1ª Tarefa - Prevenção e precaução

Alguns dos princípios fundamentais que a constituição estabelece são o da prevenção, o do desenvolvimento sustentável, o do aproveitamento racional dos recursos naturais e o do poluidor-pagador, sendo que alguns deles são classificados pelo Professor Vasco Pereira da Silva como “verdes”, no sentido de ainda estarem numa fase de maturação jurídica.
Vamo-nos debruçar sobre o princípio da prevenção, pois este constitui, como nos elucida o Professor Gomes Canotilho, a âncora do Direito do Ambiente.
Deste princípio advém a consideração de senso comum de que “mais vale prevenir do que remediar”. E actualmente a sociedade já tomou consciência da escassez e da perenidade dos recursos naturais.
O princípio da prevenção tem como finalidade evitar lesões do meio-ambiente, o que implica capacidade de antecipação de situações potencialmente perigosas, de origem natural ou humana, capazes de pôr em risco os componentes ambientais, permitindo a adopção dos meios mais adequados para afastar a sua verificação ou, pelo menos, minorar as suas consequências. O que está aqui em causa é a tomada de medidas destinadas a evitar a produção de efeitos danosos para o ambiente e não a reacção a tais lesões, ainda que, a prevenção e a repressão possam andar associadas, na medida em que a existência de mecanismos eficazes e atempados de contencioso ambiental possui um efeito dissuasor de eventuais comportamentos ilícitos, desta forma desempenhando também, ainda que indirectamente, uma função preventiva.
Em sentido restrito, este princípio destina-se a evitar perigos imediatos e concretos, de acordo com uma lógica imediatista e actualista. Já em sentido amplo, tem como objectivo afastar eventuais riscos futuros, mesmo que não ainda inteiramente determináveis, de acordo com uma lógica mediatista e prospectiva, de antecipação de acontecimentos futuros. Permite ainda antecipar situações susceptíveis de lesar o ambiente, quer sejam de causas naturais, quer de comportamentos humanos.
Mas tem-se vindo a desenvolver uma tendência doutrinária que remete o princípio da prevenção à sua acepção mais restritiva, ao mesmo tempo que procede à autonomização de um princípio da precaução de um conteúdo mais amplo. Esta tendência está consagrada no art. 174º, n.º 2 dos Tratados constitutivos da União Europeia.
Assim, cabe analisar se é procedente autonomizar um princípio da precaução ao princípio da prevenção, bem como o âmbito deste último.
O Professor Vasco Pereira da Silva defende a construção de uma noção ampla de prevenção, por três razões: uma de natureza linguística, outra de conteúdo material e por fim uma de técnica jurídica. Cabe-nos analisar a segunda razão.
Esta refere que “uma vez que nem são unívocos os critérios de distinção entre prevenção e precaução, muito menos os resultados a que conduz a autonomização deste último princípio, cujo conteúdo, algo incerto, pode ir desde uma sensata exigência de ponderação jurídica consideradora da dimensão ambiental dos fenómenos, até a interpretações eco-fundamentalistas, susceptíveis de afastar qualquer realidade nova – a qual, na dúvida, pode ser sempre objecto de irracional desconfiança e, desde logo, considerada "culpada" de lesão ambiental.”
Costuma-se distinguir o âmbito da prevenção em razão de “perigos” decorrentes de causas naturais e o da precaução de “riscos”, causados por acções humanas. No entanto, actualmente é difícil distinguir linearmente factos naturais de comportamentos humanos. Isto porque na nossa sociedade actual as lesões ambientais são o resultado de um concurso destas duas causas.
Também não é adequado distinguir estes dois princípios em função do carácter actual ou futuro dos riscos, já que nas ofensas ambientais, uns e outros se encontram interligados.
Da mesma forma que não faz sentido adoptar como corolário do princípio da precaução aquele que afirma a necessidade de devidas cautelas em relação a uma qualquer actividade humana, mesmo na ausência de provas científicas quanto à existência de um nexo de causalidade entre tal acção e os efeitos danosos em matéria ambiental.
Mas já faz sentido que o direito do Ambiente possa estabelecer uma presunção de causalidade no âmbito da responsabilidade ambiental, havendo alguém a quem possa ser imputada uma actividade ilícita e que esteja em condições de ter provocado danos ambientais.
Um outro corolário, normalmente associado ao princípio da precaução é o da afirmação de um ónus da prova de que não vai haver uma qualquer lesão ambiental, a cargo de que pretenda desenvolver uma actividade potencialmente danosa. Este ónus é manifestamente excessivo, visto que qualquer actividade provoca danos ambientais, por minoritários que sejam e mesmo que sejam desempenhadas todas as medidas que ajudam a minorar os danos. Mais que não sejam os danos provocados pela emissão de CO2 emitido pelos camiões necessários ao transporte de materiais para uma qualquer obra.
Deste modo, conclui-se que deve ser adoptado um conteúdo amplo do princípio da prevenção, incluindo a consideração tanto de perigos naturais como de riscos humanos, tanto a antecipação de lesões ambientais de carácter actual como de futuro, e tendo por base critérios de razoabilidade e bom-senso, em detrimento da autonomização do princípio da precaução.

12.ª Tarefa - Diferenças Verdes

Parque Natural

Por Parque Natural entende-se “uma área que contenha um ou vários ecossistemas inalterados ou pouco alterados pela intervenção humana, integrando amostras representativas de regiões naturais características, de paisagens naturais e humanizadas, de espécies vegetais e animais, de locais geomorfológicos ou de habitats de espécies com interesse ecológico, científico e educacional”. (artigo 5º número 1, do D.L. nº 19/93).
É então uma área que se caracteriza por conter paisagens naturais, semi-naturais e humanizadas, de interesse nacional, sendo exemplo de integração harmoniosa da actividade humana e da Natureza, e que apresenta amostras de um bioma ou região natural. Em Portugal existem actualmente treze Parques Naturais:
Montesinho, Douro Internacional, Litoral Norte, Alvão, Serra da Estrela, Tejo Internacional, Serras d'Aire e Candeeiros, São Mamede, Sintra-Cascais, Arrábida, Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, Vale do Guadiana e Ria Formosa. Os Parques Naturais da Serra da Estrela e Arrábida foram criados em 1976 enquanto o do Litoral Norte data de 2005.



Área REN

A Reserva Ecológica Natural (REN) é apontada pela Lei de Bases do Ambiente como instrumento da política ou planificação ambiental para além da planificação territorial que lhe é intrínseca.
Está prevista no Decreto-Lei nº 180/2006, de 6 de Setembro e “constitui uma estrutura biofísica básica e diversificada que através do condicionamento à utilização de áreas com características ecológicas específicas, garante a protecção de ecossistemas e a permanência e intensificação dos processos biológicos indispensáveis ao enquadramento equilibrado das actividades humanas” (artigo 1º do D.L. nº180/2006). Deste modo, a REN “abrange zonas costeiras e ribeirinhas, águas interiores, áreas de infiltração máxima e zonas declivosas” (artigo 2º do D.L. nº180/2006).
Relativamente à sua delimitação, “compete ao Governo, por resolução do Conselho de Ministros, ouvida a Comissão (...) aprovar a integração e a exclusão de áreas da REN” (artigo 3º do D.L. nº 180/2006). No tocante ao seu regime, cumpre referir que “nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção e ou ampliação, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal” (artigo 4º do D.L. nº 180/2006). Assim sendo, a Reserva Ecológica Nacional deve ser considerada um instrumento fundamental em sede de ordenamento do território, já que tenta disciplinar o uso de áreas particularmente sensíveis da perspectiva ambiental, porque experimentam um elevado grau de transformação quando submetidas a pressões antrópicas ou naturais. Resumindo, da REN fazem parte todas as áreas indispensáveis à estabilidade ecológica do meio e à utilização racional dos recursos naturais, de modo a obter um ordenamento do território o mais correcto possível.



Zona de Protecção Especial

O conceito de Zona de Protecção Especial (ZPE) foi concretizado pela directiva 79/409/CEE que foi transposta para o nosso território pelo Decreto-Lei nº 140/99, como “áreas contendo os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a protecção das espécies de aves mencionadas no anexo A-I, bem como das espécies de aves migratórias não referidas neste anexo e cuja ocorrência no território nacional seja regular, serão classificadas como zonas de protecção especial, mediante decreto regulamentar” (artigo 6º, D.L. 140/99).
A Directiva 92/43/CEE, de 21 de Maio, prevê a criação de zonas especiais de conservação (ZEC), através da conservação dos habitats naturais e dos habitats de espécies da flora e da fauna selvagens cuja extinção está eminente.
A classificação de áreas como “zona de protecção especial” deve ser feita por decreto regulamentar, nele sendo impostas as medidas de conservação que estas zonas devem adoptar.



Área Protegida

Surge assim, em 1971, a primeira área protegida, diga-se, o Parque Nacional da Peneda-Gerês. Em 1976, face a uma consciência ambiental mais desenvolvida, é publicado o Decreto-Lei nº 613/76 onde se define a classificação das Áreas Protegidas e introduz-se o conceito de Parque Natural. Finalmente, é publicada a Lei nº 11/87 (Lei de Bases do Ambiente), que vem referir a necessidade de regulamentar e implementar uma rede nacional de áreas protegidas, pelo que define também os estatutos nacionais, regionais e locais que as mesmas devem ter. A Lei de Bases do Ambiente, apesar do estipulado, vem a concretizar estas ideias com o Decreto-Lei nº 19/93 relativo à Rede Nacional de áreas protegidas.
O Decreto-Lei nº 19/93, no seu artigo 1º número 2 classifica as áreas protegidas como “as áreas terrestres e as águas interiores e marítimas em que a fauna, a flora, a paisagem, os ecossistemas ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor ecológico ou paisagístico, importância científica, cultural e social, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais, a valorização do património natural e construído, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar.” Assim, nos termos do artigo 2º número 2 da lei em causa, atendendo aos interesses que procuram salvaguardar, as áreas protegidas podem ser de interesse nacional, regional ou local, e classificam-se em quatro categorias, diga-se, Parque Nacional, Reserva Natural, Parque Natural e Monumento Natural. Classificam-se, depois, como Paisagens Protegidas as áreas protegidas de interesse regional ou local (artigo 2º, número 4, D.L. 19/93).



Área RAN

O Decreto-Lei n.º 73/2009 regula a Reserva Agrícola Nacional (RAN) abrangendo um “conjunto das áreas que em termos agro-climáticos, geomorfológicos e pedológicos apresentam maior aptidão para a actividade agrícola” (artigo 2º, n.º 2).
A Reserva Agrícola Nacional (RAN) tende a conservar as áreas com potencialidades agrícolas, ou que foram objecto de importantes investimentos destinados a aumentar a sua capacidade produtiva, com o objectivo de aproveitar ao máximo o aproveitamento agrícola dos melhores solos e a sua salvaguarda. Assim, e de acordo com o artigo 21º do Decreto-Lei acima designado, são interditas todas as acções susceptíveis de diminuir ou destruir as potencialidades para o exercício da actividade agrícola das terras e solos da RAN.



Área Classificada

A definição de área classificada está definida no art. 3º, al. a) do Decreto-Lei 142/2008, sendo as “áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação específica”. Estas são as áreas protegidas integradas na Rede Nacional de Áreas Protegidas; os sítios da lista nacional de sítios e zonas de protecção especial integrados na Rede Natura 2000 e todas as outras áreas classificadas ao abrigo de tratados internacionais ratificados por Portugal.
Segundo o artigo 10º, nº 2, “devem ser classificadas como áreas protegidas as áreas terrestres e aquáticas interiores e as áreas marinhas em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e cultural, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar”.
E, nos temos do artigo 11º, nº2, as áreas protegidas classificam-se em diferentes tipologias: parque nacional, parque natural, reserva natural, paisagem protegida e monumento natural.

2ª Tarefa - Comentário ao Acórdão N.º 229/2007 do Tribunal Constitucional, em articulação com o Decreto-Lei n.º 314/2003, de 17 de Dezembro

No Acórdão N.º 229/2007 do Tribunal Constitucional, está em causa um problema de competência.
Ora, o requerente, tendo por base o artigo 3º, n.º 6 do Decreto-Lei n.º 314/2003, pretende que o tribunal emita um mandato judicial que permita ao presidente da câmara municipal aceder ao local onde se encontram animais que segundo o requerente devem ser removidos, pois foram criados obstáculos ou impedimentos ao seu afastamento.
Este Decreto-Lei tem por objectivo reduzir o risco de propagação de certas zoonoses (doenças transmitidas dos animais para o homem e vice-versa) como a equinococose, a raiva, a leptospirose ou a leishmaniose, pelos carnívoros domésticos aos seres humanos, estabelecendo regras relativas à posse e detenção, comércio, exposições e entrada de animais susceptíveis à raiva em território nacional (artigo 1º, Decreto-Lei n.º 314/2003.
O requerente interpôs um recurso de constitucionalidade para apreciação da norma que o Tribunal Cível de Lisboa não aplicou, referindo-se ao artigo 3º, n.º 6 do Decreto-Lei n.º 314/2003, pois o tribunal entendeu que este era ferido de inconstitucionalidade orgânica, bem como à declaração de incompetência, em razão da matéria, do tribunal acima referido para conhecer da providência requerida.
O Ministério Público concluiu nas suas alegações que a norma desaplicada na decisão recorrida deve ser interpretada em conformidade com a Constituição, de modo a caber à jurisdição administrativa a competência para a emissão do “mandato judicial” previsto no n.º 6 do artigo 3º do Decreto-Lei n.º 314/2003.
As contra-alegações dos recorridos referem mais uma vez que o artigo 3º, n.º 6 do Decreto-Lei n.º 314/2003 padece de inconstitucionalidade orgânica, pois desrespeita e viola o artigo 165º, n.º1, alínea p), da Constituição da República Portuguesa. Bem como a incompetência em razão da matéria do tribunal onde foi proposta a providência cautelar, pois a decisão para remoção dos animais tendo em conta a saúde pública é um acto administrativo.
A decisão do acórdão em apreço teve em conta o Acórdão do Tribunal Constitucional, n.º 158/95.
Neste ficou esclarecido que uma decisão camarária é caracterizável como acto administrativo na medida em que há um comando de um órgão autárquico, prosseguindo e realizando interesses públicos relativamente à remoção de um animal de raça canina, com efeitos jurídicos sobre uma situação individual e num caso concreto.
Hoje em dia reconhece-se que, para além da prossecução do interesse público, também os direitos subjectivos e os interesses legítimos dos particulares constituem limite e critério de acção administrativa (cf. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, II, 1988, p. 80 e ss.).
Entende-se, assim, que a tranquilidade da vizinhança bem como a qualidade de vida em que pode interferir a permanência de animais em habitações sem as devidas condições para que não resultem incómodos e perigos para a saúde (artigo 3º, Decreto-Lei n.º 314/2003) passou a ser um interesse público que compete às autarquias preservar e promover, caso contrário, poderia pôr em causa a ordenação geral da vida dos agregados populacionais.
Estamos então, realmente, perante um acto de poderes administrativos de competência das autarquias locais, sendo a decisão de remoção de canídeos acto administrativo, à luz de uma definição analítica, segundo a qual o acto administrativo é um acto jurídico unilateral, orgânica e materialmente administrativo e que versa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto (cf. Freitas do Amaral, ob. cit., III, 1989, p. 66 e ss.).
No Acórdão nº 579/95, o Tribunal Constitucional, declarou com força obrigatória geral a inconstitucionalidade da norma do artigo 10º, nº 4, do Decreto-Lei nº 317/85, de 2 de Agosto, na parte em que atribui competência ao tribunal judicial da comarca para conhecer do recurso da decisão camarária relativa à remoção da canídeos ou outros animais de companhia, por violação do artigo 168º, nº 1, alínea q), da Constituição.
No caso em apreço, a relação jurídica tem a mesma natureza (administrativa), tratando se de execução judicial de uma decisão administrativa (artigo 4º, nº 1, alínea a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro) e também está em causa a competência do tribunal civil para praticar um acto jurisdicional relativo à remoção dos animais. No Acórdão mencionado, tratava se da competência para decidir o recurso da decisão camarária de remoção. Neste caso, trata se da emissão de mandado, a pedido do Presidente da Câmara, para aceder ao local com vista à remoção dos animais.
Concluiu o Tribunal Constitucional para o circunstancialismo em questão, à semelhança do que já tinha concluído no Acórdão nº 579/95, que o artigo 3º, n.º 6 do Decreto-Lei n.º 314/2003 é organicamente inconstitucional, por estar integrado num Decreto-Lei editado pelo Governo ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 198º, da Constituição da República Portuguesa, sem a autorização legislativa do Parlamento que o artigo 165º, n.º 1, alínea p), da Constituição impõe.
Estamos perante uma matéria do âmbito das relações jurídico administrativas, que é da competência dos tribunais administrativos.
Deste modo, a norma objecto do presente recurso, atribuindo a competência para a emissão do mandado ao tribunal judicial, incide sobre a competência material dos tribunais.
O Tribunal confirmou o juízo de inconstitucionalidade do Tribunal Cível de Lisboa, concluindo pela inconstitucionalidade orgânica da norma desaplicada.