Diferenças verdes

A Rede Fundamental de Conservação da Natureza – RFCN – vem regulada no Decreto-Lei nº 142/2008 de 24 de Julho, que estabelece o regime jurídico da conservação da natureza e biodiversidade. Este diploma divide a Rede em dois subsistemas: o sistema nacional das áreas classificadas (SNAC) e o sistema das áreas de continuidade, que trata de áreas complementares face ao primeiro sistema.

O SNAC, subdivide-se em: Rede Nacional de Áreas Protegidas (RNAP), os sítios da Rede Natura 2000 e as Áreas classificadas decorrentes de compromissos internacionais.

O sistema das áreas de continuidade divide-se de igual modo em três campos de actuação: a Reserva Ecológica Nacional (REN), a Reserva Agrícola Nacional (RAN) e o Domínio público hídrico, (Decreto-lei nº 142/2008, art. 5º).

A RNAP é regulada pelo Decreto-Lei nº 142/2008. Existem cinco tipos de áreas protegidas: os Parques Nacionais, os Parques Naturais, as Paisagens Protegidas, as Reservas Naturais e os Monumentos Naturais. Especificamente quanto ao Parque Natural, este caracteriza-se por conter paisagens naturais, seminaturais e humanizadas, de interesse nacional, sendo exemplo de integração harmoniosa da actividade humana e da Natureza. Na definição legal um Parque Natural é “uma área que contenha predominantemente ecossistemas naturais ou seminaturais, onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços.” (art. 17º do diploma anteriormente referido).

O regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional (REN), consta do decreto lei 166/2008 de 28 Agosto, e tem por objectivo proteger os recursos naturais, especialmente água e solo, para salvaguardar processos indispensáveis a uma boa gestão do território e para favorecer a conservação da natureza. Segundo o art. 2º/1 deste decreto-lei a REN é uma estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, merecem protecção especial.

Por seu turno, a Reserva Agrícola Nacional (RAN) é definida como o “conjunto das áreas que em termos agro-climáticos, geomorfológicos e pedológicos apresentam maior aptidão para a actividade agrícola” – artigo 2º n.º 2 do decreto-lei 73/2009. O art.4º define os objectivos da RAN.

Nos termos do art.º. 3.º al. b) do decreto-lei 142/2008, são áreas classificadas “as áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação específica” O artigo 5.º prevê que, além do Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC), a RFCN é composta pelas áreas protegidas integradas na Rede Nacional de Áreas Protegidas, cuja constituição, categorias e tipologias de áreas protegidas, objectivos, gestão, classificação e definições consta da Secção I.

Devem ser classificadas como áreas protegidas – art. 10º/2 – “as áreas terrestres e aquáticas interiores e as áreas marinhas em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e cultural, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar.”

O Parque Nacional distingue-se de uma Área Protegida por ser um tipo de Área Protegida, sendo que o conceito de Área Protegida é mais amplo englobando outras realidades tal como já referimos. Uma ZPE distingue-se das demais figuras porque é um área que visa a protecção de aves. A Área classificada distingue-se das restantes áreas por resultar de obrigações internacionais assumidas ao abrigo de convenções internacionais. Por sua vez, as áreas REN e RAN distinguem-se das demais por integrarem o sistema das áreas de continuidade. A REN distingue-se da RAN pois esta tem por objecto terrenos agrícolas.

AIA de projectos e AIA estratégica

Antes de mais, gostaria de começar por definir Avaliação de Impacto Ambiental, (AIA), como sendo um procedimento administrativo especial do Direito do Ambiente, que tem como objectivo determinar os efeitos ecológicos de um projecto, plano ou programa.

Para o Professor Vasco Pereira da Silva, a AIA é um procedimento especial dentro de um procedimento mais amplo, um procedimento de autorizarão global. Pode ser uma fase inserida num procedimento administrativo mais alargado que culmina com a decisão administrativa de licenciamento ou não de uma actividade, ou pode ser uma fase inserida num procedimento administrativo mais alargado que culmina com a criação de um plano ou programa.

Passemos à delimitação entre a AIA de projectos e a AIA estratégica, (ou de planos e programas). Como sustenta o Professor Vasco Pereira da Silva, a AIA de projectos tem como objectivo a verificação das “consequências ecológicas e um determinado projecto, através da ponderação das respectivas vantagens e inconvenientes no que toca à repercussão no meio ambiente, permitindo, assim, a autónoma consideração da dimensão ambiental.” O regime da AIA de projectos consta do Decreto-Lei nº 69/2000 de 3 de Maio, alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 197/2005 de 8 de Novembro. O âmbito deste diploma abrange projectos públicos e privados, (conforme art. 1º/1). Este regime aplica-se a todos os projectos dos anexos I e II – art.1º/3. Além destes projectos tipificados nos anexos referidos, existe a faculdade de serem submetidos a este procedimento outros projectos, (art. 1º nº 4 e 5). Fazendo uma breve referência ao procedimento: numa 1ª fase é delimitado o objecto do procedimento – art.11º, (fase preliminar e facultativa); numa 2ª fase elabora-se o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) – art.12º; segue-se o parecer preliminar – art.13º; os art.14º e 15º constituem a possibilidade de participação dos interessados; finda esta fase a Comissão de Avaliação profere parecer final e a proposta de decisão (art.16º). Para concluir, o Ministro do Ambiente decide sobre o procedimento de AIA (arts 17º e 18º).

A AIA estratégica, por seu turno, consiste num processo contínuo e sistemático de avaliação dos impactos negativos no meio ambiente, através de uma visão ampla e estratégica. Tem como objectivo inserir, desde o momento inicial do processo decisório, determinados valores ambientais na construção e desenvolvimento de planos e programas, que condicionam a futura decisão acerca das características de determinado projecto. Este tipo de procedimento é regulada pelo Decreto-lei nº 232/2007 de 15 de Junho, que prevê a AIA durante o processo de elaboração de planos e programas pela Administração Pública – art. 1º/1. O art. 3º/1 estipula os planos e programas aos quais se aplica a AIA estratégica, a alínea c consagra uma cláusula aberta. São também estipuladas isenções ao procedimento no art.4º. Quanto ao procedimento, de modo sucinto temos a delimitação do objecto, (art. 5º); a elaboração do relatório ambiental (art. 6º); seguida da fase das consultas e por último a decisão (arts. 7º e 9º respectivamente).

O preâmbulo do Decreto-Lei nº 232/2007, faz referência à diferente função dos tipos de AIA em causa, a AIA de planos e programas e a AIA de projectos “têm funções diferentes – a primeira uma função estratégica, de análise de grandes opções, a segunda uma função de avaliação do impacte dos projectos tal como são executados em concreto (…)”. Quanto à articulação dos dois regimes, art. 13º deste diploma dá a resposta, referindo no nº 1, “Os projectos sujeitos a avaliação de impacto ambiental nos termos do Decreto-Lei nº 69/2000 (…), enquadrados, de forma detalhada, em plano ou programa, devem, sempre que possível, ser objecto de avaliação simultaneamente com a avaliação ambiental do respectivo plano ou programa”.

Comentário ao Ac. do STA 14.3.1995

No acórdão em causa, a Liga para a Protecção da Natureza recorre para a 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo de uma deliberação do Conselho de Ministros, relativamente à localização da nova ponte sobre o Tejo. O Conselho de Ministros aprovou o Decreto-Lei nº 220/92 de 15 de Outubro, que localiza a ponte entre as proximidades do Samouco, Município de Alcochete, e Sacavém, Município de Loures. Discute-se se esta zona constituía uma Zona de Protecção Especial, estando também em causa o efeito directo da directiva e a necessidade de sujeição do projecto a prévia Avaliação de Impacto Ambiental (AIA).

A associação de defesa do ambiente invoca os seguintes fundamentos para o recurso: em primeiro lugar que a Directiva nº 79/409/CEE do Conselho de 2 de Abril de 1979, vigora em Portugal desde 1986 e, tem por objecto a conservação e a protecção de aves selvagens que habitam o território da Comunidade Europeia. A Directiva impõe adopção de medidas com o objectivo de conservar e proteger as aves selvagens do território da Comunidade Europeia, tendo particular importância, a medida de criação de “Zonas de Protecção Especial” (ZPEs). Por Despacho de 30 de Abril 1988, foram criadas pelo Governo 18 ZPEs, contudo não foi definido o regime jurídico aplicável. Em 1991, o Decreto-Lei nº 75/91 de 14 de Fevereiro transpôs a Directiva nº 79/409/CEE, continuando indefinido o seu regime. Não existindo tal regime, aplicar-se--ia o art. 4º/4 da Directiva, que seria directamente aplicável pelos particulares dada a teoria do efeito directo vertical, sendo certo que, para a associação, a norma do art. 4º/4 seria uma norma clara, completa e incondicional. Como a ponte atravessava a ZPE do Estuário do Tejo, a associação alega que a deliberação viola o art. 4º/4 da Directiva, na medida em que a construção da ponte conduziria à deterioração dos habitats e à perturbação das aves selvagens.
Em segundo lugar, alega que o decreto-lei em causa violava a legislação de Avaliação de Impacto Ambiental em vigor no momento da aprovação do decreto-lei, ou seja, os arts. 3º, 4º e 5º do Decreto-Lei nº 186/90 de 6 de Junho e os arts. 2º, 3º e 4º do Decreto Regulamentar nº 38/90 de 27 de Novembro.

No acórdão decidiu-se que o art. 4.º nº 4 da Directiva não foi violado uma vez que não está em causa uma posição incondicional e suficientemente precisa, logo não tem efeito directo. Deste modo, a decisão governamental não tinha de ser sujeita ao procedimento prévio de AIA porque na deliberação impugnada “apenas se decidiu que a localização se situava entre as proximidades do Samouco, no município de Alcochete, e Sacavém, no município de Loures”, não tendo sido “aprovada a realização de obras de construção ou qualquer instalação de obras”. Confirma esta ideia ao declarar que “não é a fase da aprovação da localização das obras que está submetida ao procedimento administrativo de AIA previsto no Decreto-Lei n.º 186/90 e Decreto Regulamentar n.º 38/90 e tão só a fase elaboração do projecto e da concepção da construção da obra.”

Para José Eduardo Figueiredo Dias, esta decisão ignora os objectivos da legislação da AIA, e assenta em pressupostos errados. Para sustentar tal afirmação evoca alguns argumentos, dos quais destaco os seguintes: a) a decisão de localização da ponte sobre o Tejo está inserida no âmbito do Decreto-Lei n.º 186/90 quando este alude a “outras intervenções no meio natural ou na paisagem” (art. 1.º/2 al. a)) ou a “projectos que, pela sua (...) localização, se considerem susceptíveis de provocar incidências significativas no ambiente” (art. 2.º/2), logo a necessidade de realização da AIA; b) a AIA é um instrumento de cumprimento de princípios de Direito do Ambiente, tais como o do desenvolvimento sustentável e do aproveitamento racional dos recursos disponíveis e tem como fundamento último o princípio preventivo, que pretende evitar a produção de danos, mais uma vez se justifica a AIA antes da decisão de localização.

Chegado este ponto, resta-nos dissertar sobre a decisão tomada no acórdão em causa, assim, consideramos que tal decisão foi a mais acertada tendo em conta a legislação sobre AIA em vigor em 1992. Em relação ao efeito directo, temos dúvidas quanto à precisão da norma do art. 4º/4 da Directiva, pois efectivamente a expressão nela contida é algo indeterminada. Na nossa opinião, o STA identificou que a questão em causa era a da necessidade de AIA para a localização da obra e não para a sua construção. A localização não estaria assim, sujeita a esse procedimento administrativo.

Direito do ambiente ou Direito ao ambiente?

A nossa Lei Fundamental face as questões ambientais tem em consideração duas realidades. Numa perspectiva consagra um princípio jurídico objectivo, em que são determinadas finalidades de protecção ambiental. Preceitua neste sentido, o artigo 9º CRP, como tarefas fundamentais do Estado “defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território”, assim como “promover a efectivação dos direitos ambientais” (alíneas d) e e) respectivamente). No artigo 66º consagra, numa dimensão subjectiva, o direito ao ambiente como direito fundamental. Dispondo assim, no n.º 1 que “Todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender”.

Perante esta realidade constitucional, surge a questão de saber se a CRP considera o Direito do Ambiente numa perspectiva antropocêntrica ou ecocêntrica, tema de relevante interesse tendo em conta a sua dimensão como direito fundamental. A visão antropocêntrica faz do Homem o centro do Universo, ele explora o ambiente tendo em conta o seu próprio interesse. A concepção ecocêntrica, no pólo oposto, defende que o Homem é parte integrante da natureza, assim sendo, a natureza é tutelada em função dela mesma e não apenas como um objecto útil ao Homem. A doutrina tem divergido nos vários sentidos.

Freitas do Amaral, por seu turno, recusa uma concepção em que «o Homem é o centro de tudo e em que tudo gira em torno dos interesses, das preocupações, das aspirações e das necessidades do Homem», e considera que «a Natureza tem de ser protegida também em função dela mesma, como um valor em si», defendendo assim uma concepção ecocêntrica. Do mesmo modo, Carla Amado Gomes, partilha da mesma ideologia, defendendo um ecocentrismo moderado. Compreendemos esta concepção, todavia quando levada ao extremo poderá significar uma personalização jurídica das realidades naturais e a pseudo-atribuição de direitos subjectivos à Natureza.

Para o Professor Vasco Pereira da Silva, é de recusar quer o fundamentalismo jurídico e ecológico, que reduz tudo à lógica ambiental, sacrificando os demais valores e interesses em jogo, quer uma visão que não atende à relevância jurídica autónoma dos fenómenos ambientais. O Professor defende um antropocentrismo ecológico, excluindo qualquer ideia economicista ou utilitária da natureza. A natureza deve ser protegida pelo Direito pois a sua preservação constitui condição da realização da dignidade da pessoa humana. Consideramos que a posição assumida pelo Professor Vasco Pereira da Silva é a mais adequada à ponderação dos interesses em causa.

A contemplação do direito ao ambiente como direito do Homem resulta da necessidade de reflectir sobre a posição da pessoa na comunidade face os novos desafios das modernas sociedades. É para fazer face a estes desafios que a CRP consagra um direito fundamental ao ambiente, mas consagra igualmente uma dimensão objectiva da tutela ambiental.

Perante o exposto resta-nos concluir mencionando que, mais importante que chegar a uma resposta para esta questão é, efectivamente, reconhecer o meio ambiente como fundamental e imprescindível para a existência humana e a necessidade fulcral de o preservar.

O desenvolvimento sustentável, um verdadeiro princípio?

A Declaração de Estocolmo – 1972 – representou um significativo progresso face às questões ambientais ao determinar o Princípio do Desenvolvimento Sustentável, nasce assim com natureza essencialmente económica. A partir daqui seguiram-se medidas de protecção dos recursos naturais face a uma política de industrialização que foi de uma elevada importância para o desenvolvimento socio-económico.

Este princípio é consagrado constitucionalmente no artigo 66º n.º2 CRP, e dita a premência de atender às “necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações vindouras atenderem a suas próprias necessidades,” assenta na solidariedade intergeracional, através da melhor exploração/preservação dos recursos naturais.

Para Gomes Canotilho, o princípio em causa surge para suprimir a ideia que o crescimento económico só deve “contabilizar a riqueza nacional ignorando a existência e o estado de conservação dos recursos naturais”.

Citando o Professor Vasco Pereira Silva, este princípio “estabelece uma exigência de ponderação das consequências para o meio-ambiente de qualquer decisão jurídica de natureza económica tomada pelos poderes públicos e a postular a sua invalidade, no caso dos custos ambientais inerentes à sua efectivação serem incomparavelmente superiores aos respectivos benefícios económicos, pondo assim em causa a sustentabilidade dessa medida de desenvolvimento”.

Na actual sociedade de risco os perigos são ilimitados espacial, temporal e socialmente. A responsabilidade de garantir um desenvolvimento sustentável é da sociedade, de todos os nós, e não apenas e da actuação dos órgãos públicos.

Quanto à dúvida que se suscita, relativamente à efectividade deste princípio, existe uma divergência doutrinal. O Professor Vasco Pereira da Silva, por seu turno, defende que está em causa um efectivo princípio ambiental que impõe a ponderação das consequências das decisões de natureza económica, devendo existir uma entrave àquela actividade económica que apresente mais custos que benefícios. Este princípio constitucional obriga a uma “fundamentação ecológica” da actuação dos poderes públicos, sendo inconstitucionais as decisões excessivamente graves para o ambiente.

Opinião contrária sustenta Carla Amado Gomes, sustentando que um verdadeiro princípio carece de concretização no padrão de validade de soluções normativas, extraindo-se das fontes e preceitos através de um método de construção jurídica. Concluindo que o princípio em causa não adquiriu ainda a natureza de verdadeiro princípio por ainda não representar um fundamento de validade do qual se possa partir para avaliar determinada solução. Considera estar em causa um imperativo de ordem moral ou ética, do qual não se consegue retirar soluções gerais.

Cabe tomar posição, consideramos que, perante a sua consagração constitucional e consequente entendimento de exigência da referida “fundamentação ecológica”, estar em causa um verdadeiro princípio ambiental que deve pautar a exercício da Administração Pública em todas as suas vertentes.
Que mais se pode argumentar quando está em causa a própria subsistência da humanidade?

Prevenção vs Precaução

É consagrado constitucionalmente, em matéria do Direito do Ambiente, o Princípio da Prevenção – artigo 66º n.º 2 a) CRP – previsto também no art.3º a) da Lei de Bases do Ambiente. Este princípio é especialmente importante na protecção do ambiente, pois numa sociedade em que são crescentes os factores de risco para a natureza, torna-se fundamental evitar a ocorrência de danos ou atenuá-los, em vez de, numa fase posterior contabilizar os danos e tentar repará-los. A gestão dos riscos ambientais deve ser encarada como constituindo uma das questões centrais da dogmática ambiental, como bem expõe o Professor Vasco Pereira da Silva, este princípio “tem como finalidade evitar lesões ao meio ambiente, o que implica capacidade de antecipação de situações potencialmente perigosas, de origem natural ou humana, capazes de pôr em risco os componentes ambientais, de modo a permitir a adopção dos meios mais adequados para afastar a sua verificação ou, pelo menos, minorar as suas consequências.” (VASCO PEREIRA DA SILVA, in Verde Cor de Direito, Almedina, 2002, pág. 66 e ss.)

Apesar desta noção, a doutrina tem vindo a desenvolver uma orientação no sentido de assimilar este princípio a uma acepção mais restrita, ao mesmo tempo que procede à criação de um princípio autónomo de precaução, este de conteúdo mais amplo. Quanto a esta tendência doutrinal, o Professor Vasco Pereira da Silva, sustenta em vez dela, a construção de uma noção ampla de prevenção. Deste modo, o princípio da prevenção engloba não só a antecipação de perigos imediatos e concretos, como também antevisão de riscos indeterminados e abstractos que possam ocorrer no futuro, abrangendo também as situações susceptíveis de lesar o ambiente de causa humana, e de causa natural. Somos da opinião de que a separação entre estes dois princípios é artificial, não tendo efeito prático relevante, pois se efectivamente for observado o princípio da prevenção tal como é definido não haverá espaço à aplicação do aparente princípio da precaução.

Porém, GOMES CANOTILHO (in Introdução ao Direito ao Ambiente, Universidade Aberta, 1998, págs. 44 a 50) advoga a autonomização daqueles princípios. Para este autor, o princípio da precaução distingue-se do princípio da prevenção por exigir uma protecção antecipada do ambiente num momento anterior àquele em que o princípio da prevenção impõe que se actue. Referindo também, que enquanto o princípio da prevenção visa que os perigos comprovados sejam eliminados, o princípio da precaução tem por finalidade eliminar os riscos que poderão criar lesões ambientais.

Perante a exposição das duas teorias, cabe-nos reafirmar a nossa preferência pela adopção de uma concepção lata do princípio da prevenção, em detrimento da autonomização dos princípios em causa. Para fundamentar esta posição, partilhamos dos argumentos invocados pelo professor Vasco Pereira da Silva. Desde já invocamos o argumento literal, as palavras prevenção e precaução são sinónimos, a sua distinção assenta numa semelhança vocabular, sendo assim não faz sentido dar diferentes conteúdos às mesmas expressões. Fazê-lo é potenciar o surgimento de equívocos, quando o que se pretende do Direito é a máxima clareza na linguagem. Outro argumento de conteúdo material, assenta na ideia de que os critérios de distinção entre prevenção e precaução não são unívocos, têm por base critérios bastante diferenciados. Assim como o professor, entendemos que não se deve diferenciar o âmbito da prevenção em razão dos perigos decorrentes de causas naturais e o da precaução em razão dos riscos de origem humana, uma vez que os danos ambientais são provocados pelas duas causas no seu conjunto. Por outro lado, o critério de distinção também não pode passar por circunscrever o âmbito da prevenção aos perigos actuais e da precaução aos riscos futuros, dado que uma decisão ambiental, tem sempre de antecipar riscos presentes e futuros. Por último, o argumento da técnica jurídica, no sentido da elevação da prevenção a princípio constitucional, acarretando consequências a nível da legalidade da actuação dos poderes públicos Deste modo, tal como conclui o professor, a consagração de uma noção ampla de prevenção, nos pareça ser o modo mais apropriado e infalível para assegura “a melhor tutela disponível dos valores ambientais”