O actual regime de avaliação de impacte ambiental estratégica representa uma correcta transposição da directiva comunitária?

A Avaliação de Impacto Ambiental ( doravante designada A.I.A.) é um instrumento fundamental de carácter preventivo da política do Ambiente e como tal reconhecido inicialmente pela Lei de Bases do Ambiente, em vigor desde 1987.

O regime jurídico da Avaliação Ambiental de projectos públicos e privados, susceptíveis de produzirem efeitos significativos no Ambiente, rege-se pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, que altera e republica o Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, transpondo parcialmente para a ordem jurídica interna a Directiva 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio.

A A.I.A. tem por base a realização de estudos ambientais pluridisciplinares e abrangentes, incluindo os elementos naturais, sociais e de património cultural e construído, e consultas, com efectiva participação pública e análise de possíveis alternativas, que tem por objecto a recolha de informação, identificação e previsão dos efeitos ambientais de determinados projectos, bem como a identificação e proposta de medidas que evitem, minimizem ou compensem esses efeitos, tendo em vista uma decisão sobre a viabilidade da execução de tais projectos e respectiva pós avaliação.


A Directiva A.I.A ilustra as circunstâncias em que a Avaliação de Impacte Ambiental é obrigatória. Esta Directiva categorizou os projectos que provavelmente terão um efeito significativo no ambiente e que requerem uma A.I.A., distinguindo os projectos onde a A.I.A. é obrigatória (Anexo I: Tipos de projectos em que a A.I.A. é sempre requisito obrigatório) dos projectos onde a A.I.A. é opcional (Anexo II: Classificação dos tipos de projectos em 13 categorias). Para os projectos de categoria opcional do Anexo II, os Estados-membros devem decidir se um projecto deverá ser sujeito a uma avaliação ou não, examinando caso a caso e/ou com referência a limiares ou critérios. O Anexo III da Directiva estabelece os critérios de selecção que os Estados-Membros devem considerar aquando da análise de projectos do Anexo II. Esses critérios de selecção são:


Características dos Projectos (tamanho do projecto, impactes cumulativos, uso de recursos naturais, produção de resíduos, poluição, perturbações e risco de acidentes)
Localização dos Projectos (sensibilidade ambiental das áreas geográficas afectadas pelos projectos, tendo em consideração o uso dos solos existente, a natureza dos recursos naturais e a capacidade de absorção pelo ambiente)
Características do impacte potencial (em termos de grau, natureza transfronteiriça, magnitude, complexidade, probabilidade, duração, frequência e a reversibilidade).

Dois pontos se revelam evidentes na análise comparada da Directiva e do respectivo acto de transposição (que, como supra referimos, realiza parcialmente essa transposição). Falamos do princípio da participação pública e acesso à justiça e do deferimento tácito, consagrado no art. 19.º do D.L. da A.I.A. No que concerne ao primeiro, cabe dizer que o regime do acto de transposição é bastante díspar do consagrado pela Directiva. Nesta, demonstra-se uma preocupação veemente pelo direito de participação do público nos processos administrativos em matéria de ambiente, propugnado pela facilitação por parte dos Estados-Membros do acesso à justiça. Esta preocupação encontra-se bem patente nos arts. 9.º, 10.º e 10.º-A da Directiva. Por seu turno, o D.L. que procede à transposição desta transfigurou o regime aí ensaiado. Já não se propugna por uma direito de participação do público tão abrangente, até deixando o mesmo de existir no caso de dispensa de A.I.A., como resulta da conjugação dos arts. 14.º e 26.º, ex vi 3.º, n.º9. Tal demonstra a limitação inequívoca dos direitos de participação do público nos processos administrativos em matéria de ambiente, contrariando todo o espírito da Directiva. Por outro lado, o D.L. que procede à transposição consagra uma norma relativa ao deferimento tácito. Neste caso, há uma presunção de que a Declaração de Impacte Ambiental é em sentido favorável, afirmando, pois, a viabilidade do projecto, quando esta não seja emitida pela autoridade competente dentro dos prazos legais previstos. O Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias tem entendido que esta norma comina numa incorrecta transposição da Directiva na medida em que as preocupações ambientais são relegadas para um segundo patamar, defendendo-se, antes, uma celeridade administrativa. Não será, de todo, despropositado afirmar que, através do mecanismo do deferimento tácito, inúmeros processos administrativos cuja viabilidade ambiental seria negada a priori, seguem a sua tramitação sem qualquer entrave de ordem material. Não deixa, portanto, de ser escandaloso a contradição que se verifica.




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A União Europeia é uma ordem jurídica própria com poderes para adoptar uma legislação vinculativa aos seus Estados-Membros (princípio do primado com origem na jurisprudência Costa/Enel e Simmenthal, que postula a não prevalência dum acto nacional posterior incompatível com qualquer disposição comunitária) e cuja aplicação é executada em tribunal próprio. Desta forma, a U.E. assume na sua função de guardiã do Tratado, o impulsionamento da integração das considerações de ordem ambiental (cuja concretização formal se veio a dar com o Acto Único Europeu, em 1987) noutras áreas da actividade comunitária, pois que muitas áreas têm efeitos negativos no ambiente (a Política Agrícola Comum, o sector industrial- aço, carvão, químicos, automóveis-, o sector dos transportes- estradas, túneis, pontes-, a produção de energia).



Cumprimento de Directivas

A Directiva é um compromisso jurídico assumido pelos Estados-Membros da União em que se obrigam a transpor para o seu ordenamento jurídico os comandos normativos do acto legislativo comunitário, de forma a que este produza efeitos. A particularidade, justificada por considerações relativas à adaptabilidade aos ordenamentos jurídicos nacionais, reside, pois, na liberdade de meios a adoptar nessa transposição, importando somente que se respeite o conteúdo normativo. Para tal, há um prazo de transposição, que decorrido sem que se verifique a transposição da directiva, faz desencadear um efeito- o efeito directo. Este princípio consiste na possibilidade de invocação pelos particulares ou pelo Estado das normas contidas pela directiva e visa evitar o enfraquecimento do efeito útil da directiva por mera inacção dos Estados-Membros, obstando a que estes contornem a vinculação à legislação comunitária.

No âmbito comunitário, os particulares vêm a sua posição de defesa dos seus direitos algo enfraquecida. Isto porque os requisitos através dos quais os particulares adquirem legitimidade activa são de tal forma restritos que o acesso aos meios contenciosos comunitários fica algo limitado. Assim, em ordem a efectivar a aplicação do Direito Comunitário, os particulares dispõem do exercício do direito de acção popular e do direito de petição, o exercício dos direito no âmbito do Direito Administrativo perante a Administração Pública e o recurso aos tribunais através do Ministério Público. Esta entidade deve ser recorrida pelos particulares mesmo que não sejam directamente lesados e deve actuar sempre que estejam em causa defesa do interesse colectivo ambiental.
Relevam, também, os arts. 40.º n.º 4 e 45.º da Lei de Bases do Ambiente. Qualquer cidadão directamente ameaçado ou lesado no seu direito ao ambiente de vida humana sadio e ecologicamente equilibrado tem legitimidade para propor uma acção judicial. Fará, então, uso das acções do Código de Procedimento Civil para fazer cessar os actos ou actividades que estejam na origem da ameaça ou lesão sofrida, para obter o ressarcimento dos danos patrimoniais ou morais sofridos em consequência daqueles actos ou actividades ou para obter providências cautelares não especificadas no C.P.C. Para além do direito de recurso aos tribunais nacionais, os particulares podem fazer uma queixa oficial à Comissão Europeia contra uma violação do Direito Comunitário. Em seguida, a Comissão abrirá um processo por incumprimento caso ache conveniente. Pode, também, dirigir-se ao Parlamento Europeu através do direito de petição, para que este intente uma acção principal.



Algumas directivas, designadamente, também, a Directiva referida, exigem que o Estado envie relatórios à Comissão, com a descrição de como tais directivas estão a ser aplicadas. Esses relatórios encontram-se frequentemente incompletos e atrasados, donde tem vindo a surgir a tese da necessidade dum inspector comunitário ou, pelo menos, da criação dum sistema de recolha e partilha de informação. A Agência Europeia do Ambiente tem vindo a defender a existência duma entidade que se ocupe da recolha e da publicação da informação. De iure constituto, é à Comissão que cabe a responsabilidade de garantir que as obrigações são cumpridas. Assim, o processo por incumprimento nos termos dos arts. 226.º e seguintes do Tratado da Comunidade Europeia é o meio contencioso adequado para fazer face às situações de violação das prerrogativas comunitárias.

Na Directiva em análise, o problema não reside na falta de transposição, mas na incorrecção da transposição. Deste modo, desde que os objectivos fundamentais que a Directiva pretende atingir não se demonstrem, efectivamente, cumpridos, defender-se-á que a Directiva não foi transposta devidamente.

Em suma, nos termos da análise comparada realizada, e tal como tem vindo a ser prática comum por parte do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, Portugal, à semelhança da Irlanda, do Luxemburgo ou da Bélgica, incorrerá num processo por incumprimento por transposição incorrecta da Directiva.