Para falar-mos no princípio da precaução temos antes de atender ao princípio da prevenção, princípio este que tem vindo a estar na origem do princípio ora em análise.
O princípio da prevenção tem como finalidade evitar lesões do meio-ambiente, o que implica capacidade de antecipação de situações potencialmente perigosas, de origem natural ou humana, capazes de pôr em risco os componentes ambientais, de modo a permitir a adopção dos meios mais adequados para afastar a sua verificação ou, pelo menos, minorar as suas consequências. O que esta aqui em causa é a tomada de medidas destinadas a evitar a produção de efeitos danosos para o ambiente, e não a reacção a tais lesões, na medida em que a existência de mecanismos eficazes e atempados de contencioso ambiental possui um efeito dissuasor de eventuais comportamentos ilícitos, desta forma desempenhando também, ainda que indirectamente, uma função preventiva.
O conteúdo do princípio da prevenção, em sentido estrito, destina-se a evitar perigos imediatos e concretos, de acordo com a lógica imediatista e actualista, como procura, em sentido amplo, afastar eventuais riscos futuros, mesmo que não ainda inteiramente determináveis, de antecipação de acontecimentos futuros. Da mesma maneira como permite antecipar situações susceptíveis de lesar o ambiente, quer sejam provenientes de causas naturais quer de condutas humanas.
Nos últimos tempos, contudo, tem-se vindo a desenvolver uma importante tendência doutrinária no sentido de assimilar o princípio da prevenção à sua acepção mais restritiva, ao mesmo tempo que se procede à autonomização de um princípio da precaução, de conteúdo mais amplo. E esta tendência parece ter mesmo encontrado expressão legislativa, ao nível dos Tratados constitutivos da União Europeia, no artigo 174º nº2 em que se estabelece que “a politica da comunidade basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva”. Pelo que faz todo o sentido discutir qual o sentido e o alcance do princípio da prevenção, assim como saber se é ou não dogmaticamente aconselhável autonomizar um princípio da precaução, ainda que de contornos algo incertos.
A distinção entre estes princípios está geralmente associada aos tipos de perigos em causa, sendo que a forma que se encontraria para diferenciar ambos, seria a seguinte:- a precaução actuaria em razão de perigos futuros, desconhecidos, e aqueles sobre os quais não haja ainda prova científica irrefutável;- a prevenção diria respeito, pelo contrário ao riscos conhecidos e provados.
No entanto, o professor Vasco Pereira Da Silva, prefere a construção de uma noção ampla de prevenção, adequada a resolver os problemas com que se defronta o jurista do ambiente, à separação entre prevenção e precaução como princípios distintos e autónomos. Isto pelas seguintes ordens de razões:
- A primeira porque a distinção entre prevenção e precaução parece assentar numa questão de linguística, não se vendo vantagens em introduzir uma diferenciação aparente que não encontre correspondência na linguagem comum. Isto para procurar a maior clareza, evitando possíveis equívocos de linguagem, assim como definições tautológicas que, autonomizando o principio da precaução, acabam por ter de o caracterizar recorrendo à noção de prevenção. Sendo que para o professor Vasco Pereira Da Silva, a solução passaria por integrar o conteúdo do princípio da prevenção numa dimensão que permita abarcar tanto acontecimentos naturais como condutas humanas susceptíveis de lesar o meio-ambiente, sejam elas actuais ou futuras.
- O segundo entendimento seria de conteúdo material, uma vez que nem são unívocos os critérios de distinção entre prevenção e precaução, muito menos os resultados a que conduz a autonomização desse ultimo princípio, cujo conteúdo, algo incerto, pode ir desde a sensata exigência de ponderação jurídica consideradora da dimensão ambiental dos fenómenos, até a interpretações eco-fundamentalistas, susceptíveis de afastar qualquer realidade nova. As propostas de autonomização do principio da precaução assentam em critérios muito diversificados, nem sempre permitindo separar de forma inequívoca os domínios correspondentes a essa nova realidade. Assim, o professor Vasco Pereira Da Silva não crê ser adequado distinguir o âmbito da prevenção em razão de perigos decorrentes de causas naturais, e a precaução em função de riscos que seriam provocados por acções humanas, já que, nas sociedades industrializadas dos nossos dias, as lesões ambientais são o resultado de um concurso de causas em que é impossível distinguir rigorosamente factos naturais de comportamentos humanos. Basta pensar em exemplos como os das inundações, provocadas por um fenómeno tão natural como a chuva, mas que ele próprio pode ser determinados ou potenciado pela humana poluição atmosférica, ou decorrer das alterações climatéricas induzidas pelo chamado efeito de estufa. Da mesma maneira como seria inadequado distinguir prevenção e precaução em razão do carácter actual ou futuro dos riscos, já que, nos domínios das lesões ambientais, uns e outros se encontram interligados, sendo necessário proceder à realização de juízos de prognose que permitam considerar ambos simultânea e conjugadamente.
Ou ainda pelo facto de se não considerar muito adequado reconduzir a ideia de precaução a um principio de “in dúbio pró natura”. Pois, das duas uma, ou se trata apenas de um principio de consideração da dimensão ambiental dos fenómenos e, nesse caso, não só é plenamente justificado como não se vê porque não há-de integrar o conteúdo da prevenção, ou é uma verdadeira presunção, que obriga quem pretende iniciar uma qualquer actividade a fazer prova de que não existe qualquer perigo de lesão ambiental e, então, atribuir dimensão jurídica a tal principio representaria uma carga excessiva, inibidora de qualquer nova realidade, seja em que domínio for, uma vez que o risco zero em matéria ambiental não existe.
Outro corolário associado à autonomização do princípio da precaução é o da afirmação de um ónus da prova de que não vai haver qualquer lesão ambiental, a cargo de quem pretenda desenvolver uma actividade potencialmente danosa. No entanto, tal exigência representaria um factor inibidor de qualquer fenómeno de mudança, susceptível de se virar mesmo contra a própria tutela ambiental.
Por tudo isto, o professor Vasco Pereira Da Silva entende que algumas das interpretações defendidas acerca da ideia de precaução não são razoáveis enquanto princípio jurídico, assim como para este autor, a melhor forma de defender o meio ambiente passa pela filtragem de algumas preocupações inerentes a essa tentativa de autonomização principal, adoptando uma noção ampla de prevenção, nos termos referidos.
- O terceiro motivo é devido ao facto do ordenamento português elevar a prevenção a categoria de princípio constitucional, com todas as consequências jurídicas que isso implica relativamente a actuação dos poderes públicos. Dai que a adopção de uma noção ampla de prevenção, constitucionalmente fundada, pareça ser a via mais eficaz e adequada para assegurar melhor tutela dos valores ambientais.
Em síntese, apesar de estarem explicitamente referidos de forma autónoma, os princípios da precaução e da prevenção, nos tratados constitutivos da União Europeia no seu artigo 174º nº2, a sua análise não pode ser feita de forma distinta. Para que tal aconteça seria necessário que tais tratados fornecessem uma definição conceptual de cada princípio clara e completa, não deixando margem para dúvidas. Não obstante, mais do que proceder à autonomização de uma “incerta” precaução, parece preferível adoptar o conteúdo amplo para o principio da prevenção, de modo a incluir nele a consideração tanto de perigos naturais como de riscos humanos, tanto a antecipação de lesões ambientais de carácter actual como de futuro, sempre de acordo com critério de razoabilidade e de bom-senso.
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domingo, 24 de maio de 2009
principio do desenvolvimento sustentavel
Ao homem foi atribuído o dever de preservar o ambiente, que não habita com exclusividade, protegendo a natureza como se de o seu direito à vida se tratasse.
Esta preocupação trazida pela Declaração de Estocolmo de 1972 demonstra a influência da postura ecocêntrica nascida do ambientalismo da década de 60, que liberta a estrutura jurídica de protecção ao meio ambiente das limitações trazidas pela sua concepção finalística e instrumental de satisfazer o homem enquanto detentor de direito à vida saudável, para desenvolver-se na esfera valorativa da ampla biosfera da qual o homem faz parte.
Portanto, da simples análise do conceito de meio ambiente, surgem factores limitadores à aplicação da questão económica como o é o desenvolvimento sustentável, pois a Declaração de Estocolmo alarga a noção de desenvolvimento humano, associando-o ao dever de protecção do habitat, da fauna e flora não apenas com base na aptidão destes servirem como recursos económicos. Com esta reafirmação da visão ecológica centrada no homem, os estados focaram-se numa política de protecção que foi introduzida no ordenamento interno dos países.
No que toca a divergência doutrinaria que gira em volta do desenvolvimento sustentável, e se este realmente pode ser considerado um verdadeiro princípio, a Professora Carla Amado vem afirmar que a sustentabilidade não se trata de um verdadeiro princípio, mas sim de um comando de natureza ético-moral que não tem consagração legal suficiente para conduzir a soluções gerais e eficazes.
Já, o professor Vasco Pereira Da Silva considera o desenvolvimento sustentável como um princípio ius-ambiental, estando expressamente consagrado no nº2 do artigo 66º da Constituição.
Para este autor o surgimento do princípio do desenvolvimento sustentável parece ter-se verificado na ordem jurídica internacional, através da Declaração de Estocolmo de 1972 e da Carta da Natureza de 1982, e o seu alcance inicial era sobretudo, de natureza económica, visando chamar a atenção para a necessidade de conciliação da preservação do meio-ambiente com o desenvolvimento sócio-economico. Máxime como principio constitucional, ao estabelecer exigência de ponderação das consequências para o meio-ambiente de qualquer decisão jurídica de natureza económica tomada pelos poderes públicos e a postular a sua invalidade, no caso de custos ambientais inerentes à sua efectivação serem incomparavelmente superiores aos respectivos benefícios económicos, pondo assim em causa a sustentabilidade dessa medida de desenvolvimento.
O princípio constitucional do desenvolvimento sustentável obriga assim à fundamentação ecológica das decisões jurídicas de desenvolvimento económico como os prejuízos de natureza ecológica de uma determinada medida, afastando por inconstitucionalidade a tomada de decisões insuportavelmente gravosas para o ambiente.
A Constituição do Ambiente, na sua dimensão objectiva, implica, desde logo, a consideração de que os princípios e valores ambientais representam bens jurídicos fundamentais, que se projectam na actuação quotidiana de aplicação e concretização do direito, para alem de imporem objectivos e finalidades que não podem ser afastados pelos poderes políticos e que é sua tarefa realizar.
Isto significa, em primeiro lugar, que o legislador tem o dever de emitir normas necessárias à realização dos princípios e das disposições constitucionais relativas ao ambiente. Dever este que, se não for atempadamente realizado, implica a inconstitucionalidade por omissão, da mesma forma como o seu cumprimento deficiente é gerador de inconstitucionalidade por acção.
Para além disso, expressa-se através do facto da Administração se encontrar vinculada pelas normas e princípios constitucionais em matéria ambiental. Sendo que essas normas e os princípios constitucionais são sobretudo importantes quando se tratar de exercício de poderes discricionários, já que ai eles assumem a dimensão de vinculações autónomas directamente aplicáveis, fornecedoras de critérios de decisão e estabelecendo os limites para a margem de apreciação e de decisão da Administração, os quais, se violados, originam a ilegalidade da actuação administrativa.
Finalmente, isto mostra que os tribunais, na sua tarefa de julgamento dos litígios, devem concretizar as normas e os princípios constitucionais em matéria de ambiente, tanto no que respeita à interpretação e integração das lacunas da lei, quer relativamente aos juízos de prognose ou de ponderação de interesses e valores, quer ainda no que concerne à adaptação, ou mesmo à criação, dos meios processuais adequados a garantir tutela plena e efectiva dos valores fundamentais em questão.
Esta preocupação trazida pela Declaração de Estocolmo de 1972 demonstra a influência da postura ecocêntrica nascida do ambientalismo da década de 60, que liberta a estrutura jurídica de protecção ao meio ambiente das limitações trazidas pela sua concepção finalística e instrumental de satisfazer o homem enquanto detentor de direito à vida saudável, para desenvolver-se na esfera valorativa da ampla biosfera da qual o homem faz parte.
Portanto, da simples análise do conceito de meio ambiente, surgem factores limitadores à aplicação da questão económica como o é o desenvolvimento sustentável, pois a Declaração de Estocolmo alarga a noção de desenvolvimento humano, associando-o ao dever de protecção do habitat, da fauna e flora não apenas com base na aptidão destes servirem como recursos económicos. Com esta reafirmação da visão ecológica centrada no homem, os estados focaram-se numa política de protecção que foi introduzida no ordenamento interno dos países.
No que toca a divergência doutrinaria que gira em volta do desenvolvimento sustentável, e se este realmente pode ser considerado um verdadeiro princípio, a Professora Carla Amado vem afirmar que a sustentabilidade não se trata de um verdadeiro princípio, mas sim de um comando de natureza ético-moral que não tem consagração legal suficiente para conduzir a soluções gerais e eficazes.
Já, o professor Vasco Pereira Da Silva considera o desenvolvimento sustentável como um princípio ius-ambiental, estando expressamente consagrado no nº2 do artigo 66º da Constituição.
Para este autor o surgimento do princípio do desenvolvimento sustentável parece ter-se verificado na ordem jurídica internacional, através da Declaração de Estocolmo de 1972 e da Carta da Natureza de 1982, e o seu alcance inicial era sobretudo, de natureza económica, visando chamar a atenção para a necessidade de conciliação da preservação do meio-ambiente com o desenvolvimento sócio-economico. Máxime como principio constitucional, ao estabelecer exigência de ponderação das consequências para o meio-ambiente de qualquer decisão jurídica de natureza económica tomada pelos poderes públicos e a postular a sua invalidade, no caso de custos ambientais inerentes à sua efectivação serem incomparavelmente superiores aos respectivos benefícios económicos, pondo assim em causa a sustentabilidade dessa medida de desenvolvimento.
O princípio constitucional do desenvolvimento sustentável obriga assim à fundamentação ecológica das decisões jurídicas de desenvolvimento económico como os prejuízos de natureza ecológica de uma determinada medida, afastando por inconstitucionalidade a tomada de decisões insuportavelmente gravosas para o ambiente.
A Constituição do Ambiente, na sua dimensão objectiva, implica, desde logo, a consideração de que os princípios e valores ambientais representam bens jurídicos fundamentais, que se projectam na actuação quotidiana de aplicação e concretização do direito, para alem de imporem objectivos e finalidades que não podem ser afastados pelos poderes políticos e que é sua tarefa realizar.
Isto significa, em primeiro lugar, que o legislador tem o dever de emitir normas necessárias à realização dos princípios e das disposições constitucionais relativas ao ambiente. Dever este que, se não for atempadamente realizado, implica a inconstitucionalidade por omissão, da mesma forma como o seu cumprimento deficiente é gerador de inconstitucionalidade por acção.
Para além disso, expressa-se através do facto da Administração se encontrar vinculada pelas normas e princípios constitucionais em matéria ambiental. Sendo que essas normas e os princípios constitucionais são sobretudo importantes quando se tratar de exercício de poderes discricionários, já que ai eles assumem a dimensão de vinculações autónomas directamente aplicáveis, fornecedoras de critérios de decisão e estabelecendo os limites para a margem de apreciação e de decisão da Administração, os quais, se violados, originam a ilegalidade da actuação administrativa.
Finalmente, isto mostra que os tribunais, na sua tarefa de julgamento dos litígios, devem concretizar as normas e os princípios constitucionais em matéria de ambiente, tanto no que respeita à interpretação e integração das lacunas da lei, quer relativamente aos juízos de prognose ou de ponderação de interesses e valores, quer ainda no que concerne à adaptação, ou mesmo à criação, dos meios processuais adequados a garantir tutela plena e efectiva dos valores fundamentais em questão.
PREVENÇÃO VS PRECAUÇÃO
PREVENÇÃO VS PRECAUÇÃO
A constituição portuguesa ocupou-se das questões ambientais na dupla perspectiva da sua dimensão objectiva, enquanto tarefa estadual (artigo 9º d) e e) CRP), e da sua dimensão subjectiva, como direito fundamental (artigo 66º CRP). As questões ambientais adquiriram a dimensão de elemento caracterizador essencial da ordem jurídica portuguesa.
A tutela ambiental integra, pois, não apenas a constituição formal mas também a material, sendo um limite material de revisão constitucional. Um limite implícito, enquanto princípio fundamental de defesa da natureza, mas também expresso, como direito fundamental ao ambiente (artigo 288º nº1, alínea d) CRP), que marca a fronteira entre aquilo que ainda é rever a constituição, daquilo que seria mudar a constituição.
A Constituição do Ambiente, na sua dimensão objectiva, implica, desde logo, a consideração de que os princípios e valores ambientais representam bens jurídicos fundamentais, que se projectam na actuação quotidiana de aplicação e concretização do direito, para alem de imporem objectivos e finalidades que não podem ser afastados pelos poderes políticos e que é sua tarefa realizar.
Isto significa, em primeiro lugar, que o legislador tem o dever de emitir normas necessárias à realização dos princípios e das disposições constitucionais relativas ao ambiente. Dever este que, se não for atempadamente realizado, implica a inconstitucionalidade por omissão, da mesma forma como o seu cumprimento deficiente é gerador de inconstitucionalidade por acção.
Para além disso, expressa-se através do facto da Administração se encontrar vinculada pelas normas e princípios constitucionais em matéria ambiental. Sendo que essas normas e os princípios constitucionais são sobretudo importantes quando se tratar de exercício de poderes discricionários, já que ai eles assumem a dimensão de vinculações autónomas directamente aplicáveis, fornecedoras de critérios de decisão e estabelecendo os limites para a margem de apreciação e de decisão da Administração, os quais, se violados, originam a ilegalidade da actuação administrativa.
Finalmente, isto mostra que os tribunais, na sua tarefa de julgamento dos litígios, devem concretizar as normas e os princípios constitucionais em matéria de ambiente, tanto no que respeita à interpretação e integração das lacunas da lei, quer relativamente aos juízos de prognose ou de ponderação de interesses e valores, quer ainda no que concerne à adaptação, ou mesmo à criação, dos meios processuais adequados a garantir tutela plena e efectiva dos valores fundamentais em questão.
O princípio da prevenção tem como finalidade evitar lesões do meio-ambiente, o que implica capacidade de antecipação de situações potencialmente perigosas, de origem natural ou humana, capazes de pôr em risco os componentes ambientais, de modo a permitir a adopção dos meios mais adequados para afastar a sua verificação ou, pelo menos, minorar as suas consequências. O que esta aqui em causa é a tomada de medidas destinadas a evitar a produção de efeitos danosos para o ambiente, e não a reacção a tais lesões, ainda que a prevenção e a repressão possam andar associadas, na medida em que a existência de mecanismos eficazes e atempados de contencioso ambiental possui um efeito dissuasor de eventuais comportamentos ilícitos, desta forma desempenhando também, ainda que indirectamente, uma função preventiva.
O conteúdo do princípio da prevenção, em sentido estrito, destina-se a evitar perigos imediatos e concretos, de acordo com a lógica imediatista e actualista, como procura, em sentido amplo, afastar eventuais riscos futuros, mesmo que não ainda inteiramente determináveis, de acordo como uma lógica mediatista e prospectiva, de antecipação de acontecimentos futuros. Da mesma maneira como permite antecipar situações susceptíveis de lesar o ambiente, quer sejam provenientes de causas naturais quer de condutas humanas.
Nos últimos tempos, contudo, tem-se vindo a desenvolver uma importante tendência doutrinária no sentido de assimilar o princípio da prevenção à sua acepção mais restritiva, ao mesmo tempo que se procede à autonomização de um princípio da precaução, de conteúdo mais amplo. E esta tendência parece ter mesmo encontrado expressão legislativa, ao nível dos Tratados constitutivos da União Europeia, no artigo 174º nº2 em que se estabelece que “a politica da comunidade basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva”. Pelo que faz todo o sentido discutir qual o sentido e o alcance do princípio da prevenção, assim como saber se é ou não dogmaticamente aconselhável autonomizar um princípio da precaução, ainda que de contornos algo incertos.
Para o professor Vasco Pereira Da Silva, preferível à separação entre prevenção e precaução como princípios distintos e autónomos é a construção de uma noção ampla de prevenção, adequada a resolver os problemas com que se defronta o jurista do ambiente. Isto pelas seguintes ordens de razões:
- A primeira de natureza linguística, já que a distinção entre prevenção e precaução parece assentar numa identidade vocabular, não se vendo vantagens em introduzir uma diferenciação aparente que não encontre correspondência na linguagem comum. Isto para procurar a maior clareza, evitando possíveis equívocos de linguagem, assim como definições tautológicas que, autonomizando o principio da precaução, acabam por ter de o caracterizar recorrendo à noção de prevenção. Sendo que para o professor Vasco Pereira Da Silva, a solução passaria por integrar o conteúdo do princípio da prevenção numa dimensão que permita abarcar tanto acontecimentos naturais como condutas humanas susceptíveis de lesar o meio-ambiente, sejam elas actuais ou futuras.
- O segundo entendimento seria de conteúdo material, uma vez que nem são unívocos os critérios de distinção entre prevenção e precaução, muito menos os resultados a que conduz a autonomização desse ultimo principio, cujo conteúdo, algo incerto, pode ir desde a sensata exigência de ponderação jurídica consideradora da dimensão ambiental dos fenómenos, até a interpretações eco-fundamentalistas, susceptíveis de afastar qualquer realidade nova.
As propostas de autonomização do principio da precaução assentam em critérios muito diversificados, nem sempre permitindo separar de forma inequívoca os domínios correspondentes a essa nova realidade. Assim, o professor Vasco Pereira Da Silva não crê ser adequado distinguir o âmbito da prevenção em razão de perigos decorrentes de causas naturais, e a precaução em função de riscos que seriam provocados por acções humanas, já que, nas sociedades industrializadas dos nossos dias, as lesões ambientais são o resultado de um concurso de causas em que é impossível distinguir rigorosamente factos naturais de comportamentos humanos. Basta pensar em exemplos como os das inundações, provocadas por um fenómeno tão natural como a chuva, mas que ele próprio pode ser determinados ou potenciado pela humana poluição atmosférica, ou decorrer das alterações climatéricas induzidas pelo chamado efeito de estufa. Da mesma maneira como seria inadequado distinguir prevenção e precaução em razão do carácter actual ou futuro dos riscos, já que, nos domínios das lesões ambientais, uns e outros se encontram interligados, sendo necessário proceder à realização de juízos de prognose que permitam considerar ambos simultânea e conjugadamente.
Ou ainda pelo facto de se não considerar muito adequado reconduzir a ideia de precaução a um principio de “in dúbio pró natura”. Pois, das duas uma, ou se trata apenas de um principio de consideração da dimensão ambiental dos fenómenos e, nesse caso, não só é plenamente justificado como não se vê porque não há-de integrar o conteúdo da prevenção, ou é uma verdadeira presunção, que obriga quem pretende iniciar uma qualquer actividade a fazer prova de que não existe qualquer perigo de lesão ambiental e, então, atribuir dimensão jurídica a tal principio representaria uma carga excessiva, inibidora de qualquer nova realidade, seja em que domínio for, uma vez que o risco zero em matéria ambiental não existe.
Outro corolário associado à autonomização do princípio da precaução é o da afirmação de um ónus da prova de que não vai haver qualquer lesão ambiental, a cargo de quem pretenda desenvolver uma actividade potencialmente danosa. No entanto, tal exigência representaria um factor inibidor de qualquer fenómeno de mudança, susceptível de se virar mesmo contra a própria tutela ambiental.
Por tudo isto, o professor Vasco Pereira Da Silva entende que algumas das interpretações defendidas acerca da ideia de precaução não são razoáveis enquanto princípio jurídico, assim como para este autor, a melhor forma de defender o meio ambiente passa pela filtragem de algumas preocupações inerentes a essa tentativa de autonomização principal, adoptando uma noção ampla de prevenção, nos termos referidos.
- O terceiro motivo é de técnica jurídica, já que o ordenamento português eleva a prevenção a categoria de princípio constitucional, com todas as consequências jurídicas que isso implica relativamente a actuação dos poderes públicos. Dai que a adopção de uma noção ampla de prevenção, constitucionalmente fundada, pareça ser a via mais eficaz e adequada para assegurar melhor tutela dos valores ambientais.
Em síntese, mais do que proceder à autonomização de uma “incerta” precaução, parece preferível adoptar o conteúdo amplo para o principio da prevenção, de modo a incluir nele a consideração tanto de perigos naturais como de riscos humanos, tanto a antecipação de lesões ambientais de carácter actual como de futuro, sempre de acordo com critério de razoabilidade e de bom-senso.
A constituição portuguesa ocupou-se das questões ambientais na dupla perspectiva da sua dimensão objectiva, enquanto tarefa estadual (artigo 9º d) e e) CRP), e da sua dimensão subjectiva, como direito fundamental (artigo 66º CRP). As questões ambientais adquiriram a dimensão de elemento caracterizador essencial da ordem jurídica portuguesa.
A tutela ambiental integra, pois, não apenas a constituição formal mas também a material, sendo um limite material de revisão constitucional. Um limite implícito, enquanto princípio fundamental de defesa da natureza, mas também expresso, como direito fundamental ao ambiente (artigo 288º nº1, alínea d) CRP), que marca a fronteira entre aquilo que ainda é rever a constituição, daquilo que seria mudar a constituição.
A Constituição do Ambiente, na sua dimensão objectiva, implica, desde logo, a consideração de que os princípios e valores ambientais representam bens jurídicos fundamentais, que se projectam na actuação quotidiana de aplicação e concretização do direito, para alem de imporem objectivos e finalidades que não podem ser afastados pelos poderes políticos e que é sua tarefa realizar.
Isto significa, em primeiro lugar, que o legislador tem o dever de emitir normas necessárias à realização dos princípios e das disposições constitucionais relativas ao ambiente. Dever este que, se não for atempadamente realizado, implica a inconstitucionalidade por omissão, da mesma forma como o seu cumprimento deficiente é gerador de inconstitucionalidade por acção.
Para além disso, expressa-se através do facto da Administração se encontrar vinculada pelas normas e princípios constitucionais em matéria ambiental. Sendo que essas normas e os princípios constitucionais são sobretudo importantes quando se tratar de exercício de poderes discricionários, já que ai eles assumem a dimensão de vinculações autónomas directamente aplicáveis, fornecedoras de critérios de decisão e estabelecendo os limites para a margem de apreciação e de decisão da Administração, os quais, se violados, originam a ilegalidade da actuação administrativa.
Finalmente, isto mostra que os tribunais, na sua tarefa de julgamento dos litígios, devem concretizar as normas e os princípios constitucionais em matéria de ambiente, tanto no que respeita à interpretação e integração das lacunas da lei, quer relativamente aos juízos de prognose ou de ponderação de interesses e valores, quer ainda no que concerne à adaptação, ou mesmo à criação, dos meios processuais adequados a garantir tutela plena e efectiva dos valores fundamentais em questão.
O princípio da prevenção tem como finalidade evitar lesões do meio-ambiente, o que implica capacidade de antecipação de situações potencialmente perigosas, de origem natural ou humana, capazes de pôr em risco os componentes ambientais, de modo a permitir a adopção dos meios mais adequados para afastar a sua verificação ou, pelo menos, minorar as suas consequências. O que esta aqui em causa é a tomada de medidas destinadas a evitar a produção de efeitos danosos para o ambiente, e não a reacção a tais lesões, ainda que a prevenção e a repressão possam andar associadas, na medida em que a existência de mecanismos eficazes e atempados de contencioso ambiental possui um efeito dissuasor de eventuais comportamentos ilícitos, desta forma desempenhando também, ainda que indirectamente, uma função preventiva.
O conteúdo do princípio da prevenção, em sentido estrito, destina-se a evitar perigos imediatos e concretos, de acordo com a lógica imediatista e actualista, como procura, em sentido amplo, afastar eventuais riscos futuros, mesmo que não ainda inteiramente determináveis, de acordo como uma lógica mediatista e prospectiva, de antecipação de acontecimentos futuros. Da mesma maneira como permite antecipar situações susceptíveis de lesar o ambiente, quer sejam provenientes de causas naturais quer de condutas humanas.
Nos últimos tempos, contudo, tem-se vindo a desenvolver uma importante tendência doutrinária no sentido de assimilar o princípio da prevenção à sua acepção mais restritiva, ao mesmo tempo que se procede à autonomização de um princípio da precaução, de conteúdo mais amplo. E esta tendência parece ter mesmo encontrado expressão legislativa, ao nível dos Tratados constitutivos da União Europeia, no artigo 174º nº2 em que se estabelece que “a politica da comunidade basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva”. Pelo que faz todo o sentido discutir qual o sentido e o alcance do princípio da prevenção, assim como saber se é ou não dogmaticamente aconselhável autonomizar um princípio da precaução, ainda que de contornos algo incertos.
Para o professor Vasco Pereira Da Silva, preferível à separação entre prevenção e precaução como princípios distintos e autónomos é a construção de uma noção ampla de prevenção, adequada a resolver os problemas com que se defronta o jurista do ambiente. Isto pelas seguintes ordens de razões:
- A primeira de natureza linguística, já que a distinção entre prevenção e precaução parece assentar numa identidade vocabular, não se vendo vantagens em introduzir uma diferenciação aparente que não encontre correspondência na linguagem comum. Isto para procurar a maior clareza, evitando possíveis equívocos de linguagem, assim como definições tautológicas que, autonomizando o principio da precaução, acabam por ter de o caracterizar recorrendo à noção de prevenção. Sendo que para o professor Vasco Pereira Da Silva, a solução passaria por integrar o conteúdo do princípio da prevenção numa dimensão que permita abarcar tanto acontecimentos naturais como condutas humanas susceptíveis de lesar o meio-ambiente, sejam elas actuais ou futuras.
- O segundo entendimento seria de conteúdo material, uma vez que nem são unívocos os critérios de distinção entre prevenção e precaução, muito menos os resultados a que conduz a autonomização desse ultimo principio, cujo conteúdo, algo incerto, pode ir desde a sensata exigência de ponderação jurídica consideradora da dimensão ambiental dos fenómenos, até a interpretações eco-fundamentalistas, susceptíveis de afastar qualquer realidade nova.
As propostas de autonomização do principio da precaução assentam em critérios muito diversificados, nem sempre permitindo separar de forma inequívoca os domínios correspondentes a essa nova realidade. Assim, o professor Vasco Pereira Da Silva não crê ser adequado distinguir o âmbito da prevenção em razão de perigos decorrentes de causas naturais, e a precaução em função de riscos que seriam provocados por acções humanas, já que, nas sociedades industrializadas dos nossos dias, as lesões ambientais são o resultado de um concurso de causas em que é impossível distinguir rigorosamente factos naturais de comportamentos humanos. Basta pensar em exemplos como os das inundações, provocadas por um fenómeno tão natural como a chuva, mas que ele próprio pode ser determinados ou potenciado pela humana poluição atmosférica, ou decorrer das alterações climatéricas induzidas pelo chamado efeito de estufa. Da mesma maneira como seria inadequado distinguir prevenção e precaução em razão do carácter actual ou futuro dos riscos, já que, nos domínios das lesões ambientais, uns e outros se encontram interligados, sendo necessário proceder à realização de juízos de prognose que permitam considerar ambos simultânea e conjugadamente.
Ou ainda pelo facto de se não considerar muito adequado reconduzir a ideia de precaução a um principio de “in dúbio pró natura”. Pois, das duas uma, ou se trata apenas de um principio de consideração da dimensão ambiental dos fenómenos e, nesse caso, não só é plenamente justificado como não se vê porque não há-de integrar o conteúdo da prevenção, ou é uma verdadeira presunção, que obriga quem pretende iniciar uma qualquer actividade a fazer prova de que não existe qualquer perigo de lesão ambiental e, então, atribuir dimensão jurídica a tal principio representaria uma carga excessiva, inibidora de qualquer nova realidade, seja em que domínio for, uma vez que o risco zero em matéria ambiental não existe.
Outro corolário associado à autonomização do princípio da precaução é o da afirmação de um ónus da prova de que não vai haver qualquer lesão ambiental, a cargo de quem pretenda desenvolver uma actividade potencialmente danosa. No entanto, tal exigência representaria um factor inibidor de qualquer fenómeno de mudança, susceptível de se virar mesmo contra a própria tutela ambiental.
Por tudo isto, o professor Vasco Pereira Da Silva entende que algumas das interpretações defendidas acerca da ideia de precaução não são razoáveis enquanto princípio jurídico, assim como para este autor, a melhor forma de defender o meio ambiente passa pela filtragem de algumas preocupações inerentes a essa tentativa de autonomização principal, adoptando uma noção ampla de prevenção, nos termos referidos.
- O terceiro motivo é de técnica jurídica, já que o ordenamento português eleva a prevenção a categoria de princípio constitucional, com todas as consequências jurídicas que isso implica relativamente a actuação dos poderes públicos. Dai que a adopção de uma noção ampla de prevenção, constitucionalmente fundada, pareça ser a via mais eficaz e adequada para assegurar melhor tutela dos valores ambientais.
Em síntese, mais do que proceder à autonomização de uma “incerta” precaução, parece preferível adoptar o conteúdo amplo para o principio da prevenção, de modo a incluir nele a consideração tanto de perigos naturais como de riscos humanos, tanto a antecipação de lesões ambientais de carácter actual como de futuro, sempre de acordo com critério de razoabilidade e de bom-senso.
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