIA. A directiva não tornavam os critérios de aferição cumulativos, utilizava a conjunção “ou” e o legislador nacional não os clarifica, na medida em que, dimensão e natureza são características do projecto e descurou a “localização”, factor decisivamente condicionante dos impactos ambientais de qualquer projecto. A nova redacção do preceito veio clarificar e corrigir estas imperfeições que decorriam de uma má transposição.
Transferindo-se para o regime português esta orientação, conclui-se:
- Estão obrigatoriamente sujeitos a AIA os projectos tipificados no anexo I, e os enunciados no anexo II, dentro dos limiares aí fixados – artigo 1.º n.º3;
- Os projectos elencados no anexo II, ainda que fora dos limiares fixados, são sujeitos a AIA se a autoridade competente considerar que são susceptíveis de provocar um impacto significativo no ambiente em função da sua localização, dimensão ou natureza – artigo 1.º n.º 4;
- Esta faculdade de decisão compete à entidade licenciadora ou competente para a autorização – artigo 2.ºA n.º 1;
- Deverá haver uma apreciação do projecto na medida em que se possa considerar que seja susceptível de causar um impacto significativo no ambiente;
- Se a entidade competente decidir pela não sujeição a AIA, deve, se requerida pelos interessados, apresentar os fundamentos e informações que levaram a essa tomada de posição.
Uma nota final para esclarecer que este regime não se confunde com a dispensa do procedimento de AIA (artigo 3.º). A dispensa de AIA incide sobre um projecto que deve ser sujeito a AIA, mas essa obrigação é afastada através de um acto administrativo. A dispensa de AIA só pode ter lugar em circunstâncias excepcionais e devidamente fundamentadas. Dada a redacção do artigo, não se colocam quaisquer dúvidas sobre a necessidade de fundamentação. A sua falta torna o acto susceptível de ser anulado. A fundamentação justifica-se na medida em que se está perante uma situação excepcional e que restringe o direito ao ambiente (não se avalia o impacto que determinado projecto poderá ter ao nível ambiental, projecto este que estaria sujeito a AIA).

Tarefa 12 - Diferenças Verdes

Parte-se da análise do Decreto-Lei n.º 142/2008 para definir e desse modo diferenciar as várias figuras em questão.
O referido decreto-lei cria a Rede Fundamental de Conservação da Natureza, composta pelo Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC) e pelas áreas de continuidade. O SNAC integra as seguintes áreas: áreas protegidas integradas na Rede Nacional de Áreas Protegidas, sítios da lista nacional de sítios e zonas de protecção especial (ZPE) integrados na Rede Natura 2000 e demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português. Nas áreas de continuidade encontramos a Reserva Ecológica Nacional (REN), a Reserva Agrícola Nacional (RAN) e o domínio público hídrico (DPH) – artigo 5.º.
Podemos dizer que o decreto-lei fixa como objectivo principal a conservação e valorização da natureza e da biodiversidade.

Em relação aos diversos conceitos, parto das disposições do decreto-lei para a definição dos mesmos:
- Áreas Classificadas (artigo 3.º a) – “ áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação especifica.
- Áreas protegidas, seguindo a mesma orientação do Decreto-Lei n.º 19/93, define-se como “ áreas terrestres e aquáticas interiores e as áreas marinhas em que a bioversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor cientifico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas especificas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e cultural, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar (artigo 10.º2). A intervenção humana está condicionada e sujeita a regulamentação específica para a citada protecção e com regime especial de ocupação, uso e transformação dos terrenos ai integrados. Pretende-se, assim, promover a gestão racional dos recursos naturais, valorizar o património natural, evitando agressões exteriores (ou, pelo menos, diminuindo-as), através da concessão de um estatuto legal de protecção adequado. As áreas protegidas são de interesse nacional, regional e local e dividem-se nas seguintes categorias: parque nacional, parque natural, reserva natural, paisagem protegida e monumento natural.
- Parque Natural corresponde a uma área protegida que se caracteriza por conter paisagens e ecossistemas naturais ou seminaturais, onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços (artigo 17.º n.º1). A classificação de um parque natural tem por efeito possibilitar a adopção de medidas que permitam a manutenção e valorização das características das paisagens naturais e seminaturais e a diversidade ecológica.
- Rede Natura 2000 é uma rede ecológica de âmbito europeu que compreende as áreas classificadas como zona especial de conservação (ZEC) e as áreas classificadas como zona de protecção especial (ZPE). As ZPE, sendo um sub-tipo de área protegida, é uma área de importância comunitária no território nacional em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou restabelecimento do estado de conservação das populações de aves selvagens e dos habitats que hoje se encontram ameaçados.

Em relação às áreas de continuidade, são áreas que estabelecem ou salvaguardam a ligação e o intercâmbio genético de populações de espécies selvagens entre as diferentes áreas nucleares de conservação, contribuindo para uma adequada protecção dos recursos naturais e para a promoção da continuidade espacial, da coerência ecológica das áreas classificadas e da conectividade das componentes da biodiversidade em todo o território, bem como para uma adequada integração e desenvolvimento das actividades humanas. Dentro das áreas de continuidade destaco a REN e a RAN:
- Reserva Ecológica Nacional (REN): o Decreto-Lei 166/08 define como a estrutura biofísica básica e diversificada que integra o conjunto das áreas que, pelo seu valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial. Esta protecção especial traduz-se no condicionamento à utilização para protecção de ecossistemas sensíveis e permanência e intensificação dos processos biológicos indispensáveis ao enquadramento equilibrado das actividades humanas.
Este conceito foi criado na década de 80 pelo então Ministro da Qualidade de Vida, Ribeiro Telles, para proteger da urbanização os terrenos de maior valor ecológico e agrícola. Constitui um instrumento de ordenamento de território que salvaguarda as áreas mais importantes em termos ecológicos, protege recursos hídricos e solo e reduz conjunto de riscos nomeadamente de erosão, deslizamento de terras e cheias, permitindo o equilíbrio entre natureza e actividade humana. Concretiza o princípio da prevenção, tendo em conta os seus fins, nomeadamente a proibição de urbanização nas áreas cobertas pelo regime REN.
- Reserva Agrícola Nacional (RAN) – aparece regulamentada pela primeira vez no Decreto-Lei 196/89. O novo regime entrou em vigor dia 11 Abril com o Decreto-Lei 73/2009 que continua a considerar a RAN uma restrição de utilidade pública de âmbito nacional, a qual estabelece um conjunto de condicionamentos à utilização não agrícola do solo e é instrumento de gestão territorial. A RAN corresponde a um conjunto de áreas que, em virtude das suas características morfológicas, climatéricas e sociais, maiores potencialidades apresentam para a produção de bens agrícolas, estando por isso sujeitas a um regime especial de ocupação do solo. Há uma salvaguarda dos solos de maior aptidão agrícola, de forma a contribuir para o desenvolvimento sustentável e para um correcto ordenamento do território.

Uma nota para a criação, pelo Decreto-Lei n.º 142/2008, da figura dos espaços naturais protegidos de carácter transfronteiriço, designados «áreas protegidas transfronteiriças», e a consagração legal das áreas abrangidas por designações de conservação de carácter supranacional (artigo 26.º e 27.º).

Concluímos que embora com um objecto diferente todas estas figuras prosseguem a mesma finalidade, ou seja, conferir um regime especial a certas áreas do território nacional que dadas as suas características são merecedoras de maior tutela e preocupação.

Tarefa 7 - Informação Ambiental – análise do regime da Lei 19/2006 e do Acórdão do Tribunal Constitucional nº 136/2005

O direito de acesso à informação ambiental é regulado pela Lei 19/2006, que transpõe para a ordem interna a Directiva nº 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro, e se considera especial relativamente à Lei 65/93 que se refere ao acesso aos documentos administrativos, em geral.
Em termos gerais, o direito à informação em relação à actividade administrativa está constitucionalmente consagrado no artigo 268º da CRP e podemos considerar que numa dupla dimensão: subjectiva (informação e o seu acesso são fundamentais para que o cidadão compreenda o fundamento e limite dos seus direitos em face dos poderes públicos) e objectiva (o controlo da transparência da decisão administrativa depende da possibilidade de os cidadãos se informarem e serem informados sobre os passos do iter procedimental).
O ambiente, enquanto valor de interesse público e direito constitucionalmente consagrado, diz respeito a toda a comunidade e o acesso à informação ambiental é não só uma forma de envolver o cidadão nas intervenções públicas, mas também uma forma de determinar a actuação do sujeito privado, no que se relaciona com o ambiente, e de suscitar um sentimento de responsabilidade partilhada. O acesso à informação ambiental tem uma importância decisiva para o efectivo exercício do direito e dever que a todos incumbe de defender o ambiente.
Por intimamente relacionado com o direito ao ambiente, o direito à informação ambiental, subscrevendo o Professor Jorge Miranda, “filia-se nos seguintes artigos da Constituição: 9º e), 66º, 20º2, 37º, 48º e 268º nº1 e 2, interpretados no contexto do Estado de Direito democrático que conta entre as suas tarefas fundamentais a da protecção do ambiente”.
Embora de existência incontestável, este direito não é absoluto e é alvo de algumas restrições, mormente no conflito com outros direitos, adiante analisadas.
Do regime consagrado na Lei 19/2006 pode-se assinalar os seguintes pontos:
- vincula as autoridade públicas à divulgação e disponibilização de informação ambiental ao público (artigo 4º);
- divide-se em duas modalidades: consulta de dados e disponibilização da informação (artigo 5º e 6º);
- prevê os fundamentos de recusa do pedido de acesso à informação (artigo 11º) e os meios de reacção quanto ao indeferimento (queixa à CADA – artigo 14º e 15º - e recurso contencioso – artigo 14º nº1).
Quanto à recusa de acesso à informação entro na análise do acima referido acórdão, fazendo algumas referências ao regime da Lei 19/2006 (que é posterior).
Entre os fundamentos de recusa de acesso à informação, previstos no artigo 11º, chamamos a atenção para a alínea d) do nº6: “ o pedido de acesso à informação é indeferido se a divulgação desse informação prejudicar a confidencialidade das informações comerciais ou industriais, sempre que essa confidencialidade esteja prevista na legislação nacional ou comunitária para proteger um interesse económico legitimo, bem como o interesse publico em manter a confidencialidade estatística ou sigilo fiscal.”, e para o nº 8 “os fundamentos de indeferimento previstos no presente artigo devem ser interpretados de forma restritiva pelas autoridades públicas, ponderando o interesse público servido pela divulgação da informação e os interesses protegidos que fundamentam o indeferimento”.
É precisamente em relação à confidencialidade das informações comerciais e industriais que se refere o acórdão. São postas em causa as disposições do artigo 10º da Lei 65/93 “A administração pode recusar o acesso a documentos cuja comunicação ponha em causa segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das pessoas” e 13º nº1 do Decreto-Lei 321/95 “As informações relacionadas com operações de investimento estrangeiro não podem ser divulgadas sem autorização escrita dos seus intervenientes, excepto quando susceptíveis de conhecimento público”, que referem que o segredo industrial constitui um limite ao direito à informação ambiental, e irem além do previsto no artigo 268º nº1 e 2 da CRP.
Estamos perante um conflito de direitos: direito à informação para protecção do ambiente e normas protectoras de segredo industrial, de propriedade privada, de liberdade de iniciativa e da propriedade privada dos meios de produção.
Não posso deixar de concordar com a decisão do tribunal constitucional quando admite outros limites que não os do 268º nº2 da CRP. De facto, o artigo 268º nº2 ao ressalvar os limites ao direito à informação derivados de matérias de segurança interna e externa, de investigação criminal e de intimidade das pessoas, não significa que não possam estabelecer-se outros limites. E ainda que não estivessem estabelecidos, o direito à informação estaria limitado por outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos que com ele conflitue. O direito à informação ambiental não tem carácter absoluto, como já referi anteriormente. No entanto, penso que terá de haver uma ponderação casuística do conflito de direitos e demonstrar a necessidade e proporcionalidade da recusa de acesso à informação, ponderação esta efectuada documento a documento (critérios do artigo 18º CRP), acolhendo a posição do Juiz Conselheiro Mário Torres.
Concluindo, os artigos referidos no acórdão e o artigo 11º da Lei 19/2006, apesar de poderem elencar excepções e limites ao direito à informação ambiental que protegem outros bens e direitos com tutela constitucional, não dispensam uma ponderação casuística dos direitos em jogo, e a recusa de acesso deve assentar em critérios de necessidade e proporcionalidade.

Tarefa 2 - Acórdão do Tribunal Constitucional nº 229/2007, sobre detenção de canídeos e o Decreto – Lei nº 314/2003

A tutela dos animais é hoje um tema bastante discutido, nomeadamente contra actuações humanas violadoras dos direitos dos animais. No entanto, e uma vez que os animais são coisas para o direito, não podemos considerar os animais titulares de direitos subjectivos, não obstante terem uma tutela específica. O Professor Menezes Cordeiro considera-os sujeitos de uma tutela sui generis, uma vez que não podem ser vistos como simples coisas e merecem uma existência digna. Nesta medida, os titulares do direito ao ambiente são as pessoas, e os animais constituem um bem jurídico ambiental que deve ser tutelado, como tarefa, pelo Estado.
Quanto ao Decreto – Lei nº 314/2003 (Programa Nacional de Luta e Vigilância Epidemiológica da Raiva Animal e outras Zoonoses e regras relativas à posse e detenção, comércio, exposições e entrada em território de animais susceptíveis à raiva) temos o exemplo de um regime jurídico que apesar de incidir sobre as espécies animais, tem como pano de fundo preocupações de saúde pública, nomeadamente protecção da espécie humana e manutenção da indemnidade do país relativamente a certas doenças susceptíveis de ser propagadas por animais.
É tarefa fundamental do Estado promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo, incluindo-se nesta tarefa as medidas de sanidade e vacinação animal, apreensão de animais vadios e o combate às epidemias. Tendo por base, ainda, preocupações de saúde pública relacionadas com doenças propagadas por animais, compete às Câmaras Municipais a salvaguarda do ambiente e salubridade nos agregados populacionais (artigo 14º nº1 h) da Lei 159/99).
É neste contexto que se insere o citado regime jurídico, que se caracteriza por conter medidas de carácter preventivo e medidas de polícia sanitária. Apesar da existência de um regime que consagra a obrigatoriedade de registos e licenciamento (Decreto-Lei 91/01), os seus resultados deixam um pouco a desejar e apela-se à ideia de necessidade de um registo electrónico de caninos e felinos.
A regulamentação do Decreto-Lei 314/2003 é detalhada e abrangente, enunciando acções de profilaxia médica sanitária e acções de vigilância em várias áreas (em zonas habitacionais, em actividades lúdicas e comerciais, etc).
Agora, mais concretamente em relação ao problema referido no acórdão, faz sentido que a detenção de canídeos em zonas habitacionais esteja dependente de boas condições e ausência de riscos hígio-sanitários e, ainda, sujeita a um número limite de animais. Estas medidas visam não só qualidade de vida, tranquilidade e saúde das populações mas acabam também por indirectamente tutelar os próprios animais e evitar que sejam criados sem condições.
As entidades que verificam o cumprimento destes requisitos (explanados no artigo 3º nº 1 a 4) são as Câmaras Municipais, Delegado de Saúde e médico veterinário municipal (artigo 3º nº5), e o nº 6 do referido artigo disciplina que o presidente da Câmara Municipal pode solicitar a emissão de mandado judicial, no caso de criação de obstáculos ou impedimentos à remoção de animais, para aceder ao local onde estes se encontram e proceder à sua remoção.
A decisão de remoção cabe nas atribuições municipais (artigo 14º nº1 h) da Lei 159/99) e visa a tranquilidade, qualidade de vida e saúde da vizinhança, ou seja, corresponde a um interesse público e não a um conflito entre sujeitos privados, embora esteja relacionado com as relações de vizinhança. Nas palavras do Professor Menezes Cordeiro, “ A necessidade de defender e preservar a qualidade de vida e o ambiente dos cidadãos nas relações de vizinhança justifica a subtracção de certas situações a uma pura ponderação de interesses sob a égide do direito privado…”, e neste caso em análise, de facto, justifica-se que seja uma situação regulada pelo direito público, não só por ser da competência da Câmara Municipal mas principalmente por ter como objectivos tarefas que são da competência do Estado.
Podemos afirmar que estamos perante o exercício de poderes administrativos, sendo a decisão de remoção de canídeos um acto administrativo, com as características inerentes, e que produz efeitos sobre uma situação individual num caso concreto.
Dada a natureza administrativa do acto, coloca-se em causa a competência dos tribunais judiciais para a emissão do mandado, referido anteriormente, que permite o acesso e remoção dos animais, uma vez que para a sua emissão os tribunais judiciais teriam de avaliar da legalidade do acto que lhe serve de suporte, a decisão administrativa de remoção, cuja apreciação compete aos tribunais administrativos (artigos 66º do CPC, 18º nº1 da LOFTJ e 4º nº1 b) do ETAF).
Conclui-se que este comando, o artigo 3º nº6, é inconstitucional na vertente orgânica, por violar o artigo 165º1 p): as matérias no âmbito das relações jurídico-administrativas são da competência dos tribunais administrativos e os tribunais judiciais não podem decretar um mandado que permita a remoção das espécies animais que desrespeitem os requisitos e limites previstos quanto à detenção de animais em zonas habitacionais.

Ana Teresa Duarte Silva