Comentário à 8ª Tarefa: Ambiente e Ordenamento do Território

Fazendo uma breve introdução, constituem fins da política de ordenamento do território e de urbanismo, “assegurar o aproveitamento racional dos recursos naturais, a preservação do equilíbrio ambiental (…)”, “assegurar a defesa e a valorização do património cultural e natural”, entre outros, obviamente (Lei nº48/98 de 11 de Agosto, art. 3.º c) e d)). A política de ordenamento do território e de urbanismo obedece ao princípio geral de “sustentabilidade e solidariedade intergeracional” e a “utilização ponderada e parcimoniosa dos recursos naturais” (art. 5.º a) e b)). Como um dos objectivos do ordenamento do território encontramos no art. 6.º nº 1 d) “a preservação e defesa dos solos com aptidão natural ou aproveitados para actividades agrícolas, pecuárias ou florestais (…)”, tal como os objectivos elencados no nº 3 do mesmo artigo. Um dos instrumentos de gestão territorial é o plano especial: “os instrumentos de natureza especial estabelecem um meio supletivo de intervenção do Governo apto à prossecução de objectivos de interesse nacional, com repercussão espacial, ou, transitoriamente, de salvaguarda de princípios fundamentais do programa nacional da política de ordenamento do território” – arts. 8.º d) e 9.º nº 4 da Lei nº 48/98. “Os planos especiais do ordenamento do território traduzem um compromisso recíproco de compatibilização com o programa nacional da política de ordenamento do território e os planos regionais de ordenamento do território e prevalecem sobre os planos municipais e intermunicipais”, art. 10.º nº 4. Os planos especiais são, ainda, vinculativos para os particulares, nos termos do art. 11.º nº 2 (verifica-se uma participação reforçada). Os planos especiais são “os planos de ordenamento de áreas protegidas, os planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas, os planos de ordenamento da orla costeira e os planos de ordenamento dos estuários”, em suma, relacionam-se com questões ambientais - art. 33.º Os planos especiais além de vincularem directa e imediatamente os particulares, são vinculativos para as entidades públicas, conforme o art. 3.º nº 2 do Decreto-lei nº 380/99 de 22 de Setembro. Segundo o disposto no art. 24.º nº 4 do decreto-lei mencionado, “os planos especiais prevalecem sobre os planos intermunicipais de ordenamento do território, quando existam, e sobre os planos municipais”. Todavia, encontramos no topo dos instrumentos de gestão territorial o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT) que exerce sobre os demais uma relação de hierarquia pura (art. 4.º nº2 da Lei nº 58/2007 de 4 de Setembro). Os planos especiais que sejam incompatíveis com o PNPOT têm de ser alterados, portanto, aqueles têm de se articular com o PNPOT (o Programa Nacional é lei). As suas directrizes e orientações têm em conta “as áreas de interesse nacional em termos agrícolas, ambientais e patrimoniais”, art. 9.º nº1 da Lei nº 48/98. A articulação do PNPOT com outros instrumentos estratégicos abrange uma panóplia de matérias (como exemplos, a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável, o Programa Nacional para as Alterações Climáticas, Estratégia Nacional para a Energia – art. 1.º nº5 da Lei nº 58/2007). O PNPOT aplica-se a todo o território nacional abrangendo os arquipélagos dos Açores e da Madeira, art. 2º. Como um dos objectivos estratégicos definidos para Portugal destaca-se a conservação e valorização da biodiversidade, dos recursos naturais e o património natural, paisagístico e cultural, utilização de modo sustentável dos recursos energéticos e geológicos e prevenção e minimização dos riscos, conforme plasmado no art. 5.º nº2 a). O PNPOT vincula as entidades públicas, ele é uma espécie de orientação, um guião. Ao consultarmos a legislação de urbanismo e ordenamento do território, facilmente encontramos preocupações ambientalistas associadas: conservação de áreas protegidas, áreas agrícolas e florestais, áreas de reserva ecológica, os instrumentos de gestão territorial têm de identificar as zonas ribeirinhas, rede hidrográfica (arts. 12.º, 13.º e 14.º Decreto-lei nº 380/99).

Planear, gerir e ordenar o território e edificar correctamente os espaços, tem muito de Ambiente; não se pode ocupar os solos de forma desenfreada.

5ª Tarefa: "Nem 8 nem 80...ali pelo meio"

Primeiro que tudo distingamos. Antropocentrismo é aquela corrente, aquele movimento que defende que o Homem está no centro de tudo, “o Homem é a medida de todas as coisas”, tudo é feito em sua função, para o seu bem-estar. O desenvolvimento, a protecção e a preservação da Natureza é condição essencial para o desenvolvimento da Pessoa Humana (nesta perspectiva, dir-se-ia que a Constituição é verde por nossa causa, isto é, consagra o Direito ao Ambiente e pressupõe prestações do Estado nesse sentido, para servir fins humanos). Ecocentrismo, pelo contrário, coloca a Natureza no topo da pirâmide; o Meio Ambiente estaria no centro da tomada de todas as decisões, tudo o que o Homem faz é em benefício do Ambiente (nesta perspectiva, os direitos e deveres constitucionais ambientais destinam-se a proteger a própria Natureza). Olhando para a CRP, somos forçados a admitir que foi adoptada uma concepção que tem um pouco destas 2 teorias. Para o antropocentrismo a CRP deixa-nos a pista do mecanismo dos direitos fundamentais (mais concretamente o art. 66.º), com o seu respectivo regime (arts. 17.º e 18.º principalmente) e os meios de defesa que são disponibilizados (tutela contenciosa ambiental) aos sujeitos lesados. Outra pista: a CRP apela à dignidade da Pessoa Humana logo no art. 1.º. O princípio do desenvolvimento sustentável parece ser, também, um bom argumento a favor do antropocentrismo, já que o objectivo é o respeito pelas gerações futuras e o seu direito a uma qualidade de vida condigna. Já para o ecocentrismo a CRP deixa-nos à disposição o art. 9.º, d) e e) - deveres para o Estado e para cada um de nós – e temos também o instituto da responsabilidade civil por danos ecológicos. Concordo perfeitamente com a posição adoptada pelo nosso legislador constituinte, que preferiu conciliar as duas perspectivas (nem 8 nem 80): nem se atribui demasiada tutela subjectivista em detrimento do Meio Ambiente (pois todos temos o dever de contribuir para “um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado”), nem se coloca o ecofundamentalismo no centro em detrimento do Homem (o art. 66.º nº 1 começa, desde logo, por afirmar que “todos têm direito”). Também não faz sentido atribuir personalidade jurídica às aves ou às árvores que não têm meios de se “fazer ouvir” em Tribunal. Quando se tentou discutir a autonomia ou não dos princípios da prevenção e da precaução, já aí o Doutor Vasco Pereira da Silva afirmava a bom tom que criar um princípio autónomo da precaução era cair num ecofundamentalismo excessivo. Claro está, que o Homem não pode exigir uma boa qualidade de vida se não contribuir para tal; se se adoptar um comportamento ecológico, depois retiram-se benefícios. A regência da cadeira de Ambiente adopta um “antropocentrismo atenuado” (ao contrário da Doutora Carla Amado Gomes que é defensora de um ecocentrismo algo moderado), e é esta a expressão que mais se adequa ao art. 66.º . Quanto às consequências podemos sumariamente identificar o seguinte: estabeleceu-se uma espécie de ciclo vicioso (há direitos porque há deveres, para se ter direito ao ambiente há que cumprir determinados deveres, é como que aquela regra do Tu Quoque! em Direito Civil, quem dá origem a um dano não pode depois vir exigir indemnização e sair a ganhar); quando se violam esses deveres há lugar a responsabilidade por danos ecológicos; há diversa legislação extravagante sobre Ambiente (Lei de Bases do Ambiente, Lei da Água, Lei de Acesso à Informação, Projectos PIN, entre outras); princípio da proporcionalidade em sentido amplo (art. 18.º CRP) quando há colisão de direitos fundamentais, em que um deles seja o direito ao ambiente; o art. 66.º torna-se, assim, uma espécie de instrução dada ao Estado e aos sujeitos (“incumbe ao Estado (…) com o envolvimento e participação dos cidadãos”) de como devem agir.
Conclui-se que esta solução tomada pelo legislador constitucional não podia ser melhor – afigura-se extremamente adequada e equilibrada.

6ª Tarefa: Desenvolvimento Sustentável significa crescer melhor

O conceito de desenvolvimento sustentável (conceito qualitativo) surge pela primeira vez em 1987 no relatório da Comissão Mundial do Ambiente e do Desenvolvimento. O grande objectivo deste princípio resume-se a: pensar no presente com os olhos postos no futuro. A satisfação de necessidades básicas da geração presente deve ser feita de modo a garantir-lhe um adequado nível de vida (por exemplo, impondo-se limites ao uso dos recursos), sem se comprometer a geração futura. É essencial conseguir um equilíbrio entre crescimento económico (conceito quantitativo), tutela do meio ambiente e respeito pelas gerações futuras que virão usufruir do espaço que nós actualmente usamos e abusamos – alcançar um equilíbrio intergeracional. Resumindo, é fulcral uma gestão racional dos bens comuns ponderando custos / benefícios. A sustentabilidade traduz-se numa série de políticas: reforçar o diálogo e cooperação entre Interior e Litoral / Países Desenvolvidos e Países do Terceiro Mundo, ter consciência que os bairros sociais na periferia das cidades são um problema a minimizar, racionalizar os recursos energéticos, incentivar a utilização de recursos renováveis, melhorar a informação, decisões antecipadas sobre o futuro. Um bom exemplo sobre o que pode ser o desenvolvimento sustentável é a futura construção da linha ferroviária para o TGV, à qual associamos crescimento sustentado, competitividade à escala mundial, criação de boas redes de transporte, dinamização da indústria nacional, pode haver criação de empregos e um grande desenvolvimento da mobilidade a nível de transportes, benefícios em empresas de exploração ferroviária. Porém, tal projecto pode acarretar também alguns inconvenientes, desde logo, grandes consumos de energia e poluição sonora mas hoje em dia as tecnologias estão demasiado avançadas e podem diminuir esses impactos negativos, empreendimentos deste tipo requerem recursos financeiros avultados. No entanto, resta aguardar para ver se serão muitas as pessoas a querer beneficiar do TGV dado o elevado custo que certamente um bilhete irá ter!

É verdade que o desenvolvimento sustentável tem uma vertente jurídica. Tem consagração na nossa Constituição e em Legislação Ambiental e apresenta-se como uma das finalidades a obter pelo Direito do Ambiente (que apesar de ser ramo autónomo relaciona-se com outras matérias, nomeadamente Políticas Comunitárias, Económicas, Urbanismo e Ordenamento do Território, Estudos demográficos). Nas palavras do Doutor Vasco Pereira da Silva, o Direito do Ambiente tem uma dupla dimensão, a subjectiva e a objectiva; a primeira traduz-se na tutela dos direitos subjectivos e fundamentais e da dignidade humana dos particulares (englobando meios de reacção contra eventuais agressões), sendo o direito ao ambiente um verdadeiro direito fundamental. Já a vertente objectiva trata de tarefas estaduais, de concretizações do legislador para fazer valer esses direitos fundamentais. Contudo, não é menos verdade que sustentabilidade tem também uma vertente social e económica (não há crescimento económico sem desenvolvimento sustentável e vice-versa), mas é muito mais exigente que um mero princípio que encontramos plasmado em algumas disposições: é uma conduta humana, é uma meta a atingir, é uma preocupação não só nacional mas também mundial. Desenvolvimento sustentável significa crescer melhor.

Prevenção + Precaução = Prevenção

O Direito do Ambiente é um ramo com dimensão multifacial mas faz todo o sentido autonomizá-lo em relação a outras áreas. Desde logo, tem princípios específicos que se convertem em tarefas fundamentais do Estado (art. 9º, d), e); art. 66º. da Constituição), são deveres para o legislador e para todos nós enquanto beneficiários do Meio Ambiente. A Lei de Bases do Ambiente (Lei nº. 11/87 de 7 de Abril) consagra no seu art. 3º. um elenco de princípios específicos, ao contrário do Doutor Vasco Pereira da Silva, que prefere elencar apenas quatro princípios ambientais (uma arrumação bastante mais simplificada, diga-se) - desenvolvimento sustentável, aproveitamento racional dos recursos ou princípio da suficiência económica, prevenção / precaução e poluidor-pagador. Os que nos interessam por agora são aos princípios da prevenção e da precaução. Pode-se mesmo afirmar com segurança que a prevenção é o princípio característico do Direito do Ambiente (e não específico, já que o encontramos ligado ao Urbanismo, ao Consumo, etc.), lá diz o ditado "mais vale prevenir do que remediar". A prevenção vem enunciada nos arts. 66 º. nº 2, a) CRP e 3º. a) da Lei de Bases, antes de se autorizar determinada conduta ou tarefa é preciso avaliar se aquela medida é ou não prejudicial. Há que prevenir a existência de lesões e tomar as medidas necessárias à minimização de efeitos nocivos. Basicamente trata-se de uma regra de conduta: é preciso reagir antecipadamente. Para quem entende que prevenção é um princípio autónomo, estaria aqui em causa a associação à ideia de perigo (perigo esse provocado por acções/catástrofes naturais). É essencial fazer um juízo de prognose contando-se com a possibilidade de “as coisas correrem mal”. Por exemplo: a instalação de fábricas de produtos químicos junto aos rios. Quanto ao princípio da precaução, ele foi proposto formalmente na Conferência RIO 92, da qual resultou o seguinte: “o princípio da precaução é a garantia contra os riscos potenciais que, de acordo com o estado actual do conhecimento, não podem ser ainda identificados. Este princípio afirma que a ausência da certeza científica formal, a existência de um risco, de um dano sério ou irreversível requer a implementação de medidas que possam prever este dano.” Ora, precaução estaria , deste modo, ligada à ideia de risco causado por acções humanas.
O Doutor Vasco Pereira da Silva contesta a autonomização destes dois princípios e prefere enquadrar a precaução no conteúdo da prevenção ou até mesmo adjectivar a precaução de "prevenção qualificada", uma vez que a prevenção tem uma dupla dimensão: sentido amplo e sentido restrito (posição com a qual concordo plenamente). O regente fala mesmo num lapso de tradução: precaution deveria significar prevention. No fundo, o significado é o mesmo. Se se autonomizasse a precaução da prevenção, atribuir-se-ía à primeira um conteúdo eco-fundamentalista, seria um "nonsense". Os critérios utilizados para distinguir os dois não são sustentáveis: o facto de se tentar unir prevenção/perigo e precaução/risco é desadequado e traduz-se somente numa redundância.