9ª Tarefa - AIA vs. AAE

O Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio aprova o regime jurídico da AIA dos projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente. Este regime sofreu até à data diversas alterações, tendo a última sido realizada pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, que veio assegurar a conformidade da legislação nacional com directivas comunitárias.

De acordo com o artigo 2.º, alínea e) do diploma referido, a Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos (AIA) constitui um “instrumento de carácter preventivo da política do ambiente, sustentado na realização de estudos e consultas, com efectiva participação pública e análise de possíveis alternativas, que tem por objecto a recolha de informação, identificação e previsão dos efeitos ambientais de determinados projectos, bem como a identificação e proposta de medidas que evitem, minimizem ou compensem esses efeitos, tendo em vista uma decisão sobre a viabilidade da execução de tais projectos e respectiva pós-avaliação”. Estamos assim perante um meio jurídico destinado à realização de fins ambientais, num momento prévio à execução dos projectos e que permite evitar repercussões ambientas negativas antes que estas ocorram.

Em resultado disto, a AIA de projectos é um procedimento especial, “destinado à consideração autónoma das consequências ambientais” de um projecto susceptível de produzir efeitos significativos no ambiente, inserindo-se num “procedimento faseado, mais vasto e complexo, de licenciamento de uma determinada actividade”.

Por sua vez, a Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica (AAE) encontra-se regulada pelo Decreto-Lei 232/2007, de 15 de Junho, que transpõe para o ordenamento jurídico português as Directivas nº 2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, e 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio.

A consagração da avaliação ambiental de planos e programas resulta de uma evidência surgida, quer a nível comunitário, quer a nível nacional de que a avaliação de projectos era feita num momento em que a possibilidade de tomar diferentes opções e de apostar em diferentes alternativas de desenvolvimento já não existe, em resultado de esta liberdade ser previamente coarctada por planos ou programas nos quais o projecto em questão se tem que forçosamente enquadrar. Com este instrumento, permite-se assim que possíveis efeitos negativos de uma opção de desenvolvimento passem a ser analisados numa fase prévia à da avaliação de impacto ambiental de projectos. Tal como a AIA, a AAE assume também natureza incidental, mas desta vez na aprovação de um dado plano e não num projecto.

O art. 2.º, alínea a) deste diploma entende por Avaliação Ambiental “a identificação, descrição e avaliação dos eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes de um plano ou programa, realizada durante um procedimento de preparação e elaboração do plano ou programa e antes de o mesmo ser aprovado ou submetido a procedimento legislativo, concretizada na elaboração de um relatório ambiental e na realização de consultas, e a ponderação dos resultados obtidos na decisão final sobre o plano ou programa e a divulgação pública de informação respeitante à decisão final”. A definição legal aponta-nos assim para uma avaliação que incide sobre propostas de natureza estratégica, isto é, sobre políticas, planos ou programas, situando-se ao nível das grandes opções e não de meros projectos.

O Professor Vasco Pereira da Silva, no início da sua análise ao procedimento administrativo de avaliação de impacto ambiental (de projectos), afirma que este é um meio jurídico ao serviço da realização dos fins ambientais e dos vários princípios verdes, com especial incidência no Princípio da Prevenção, do Princípio do Desenvolvimento Sustentável e do Princípio do Aproveitamento Racional dos Recursos. Parece-me a mim que estas considerações se podem estender ao procedimento de avaliação de impacto ambiental estratégica, na medida em que ambos os procedimentos têm um objectivo último em comum: a defesa do Ambiente.

A diferença não parece estar então no objectivo final dos instrumentos. Analisadas as definições legais, salta a vista que a grande diferença entre a Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos e a Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica se encontra nas realidades que cada uma das figuras abarca, ou seja, no objecto de avaliação. Assim, enquanto que o primeiro procedimento se destina a verificar as consequências ecológicas de um determinado projecto (no sentido de obras ou outras intervenções no meio natural ou paisagem) público ou privado, o segundo se destina a avaliar planos e programas aprovados por força de ius imperii, onde se incluem, nomeadamente, os diversos Planos Especiais de Ordenamento do Território.

É o próprio preâmbulo do diploma da Avaliação Estratégica (Decreto Lei 232/2007, de 15 de Junho) que nos confirma esta ideia, ao referir que as duas figuras têm funções diferentes: “a primeira (AIA de planos) uma função estratégica, de análise de grandes opções, a segunda uma função de avaliação do impacte dos projectos tal como são executados em concreto”.

Voltando ao preâmbulo do DL 232/2007, este refere ainda que apesar de serem realidades diferentes, é necessária uma articulação entre os dois regimes, a qual se encontra no art. 13.º deste diploma (a epígrafe do artigo é mesmo “Articulação com regime de avaliação de impacte ambiental de projectos”). Esta articulação parece fazer todo o sentido, sendo essencial para garantir a coerência e racionalidade do sistema de avaliação ambiental.

Contudo, da análise destas disposições pode concluir-se que esta coordenação não assume uma relevância assim tão grande. Assim, estabelece-se que o processo de avaliação de projectos sujeitos a Avaliação de Impacto Ambiental, nos termos do Decreto-lei n.º 69/2000 deve ser, sempre que possível, concomitante com a avaliação do plano ou programa onde estes se encontrem previamente previstos. Ao mesmo tempo, afirma-se que os resultados da avaliação ambiental estratégica devem ser utilizados e valorados na avaliação de impacto ambiental de projectos. Por fim, permite-se que os estudos e outros elementos constantes do relatório ambiental ou da declaração ambiental que sejam adequados e se mantenham actuais possam ser utilizados na Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos, evitando-se assim a desnecessária duplicação destes elementos.

Assim, as realidades em análise continuam a ser distintas e o facto de um dado plano prever um determinado projecto susceptível de produzir efeitos no ambiente não levará a que seja realizado apenas a avaliação do plano, preterindo-se a AIA do projecto. Pensando no exemplo de Escola, utilizado regularmente em casos práticos, dizer-se que um dado projecto (ex. estrada) que deveria ser objecto de AIA não necessita de passar neste procedimento, em virtude de se encontrar previsto em determinado plano (ex. Plano Director Municipal), plano este que foi sujeito a Avaliação Ambiental Estratégica, é incorrecto. De facto, o projecto encontra-se da mesma forma sujeito a AIA e nada impede que a Declaração de Impacto Ambiental seja desfavorável ou condicionalmente favorável por, em concreto, o projecto ter repercussões ambientais indesejáveis. A AAE não é pois vinculativa em sede de AIA.

6ª Tarefa - Desenvolvimento Sustentável

Na declaração final resultante da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, realizada em 1972, na cidade de Estocolmo, e na Carta da Natureza, de 1982, é declarado o princípio do desenvolvimento sustentável, enquanto princípio ambiental. O princípio nasce com um pendor essencialmente económico, através do qual se afirma a necessidade de conseguir um compromisso entre a preservação do meio ambiente com o desenvolvimento sócio-económico.

Profundamente ligada a esta ideia encontra-se a de solidariedade intergeracional (intergeneration equity), que partindo da ideia de todos os recursos serem escassos, cria a obrigação das gerações presentes protegerem os direitos das gerações futuras, o que implica que as decisões tomadas hoje não tornem impossíveis determinadas opções para as gerações vindouras, seja conservada a possibilidade de acesso aos recursos naturais no futuro, bem como a sua qualidade.

Todas estas ideias parecem ser de salutar. Contudo, será que estamos perante um verdadeiro princípio jurídico ou não passará tudo isto de, como indica Carla Amado Gomes, um mero comando de natureza ético-moral, incapaz de conduzir a soluções gerais e eficazes?

De acordo com o Professor Vasco Pereira da Silva, estamos perante um verdadeiro “princípio verde”, plasmado, a nível interno, no número 2 do artigo 66.º da Constituição da República Portuguesa, “enquanto condição de realização do direito ao ambiente”. O Princípio do Desenvolvimento Sustentável encontra-se ainda consagrado, enquanto objectivo da comunidade, no art. 6.º do Tratado da Comunidade Europeia.

Em virtude da sua consagração constitucional, para além do seu pendor económico, o Desenvolvimento Sustentável passa a apresentar também uma dimensão jurídica. Surge assim uma exigência de ponderação das consequências para o meio ambiente de qualquer decisão jurídica de natureza económica tomada pelos poderes públicos, não se admitindo decisões cujos benefícios económicos sejam marginais em relação aos seus custos ambientais. Ao mesmo tempo, tal implica um dever de fundamentação ecológica de todas estas decisões.

Opinião diferente é a de Carla Amado Gomes, que entende que qualquer princípio, por mais vago que seja (de acordo com Gomes Canotilho, os princípios tendem mesmo a ser vagos e indefinidos), tem que assumir um carácter normativo, isto é, tem que, materialmente, prescrever um comportamento determinado aos seus destinatários. Esta Autora entende que tal não acontece com o chamado princípio do desenvolvimento sustentável, o qual não reúne “um mínimo de elementos que veiculem a sua aplicação homogénea a um conjunto similar de situações”, limitando-se a assumir, como foi referido supra, uma natureza ético-moral, da qual não se pode retirar qualquer imposição jurídica.

Cabe tomar posição. A ideia de desenvolvimento sustentável, bem como a de solidariedade intergeracional são, evidentemente, de prezar, não havendo qualquer razão para as afastar. Contudo, será que estamos perante verdadeiros princípios, susceptíveis de condicionar verdadeiramente a actuação das entidades públicas? É um facto que tais ideias são consagradas directamente na Constituição da República Portuguesa, bem como nos tratados comunitários. Porém, tal não é um argumento definitivo e não será inadmissível entender-se estas normas como meras normas programáticas, as quais devam ser aplicadas na medida do possível, enquanto meros objectivos do Estado em matéria ambiental e susceptíveis de ser afastadas em resultado das circunstâncias do caso concreto.

Na minha opinião, o Prof. Vasco Pereira da Silva tem razão quando afirma que as autoridades públicas encontram-se obrigadas a ponderar tanto os benefícios económicos como os prejuízos ambientais das medidas tomadas, devendo ser consideradas inválidas as “decisões insuportavelmente gravosas para o ambiente”. Parece-me assim que, contrariamente ao defendido pela Professora Carla Amado Gomes, o Princípio em causa assume uma verdadeira dimensão normativa, sendo obrigatório para os decisores públicos.

Questão diferente é a existência ou não de uma necessidade de autonomizar este princípio? Aqui a minha opinião afasta-se da do Professor Vasco Pereira da Silva, na medida em que não consigo encontrar razão para esta autonomização. Na realidade, não me parece que este princípio seja mais do que um aprofundamento do Princípio da Proporcionalidade, possivelmente, em conjugação com o Princípio do Aproveitamento Racional dos Recursos Disponíveis, o qual obriga à adopção de critérios de eficiência ambiental. O que ocorre aqui não é mais do que uma “ponderação em concreto de fins de protecção do ambiente face a outros valores concorrentes” (BIRNIE e BOYLE).

Em suma, a ideia de desenvolvimento sustentável faz todo o sentido e assume uma dimensão normativa, obrigando à fundamentação ecológica das decisões e à comparação dos benefícios económicos e prejuízos ambientais. Contudo, parece que este dever da administração resulta desde logo do Princípio da Proporcionalidade.

1.ª e 3.ª Tarefa - Prevenção e Precaução

O Princípio da Prevenção é um princípio com dignidade constitucional, encontrando-se expressamente consagrado no art. 66.º, número 2, da Constituição da República Portuguesa. A sua importância é tal para este ramo de Direito que Gomes Canotilho chega mesmo a afirmar que o Direito do Ambiente “constitui um domínio jurídico forçosamente «ancorado no princípio da prevenção»”. A Lei de Bases do Ambiente consagra-o na alínea a) do seu artigo 3.º.

Partindo da consciência generalizada da escassez e perenidade dos recursos naturais, o Princípio da Prevenção tem como finalidade evitar lesões ao ambiente, mediante a adopção dos meios mais adequados destinados a afastar a sua verificação ou, não sendo tal possível, minorar as suas consequências. Assim, em vez de se reagir a eventuais perigos ambientas, tenta-se evitar que estes problemas cheguem sequer a ocorrer, com base na ideia de senso comum, “mais vale prevenir do que remediar”.

Contudo, recentemente, tem surgido uma relevante tendência doutrinária que tem vindo a reduzir o âmbito deste princípio, autonomizando um chamado Princípio da Precaução, de sentido mais amplo. Esta ideia parte muitas vezes dos estudos de Ulrich Beck que popularizaram o conceito de “sociedade de risco”, uma sociedade na qual o “aumento das opções técnicas acarreta a incalculabilidade das suas consequências”, passando os efeitos desconhecidos e inesperados a ser uma força dominante.

É intimamente ligada com esta ideia de sociedade de risco que assume relevância o chamado princípio da precaução, “nova coqueluche do Direito do Ambiente”, nas palavras de Carla Amado Gomes. De acordo com este princípio, assente na fórmula in dubio pro ambiente, a necessidade de protecção do ambiente impõe a possibilidade de adopção de medidas destinadas a impedir o risco de produção de danos ambientais, ainda que o conhecimento científico disponível nesse momento seja insuficiente para sustentar a existência de um nexo de causalidade entre as actuações em causa e o risco de ocorrência de danos, sua extensão ou gravidade.

No entanto, a partir daí não é claro o que se entende com este princípio, visto que os critérios para a distinção entre prevenção e precaução (há quem o faça em razão dos perigos em causa; outros autores fazem-no em razão do carácter actual ou futuro do risco…), bem como os resultados a que conduz esta autonomização estão longe de ser inequívocos. Como afirma Ana Gouveia Martins, fora a ideia essencial anteriormente referida, a definição do conteúdo do Princípio da Precaução “revela-se extremamente vaga ou conhece grandes oscilações”.
Assim, nesta realidade, incluem-se desde meras exigências de ponderação jurídica até interpretações eco-fundamentalistas. É certo que uma consagração demasiado generosa da precaução reduz extremamente a amplitude do dano potencial. Contudo, não podemos ir pelo mesmo caminho que Carl Jung, que acreditava que cada descoberta da ciência encerrava em si a ameaça de uma "estupenda catástrofe...

Desta forma, parece que a interpretação da Precaução de forma extrema é impraticável, sob pena de se paralisar toda e qualquer actividade que envolva a utilização de meios inovadores. Não nos parece também uma boa opção a inversão do ónus da prova, obrigando o agente potencial agressor do meio ambiente a demonstrar a inocuidade da sua intervenção, quando dificilmente a Ciência lhe poderá dar certezas, o que levará ao surgimento de um caso de diabolica probatio.

Assim, questiona-se se fará verdadeiramente sentido falar de um Princípio da Precaução. Desde já adiantamos, que a nosso ver, não existe necessidade de autonomizar este princípio, aproximando-se a nossa opinião da perfilhada por Carla Amado Gomes e Vasco Pereira da Silva.

Carla Amado Gomes diz-nos que a precaução não é mais do que o aprofundamento do princípio da prevenção, especialmente influenciado pelo princípio da proporcionalidade, não havendo verdadeira necessidade de autonomizar este princípio, nem de falar de um “princípio da precaução” enquanto tal. De facto, de acordo com esta autora, estamos meramente perante uma maior amplitude de protecção, a qual varia consoante as normas legais em jogo, em que a imposição de restrições às actuações potencialmente lesivas do meio ambiente deverá aumentar na medida da comprovabilidade dos danos, ponderando-se os vários interesses em presença.

Por sua vez, o Professor Vasco Pereira da Silva, opta pela construção de uma noção ampla de prevenção, a qual deva abarcar tanto acontecimentos presentes como futuros, independentemente de estarmos perante acontecimentos naturais ou condutas humanas, nunca abandonando os necessários critérios de razoabilidade e bom senso. Contudo, admite ainda uma concepção restrita deste mesmo princípio, que se destina apenas a “evitar perigos imediatos e concretos de acordo com uma lógica imediatista e actualista”.

Parece-me que estas duas últimas posições não são assim tão distantes (sendo antes conciliáveis), visto que ambos os autores optam pela não autonomização do princípio da precaução. Contudo, enquanto que Vasco Pereira da Silva admite a existência de um sentido amplo e restrito para o Princípio da Prevenção, Carla Amado Gomes não faz esta distinção, limitando-se ver na precaução um aprofundamento da prevenção.

Ainda assim, há que tomar posição. Na minha opinião, a razão encontra-se com o Professor Vasco Pereira da Silva. De facto, é extremamente difícil distinguir entre prevenção e precaução: por um lado, estamos perante palavras sinónimas na nossa língua (esta autonomização encontra-se bastante relacionado com as diferenças entre prevention e precaution, diferenças essas que não subsistem na língua portuguesa) e a linguagem jurídica deve ser o mais clara possível; ao mesmo tempo, como foi anteriormente apontado, não existe um critério claro de distinção mesmo entre estes conceitos entendidos de forma jurídica. Justifica-se assim a adopção de um Princípio da Prevenção lato sensu, que englobe todas as realidades referidas anteriormente.

12.ª Tarefa – Diferenças Verdes

O Decreto-Lei 142/2008, de 24 de Julho estabelece um novo regime de conservação da natureza e da biodiversidade. Para tal, cria a Rede Fundamental de Conservação da Natureza (RFCN), a qual é constituída pelo Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC) e por diversas Áreas de Continuidade.

O art. 3.º, alínea a), define, com efeitos para o Decreto-Lei em causa, as áreas classificadas como as “áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação específica”.

O SNAC é, de acordo com o art. 9.º/1, constituído pela Rede Nacional de Áreas Protegidas (RNAP; ver art. 10.º), pela Rede Natura 2000 (art. 25.º) e por outras áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado português.

“A classificação de uma área protegida visa conceder-lhe um estatuto legal de protecção adequado à manutenção da biodiversidade e dos serviços dos ecossistemas e do património geológico, bem como à valorização da paisagem” (art. 12.º do diploma supra referido). De acordo com o art. 11.º/2, as áreas protegidas classificam-se nas seguintes tipologias: parque nacional, parque natural, reserva natural, paisagem protegida e monumento natural.

O parque natural é, nos termos do art. 17.º/1, “uma área que contenha predominantemente ecossistemas naturais ou seminaturais, onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana”. Através desta classificação, visa-se a protecção dos valores naturais existentes, ao mesmo tempo em que se contribui para o desenvolvimento regional e nacional (art. 17.º/2). Tal como os parques nacionais, os parques naturais dispõem necessariamente de um plano de ordenamento (art. 23.º/1), através do qual se regulam os usos interditos, condicionados e incentivados nas áreas em causa. Contudo ao contrário dos primeiros, os segundos não são necessariamente de âmbito nacional, podendo ser igualmente de âmbito regional ou local (art. 11.º/1 e 11.º/3).

A Rede Natura 2000 destina-se à protecção de áreas com interesse comunitário. No interior desta rede (regulada pelo Decreto-Lei 49/2005, de 24 de Fevereiro), encontramos as Zonas de Protecção Especial (ZPE), em áreas que contêm os territórios mais apropriados para a protecção de determinadas espécies de aves (ao lado das ZPE, temos as Zonas Especiais de Conservação – ZEC). Tenha-se em atenção que a totalidade ou parte de uma determinada ZPE pode estar localizada dentro de uma área protegida, caso em que os seus objectivos devem ser assegurados através do plano especial de ordenamento da área protegida (art. 8.º/2 do DL 49/2005).

O já referido Decreto-Lei 142/2008 (art. 5.º/2) diz-nos que as áreas de continuidade são áreas que estabelecem e salvaguardam a ligação e o intercâmbio genético de espécies selvagens entre as diferentes áreas nucleares de conservação. No interior destas, podemos encontrar a Reserva Ecológica Nacional (REN), a Reserva Agrícola Nacional (RAN) e o Domínio Público Hídrico (DPH) – art. 5.º/1, alínea b).

A REN é regulada pelo Decreto-Lei 166/2008, de 22 de Agosto e integra o conjunto de áreas que, em virtude do seu valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial (art. 2.º/1 e, em detalhe, art. 4.º). De acordo com o artigo 3.º/3 deste diploma e tal como foi previamente referido, a REN é uma das componentes da RFCN, favorecendo a continuidade entre as áreas integradas no SNAC.

A delimitação da REN é feita em dois níveis, o nível estratégico (através de orientações estratégicas de âmbito nacional e regional) e o nível operativo (delimitação em carta de âmbito municipal) – art. 5.º.

A REN actua como uma restrição de utilidade pública, à qual se aplica um regime territorial especial, que estabelece uma série de condicionamento à ocupação, uso e transformação do solo, ao mesmo tempo que identifica os usos e as acções compatíveis com os objectivos desse regime nos vários tipos de áreas (artigos 2.º/2 e 20.º e seguintes).

De acordo com o artigo 24.º/1, poderão existir casos em que para além de integrados na REN, as áreas em causa estejam também integradas noutras áreas classificadas ou noutras áreas de continuidade.

A RAN é regulada pelo Decreto-Lei 73/2009, de 31 de Março e é composta pelo conjunto de áreas que apresentam uma maior qualidade para a actividade agrícola (art. 2.º/1 e 8.º).

Esta actua igualmente como uma restrição de utilidade pública de âmbito nacional, condicionando a utilização não agrícola dos solos, mas não a proibindo totalmente (cf., a este propósito, os artigos 22.º e 25.º do diploma em causa). Ainda assim, por regra, as áreas da RAN são áreas afectas à actividade agrícola e áreas non aedificandi (art. 20.º).

A RAN é, tal como a REN, uma das componentes da RFCN, favorecendo a continuidade entre as áreas integradas no SNAC (art. 5.º/2).