14ª Tarefa- Acórdão STA sobre localização da ponte Vasco da Gama

A construção da ponte Vasco da Gama, como bem se sabe, não foi uma obra pacífica: desenhada para se tornar na segunda travessia entre as margens Norte e Sul do Tejo, viu a sua construção ser ensombrada desde cedo por alguns importantes problemas de ordem ambiental.
No acórdão em questão, de 14 de Março de 2005, emitido pelo Supremo Tribunal Administrativo, contestava-se uma decisão do Conselho de Ministros pela recorrente, a associação Liga para a Protecção da Natureza, impugnando-se o acto do Conselho de Ministros que autorizava a construção da ponte Vasco da Gama no local designado. O alegado pela recorrente era de que a construção da ponte em questão naquela zona específica prejudicaria e degradaria consideravelmente uma ZPE (zona de protecção exclusiva) localizada perto da futura ponte, tornando a vida da fauna local praticamente insustentável. Os problemas em questão que foram analisados pelo acórdão são de Direito Comunitário; mas, acima de tudo, também de Direito do Ambiente.
Sem me querer centrar em demasia nos problemas de ordem comunitária, centrar-me-ei nos de Direito do Ambiente. Em primeiro lugar, qual é o problema que supostamente existia que levou a associação em questão a recorrer para o Supremo Tribunal Administrativo (STA)? A ponte Vasco da Gama seria construída ao pé de uma ZPE, o que prejudicaria a fauna e flora locais.
O primeiro problema aqui existente é, então, o do respeito pelo ambiente. De acordo com a recorrente, o mesmo não foi feito pelo Conselho de Ministros.
Como sabemos, existe um Decreto-Lei que regula todos os problemas que tenham que ver com o impacto no meio ambiente produzido pela acção humana; é o Decreto-Lei 69/2000, que regula a Avaliação de Impacto ambiental (AIA). A AIA é dos mais importantes instrumentos criados colocados ao serviço do ambiente: através dela, procura-se conseguir uma simbiose entre a acção humana e a natureza, impedindo a criação de projectos que afectem o ambiente. Para um projecto poder ser construído, quando interaja com o meio ambiente de certas maneiras determinadas no decreto-lei, Tem de passar pela AIA; os projectos chumbados ou são mudados de modo a serem mai “verdes”, ou têm de ser definitivamente abandonados.
No caso concreto não houve qualquer AIA por parte do Governo para a construção da ponte. O decreto-lei 69/2000 permite-o, em determinados casos específicos. No caso concreto, a Ponte não estava sujeita a uma AIA obrigatória, não se verificando nenhum caso nos anexos do decreto-lei que levasse a que se procedesse a uma AIA obrigatória. Como tal, ela não foi realizada.
Penso que se pode precisar aqui o segundo problema. É certo que a AIA neste caso não era legalmente obrigatória. Mas o que o decreto-lei 69/2000 contém não são meras ferramentas legais de resolução problemas comuns no mundo jurídico. O decreto-lei pretende, com a sua principal ferramenta, a AIA, mudar o paradigma da forma como se age perante o ambiente em Portugal: consagra a visão antropocêntrica de ambiente prevista na constituição. E, acima de tudo, pretende dar a entender que o respeito pelo ambiente não se verá, apenas, por anexos em decretos-lei que expliquem friamente quando e como se pode proceder a uma AIA; pretende elevar o respeito pelo ambiente a uma constelação de valores que se enraíze no Homem, e na sociedade. É claro que, no caso em questão – como foi já referido - a AIA não era obrigatória, uma vez que até se estava ainda em fase de planeamento, e não ainda de construção; mas entendo que deveria ter sido dever do Governo, com uma obra da envergadura da Ponte Vasco Da Gama, não o submeter a AIA. O respeito pelo ambiente deve ser prosseguido pelo Governo; em concreto, não foi respeitado o princípio da precaução.
Foram estas a razões que levaram a associação em questão a apresentar o seu recurso junto ao STA, impugnando a deliberação do Conselho de Ministros que aprovava a localização da ponte para construção. O STA não dá razão à recorrente pois o pedido desta não tinha objecto, uma vez que são as obras para a construção dos projectos que devem ser alvo de AIA, e não o projecto de localização da mesma. Ora, o Conselho de Ministros apenas aprovou o local para uma possível futura construção da ponte, e não a construção da mesma – deveria ter sido essa aprovação alvo de AIA, e não a aprovação do local da construção.
Concluindo, penso que das lições mais importantes que se podem retirar da construção da Ponte Vasco da Gama são as de que o Direito do Ambiente não é um ramo de Direito que seja remetido, invariavelmente, para o domínio da soft law. Esses tempos, poder-se-à afirmar com segurança, já lá vão. Hoje, o Direito do ambiente é um ramo de Direito com plena força e vasta aplicabilidade prática.
O acórdão em questão vem, precisamente, evidenciar isso mesmo.

3ªa tarefa: Princípio da precaução?

O princípio da precaução tem surgido autonomizado do princípio da prevenção nos últimos tempos, fruto do desenvolvimento doutrinário de Direito do Ambiente.
O princípio da precaução não encontra previsão na Constituição. A sua pretensa existência prende-se com a sua autonomização em relação ao princípio da prevenção. este, sim, é um verdadeiro “verde” princípio constitucional. Encontra-se previsto no artigo 66.º nº 2. Nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva, “o princípio da prevenção tem como finalidade evitar lesões no meio ambiente”. Fá-lo antecipando essas lesões, permitindo-se que, ao abrigo deste princípio, se possam tomar medidas preventivas de modo a impedir a produção de potenciais danos nomeio ambiente.
Esta formulação ampla confere grande amplitude ao princípio. Daí que surja a ideia, por parte da doutrina, de restringir o alcance do princípio da prevenção, autonomizando o princípio da precaução. Esta não é uma ideia só nossa, do Direito português – ela já se encontra plenmente formada no Tratado da Comunidade Europeia, no seu artigo 174 nº 2.
A questão, chegados a este ponto, que se deve colocar, é a de qual é a razão para autonomizar o princípio da precaução em relação ao da prevenção.
Para encontrarmos a resposta temos de perceber o que diferencia um princípio do outro.
Enquanto que o princípio da prevenção tem o seu assento legal no artigo 66.º nº2 da Constituição, o princípio da precaução emana do artigo 9º. O artigo 9º estipula que é dever do Estado a defesa da natureza, do ambiente, e dos seus recursos naturais. É daqui que parece emanar o princípio da precaução. Enquanto que o princípio da prevenção se centra na tomada de medidas preventivas – e repressivas – contra as acções que visem prejudica ro meio ambiente, o princípio da precaução centra-se, antes, num ideal de crescimento cuidado, ligado ao princípio do desenvolvimento sustentável, não tanto visando a repressão preventiva, mas antes o crescimento em respeito e conformidade com o ambiente. É um princípio que se centra na expansão de acções positivamente “verdes”, se assim se poderá dizer, que parte da ideia central do brocardo in dubio, pro natura – e não um princípio que reprima preventivamente, como é o da prevenção.
Esta é a diferença essencial que separa e autonomiza os dois princípios.
O Professor Vasco Pereria da Silva, no entanto, defende a teoria de que a autonomização dos dois princípio não tem razão de ser. Dá argumentos importantes nesse sentido: se as palavras são sinónimos, a nível material os resultados da autonomização de abos os princípios serão tão semelhantes quanto as palavras. O princípio da prevenção comportaria em si os “perigos” ao meio ambiente; o da precaução, os “riscos”. Defende que o prosseguido por ambos é idêntico. E usa ainda um argumento de índole técnica a nível jurídico, frisando que o princípio da prevenção foi elevado a princípio constitucional, com artigo próprio; já o princípio da precaução não teve a mesma sorte.
Apesar de os argumentos do Professor Vasco Pereira da Silva serem relevantes e terem a sua razão de ser, a minha opinião vai no sentido contrário. Defendo a autonomização do princípio da precaução em relação ao da prevenção. E isto por uma série de razões.
Em primeiro lugar, não é relevante para o Direito que as palavras sejam sinónimos. Isso é um problema de ordem linguística, que não deve relevar juridicamente. O facto que comprova este argumento é o de que, na língua portuguesa, prevenção e precaução são sinónimos; noutras línguas, porém, não o são. Embora a raiz etimológica das palavras seja comum, elas não significam a mesma coisa. E mesmo que significassem, como foi já referido, isso é um problema irrelevante a nível de Direito.
Em segundo lugar, embora o princípio da precaução não apareça expresso na Constituição como princípio constitucional, ele emana do artigo 9º. Não é um simples corolário deste artigo, nem a consequência de uma simples interpretação, extensiva ou restritiva; ele encontra-se, verdadeiramente, unido ao artigo, fazendo parte dele, sendo consequência natural da sua verificação – e não pode ser de outro modo. Ele é condição sine qua non para a aplicação do artigo 9º.
A nível comunitário, outro argumento vai no sentido da autonomização do princípio da precaução. Este encontra-se, como foi já referido, no artigo 174º do TCE. Ora, os princípios e nomras comunitários vigoram directamente no Estado português, não necessitando de qualquer instrumento de adaptação. É, como bem se sabe, uma das consequências de se fazer parte da União Europeia. Vigorando directamene o princípio da precaução na nossa ordem jurídica, negar-se-lhe a existência é irrelevante – pois ele já existe, estando previsto no TCE.
Finalmente, considero que, ao contrário do afirmado pelo Professor Vasco Pereira da Silva, autonomizar os dois princípios é mais benéfico do que existir só um amplo princípio da prevenção. Ao aceitar a existência de um princípio da precaução, e de um princípio da prevenção stricto sensu, as metas a atingir na protecção e preservação do ambiente serão mais facilmente alcançáveis. O princípio da precaução funcionaria como um principio-guia, regulador da conduta dos particulares, consagrando e estabelecendo as directrizes essenciais a uma acção contínua de respeito pelo meio ambiente; o princípio da prevenção funcionaria atacando os potenciais danos criados pelos particulares antes de eles acontecerem, impedindo a verificação dos seus efeitos, reforçando o princípio da precaução.

6ª tarefa: O princípio do desenvolvimento sustentável é mesmo um princípio?

Uma primeira resposta à questão colocada seria responderafirmativamente. a justificação iria pelo mesmo caminho, seguindo-se um raciocínio positivista que termina na óbvia conclusão: o art. 66.º, nº2 da Constituição consagra-o, plenamente. confere-lhe dignidade jurídica – e ao mais alto nível. O problema deveria dar-se como encerrado.
Porém, tal resposta não é satisfatória. Para compreendermos o princípio em questão – e, em última análise, a sua razão de ser – é necessário uma análise mais profunda. E as afirmações de Carla Amado Gomes – que, como se pode verificar pela análise do excerto que é apresentado com a tarefa, são algo cépticas quanto à importância e valor práticos deste princípio – exigem um estudo do princípio do desenvolvimento sustentável a outra luz.
A génese do princípio do desenvolvimento sustentável é fruto das novas preocupações e redefinições das fronteiras morais da sociedade ocidental. O conceito de desenvolvimento sustentável é um filho do pós-guerra, gerado nessa nova redefinição do papel do homem no mundo, tendo tido lugar, simbolicamente, em Nuremberga. A nova sociedade renascia e com ela nascia também o homo economicus. As cidades tinham de ser reconstruídas – ou em alguns casos, redesenhadas. E os novos avanços da ciência (especialmente na área da energia) começam a ligar a acção humana sobre o meio que o rodeia. Isso, com o começo dos registos cada vez mais meticulosos do início do século, provam que a acação humana está directamente relacionada com a degradação do meio ambiente – e, em consequência, com a própria degradação da qualidade de vida das populações.
Estas novas preocupações – fruto da simples necessidade de, enquanto espécie, com as atrocidades vividas na 2ª Guerra Mundial, sermos melhores – fizeram nascer, nas nações e nos povos, a necessidade de expandir o horizonte de valores prosseguido pelos Estados. Nascem os primeiros ideais de respeito pela natureza – e um entendimento, agora profundo, que a sua existência é condição sine qua non para a nossa própria existência. Surgem os primeiros grupos de conservação e preservação da natureza. Os estudos científicos começam a voltar-se para o ângulo do impacto humano na fauna e flora. Caem as bombas de napalm no Vietname; Woodstock. A Convenção de Estocolmo, de 1972, consagra cláusulas que impõem um desenvolvimento humano que respeite a natureza como um todo. O homem despede-se, lentamente, das suas últimas memórias da idade moderna. 1976 – é aprovada a actual Constituição da República Portuguesa, que elenca um conjunto inédito de princípios fundamentais – com uma secção dedicada exclusivamente ao respeito pelo ambiente. Em 1982 é criada a Carta da Natureza. E, em 1986, o maior desatre ambiental da história da humanidade cimenta, como algo natural, a responsabilidade dos estados prosseguirem uma relação o mais simbiótica possível com a natureza. Somos filhos de Chernobyl.
É claro que, a nível jurídico, as coisas são bem diferentes. A essa luz, o princípio do desenvolvimento sustentável – não sendo sequer relevante, para agora, saber onde apareceu primeiro consagrado – é muito jovem. Ainda em estado de maturação, desenvolve-se e aperfeiçoa-se ao mesmo tempo que a sensibilidade cultural – ecológica – da própria sociedade. é, até, permeável a retrocessos. Daí o cepticismo de alguns juristas; enquanto princípio constitucional – que, pelo menos a nível formal, é-o certamente – não tem, a nível prático, a mesma importância e solenidade que outros princípios fundamentais consagrados na Constituição. Compreende-se, assim, o cepticismo; entende-se até a dúvida quanto à sua natureza.
Uma coisa, porém, é certa: como foi supra referido, o princípio do desenvolvimento sustentável é gerado pela mudança de paradigma do homem em relação a si próprio e ao que o rodeia. Está já, fortemente, enraizada na nossa cultura. E a sua aplicação serve até como indício de desenvolvimento social.
Portanto, é seguro poder dizer-se que, socialmente, o desenvolvimento sustentável, enquanto conceito, é um verdadeiro princípio, regulador moral da actividade humana.
E a nível jurídico? Formalmente, a resposta terá de ser necessariamente positiva – e possui consagração constitucional. E a nível material que surgem as dúvidas.
O facto de um princípio ter consagração legal – constitucional, neste caso – de nada significa se o seu alcance prático for nulo, e ignorado pelo Estado e particulares. Torna-se letra morta. Não é, como se sabe, assim tão raro no Direito tal ocorrência.
É certo que, enquanto princípio, o princípio do desenvolvimento sustentável tem uma vida difícil. é um direito fundamental de terceira geração. É muito recente. E as suas manifestações concretas na vida dos particulares ainda são poucas.
E, no entanto, considero tratar-se um verdadeiro princípio. É através dele que se ponderam todas as consequências da acção humana no meio ambiente. E manifesta-se, verdadeiramente, de formas muito variadas: veja-se a necessidade de AIA a uma obra ou projecto – é uma manifestação deste princípio. Se a obra em causa não garantir condições de sustentabilidade do meio ambiente em que se insere, então tal obra não será aprovada.
A nenhum nível se pode negar que o princípio do desenvolvimento sustentável é um princípio. Isso é ponto assente. Penso que o problema será outro – prender-se-à com a sua relevância, com a sua força, e com o grau de respeito que é considerado pelos particulares e pelo próprio Estado. Aí, eventualmente, todos os argumentos contra este princípio poderão proceder – que não é séria ou condignamente respeitado, que pouco se faz sentir no dia-a-dia, que ainda não se desenvolveu como merece. São pontos de vista e ideias que podem, de facto, traduzir uma realidade.
Mas a sua existência jurídica enquanto princípio é inegável. e o futuro aponta, para ele, um caminho aberto para um exponencial aumento da sua importância no mundo jurídico – tanto quanto maior for o respeito e a protecção da natureza pelo homem.