O princípio do desenvolvimento sustentável

A ideia de princípio do Direito do Ambiente é prévia à análise do princípio do desenvolvimento sustentável enquanto tal, pelo que nos deteremos naquela antes de comentar a frase citada.

Os designados princípios de Direito do Ambiente brotam de fontes internacionais, com relevo para a Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano de 16 de Junho de 1972 (Declaração de Estocolmo) e a Carta do Rio sobre o Desenvolvimento e o Meio Ambiente de 14 de Junho de 1992. Ademais, encontramos na jurisdição nacional e internacional, bem como em tratados bilaterais e multilaterais, os referidos princípios e a definição dos mesmos.

O que devemos, pois, considerar como princípios? Qual o seu papel?

Como refere Gericke, a protecção directa ou indirecta dos valores considerados essenciais no contexto de uma sociedade é o propósito fundamental de qualquer sistema legal. Estes valores sofrem, naturalmente, mudanças, fenómeno este de grande impacto na concretização da tutela ambiental. Como tal, a adopção de qualquer novo instrumento ou princípio por parte de qualquer sistema legal é precedida de proclamações por organismos ou convenções internacionais. O papel destas é, assim, “preparar o terreno” para a plena consagração e vigência dos novos princípios.

Podemos, destarte, afirmar a importância de diplomas como a Declaração de Estocolmo, a Carta Mundial da Natureza ou a Carta do Rio sobre o Desenvolvimento e o Meio Ambiente, já mencionada. Além destes, muitos outros documentos materializam óptimos pontos de partida para uma abordagem concreta à criação de legislação, como refere o mesmo Autor.

Não esqueçamos que a origem e evolução do Direito Internacional do Ambiente levou a um processo, lento é certo, que conduziu à preocupação ecológica iniciada na década de sessenta, daí a consagração tardia de alguns destes princípios.

Destacaremos, com interesse para a análise do princípio do desenvolvimento sustentável, a Carta Mundial da Natureza de 1982. Nela encontramos alguns conceitos fundamentais acerca da relação do ser humano com a natureza. De facto, é dado um enfoque especial à conciliação das políticas de conservação ambiental como o planeamento de um modelo de desenvolvimento sócio-económico, onde todos os recursos naturais são tidos em consideração, com o intuito de garantir a subsistência das populações humanas. Este diploma prevê, quanto a metade dos princípios nele previstos, a incorporação nos textos legais de cada um dos Estados, bem como uma alargada sensibilização pública sobre questões ambientais e um devido controlo do Estado do meio ambiente. Consagra-se ainda a criação de fundos, programas e estruturas administrativas necessárias à prossecução dos objectivos propostos. Apesar de os princípios que encontramos na Carta não serem parte de qualquer instrumento legal vinculativo, influenciaram decisivamente a orientação do Direito Internacional e nacional do Ambiente, nomeadamente no que diz respeito ao princípio do desenvolvimento sustentável.

O que é facto é que, desde finais dos anos oitenta, o termo desenvolvimento sustentável dominou as acções e medidas na área da protecção ambiental. No Relatório da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1987 aparece definido enquanto “desenvolvimento que corresponde às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de gerações futuras satisfazerem as suas próprias necessidades”. Além disso, este Relatório identificou os principais objectivos do desenvolvimento sustentável:

·         Revitalizar o crescimento, alterando, porém, a sua qualidade;

·         Satisfazer necessidades essenciais e emprego, alimentação, energia, água e saneamento;

·         Assegurar um nível sustentável de população;

·         Conservar e melhorar a base de recursos;

·         Redireccionar a tecnologia e gerir os riscos;

·         Unir o meio ambiente e economia na tomada de decisões.

Assim, do princípio n.º 4 da Carta do Rio consta que “ a fim de alcançar o desenvolvimento sustentável, a protecção ambiental deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento, não podendo ser vista isoladamente”.

Como tal, vem a insistir-se no esboço do pacto sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento na integração do meio ambiente e do desenvolvimento em todos os níveis e em todas as fases do planeamento. As políticas de desenvolvimento deverão ter como objectivo a erradicação da miséria, o melhoramento geral de condições económicas, sociais e culturais, a conservação da diversidade ecológica e sistemas de suporte de vida essenciais. Ademais, preceitua-se como responsabilidade das autoridades nacionais a revisão das próprias políticas e dos planos ambientais, bem como a criação de leis e de outras regras, com vista à aplicação destas ideias pelos sujeitos nacionais, tal como desenvolver e reforçar estruturas e processos institucionais, com o intuito de integrar assuntos de natureza ambiental e de desenvolvimento em todas as esferas de tomada de decisões.

Por fim, decorre ainda deste diploma a importância de estratégias a longo prazo que englobem a avaliação de impactos ambientais e sociais, análises de custo/vantagem, bem como a contabilidade dos recursos naturais.

Chegados a este ponto é seguro afirmar que o alcance inicial do princípio sob análise era, sobretudo, de natureza económica, como nota Vasco Pereira da Silva. Actualmente possui também uma dimensão jurídica, tanto ao nível internacional (como já foi demonstrado), como ao nível interno. No nosso país, assume a natureza de princípio constitucional (art 66./2), ao exigir uma ponderação das consequências para o meio ambiente de qualquer decisão jurídica de natureza económica tomada pelos poderes públicos e, citando o mesmo Autor, “a postular a sua invalidade no caso de os custos ambientais inerentes à sua efectivação serem incomparavelmente superiores aos respectivos benefícios económicos, pondo em causa a sustentabilidade dessa medida de desenvolvimento”.

Devemos entender, alargando o conteúdo da definição do Autor, que o princípio do desenvolvimento sustentável impõe na nossa ordem jurídica uma integração da política ambiental, social e económica, exigindo transparência e participação pública nacional na tomada de decisões pelas entidades públicas.

Assim, não obstante e enumeração, a classificação e a denominação dos princípios não serem unânimes, devido ao desenvolvimento recente dos mesmos, devemos considerar que o desenvolvimento sustentável consubstancia um verdadeiro princípio, por duas ordens de motivos. Primeiro, entendemos que exprime um valor fundamental do Direito Internacional e nacional do Ambiente, atentando à sua consagração em múltiplos diplomas, como já foi demonstrado. Em segundo lugar, a concretização e desenvolvimento crescentes do seu conteúdo material permitem-nos refutar a “deriva formulativa”, bem como a possibilidade de “aplicação casuística”, alegadas por Carla Amado Gomes.

Diremos, finalmente, com Vasco Pereira da Silva, que na ordem jurídica portuguesa este princípio constitucional obriga à “fundamentação ecológica de uma determinada medida, afastando por inconstitucionalidade a tomada de decisões importantemente gravosas para o ambiente”.

Vasco Pereira da Silva, Como a Constituição é Verde

Robert C. Gericke, Conteúdo e Âmbito dos Princípios do Direito Internacional do Ambiente

Silvia Jaquenod de Zsõgõn, El Derecho Ambiental y sus Principios Rectores

Inês Dias Pinheiro

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4.ª Tarefa - Do que falamos quando falamos de Ambiente ?

É, actualmente, irrefutável que as questões ambientais constituem um elemento componente do “Estado de Direito do Ambiente”, encontrando-se na constituição material e formal de um número crescente de países, como nota Vasco Pereira da Silva.

Delimitar a noção de Ambiente face à nossa Lei Fundamental implica, desde logo, a análise do art. 66.º desta. Da sua epígrafe podemos retirar a conclusão de que o legislador quis autonomizar o Ambiente e a qualidade de vida, não obstante o facto de não os definir ou distinguir. No que respeita à qualidade de vida, infere-se a consagração do direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado como Direito do Homem. Assim, estamos perante uma perspectiva antropocêntrica reveladora da importância do bem ambiental para a existência dos seres humanos e a subsistência da espécie. Este conceito deriva, no entendimento de Gomes Canotilho e Vital Moreira, da “interacção de múltiplos factores no mecanismo e funcionamento das sociedades humanas e que se traduz primordialmente numa situação de bem-estar físico, mental, social e cultural, no plano individual”, acrescentando Reis Condesso relações de interdependência-solidariedade no plano colectivo. Ademais, trata-se de um direito fundamental de natureza análoga, sendo-lhe aplicável o regime constitucional dos “direitos, liberdades e garantias”, nos termos do art. 17.º.

Interesse para o nosso comentário tem, por sua vez, a explicitação do âmbito do vocábulo Ambiente. Devemos entender que a Constituição perfilha uma visão unitária de Ambiente enquanto conjunto de sistemas ecológicos, físicos, químicos e biológicos e de factores económicos, sociais e culturais. Como refere Vital Moreira, trespassa igualmente uma compreensão estrutural-funcional deste conceito, pois os elementos referidos, além de interactivos entre si, “produzem efeitos, directa ou indirectamente, sobre unidades existenciais vivas e sobre a qualidade de vida do homem”.

Ora, este entendimento encontra-se em harmonia com o consagrado na Lei de Bases do Ambiente, ao englobar tanto os componentes ambientais naturais como os componentes ambientais humanos. A paisagem, o património natural e construído e a poluição encontram-se inegavelmente encerrados no conceito unitário patente na nossa Lei Fundamental.

Retomando o conceito de qualidade de vida, podemos agora afirmar a sua perfeita articulação com o de Ambiente, sendo este um valor em si na medida em que também o é para a manutenção da existência e alargamento da felicidade dos seres humanos, como refere o autor citado.

Feitas estas considerações não temos como discordar da citação dada em comentário, asseverando que a Constituição da República Portuguesa consagra um entendimento “amplo” de Ambiente, em consonância com os diplomas internacionais e comunitários vigentes.

Desta forma, o Direito do Ambiente não extravasa os respectivos limites constitucionais, incorporando um vastíssimo conjunto de matérias com destaque para:

- o direito da prevenção e da correcção das poluições

- o direito ambiental sancionatório e o direito fiscal ambiental

- o direito da conservação da natureza e o direito da conservação dos recursos naturais

- o direito do planeamento ambiental

- o direito à informação ambiental

- o direito de participação procedimental e de acesso à jurisdição ambiental, designadamente através da acção popular

-etc.

Pelos motivos expostos, afastamos a opinião de Gomes Canotilho, que advoga que os componentes ambientais humanos ficarão a cargo de outros novos ramos do Direito, como os Direitos Urbanísticos e do Ordenamento do Território. Afirmamos, pois, a inserção dos componentes ambientais humanos no sentido do art. 66.º da Constituição, com o intuito de proceder à tutela ambiental que esta impõe.

Todavia, concluímos este comentário sufragando, ao menos parcialmente, a posição de Vasco Pereira da Silva, alertando para o risco de uma interpretação maximalista que levaria a incluir realidades como o Direito do Consumo e da Saúde Pública no conceito de Ambiente, onde manifestamente não pertencem.

Inês Dias Pinheiro

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2.ª Tarefa - Bem-estar dos animais

O bem-estar animal é, nos dias de hoje, objecto de uma crescente consciencialização por parte dos cidadãos, com repercussões na actividade legislativa dos Estados. Revelador da dignidade da protecção dos animais é também o labor de organizações internacionais e comunitárias, com destaque para a Declaração Universal dos Direitos dos Animais e o Protocolo Anexo ao Tratado de Amesterdão Relativo ao bem-estar animal.

O tratamento jusprivatístico dos animais tem sido igualmente fonte de alterações legais e novas posições doutrinárias e jurisprudenciais em países como a Suíça, a Áustria, a Alemanha e a França. Neste âmbito refira-se a afirmação de que os animais não são coisas, distinguindo-se claramente dos objectos, e a existência, como refere Filip-Fröschel, de “preceitos verdadeiramente em favor do animal”.

No ordenamento jurídico português, o respeito pelos diplomas referidos impõe-se por via dos arts. 8.º e 16.º da Constituição da República Portuguesa, determinando o primeiro a recepção automática do Direito Internacional, como defendem Gonçalves Pereira e Fausto de Quadros. Ademais, rege no âmbito do bem-estar animal a Lei n.º 92/97 de 12.09, proibindo o uso da violência injustificada sobre os animais, disciplinando o comércio e os espectáculos com recurso a eles e estabelecendo normas reguladoras da sua reprodução, identificação, transporte e eliminação pelas câmaras municipais e sobre a legitimidade das associações zoófilas para agir em sua defesa. De facto, este diploma sumariza os valores prevalecentes na ordem jurídica internacional no que toca à protecção da vida e integridade física dos animais perante o homem.

Primeiramente, explicitemos o funcionamento desta lei quadro: determina o art. 1.º/1 que “são proibidas todas as violências injustificadas contra animais, considerando-se como tais os actos consistentes em, sem necessidade, se inflingir a morte, o sofrimento cruel e prolongado ou graves lesões a um animal”. Da técnica legislativa resulta a consagração de excepções no n.º 3, relativas à arte equestre e às touradas autorizadas no uso de instrumentos que lhe são próprios (alínea b), às experiências científicas de comprovada necessidade (alínea e) e à prática da caça.

Como se justificam, valorativamente, estas excepções?

Nestes casos, é considerada necessária a utilização de animais, sendo posta em causa a sua vida e integridade física para a realização dos seus fins. Como refere André Dias Pereira, “são portadoras de uma normatividade específica capaz de suplantar os valores consagrados no diploma que define as regras protectoras da vida e integridade física dos animais”. No que se refere a estes desvios ao princípio consagrado no art. 1.º/1, parece-nos óbvia a importância da actividade científica, pelo que quanto à excepção patente na alínea e) não nos deteremos por mais linhas. Já no que à caça e à tourada diz respeito encontramos o fundamento (encontra  o legislador, melhor dizendo) na cultura ancestral e no espírito do povo português. Impõem-se, quando à tourada, algumas considerações críticas. Apesar de não ser essa a finalidade do breve comentário, não podemos deixar de afirmar que a tourada não é cultura nem arte, mas violência e um costume aberrante que degrada e embrutece a Humanidade.

Prossigamos, então, a análise da licitude da actividade de tiro aos pombos, enunciando os principais argumentos em seu desfavor.

Não julgamos procedente o paralelismo entre a tourada, a caça e a investigação científica, considerando-se, assim, autorizada a morte, o sofrimento cruel e prolongado e/ou graves lesões dos animais. Destarte, estamos perante excepções à regra, expressamente previstas pela Lei 92/95, o que não sucede com o tiro aos pombos, pelo que devemos afirmar que esta actividade se insere, claramente, na cláusula geral de proibição do n.º 1.

Além disso, falha igualmente em convencer a ideia de que os pombos têm uma morte rápida, sem sofrimento cruel e prolongado. Assim não é, que se retira do conhecimento comum que todo o animal atingido por uma bala não morre de imediato, mas fica em “agonia extrema, em situação de sofrimento cruel e prolongado e com lesões graves”, nas palavras de Dias Pereira.

Paralelamente, não esqueçamos que o tiro aos pombos pode ser substituído pelo tiro aos pratos e às hélices, actividade também lúdica e desportiva.

Por fim, não cremos que este comportamento consubstancie uma tradição cultural portuguesa, visto que os usos só são fonte de direito “quando a lei o determine”, art. 3.º do Código Civil. Bacelar Gouveia introduz, neste campo, outra ideia importante, a de que se trata de uma actividade bastante restrita do ponto de vista de adesão social.

Concluamos, pois, que se trata de uma actividade ilícita que o Supremo Tribunal de Justiça falha em declarar, contra o movimento de numerosos países da União Europeia, cujos ordenamentos jurídicos se caracterizam por ser mais progressistas que o nosso, no que à protecção dos animais concerne.

8.ª Tarefa, Ordenamento do Território Verde

“O ambiente do Homem europeu é o ambiente urbano”.

Principiamos este comentário afirmando a preocupação crescente em viver melhor nas cidades, dependendo a qualidade de vida do designado “ambiente urbano”. Este é, pois, um conceito que tem vindo a ganhar relevância, significando o tratamento das questões ambientais nas cidades.

Primeiramente, carece estabelecer uma relação entre o ambiente e o urbanismo, para em seguida nos determos no comentário da afirmação proposta. Assim, encontramos na Lei de Bases do Ambiente (Lei 11/87 de 7.4), diploma que define as orientações da política de ambiente nos termos da Constituição, a ideia de ambiente urbano sustentável.

Actualmente, é inegável que a política do ambiente implica não só o ordenamento do território como o urbanismo, preocupações que ganharam importância à escala universal no pós-guerra. Enquadrando constitucionalmente os conceitos de que falamos, importa referir que o urbanismo e o ambiente são tratados de forma autónoma. Assim, a defesa da natureza e do ambiente, tal como a preservação dos recursos naturais, surgem-nos como tarefas fundamentais do Estado, patentes no art. 9.º - d) e arts 65.º e 66.º Por seu turno, a tarefa de elaboração do plano geral do território e de elaboração dos planos de urbanização que sirvam a política de habitação surgem-nos no art. 65.º.

Embora este aspecto não seja especialmente relevante no âmbito desta análise, refira-se ainda que também em termos de direito administrativo orgânico encontramos separações departamentais, em relação à organização das Administrações Urbanísticas e às Administrações Ambientais. Como refere Reis Condesso, “tivemos, até há pouco tempo, ministérios diferentes e políticas diferentes, mas não políticas indiferentes”. Destarte, temos actualmente uma unificação departamental, que deverá ser encarada como uma orientação no sentido de garantir a subordinação do planeamento físico aos interesses públicos ligados à defesa do ambiente. Podemos, assim, asseverar que o ordenamento do território é utilizado pelo direito ambiental para a prossecução de certos objectivos, devendo usufruir das várias políticas sectoriais, tendo em conta o princípio da horizontalidade no tratamento da problemática ambiental.

Partindo para uma análise mais concreta, refira-se o art. 4.º a) da Lei de Bases do Ambiente, em que está presente a “adopção de medidas visando (…) a expansão correcta das áreas urbanas, através do ordenamento do território”, enquanto nítido objectivo da política do ambiente. De entre os preceitos relevantes deste diploma, destaque-se ainda a ideia de ordenamento territorial presente no art. 27.º, instrumento de política ambiental e urbanística, a nível regional e municipal, que inclui a classificação e a criação de áreas, sítios ou paisagens protegidas, sujeitas a estatutos especiais de conservação (alínea c), os planos regionais de ordenamento do território, os planos directores municipais e outros instrumentos de intervenção urbanística (alíneas d) e e) etc. A relação entre ambiente e urbanismo não termina por aqui, sendo também possível descortiná-la no âmbito do Plano Nacional da Política do Ambiente.

Concluímos, assim, que os pontos de contacto são múltiplos, sendo o direito do ambiente e o direito do urbanismo ramos que não se distinguem em função de âmbitos territoriais de aplicação, tendo em conta que ambos regulam intervenções nos espaços rurais e urbanos. Desenha-se, ainda, um segundo corolário, devendo afirmar-se que no direito do urbanismo e no direito do ambiente há objectivos comuns de defesa do ambiente e da qualidade das construções e do aglomerado, tais como a valorização dos espaços urbanos naturais e a preservação dos centros históricos.

Apesar de não ser esse o objecto desta análise, refira-se que a actividade da planificação ocorre, no nosso país, ao nível do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais, nos termos do art. 65.º/4 da Constituição. Como refere Vasco Pereira da Silva, vigora no ordenamento jurídico português, um “sistema de gestão territorial”, assente na “interacção coordenada em três âmbitos”, art. 7.º/2 da Lei de Bases de Ordenamento do Território de e de Urbanismo. Assim, importa o âmbito nacional que “define o quadro estratégico para o ordenamento do espaço nacional, estabelecendo as directrizes a considerar no ordenamento regional e municipal e a compatibilização entre os diversos instrumentos de política sectorial com incidência territorial”, o regional, que “define o quadro estratégico para o ordenamento do espaço regional” e o local, que “define, de acordo com as directrizes de âmbito nacional e regional e com opções próprias de desenvolvimento estratégico, o regime de uso do solo e a respectiva programação”.

O conceito de ordenamento do território não encontra unanimidade na doutrina, traduzindo, em sentido lato, a sua aplicação no solo, em termos adequados às suas vocações e com uma perspectiva de sustentabilidade global das políticas públicas, designadamente económico-sociais, urbanísticas e ambientais, visando a localização e organização e gestão correcta das actividades humanas. Esta é, seguramente, a definição mais fiel ao sentido com que a Carta Europeia do Ordenamento do Território, de 1983, a utiliza.

É precisamente esta a noção consagrada pela nossa Lei de Bases de Política de Ordenamento do Território e Urbanismo, visando objectivos de equilíbrio na localização das pessoas, actividades e riqueza, em ordem a garantir a qualidade de vida e bem-estar das populações.

Assim, devemos concordar com a citação, afirmando que o ambiente o urbanismo se encontram na defesa de um ambiente urbano e são, na esteira de Reis Condesso.

Inês Dias Pinheiro

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