1ª e 3ª Tarefas: Prevenção vs Precaução

Ambos os princípios partem de uma mesma lógica, mais vale prevenir do que remediar.
O princípio da prevenção encontra consagração constitucional expressa no art.º 66º, embora esteja, implicitamente, presente em quase todas as disposições ambientais da nossa Constituição. Por outro lado, o princípio da precaução parece ter encontrado acolhimento expresso no art.º 174º n.º2 do TCE.
Diz-nos Vasco Pereira da Silva que o princípio da prevenção tem por finalidade evitar lesões do meio-ambiente, o que implica capacidade de antecipação de situações potencialmente perigosas, de origem natural ou humana, capazes de pôr em risco os componentes ambientais, de modo a permitir a adopção dos meios mais adequados a afastar a sua verificação ou, pelo menos, minorar as suas consequências.
Esta acepção ampla do princípio da prevenção tem vindo, no entanto, a ser posta em causa pela doutrina que defende a autonomização do princípio da precaução. Segunda esta nova corrente doutrinária o princípio da prevenção limitar-se-ia a evitar perigos imediatos e concretos, com base numa lógica imediatista e actualista, ou, nas palavras de Gomes Canotilho, o princípio da prevenção implicaria “a adopção de medidas antes da ocorrência de um perigo concreto cuja origem é conhecida, com o fim de evitar a verificação de novos danos ou, pelo menos, de minorar significativamente os seus efeitos”.
Para estes autores, caberia ao princípio da precaução afastar eventuais riscos futuros, mesmo que não ainda inteiramente determináveis, de acordo com uma lógica mediatista e prospectivista de antecipação de acontecimentos futuros. Segundo Gomes Canotilho, o princípio da precaução significa que “o ambiente deve ter em seu favor o benefício da dúvida, quando haja incerteza, por falta de provas científicas evidentes, sobre o nexo causal entre uma actividade e um determinado fenómeno de poluição ou degradação do ambiente”. Como diz Carla Amado Gomes, incentiva, por um lado à acção preventiva ainda que não se tenham certezas sobre a sua necessidade e, por outro lado, à proibição de situações potencialmente lesivas, mesmo que essa potencialidade não seja cientificamente indubitável.
Deste modo, o princípio da precaução actua, mesmo antes do princípio da prevenção impor qualquer actuação preventiva. Enquanto a prevenção requer que os perigos comprovados sejam eliminados, o princípio da precaução determina que a acção para eliminar possíveis impactos danosos no ambiente seja tomada antes de um nexo causal ter sido estabelecido com uma evidência científica absoluta. Podemos falar, com Gomes Canotilho, num princípio, «in dubio pro ambiente» ou «pro natura», na dúvida sobre a perigosidade de uma certa actividade para o ambiente, decide-se a favor deste e contra o potencial poluidor.
A aplicação deste princípio leva a que o ónus da prova da inocuidade de uma acção em relação ao ambiente, seja transferido do estado ou dos potenciais poluídos para os potenciais poluidores, temos assim, uma importante inversão do ónus da prova no plano adjectivo.
Feita que está a separação entre os dois princípios, parece-nos no entanto que a razão está com Vasco Pereira da Silva quando prefere a noção ampla de prevenção à separação ancorando-se nas seguintes ordens de razões:

1. De natureza linguística, atenta a identidade vocabular das expressões. Ainda que seja um argumento que pouco vale em si mesmo, até porque o princípio da precaução parece ter tido origem em países de língua inglesa em que “prevention” e “precaution” podem ter significados diferentes.
2. De conteúdo material, uma vez que não há uma noção clara nem consensual do principio da precaução na doutrina, sendo por isso um princípio com um conteúdo algo incerto.
O critério que distingue o âmbito do princípio da prevenção em razão de perigos, resultantes de causas naturais e o âmbito do princípio da precaução em razão de riscos provenientes de causas humanas não é adequado uma vez que na sociedade de risco dos nossos dias, as lesões ambientais resultam de um concurso de riscos onde é impossível distinguir rigorosamente factos naturais e comportamentos humanos.
O critério que distingue prevenção com base no carácter actual do risco e precaução com base no carácter futuro não parece adequado, pois estes surgem muitas vezes interligados, sendo necessário proceder a juízos de prognose que permitam considerar ambos simultânea e conjuntamente.
O critério que considera a precaução como um princípio “in dubio pro natura” não se afigura adequado, pois assim seria apenas um princípio de consideração de dimensão ambiental dos fenómenos, sem que se fosse necessária a sua separação do princípio da prevenção, ou seria uma verdadeira presunção, que obrigaria quem pretenda iniciar uma qualquer actividade, a fazer prova de que não existe qualquer perigo de lesão ambiental, o que seria desincentivador de qualquer nova actividade, uma vez que o “risco zero” em matéria ambiental não existe.
O corolário do princípio da precaução de adoptar as devidas cautelas sem provas científicas irrefutáveis do nexo de causalidade entre a acção e o dano não pode conduzir ao abandono da lógica causal em matéria de ambiente. Mas já fará sentido no domínio da responsabilidade ambiental, caso em que há dificuldade em determinar rigorosamente as relações causa-efeito entre acto ilícito e dano, que havendo alguém a quem possa ser imputada uma actividade ilícita e que esteja em condições de ter provocado tais danos, se estabeleça uma presunção de causalidade, ou se introduza alguma flexibilidade nos critérios de determinação do nexo causal. Mas aqui já estaríamos no domínio do princípio da prevenção em sentido amplo.
Por último o corolário da inversão do ónus da prova, passando a caber aquele a quem pretender iniciar uma actividade potencialmente danosa, afigura-se como excessivo, quer lógica, quer juridicamente, não só face ao inatingivel “risco zero” ambiental, mas também por representar um factor inibidor de qualquer fenómeno de mudança.
3. De técnica jurídica, uma vez que o ordenamento jurídico português eleva a prevenção à categoria de princípio constitucional, com todas as consequências jurídicas que isso implica relativamente à actuação de poderes públicos. Daí que – independentemente de saber se, do ponto de vista comunitário se justifica ou não autonomizar o princípio da precaução – a adopção de uma noção ampla de princípio da prevenção, constitucionalmente fundada, seja a via mais eficaz e adequada de defesa do ambiente.

Deste modo tendemos, com Vasco Pereira da Silva, a defender um princípio da prevenção amplo, em vez de uma autonomização incerta do princípio da precaução.

4.ª Tarefa - De que falamos quando falamos de Ambiente?

A nossa Constituição consagra, sem dúvida, uma noção ampla de ambiente. No seu art. 66º n.º 2 integra na noção de protecção do ambiente objectivos como o ordenamento do território [alínea b)], classificação de paisagens e sítios “de modo a garantir [...] a preservação de valores culturais de interesse histórico e artístico” [alínea c)], a promoção “da qualidade ambiental das povoações e da vida urbana, designadamente no plano arquitectónico e da protecção das zonas históricas” [alina e)]. A relação entre saúde, qualidade de vida e ambiente que se estabelece nos arts. 64º/2/b) e 66º/1 também não contribui para uma definição clara dos contornos do bem jurídico ambiente. Junta-se, o facto de a Lei de Bases do Ambiente (Lei n.º 11/87 de 7 de Abril), em cumprimento do disposto nos artigos 9º e 66º da Constituição da República (art. 1º), abarcar componentes ambientais humanos (art. 17º e ss.), nomeadamente a paisagem e o património cultural construído, o que resulta num vastíssimo conceito de direito do ambiente. Este conceito amplo tem origem numa visão antropocêntrica do ambiente, não unitária, que nas palavras de Freitas do Amaral pretende reduzir à escravidão os outros ramos do direito o proceder à sua anexação pura e simples. Seguindo Carla Amado Gomes, entendemos que o Direito do Ambiente só faz sentido se for reduzido ao seu núcleo próprio, que é o da preservação da capacidade regenerativa dos recursos naturais, sujeitando a utilização humana a princípios de gestão racional daqueles. O resto pertence a outros ramos do direito, nomeadamente, Direito da Saúde Publica, do Ordenamento do Território e do Património Cultural. No entanto a autonomia, não obsta à convergência de objectivos, não obsta a sobreposições. Como diz Freitas do Amaral “Uma coisa é haver sobreposições, implicações, interacção de conceitos, políticas e normas de natureza distinta; outra coisa é integrar tudo numa única noção tão ampla e abrangente que tudo confunda, e não permita criar identidades próprias e particularidades específicas”.
Assim, com Carla Amado Gomes, defendemos uma concepção unitária de Direito do Ambiente que só é possível se restringirmos o objecto do ambiente
à sua significação operativa, ou seja, aos bens naturais. O Direito dos bens ambientais equivaleria, assim, ao conjunto de normas que regulam as intervenções humanas sobre os bens ecológicos, de forma a promover a sua preservação, a impedir destruições irreversíveis para a subsistência equilibrada dos ecossistemas e a sancionar condutas que os lesem na sua integridade e capacidade regenerativa.

A Constituição é verde por causa da natureza ou por nossa causa?

A frase refere-se a consagração pela nossa Constituição de uma de duas teorias: antropocêntrica ou ecocêntrica. Na primeira o homem seria o centro, seria a razão para a nossa constituição ser verde, a natureza surgiria enquanto bem para o homem, na segunda teoria seria a própria natureza enquanto bem em si mesma considerada a razão do verde da nossa Constituição.
Mas partindo do início, a nossa Constituição será mesmo verde? Disso não temos dúvidas. A importância dada ao tratamento das questões ambientais ao nível dos princípios fundamentais e dos direitos fundamentais, não deixa a questão em aberto. Para além da sua dimensão subjectiva enquanto direito fundamental [art. 66º da CRP], ocupa-se também da sua dimensão objectiva enquanto tarefa estadual [art. 9º d) e e)].
A protecção do ambiente integra não só a constituição formal, mas também material, assumindo-se enquanto componente de princípios e valores fundamentais da ordem jurídica portuguesa como limite implícito de revisão enquanto princípio fundamental de defesa da natureza e como limite expresso como direito fundamental ao ambiente art. 288 n.º1 d). Gomes Canotilho vai mais longe e diz mesmo que estamos perante uma verdadeira Constituição do ambiente, global e coerente.
Assente que está o verde da nossa constituição, voltemos à perspectiva antropocêntrica ou ecocêntrica da lei fundamental.
Na perspectiva antropocêntrica os bens naturais são considerados fontes de utilidade para a vida humana, veículos de satisfação de utilidades vitais e de incremento de bem-estar.
Na perspectiva ecocêntrica os bens materiais têm uma dignidade autónoma que o homem deve respeitar e promover, sendo só por si merecedores de tutela, independentemente da capacidade de satisfazer as exigências humanas. Qual a perspectiva consagrada na nossa CRP? Atentemos ao artigo:

Artigo 66.º
(Ambiente e qualidade de vida)
1. Todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender.
2. Para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos:
a) Prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão;
b) Ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem;
c) Criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de modo a garantir a conservação da natureza e a preservação de valores culturais de interesse histórico ou artístico;
d) Promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica, com respeito pelo princípio da solidariedade entre gerações;
e) Promover, em colaboração com as autarquias locais, a qualidade ambiental das povoações e da vida urbana, designadamente no plano arquitectónico e da protecção das zonas históricas;
f) Promover a integração de objectivos ambientais nas várias políticas de âmbito sectorial;
g) Promover a educação ambiental e o respeito pelos valores do ambiente;
h) Assegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com protecção do ambiente e qualidade de vida.


Logo na epígrafe e com a relação entre ambiente e qualidade de vida ficamos inclinados para considerar a posição tomada pela nossa Constituição como antropocêntrica. Esta inclinação vai-se confirmando quando, no n.º1, qualifica bom ambiente como ambiente humano e sadio, medindo a sua tutela a luz das necessidades do homem. Por fim, a não autonomização do ambiente em face dos objectivos do ordenamento do território [n.º2, alínea b)], da protecção do património cultural [n.º2, alínea c) in fine e alínea c)], e do urbanismo [n.º2, alínea e)] parece confirmar essa mesma ideia.
No entanto, o art. também se aproxima em parte da visão ecocêntrica, nomeadamente no n.º1 quando a par das características humanas do bom ambiente se exige o equilíbrio ecológico. No n.º2 para além da referência ao desenvolvimento sustentável temos também uma aproximação ao ecocentrismo nas alíneas c), d) e g).
Face a tudo isto qual seria a visão consagrada? Antropocêntrica ou ecocêntrica?
Nem uma, nem outra. Quer-nos parecer que estamos perante uma terceira via, a meio caminho entre as duas. Como diz Carla Amado Gomes, o ambiente não se protege por si só, mas também não é um mero instrumento do bem-estar do homem. O ambiente deve ser preservado porque é condição de existência do seres humanos, os quais, por sua vez, são dele parte integrante. O homem fica, assim investido na responsabilidade de promoção e não perturbação (grave e irreversivelmente lesiva) do equilíbrio ecológico.
Os recursos naturais são suporte da vida humana e, por isso, devem ser susceptíveis de aproveitamento pelas pessoas – é a ordem natural das coisas. Mas esse uso deve ser racional, salvaguardando as capacidades regenerativas dos ecossistemas e evitando sacrifícios desproporcionados e inúteis.