Antes de mais, cabe aqui referir o que se entende por ordenamento do território. Este tema tem levantado amplas discussões doutrinárias, que não cabe aqui frisar em pormenor, contudo este pode ser definido como uma planificação que tem em vista uma racional repartição da população, em função dos recursos e das actividades económicas. Através de políticas públicas preocupadas com a sustentabilidade global, distribuem-se as actividades humanas, tendo sempre como base a gestão dos solos. Uma política dos solos que controle a sua gestão é fundamental, dado que os solos são um recurso limitado, não renovável e que estão constantemente sujeitos a pressões e conflitos, que se relacionam com a sua utilização. A noção apresentada pela Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo trata-se de uma definição ampla com relevo a nível ambiental, apontando para a utilização adequada do território, para a sua valorização, com vista ao desenvolvimento económico, social e cultural. As preocupações ambientais passaram a integrar a disciplina do planeamento no pós-guerra, englobando objectivos como a preservação das riquezas naturais e da qualidade de vida, para fazer face à expansão demográfica verificada e ao aumento dos centros urbanos sem qualquer planificação .O ordenamento do território, o urbanismo e o ambiente são matérias indissociáveis no nosso ordenamento jurídico.
Os planos são a base de actuação para a ordenação urbanística. Trata-se do instrumento normativo que dita a localização dos centros residenciais e de produção, a divisão do solo em urbano, urbanízável e não urbanizável, entre outros aspectos. A Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo estabelece no seu artigo 7.º, n.º2 a existência de três âmbitos que interagem entre si, a nível de gestão territorial: âmbito nacional, regional e local. E, portanto assim, a existência de três níveis de planificação, ao nível do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais. Desta forma, no âmbito nacional define-se o quadro estratégico para todo o espaço nacional e estabelece-se as regras a observar a nível regional e local, o que implica uma compatibilização dos diferentes níveis de planos. A nível regional, as estratégias a definir restringem-se ao espaço regional, fixando também as directrizes que vão orientar o ordenamento municipal. Já a nível local, define-se o regime de uso do solo e a respectiva programação, tendo em conta as regras fixadas de âmbito nacional e regional.
Especificamente quanto aos planos especiais de ordenamento de território, tratam-se de instrumentos de natureza especial que são definidos pela Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo no artigo 8.º, alínea d), como «meio supletivo de intervenção do Governo apto à prossecução de objectivos de interesse nacional, com repercussão espacial, ou, transitoriamente, de salvaguarda de princípios fundamentais do programa nacional do ordenamento de território.». Dentro desta categoria, temos os planos de ordenamento das áreas protegidas, os planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas, planos de ordenamento da orla costeira (artigo 33.º da Lei de Bases). Estes planos, segundo a Lei de Bases prevalecem sobre os planos municipais e intermunicipais (artigo 10.º, n.º4). Estes têm carácter de norma especial face aos demais instrumentos e vinculam entidades públicas e privadas (artigo 11.º, n.º2 da Lei de Bases).
Os objectivos que subjazem à planificação são agora verdes. Neste domínio, prevê-se, ao lado de finalidades de índole económica, uma concretização das políticas de ambiente, nomeadamente a preservação dos recursos naturais. Nesta matéria, foram assinados contratos de adaptação ambiental com cerca de 4000 empresas, com vista ao cumprimento das regras ambientais, no que concerne à utilização dos recursos naturais. A requalificação do litoral foi outra medida, ao nível dos planos especiais, de grande importância para o aproveitamento dos recursos costeiros. Efectivou-se através dos planos de ordenamento da orla costeira, cujos resultados serão largamente vantajosos num futuro próximo. Relativamente à conservação da natureza, prevê-se a elaboração de planos especiais, por forma a melhorar as condições de vida nas áreas protegidas.
A consciência relativamente aos problemas ambientais e às suas consequências irreversíveis para o meio ambiente e para o Homem têm gerado uma aposta no sector ambiental como sector prioritário de intervenção. O ordenamento do território e toda a actividade de planificação têm reflectido estas preocupações e parece que, neste sentido, concordo com a frase dada para comentar, uma vez que o ambiente tem neste momento um verdadeiro «papel preferencial».
n.º 15339
Subturma 11
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segunda-feira, 25 de maio de 2009
Comentário à 10.º Tarefa
O presente comentário irá compreender uma abordagem sobre o que seja o estudo de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA), uma análise sobre o seu regime e a referência à Directiva Comunitária que rege o tema, verificando se o presente regime interno se coaduna com a imposição comunitária.Antes de qualquer desenvolvimento do tema, cabe por agora clarificar os conceitos que aqui vão ser mencionados. Para tal, iremos recorrer às definições dadas pelo Decreto-Lei n.º 69/2000, no seu artigo 2.º. Como tal, interessa começar logo por saber do que se trata quando falamos de Impacte Ambiental. Tendo em conta um determinado tempo e lugar, este corresponde ao conjunto dos efeitos favoráveis ou desfavoráveis decorrentes da execução de um determinado projecto, comparativamente com a situação que existiria se esse mesmo projecto não tivesse lugar. À Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) corresponde um procedimento de carácter preventivo destinado à realização de estudos e consultas, por forma a obter uma adequada informação relativamente a potenciais efeitos ambientais, bem como a medidas que evitem, minimizem e compensem esses efeitos. Este procedimento conta também com a garantia de uma efectiva participação pública, visando recolher opiniões, sugestões ou outros elementos sobre cada projecto submetido a AIA, tendo em vista um processo claro e transparente. A Declaração de Impacte Ambiental (DIA) trata-se de uma decisão emitida dentro do procedimento de AIA, que versa sobre a viabilidade da execução dos projectos em análise. O Estudo de Impacte Ambiental (EIA) é elaborado pelo promotor do projecto,no âmbito do procedimento de AIA, e corresponde a um documento dentro do qual, além de uma descrição sumária do projecto, se elabora também uma previsão relativa aos efeitos positivos ou negativos que se irão verificar no ambiente, aquando da execução do projecto. Como tal, deste documento também irá constar as medidas tendentes a evitar, minimizar e compensar os referidos efeitos.O desenvolvimento económico, e as necessidades sócio-económicas em geral, geram a construção de grandes infra-estruturas que, ainda que necessárias, podem causar danos muito graves e mesmo irreversíveis no ambiente. Desta forma, aquando da elaboração destes projectos, será necessária uma ponderação de dois interesses: o desenvolvimento e o ambiente. E como nenhum se sobrepõe ao outro, a combinação destes dois elementos só poderá ser levada a cabo mediante um procedimento em que partitipem os dois. É neste âmbito que surge a figura da AIA. Assim, a fim de cumprir os objectivos de compatibilização que já referimos, a AIA torna-se obrigatória relativamente a determinados projectos, a fim de proteger locais de especial relevência ambiental. A AIA é um instrumento eficaz para a criação e implementação de estratégias de gestão e planeamento ambiental, isto é, uma vez levada a cabo, esta pode ajudar a pôr em prática um efectivo desenvolvimento sustentado. Relativamente ao regime jurídico que preside a esta figura, temos, desde logo, regulamentação comunitária neste sentido. Assim, a directiva 85/377 da CEE, de 25 de Junho de 1985 consagra o regime da AIA para determinados projectos, públicos e privados. Esta foi posteriormente alterada pela directiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de Março de 1997. Internamente, por forma a dar cumprimento às obrigações comunitárias, rege o Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, o qual transpõe a primeira directiva, com as modificações decorrrentes desta última. Este Decreto-Lei, bem como os anteriores que veio alterar, tiveram igualmente a preocupação de dar cumprimento à Convenção de Espoo - Convenção sobre a Avaliação dos Impactes Ambientais num Contexto Transfronteiriço - . Este diploma veio prever a participação transfronteiriça do público, quando se fizessem determinadas construçóes, nomeadamente centrais elétricas e instalações de tratamento térmico de resíduos especiais ou do arroteamento de grandes superfíceis. A directiva 97/11/CE surgiu, no âmbito da AIA, para não só complementar e melhorar as regras relativas a este processo, mas também para introduzir novas regras, de forma a criar, cada vez mais, um sistema harmonizado e, logo, eficaz de aplicação nos Estados-membros. Com isto, além de outras medidas, completou-se a lista dos projectos que são susceptíveis de ter impacte no ambiente e, como tal, deverão ser sujeitos a esta avaliação. Os critérios para determinar a submissão à avaliação serão fixados pelos Estados-membros, devendo ser avaliados em função da significância do seu impacte no ambiente. Esta directiva prevê também, aliado a este processo de avaliação de projectos públicos ou privados, a informação obrigatória da opinião pública.
Assim, na perspectiva do Direito Comunitário, a AIA é realizada através de um conjunto de estudos e sistemas técnicos, através dos quais se consegue fazer uma avaliação dos efeitos provenientes da execução de um projecto para o ambiente. A AIA, no processo de decisão sobre a implementação dos projectos, implica uma ponderação entre os as aspectos ambientas e os seus riscos e as questões técnicas e económicas. Mesmo antes do ínicio da execução do projecto, existe um exame prévio que visa identificar as lesões ao ambiente, tentando evitá-las ou diminuí-las. É um procedimento ambiental incidental, dado que se insere num processo de autorização de um projecto. Trata-se de um procedimento com duas fases: a primeira compreende o estudo, que deve constar de um documento entregue pelo promotor da obra, no qual constam os efeitos prevísiveis para o ambiente; a segunda fase, uma vez realizada a avaliação, produz-se a a declaração de impacte, por parte da Administração Pública, da qual consta a conclusão de conveniência ou não na prossecução do projecto. Outro aspecto proveniente do Direito Comunitário é a irrelevância do projecto emanar de um órgão da Administração Pública ou de instituições privadas. Toda a actividade que possa causar dano ao ambiente, ao território ou à qualidade de vida dos cidadãos, deverá ser objecto deste procedimento. Esta é a imposição que resulta da directiva. No entanto, a regulamentação relativa às condições específicas em que se processará o estudo, tais como as entidades responsáveis pelo estudo, será já da preocupação de cada Estado-membro, estabelecendo a Directiva um quadro mínimo do objectivo a seguir. Ainda assim, esta regula o conteúdo do estudo de impacte ambiental, este terá de incluir a análise do estado do local e do ambiente, das alterações que estes sofrerão pela realização do projecto, as medidas adequadas a suprimi-las ou reduzi-las e, se possível, as acções para compensar os eventuais distúrbios no ambiente. Todo este processo é condição essencial para que haja a aprovação final do projecto e licenciamento da obra, por exemplo.
É esta obrigatoriedade do estudo que decorre igualmente do nosso direito interno. Assim, a LBA nos seus artigos 30.º e 31.º já impunha a existência deste estudo como condição de viabilidade do projecto. Desta forma e em execução do que decorre da LBA, no novo procedimento de AIA, com o Decreto-Lei n.º 69/2000, estabelece-se a DIA ,emitida pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, tendo esta decisão carácter vinculativo. Do diploma decorre também a preocupação já explanada no direito comunitário da participação pública e do acesso do público à informação, dado que o conteúdo das decisões decorrentes de AIA têm repercurssões no meio social, ambiental e cultural do País, daí que se insista no esforço de compreensão e envolvimento do cidadão neste tipo de procedimento. Relativamente ao proponente do projecto público ou privado em questão, este poderá desenvolver, junto da autoridade competente para a avaliação do impacte ambiental (Autoridade de AIA), uma proposta relativa ao âmbito do EIA. Trata-se, pois, de um processo simplificado, dado que o respectivo EIA irá incluir os aspectos tidos como necessários para uma avaliação cingida aos aspectos necessários para aferir dos pontenciais impactes, promovendo, assim, vantagens a nível de custos e tempo para todas as partes envolvidas. Uma vez autorizada a realização do projecto, a tutela do ambiente não termina aqui, prevendo-se também uma fase de posterior acompanhamento ao mesmo. Este instituto da pós-avaliação ocorre depois da emissão da DIA, incluindo programas e auditorias, com a finalidade de garantir o cumprimento da mesma e avaliar os impactes ambientais que efectivamente ocorreram. Sendo estes os objectivos desta nova regulamentação legal, parece-nos que, de facto, se encontra dentro dos cânones propostos pela Directiva comunitária.
O artigo 1.º, n.º1 do Decreto-Lei n.º 69/2000 sujeita a AIA os« projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente». Além desta regra geral, o n.º 2 do artigo vem submeter a AIA especialmente os projectos constnate dos anexos I e II do diploma. Já o n.º3 admite que em casos justificados por especiais características de determinado projecto, se possa igualmente submetê-lo a AIA. Do âmbito material do diploma são, desde logo, excluídos os projectos referentes à defesa nacional, muito embora tenha de existir uma ponderação do impacte ambiental, aquando da sua aprovação e posterior execução. Do artigo 4.º decorrem os objectivos fundamentais da AIA, sendo eles: a informação relativa aos efeitos dos projectos no ambiente; a previsão de medidas com vista à adopção de «decisões ambientalmente sustentáveis», mediante estratégias destinadas a evitar, minimizar e compensar esses efeitos; a garantia de participação pública; a existência de uma pós-avaliação do projecto. Relativamente à DIA esta pode ser, segundo o artigo 17.º, n. 1, favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável, tendo, como qualquer decisão administrativa, de ser fundamentada. Para o conteúdo da fundamentação a lei é, no entanto, mais exigente. O n.º 2 refere que «DIA condicionalmente favorável especifica as condições em que o projecto pode ser licenciado ou autorizado e contém obrigatoriamente as medidas de minimização dos impactes ambientais negativos que o proponente deve adoptar na execução do projecto.», podendo esta segunda parte também ser aplicável à DIA favorável (n.º3). A DIA é proferida pelo Ministro do Ambiente e Ordenamento do Território em 15 dias, que se contam a partir da recepção da proposta da Autoridade de AIA (Artigo 18.º, n.1), sendo notificada imediatamente à entidade competente para autorizar e ao proponente (n.º2). Quando não houver comunicação a esta entidade no prazo de 140 dias ( para projectos do Anexo I) ou 120 dias (para projectos do Anexo II), considera-se ter havido deferimento tácito, conforme o disposto no atigo 19.º, n.º1. Se tal ocorrer, a entidade competente terá de atender ao EIA apresentado pelo proponente. O deferimento tácito não se aplica nos casos do artigo 33.º, n.º3, isto é, quando estão em causa projectos com impactes em outros Estados-membros. O artigo 20.º trata da força jurídica de AIA, impondo que os projectos sujeitos a tal procedimento só podem ser autorizados depois da notificação favorável ou condicionalmente favorável da DIA ou nos casos em que se verifique o deferimento tácito. Ainda que ultrapassada esta etapa, o projecto terá de, na sua execução, cumprir com as exigências e as condições impostas pela DIA ou, na sua falta, do EIA. O incumprimento deste processo, nomeadamente o desrespeito pelas regras da AIA ou pelos actos autorizativos gera nulidade para os actos praticados ao seu abrigo.
Todo o procedimento parece concretizar e aprofundar os objectivos que a Directiva define. Assim, a AIA é um instrumento de extrema importância para a sustentabilidade dos recursos, dado que a sua utilização não pode passar para além de certos limites, sob pena de provocar danos irreversíveis. Desta forma, só um nível adequado de compatibilização entre criação de novas infra-estruturas e ambiente poderá ser vantajoso para ambos os lados. Marta Cabral N.º 15339, subturma 11
Assim, na perspectiva do Direito Comunitário, a AIA é realizada através de um conjunto de estudos e sistemas técnicos, através dos quais se consegue fazer uma avaliação dos efeitos provenientes da execução de um projecto para o ambiente. A AIA, no processo de decisão sobre a implementação dos projectos, implica uma ponderação entre os as aspectos ambientas e os seus riscos e as questões técnicas e económicas. Mesmo antes do ínicio da execução do projecto, existe um exame prévio que visa identificar as lesões ao ambiente, tentando evitá-las ou diminuí-las. É um procedimento ambiental incidental, dado que se insere num processo de autorização de um projecto. Trata-se de um procedimento com duas fases: a primeira compreende o estudo, que deve constar de um documento entregue pelo promotor da obra, no qual constam os efeitos prevísiveis para o ambiente; a segunda fase, uma vez realizada a avaliação, produz-se a a declaração de impacte, por parte da Administração Pública, da qual consta a conclusão de conveniência ou não na prossecução do projecto. Outro aspecto proveniente do Direito Comunitário é a irrelevância do projecto emanar de um órgão da Administração Pública ou de instituições privadas. Toda a actividade que possa causar dano ao ambiente, ao território ou à qualidade de vida dos cidadãos, deverá ser objecto deste procedimento. Esta é a imposição que resulta da directiva. No entanto, a regulamentação relativa às condições específicas em que se processará o estudo, tais como as entidades responsáveis pelo estudo, será já da preocupação de cada Estado-membro, estabelecendo a Directiva um quadro mínimo do objectivo a seguir. Ainda assim, esta regula o conteúdo do estudo de impacte ambiental, este terá de incluir a análise do estado do local e do ambiente, das alterações que estes sofrerão pela realização do projecto, as medidas adequadas a suprimi-las ou reduzi-las e, se possível, as acções para compensar os eventuais distúrbios no ambiente. Todo este processo é condição essencial para que haja a aprovação final do projecto e licenciamento da obra, por exemplo.
É esta obrigatoriedade do estudo que decorre igualmente do nosso direito interno. Assim, a LBA nos seus artigos 30.º e 31.º já impunha a existência deste estudo como condição de viabilidade do projecto. Desta forma e em execução do que decorre da LBA, no novo procedimento de AIA, com o Decreto-Lei n.º 69/2000, estabelece-se a DIA ,emitida pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, tendo esta decisão carácter vinculativo. Do diploma decorre também a preocupação já explanada no direito comunitário da participação pública e do acesso do público à informação, dado que o conteúdo das decisões decorrentes de AIA têm repercurssões no meio social, ambiental e cultural do País, daí que se insista no esforço de compreensão e envolvimento do cidadão neste tipo de procedimento. Relativamente ao proponente do projecto público ou privado em questão, este poderá desenvolver, junto da autoridade competente para a avaliação do impacte ambiental (Autoridade de AIA), uma proposta relativa ao âmbito do EIA. Trata-se, pois, de um processo simplificado, dado que o respectivo EIA irá incluir os aspectos tidos como necessários para uma avaliação cingida aos aspectos necessários para aferir dos pontenciais impactes, promovendo, assim, vantagens a nível de custos e tempo para todas as partes envolvidas. Uma vez autorizada a realização do projecto, a tutela do ambiente não termina aqui, prevendo-se também uma fase de posterior acompanhamento ao mesmo. Este instituto da pós-avaliação ocorre depois da emissão da DIA, incluindo programas e auditorias, com a finalidade de garantir o cumprimento da mesma e avaliar os impactes ambientais que efectivamente ocorreram. Sendo estes os objectivos desta nova regulamentação legal, parece-nos que, de facto, se encontra dentro dos cânones propostos pela Directiva comunitária.
O artigo 1.º, n.º1 do Decreto-Lei n.º 69/2000 sujeita a AIA os« projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente». Além desta regra geral, o n.º 2 do artigo vem submeter a AIA especialmente os projectos constnate dos anexos I e II do diploma. Já o n.º3 admite que em casos justificados por especiais características de determinado projecto, se possa igualmente submetê-lo a AIA. Do âmbito material do diploma são, desde logo, excluídos os projectos referentes à defesa nacional, muito embora tenha de existir uma ponderação do impacte ambiental, aquando da sua aprovação e posterior execução. Do artigo 4.º decorrem os objectivos fundamentais da AIA, sendo eles: a informação relativa aos efeitos dos projectos no ambiente; a previsão de medidas com vista à adopção de «decisões ambientalmente sustentáveis», mediante estratégias destinadas a evitar, minimizar e compensar esses efeitos; a garantia de participação pública; a existência de uma pós-avaliação do projecto. Relativamente à DIA esta pode ser, segundo o artigo 17.º, n. 1, favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável, tendo, como qualquer decisão administrativa, de ser fundamentada. Para o conteúdo da fundamentação a lei é, no entanto, mais exigente. O n.º 2 refere que «DIA condicionalmente favorável especifica as condições em que o projecto pode ser licenciado ou autorizado e contém obrigatoriamente as medidas de minimização dos impactes ambientais negativos que o proponente deve adoptar na execução do projecto.», podendo esta segunda parte também ser aplicável à DIA favorável (n.º3). A DIA é proferida pelo Ministro do Ambiente e Ordenamento do Território em 15 dias, que se contam a partir da recepção da proposta da Autoridade de AIA (Artigo 18.º, n.1), sendo notificada imediatamente à entidade competente para autorizar e ao proponente (n.º2). Quando não houver comunicação a esta entidade no prazo de 140 dias ( para projectos do Anexo I) ou 120 dias (para projectos do Anexo II), considera-se ter havido deferimento tácito, conforme o disposto no atigo 19.º, n.º1. Se tal ocorrer, a entidade competente terá de atender ao EIA apresentado pelo proponente. O deferimento tácito não se aplica nos casos do artigo 33.º, n.º3, isto é, quando estão em causa projectos com impactes em outros Estados-membros. O artigo 20.º trata da força jurídica de AIA, impondo que os projectos sujeitos a tal procedimento só podem ser autorizados depois da notificação favorável ou condicionalmente favorável da DIA ou nos casos em que se verifique o deferimento tácito. Ainda que ultrapassada esta etapa, o projecto terá de, na sua execução, cumprir com as exigências e as condições impostas pela DIA ou, na sua falta, do EIA. O incumprimento deste processo, nomeadamente o desrespeito pelas regras da AIA ou pelos actos autorizativos gera nulidade para os actos praticados ao seu abrigo.
Todo o procedimento parece concretizar e aprofundar os objectivos que a Directiva define. Assim, a AIA é um instrumento de extrema importância para a sustentabilidade dos recursos, dado que a sua utilização não pode passar para além de certos limites, sob pena de provocar danos irreversíveis. Desta forma, só um nível adequado de compatibilização entre criação de novas infra-estruturas e ambiente poderá ser vantajoso para ambos os lados. Marta Cabral N.º 15339, subturma 11
sábado, 23 de maio de 2009
Comentário à 12ª Tarefa
Comentário à 12.º tarefa: Antes mesmo de explicar o conteúdo dos conceitos em questão, cabe aqui clarificar o regime jurídico que os regula. Assim, desde logo, a Lei n.º 11/87, de 7 de Abril (Lei de Bases do Ambiente - LBA), bem como o Decreto-Lei n.º 142/2008 que vem estabelecer, no seu artigo 5.º, a criação da Rede Fundamental de Conservação da Natureza (RFCN). Esta integra o Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC), a Reserva Ecológica Nacional (REN), Reserva Agrícola Nacional (RAN) e do domínio público hídrico. Com isto, visa-se proteger a biodiversidade e disciplinar uma coordenada actuação humana nestas áreas. Concretizando ainda, o SNAC é constituído pela Rede Nacional de Áreas Protegidas (RNAP), pelas áreas classificadas integrantes da Rede Natura 2000 e pelas demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português. Cabe então agora, começar por destrinçar os conceitos, iniciando pelo parque natural e seguindo a ordem da pergunta. Segundo os artigos 11.º, n.º 2 b) e 17.º do Decreto-Lei 142/2008, ao Parque Natural corresponde a uma área de interesse nacional, dentro da qual se encontram paisagens naturais, seminaturais e humanizadas. O objectivo deste parque é a promoção e valorização das características aí existentes, assegurando a biodiversidade a longo prazo e fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços. Em Portugal continental, existem actualmente treze Parques Naturais: Montesinho; Douro Internacional; Litoral Norte; Alvão; Serra da Estrela; Tejo Internacional; Serras de Aire e Candeeiros; São Mamede; Sintra-Cascais; Arrábida; Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina; Vale do Guadiana; e Ria Formosa. Relativamente à Reserva Ecológica Nacional (REN), regulada pelo Decreto-Lei 166/2008, de 22 de Agosto, esta é definida no seu artigo 2.º como «estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial.». Tal como acontece com a RAN, como adiante se verá, também a REN constitui uma restrição de utilidade pública, dado se verificarem limitações quanto ao uso e transformação deste tipo de solos. As áreas inclusas na REN constam do artigo 4.º, sendo que são áreas do litoral, outras respeitantes à sustentabilidade do ciclo hidrológico terrestre e áreas de prevenção de riscos naturais. Estas não podem ser utilizadas para qualquer dos fins constantes do artigo 20.º, tais como operações de loteamento ou construção de vias de comunicação, com as devidas excepções dos n.º 2 e 3, operadas nos termos do n.º4. Assim, será necessário verificar-se o procedimento dos artigos 22.º e seguintes para que estas excepções possa operar: comunicação prévia (artigo 22.º), autorização emitida pela comissão de coordenação e desenvolvimento regional (artigo 23.º) e os regimes especiais dos artigos 24.º e 26.º. A Zona de Protecção Especial (ZPE) trata-se de uma área protegida do território nacional de importância comunitária que integra a Rede Natura 2000,de acordo com o Decreto Lei nº 140/99. O presente regime jurídico resulta de uma preocupação não só ao nível nacional, mas alargado ao âmbito comunitário respeitante à diversidade biológica. Assim, uma primeira Directiva comunitária surgiu em 1979( Directiva n.º 79/409/CEE, do Conselho, de 2 de Abril - Directiva Aves), relativa à conservação das aves selvagens. Esta Directiva previu a criação de zonas de protecção especial (ZPE), com vista a salvaguardar os habitats das populações de aves, uma vez que se tinha verificado a sua degradação crescente. Esta Directiva foi transposta pelo Decreto-Lei n.º 75/91, de 14 de Fevereiro. Em 1993, surge a Directiva Habitats: Directiva n.º 92/43/CEE, do Conselho, de 21 de Maio, relativa à conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens. Esta Directiva foi transposta para a nossa ordem interna pelo Decreto-Lei n.º 226/97, de 27 de Agosto. O Decreto Lei nº 140/99 vem então compatibilizar estes dois diplomas anteriores, actualizando o seu conteúdo, conforme as duas directivas mencionadas. Á ZPE faz também referência o Decreto-Lei n.º 142/2008 no seu artigo 5.º, n.º 1, alínea a) ii). Assim, esta encontra-se integrada dentro do SNAC e este, como já referido, integra a RFCN. Com a criação da ZPE pretende-se assegurar a continuidade e o restabelecimento dos habitats naturais das populações das espécies de aves selvagens, tendo em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais. Também inserido dentro do SNAC, temos as Áreas Protegidas integradas na Rede Nacional de Áreas Protegidas, segundo o disposto no artigo 5.º, n.º1, alínea a) i) do Decreto-Lei n.º 142/2008.Os artigos 10.º e 11.º vêm regular o seu regime. Do artigo 10.º,n .º 2 resulta o seu âmbito: «áreas terrestres e aquáticas interiores e as áreas marinhas em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e cultural, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar.». Segundo o n.º 3, a classificação de áreas protegidas inclui os domínios públicos e privados do Estado, a zona económica exclusiva e, em geral, qualquer bem imóvel. O artigo 11.º determina que às áreas protegidas podem corresponder os âmbitos nacional, regional e local, tendo em conta os interesses em causa, o que tem relevância ao nível da iniciativa da classificação, da regulamentação e gestão dessas mesmas áreas. Assim, a nível nacional podemos ter: parque nacional, reserva natural, parque natural, monumento natural e paisagem protegida. Já as áreas de interesse regional ou local podem adoptar qualquer destas classificações, excepto a de «parque nacional», tendo, porém, de fazer menção ao seu carácter regional ou local. As áreas protegidas existentes constam do artigo 49.º do referido Decreto-Lei. Distinta deste é a Reserva Agrícola Nacional (RAN). O seu regime jurídico consta do Decreto-Lei n.º73/2009, de 31 de Março. Esta visa compreender as zonas que apresentam maiores potencialidades agrícolas ou que anteriormente já foram alvo de largos investimentos no sentido de aumentar a sua capacidade produtiva. Isto resulta , desde logo, do artigo 2.º, sendo que no n.º2 acrescenta o carácter de restrição pública que a RAN apresenta., dado o condicionamento à utilização dos solos para actividades agrícolas. Inerente à RAN está o objectivo de modernização da agricultura, pelo que esta desenvolve-se mediante explorações agrícolas de grande dimensão, por forma a melhorar o aproveitamento dos solos. Outros objectivos constam também do artigo 4.º, culminando todos eles na finalidade de promover o desenvolvimento sustentável, na preocupação com a qualidade de ambiente e vida das gerações vindouras. A RAN inclui as áreas previstas nos artigos 8.º e 9.º. Quanto à utilização dos solos da RAN, são proibidas todas as actividades que possam pôr em causa as suas potencialidades agrícolas. Pelo que, para a utilização destes solos para outras finalidades que não agrícolas serão necessários um parecer prévio das Comissões Regionais de Reserva Agrícola e um processo de pedido de utilização não agrícola de solos da RAN, previsto nos artigos 21.º e seguintes. Por fim, a Área Classificada é referida pelo artigo 3.º, alínea a) e corresponde a um local que pela sua importância para a conservação da natureza e da biodiversidade é objecto de regulamentação específica. Trata-se de um conceito mais abrangente que se caracteriza pelas especificidades de um determinado território, que leva a que seja imprescindível a criação de um conjunto de regras igualmente especial. Definidos os conceitos, podemos concluir que muito embora a sua diferenciação todos eles se articulam num regime que se pretende harmonioso, com vista à prossecução dos mais altos interesses ambientais. Assim, o conceito de área classificada encontra-se num patamar superior de abstracção, seguida da área protegida, que se encontra inserida no SNAC, dentro desta: o parque natural. A ZPE também está inserida no SNAC. E, por fim, a REN e a RAN fazem parte integrante, ao lado do SNAC, da RFCN.
Marta Cabral N.º 15339, subturma 11
Marta Cabral N.º 15339, subturma 11
segunda-feira, 4 de maio de 2009
Tarefa 4 – Sob a capa de ambiente, ainda nós…?
O presente comentário irá debruçar-se sobre a temática relativa ao objecto do Direito do Ambiente. O que decorre, desde logo, do título é a pergunta se a tutela atribuída ao ambiente é pensada tendo em vista unicamente os seus interesses ou, se sob esse subterfúgio, possa estar, afinal, não mais que a protecção de interesses do Homem. Será que o ambiente não deverá ter uma tutela autónoma? O que o justificaria? O Homem, enquanto parte do meio ambiente, deverá ser o único beneficiado pelas normas jurídicas ambientais? São questões como estas que se levantam e que cabe aqui discutir.
Para delimitar o objecto do ambiente, ou seja, saber o que se vai tutelar, foram construídas duas concepções, segundo as quais a salvaguarda da Natureza pode ser vista enquanto bem para o Homem ou enquanto bem em si mesma.
À primeira concepção enunciada é associada a ideia de Natureza como um instrumento ao serviço da espécie humana. Ela é meramente tida como uma forma de satisfação das necessidades, como fonte de utilidades e de aumento de bem-estar. Assim, o meio ambiente é tutelado tendo em vista o nível de aproveitamento que dele poderá advir. Esta é concepção antropocêntrica, à qual se opõe a visão ecocêntrica.
Apoiante da concepção antropocêntrica é uma visão ampla do ambiente, mediante a qual este abarca quer os bens naturais, quer os bens culturais. Desta forma, ao lado da flora, fauna, ar, água encontram-se também o património monumental e natural e a paisagem. Recursos naturais e actuações humanas têm, segundo esta concepção, lugar no seio do ambiente. Nega-se, assim, autonomia aos bens naturais. Estes só ganhariam importância aquando da intervenção humana. Fala-se a este respeito numa “visão unitária do bem cultural”, em que se faz depender a identidade e o património culturais de uma correcta preservação do ambiente.
Já a segunda orientação aponta para a consideração da Natureza como uma realidade que, autonomamente, merece tutela, sem ter de se fazer menção a critérios de utilidade a favor do Homem. Este, enquanto fracção de um todo, deverá assumir esta “dignidade autónoma" dos bens naturais, por forma a respeitá-los. Com isto, não se pretende que os valores relativos à Natureza se sobreponham aos valores protectores da nossa espécie, mas somente que se faça substituir o princípio antropocêntrico por uma visão do Homem como parte da comunidade biótica. Baseada nestes valores, esta percepção da Natureza leva-nos a adoptar uma visão restrita de ambiente, dentro do qual se incluem o conjunto dos recursos naturais renováveis e não renováveis. Perante isto, as normas ambientais remetiam para a protecção dos componentes ambientais naturais, os quais, em última análise, são vitais para a própria subsistência humana. Estes seriam protegidos não a título de direitos subjectivos da Natureza, mas como bens jurídicos que necessitam de ser tutelados.
Uma terceira orientação, ainda relativa ao objecto do Direito do Ambiente, é aquela que considera o ambiente como uma realidade indeterminada, cujos limites se aferem com o recurso a dados científicos, culturais e económicos. Não excluindo nenhuma das perspectivas atrás mencionadas, deixa um espaço amplo para se adoptar uma das duas.
Perante isto, cabe agora perguntar qual foi a opção do nosso legislador. Desde logo, na Constituição (artigo 66.º) é possível apontar certas contradições. Primeiro, pela epígrafe que faz a junção: ambiente e qualidade de vida. Isto reconduz-nos, de imediato, para uma visão antropocêntrica. Depois, no número 1 do artigo faz a tutela do ambiente, mediante as necessidades do ser humano. Por último, nas alíneas, b), c) e e) do número 2, dá, mais uma vez, apoio àquela visão, uma vez que prende o ambiente ao ordenamento do território, à protecção do património cultural e ao urbanismo. A favor da visão ecocêntrica (e daí as contradições) estão presentes outros aspectos no mesmo artigo. Assim, no número 1 exige-se um equilíbrio ecológico e no número 2 as alíneas c) ( “(…)de modo a garantir a conservação da natureza”), g) ( “promover a educação ambiental e o respeito pelos valores do ambiente”) e d) (“promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica…”) também fazem menção à concepção ecocêntrica.
O mesmo se passa com a Lei de Bases do Ambiente (Lei 11/87, de 7 de Abril), doravante designada por LBA, nos seus artigos 5.º, n.º 2, alínea a), 6.º e 17.º, n.º3, nos quais está presente uma noção ampla de Direito do Ambiente. Destas disposições retiramos que fazem parte do ambiente tanto os “Componentes ambientais naturais” (ar, luz, água, flora, fauna), como os “Componentes ambientais humanos” (paisagem, património natural e construído e poluição). Assim, tudo cabe dentro do conceito amplo de ambiente, aquilo que rodeia o ser humano, gerado, ou não, por meios das suas acções! Confunde-se, pois, a tutela do património cultural com a tutela do ambiente, que diz respeito, não já à memória de um povo, mas sim a questões relacionadas com a sua sobrevivência. Relacionar o ambiente com a paisagem é também atribuir-lhe um valor “essencialmente lúdico”, descurando outras necessidades prementes. Claramente uma visão antropocêntrica sustenta esta protecção da Natureza em função das exigências do Homem.
Porém, apesar desta definição de ambiente que se reconduz à noção ampla, encontramos, em sentido contrário, o artigo 2.º, n.º2 da LBA, ao qual subjaz uma protecção directa dos recursos naturais, ao referir que : “ tem por fim optimizar e garantir a continuidade de utilização dos recursos naturais, qualitativa e quantitativamente, como pressuposto básico de um desenvolvimento auto-sustentado”. A isto, a Professor Carla Amado Gomes refere que se trata da “libertação da instrumentalização da perspectiva antropocêntrica”. Além deste artigo, podemos também distinguir os artigos 4.º, alíneas d), e), f), m) e n) e 5.º, n.º 2, alínea f), como normativos que tutelam a Natureza por si mesma, alheando-se de quaisquer critérios utilitaristas.
A Professora Carla Amado Gomes diz estarmos aqui em presença de uma terceira via para a solução do problema e é esta que considero a mais apropriada para tal. Ficando entre uma “visão utilitarista” e uma “visão ecocêntrica pura”, intitula-se de “antropocentrismo alargado”. Isto é, o ambiente não pode ser visto unicamente como uma forma de satisfação das necessidades humanas, mas também não se protege por si só. O Homem, uma vez parte integrante do ambiente, tem a responsabilidade de o preservar, não lesando o equilíbrio ecológico. Existe, assim, um “interesse público” que isto se cumpra, o que pode legitimar o sacrifício de interesses humanos, em favor do aproveitamento dos bens naturais. A Professora aponta como solução para toda a confusão legislativa já exposta, uma redução do objecto do Direito do Ambiente ao núcleo duro dos recursos naturais. Este regularia a forma de intervenção humana sobres os bens ecológicos, tendo em vista objectivos como a sua preservação e a possibilidade de sancionar as condutas que os lesem. Concordo com esta concepção, dado que o Direito dos recursos naturais evitaria os problemas atrás mencionados, a dispersão, e, ao mesmo tempo, teria a virtualidade de fomentar a consciência ecológica, apagando a visão utilitarista e concebendo uma ética de responsabilidade. A redução do objecto do Direito do Ambiente não se trata de reconhecer direitos aos animais e plantas, mas sim de responsabilizar o Homem, que dotado de um “estatuto de habitante privilegiado do planeta” (nas palavras da Professora), terá o dever de fomentar e manter um ambiente sadio.
Já o Professor Vasco Pereira da Silva defende um “antropocentrismo ecológico”. Assim, assume ser de rejeitar a visão instrumentalizadora da Natureza, dado que esta merece um tratamento autónomo. Contudo, considera que às realidades naturais não devem ser atribuídos direitos subjectivos, isto porque que seriam direitos sem sujeito, dado que o Direito serve para regular relações entre seres livres e conscientes das obrigações que o ambiente impõe, nomeadamente quanto às gerações vindouras.
Tendo em conta os problemas ambientais que se levantam actualmente (aquecimento global, desaparecimento de espécies, entre outros), que põem em causa a própria subsistência condigna da vida humana (já para não falar da vida das espécies animais e vegetais que não preocupa a todos), em meu ver o ambiente é um valor que impõe, mais do que nunca, um respeito alargado, uma consciência generalizada da sua fragilidade actual e da importância da sua preservação. A vida humana está na dependência directa dos recursos ambientais, daí que seja necessário fazer um uso dos mesmos por forma a respeitar a sua capacidade regenerativa, tendo em vista a solidariedade intergeracional. A filosofia meramente utilitária já não se coaduna com as exigências actuais, daí que seja necessária uma verdadeira revolução na nossa (o Estado e demais pessoas colectivas e os privados) atitude perante o ambiente. Por sua vez, a visão ecocêntrica, vista numa perspectiva extrema, é tão inoperativa como a primeira concepção. Assim, só a adopção de uma visão moderada do ecocentrismo poderá conferir ao Direito do Ambiente a dignidade merecida.
Para delimitar o objecto do ambiente, ou seja, saber o que se vai tutelar, foram construídas duas concepções, segundo as quais a salvaguarda da Natureza pode ser vista enquanto bem para o Homem ou enquanto bem em si mesma.
À primeira concepção enunciada é associada a ideia de Natureza como um instrumento ao serviço da espécie humana. Ela é meramente tida como uma forma de satisfação das necessidades, como fonte de utilidades e de aumento de bem-estar. Assim, o meio ambiente é tutelado tendo em vista o nível de aproveitamento que dele poderá advir. Esta é concepção antropocêntrica, à qual se opõe a visão ecocêntrica.
Apoiante da concepção antropocêntrica é uma visão ampla do ambiente, mediante a qual este abarca quer os bens naturais, quer os bens culturais. Desta forma, ao lado da flora, fauna, ar, água encontram-se também o património monumental e natural e a paisagem. Recursos naturais e actuações humanas têm, segundo esta concepção, lugar no seio do ambiente. Nega-se, assim, autonomia aos bens naturais. Estes só ganhariam importância aquando da intervenção humana. Fala-se a este respeito numa “visão unitária do bem cultural”, em que se faz depender a identidade e o património culturais de uma correcta preservação do ambiente.
Já a segunda orientação aponta para a consideração da Natureza como uma realidade que, autonomamente, merece tutela, sem ter de se fazer menção a critérios de utilidade a favor do Homem. Este, enquanto fracção de um todo, deverá assumir esta “dignidade autónoma" dos bens naturais, por forma a respeitá-los. Com isto, não se pretende que os valores relativos à Natureza se sobreponham aos valores protectores da nossa espécie, mas somente que se faça substituir o princípio antropocêntrico por uma visão do Homem como parte da comunidade biótica. Baseada nestes valores, esta percepção da Natureza leva-nos a adoptar uma visão restrita de ambiente, dentro do qual se incluem o conjunto dos recursos naturais renováveis e não renováveis. Perante isto, as normas ambientais remetiam para a protecção dos componentes ambientais naturais, os quais, em última análise, são vitais para a própria subsistência humana. Estes seriam protegidos não a título de direitos subjectivos da Natureza, mas como bens jurídicos que necessitam de ser tutelados.
Uma terceira orientação, ainda relativa ao objecto do Direito do Ambiente, é aquela que considera o ambiente como uma realidade indeterminada, cujos limites se aferem com o recurso a dados científicos, culturais e económicos. Não excluindo nenhuma das perspectivas atrás mencionadas, deixa um espaço amplo para se adoptar uma das duas.
Perante isto, cabe agora perguntar qual foi a opção do nosso legislador. Desde logo, na Constituição (artigo 66.º) é possível apontar certas contradições. Primeiro, pela epígrafe que faz a junção: ambiente e qualidade de vida. Isto reconduz-nos, de imediato, para uma visão antropocêntrica. Depois, no número 1 do artigo faz a tutela do ambiente, mediante as necessidades do ser humano. Por último, nas alíneas, b), c) e e) do número 2, dá, mais uma vez, apoio àquela visão, uma vez que prende o ambiente ao ordenamento do território, à protecção do património cultural e ao urbanismo. A favor da visão ecocêntrica (e daí as contradições) estão presentes outros aspectos no mesmo artigo. Assim, no número 1 exige-se um equilíbrio ecológico e no número 2 as alíneas c) ( “(…)de modo a garantir a conservação da natureza”), g) ( “promover a educação ambiental e o respeito pelos valores do ambiente”) e d) (“promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica…”) também fazem menção à concepção ecocêntrica.
O mesmo se passa com a Lei de Bases do Ambiente (Lei 11/87, de 7 de Abril), doravante designada por LBA, nos seus artigos 5.º, n.º 2, alínea a), 6.º e 17.º, n.º3, nos quais está presente uma noção ampla de Direito do Ambiente. Destas disposições retiramos que fazem parte do ambiente tanto os “Componentes ambientais naturais” (ar, luz, água, flora, fauna), como os “Componentes ambientais humanos” (paisagem, património natural e construído e poluição). Assim, tudo cabe dentro do conceito amplo de ambiente, aquilo que rodeia o ser humano, gerado, ou não, por meios das suas acções! Confunde-se, pois, a tutela do património cultural com a tutela do ambiente, que diz respeito, não já à memória de um povo, mas sim a questões relacionadas com a sua sobrevivência. Relacionar o ambiente com a paisagem é também atribuir-lhe um valor “essencialmente lúdico”, descurando outras necessidades prementes. Claramente uma visão antropocêntrica sustenta esta protecção da Natureza em função das exigências do Homem.
Porém, apesar desta definição de ambiente que se reconduz à noção ampla, encontramos, em sentido contrário, o artigo 2.º, n.º2 da LBA, ao qual subjaz uma protecção directa dos recursos naturais, ao referir que : “ tem por fim optimizar e garantir a continuidade de utilização dos recursos naturais, qualitativa e quantitativamente, como pressuposto básico de um desenvolvimento auto-sustentado”. A isto, a Professor Carla Amado Gomes refere que se trata da “libertação da instrumentalização da perspectiva antropocêntrica”. Além deste artigo, podemos também distinguir os artigos 4.º, alíneas d), e), f), m) e n) e 5.º, n.º 2, alínea f), como normativos que tutelam a Natureza por si mesma, alheando-se de quaisquer critérios utilitaristas.
A Professora Carla Amado Gomes diz estarmos aqui em presença de uma terceira via para a solução do problema e é esta que considero a mais apropriada para tal. Ficando entre uma “visão utilitarista” e uma “visão ecocêntrica pura”, intitula-se de “antropocentrismo alargado”. Isto é, o ambiente não pode ser visto unicamente como uma forma de satisfação das necessidades humanas, mas também não se protege por si só. O Homem, uma vez parte integrante do ambiente, tem a responsabilidade de o preservar, não lesando o equilíbrio ecológico. Existe, assim, um “interesse público” que isto se cumpra, o que pode legitimar o sacrifício de interesses humanos, em favor do aproveitamento dos bens naturais. A Professora aponta como solução para toda a confusão legislativa já exposta, uma redução do objecto do Direito do Ambiente ao núcleo duro dos recursos naturais. Este regularia a forma de intervenção humana sobres os bens ecológicos, tendo em vista objectivos como a sua preservação e a possibilidade de sancionar as condutas que os lesem. Concordo com esta concepção, dado que o Direito dos recursos naturais evitaria os problemas atrás mencionados, a dispersão, e, ao mesmo tempo, teria a virtualidade de fomentar a consciência ecológica, apagando a visão utilitarista e concebendo uma ética de responsabilidade. A redução do objecto do Direito do Ambiente não se trata de reconhecer direitos aos animais e plantas, mas sim de responsabilizar o Homem, que dotado de um “estatuto de habitante privilegiado do planeta” (nas palavras da Professora), terá o dever de fomentar e manter um ambiente sadio.
Já o Professor Vasco Pereira da Silva defende um “antropocentrismo ecológico”. Assim, assume ser de rejeitar a visão instrumentalizadora da Natureza, dado que esta merece um tratamento autónomo. Contudo, considera que às realidades naturais não devem ser atribuídos direitos subjectivos, isto porque que seriam direitos sem sujeito, dado que o Direito serve para regular relações entre seres livres e conscientes das obrigações que o ambiente impõe, nomeadamente quanto às gerações vindouras.
Tendo em conta os problemas ambientais que se levantam actualmente (aquecimento global, desaparecimento de espécies, entre outros), que põem em causa a própria subsistência condigna da vida humana (já para não falar da vida das espécies animais e vegetais que não preocupa a todos), em meu ver o ambiente é um valor que impõe, mais do que nunca, um respeito alargado, uma consciência generalizada da sua fragilidade actual e da importância da sua preservação. A vida humana está na dependência directa dos recursos ambientais, daí que seja necessário fazer um uso dos mesmos por forma a respeitar a sua capacidade regenerativa, tendo em vista a solidariedade intergeracional. A filosofia meramente utilitária já não se coaduna com as exigências actuais, daí que seja necessária uma verdadeira revolução na nossa (o Estado e demais pessoas colectivas e os privados) atitude perante o ambiente. Por sua vez, a visão ecocêntrica, vista numa perspectiva extrema, é tão inoperativa como a primeira concepção. Assim, só a adopção de uma visão moderada do ecocentrismo poderá conferir ao Direito do Ambiente a dignidade merecida.
sexta-feira, 24 de abril de 2009
Comentário à 1ª Tarefa
O Direito do Ambiente rege-se por um leque de princípios presentes na Constituição portuguesa, dentro dos quais podemos destacar a prevenção e a precaução. Cabe, neste comentário, discutir se parece preferível a autonomização dos princípios ou a adopção de um conceito amplo de prevenção, tal como sugerido no excerto objecto de análise. A questão tem ainda importância pela consagração legislativa no Tratado da União Europeia, no seu artigo 174.º, n.º2, do qual decorre que «a política da comunidade (…) basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva.». Com esta clara referência à precaução como princípio, coloca-se a questão de saber que tipo de vinculação se gera.
A Doutrina diverge quanto a esta questão e antes de partir para a análise de qualquer outra opinião, cabe primeiramente esclarecer a posição sustentada pelo autor das frases dadas para comentário. Desta forma, o Professor Vasco Pereira da Silva não autonomiza os dois princípios, utilizando apenas o princípio da prevenção, presente no artigo 66.º, n.º2 da Constituição, onde refere como dever do Estado a prevenção da poluição. Através do princípio da prevenção pretende-se evitar lesões futuras do meio ambiente. Aquecimento global, escassez dos recursos naturais, extinção de espécies, todos estes acontecimentos tornam a aplicação deste princípio uma necessidade urgente para a conservação do que ainda hoje subsiste do velho meio ambiente. Este princípio exige dos órgãos decisores a adopção dos meios mais adequados a minimizar, ou mesmo a eliminar, os danos que, com as suas actuações, possam causar ao meio ambiente. Entendido em sentido restrito, destina-se a evitar perigos imediatos e concretos. Já em sentido amplo, procura eliminar riscos futuros, mesmo que ainda não determináveis. Nesta última acepção, cabe também a antecipação de acontecimentos, potencialmente lesivos do ambiente, cuja origem pode ser natural ou humana. Como adiante se verá pela exposição de outras posições doutrinárias, existem autores que fazem uma interpretação restritiva do princípio da prevenção, alargando, por sua vez, o princípio da precaução, o que gera a sua autonomização face ao primeiro.
O Professor Vasco Pereira da Silva adopta uma noção ampla de prevenção, em vez da cisão entre os dois conceitos, justificando a sua posição com três fundamentos. O primeiro é o elemento linguístico, alegando que prevenção e precaução se encontram numa identidade vocabular e que, como tal, nenhuma vantagem trará ao jurista esta diferenciação de palavras, que, na língua portuguesa, são consideradas sinónimos (podendo não o ser noutras línguas, como a inglesa, em que “prevention” e “precaution” não significam o mesmo, estando a segunda associada a uma ideia de “cautela”). O segundo fundamento reside no próprio conteúdo material dos princípios. Não existe uma delimitação exacta das fronteiras materiais entre um princípio e o outro, o que pode resultar em interpretações radicalmente diferentes. A ausência de critérios rígidos para delimitar os conceitos gera incerteza relativamente aos domínios que se inserem dentro de um ou de outro. Daí que seja preferível (tal como refere o Professor) ancorar este conjunto de preocupações ambientais numa única ideia de prevenção. A técnica jurídica é o terceiro argumento utilizado pelo Professor. O princípio da prevenção é um princípio constitucional, gozando das características inerentes a esta categoria. Assim, ainda que, a nível comunitário, possa importar a autonomização ou não do princípio da precaução, a adopção de uma noção ampla de prevenção, fundada na Constituição, parece preferível, dado que irá tutelar de melhor forma os interesses ambientais.
A Professora Carla Amado Gomes tem igualmente dúvidas na autonomização do princípio da precaução. A fórmula básica do conceito assenta na protecção do ambiente apesar da incerteza científica. Existem depois muitas outras derivações que não encontram consenso na Doutrina. O princípio da precaução acrescentaria à prevenção a extensão da atitude cautelar a riscos, enquanto que a prevenção seria a antecipação de uma acção protectora perante a iminência de perigos para o meio ambiente. Levado à sua formulação mais radical tornar-se-ia impraticável, dado que é impossível conseguir prever todos os danos. Quanto mais rígida for essa formulação, menor terá de ser o potencial dano exigível, menores os indícios científicos para que se ponha em marcha uma atitude precaucionista. A Professora apela então a uma ideia de proporcionalidade, tal como vem referida na Declaração do Rio, que pondera o custo de uma intervenção ou desintervenção e as vantagens para o ambiente. Como é de entender, não é possível ao Estado, em nome deste princípio (levado ao seu extremo), impor medidas restritivas da economia sem ter um leque de certezas científicas mínimas que possam fundamentar aquela actuação. Resta saber, contudo, qual o nível de certeza científica necessária para que os Estados adoptem este tipo de comportamento…
Por tudo isto, não considera existir aqui um verdadeiro princípio, dada a constante oscilação de conteúdo da precaução. Conteúdo este que, para mais ou para menos, deverá ser incluído no conceito mais amplo de prevenção, dado não ser mais do que um aprofundamento daquele. Para comprovar tal afirmação, a Professora aponta sete ordens de razões, das quais apenas faremos referência às de âmbito jurídico, que comprovam a incerteza, a vários níveis (Científico, Sociológico, Económico, entre outros), da ideia de precaução. Desde logo, aponta-se, nesta área, a constante dependência de peritos para a decisão jurisprudencial, dado que o juiz iria sempre decidir fundado não em normas ou factos, mas em opiniões científicas sobre os factos e as suas consequências. A isto, acrescenta-se também a dificuldade de decidir da aceitabilidade da prova, uma vez que efeito lesivo não é absolutamente comprovável.
Relativamente à questão deixada em aberto no início do presente comentário, quanto à vinculatividade para os Estados membros do princípio da precaução, presente no Tratado, a Professora faz menção ao caso PERALTA, no qual o Tribunal de Justiça das Comunidades europeias esclarece que os Estados não podem ser responsabilizados pelo não acatamento do princípio, afastando a vinculação directa destes. Isto porque, do artigo 174.º não decorre qualquer obrigação clara, precisa e incondicional que possa fundamentar o efeito directo.
Recorrendo a Doutrina brasileira, podemos, desde logo, fazer referência à posição adoptada pelo Professor António Beltrão no seu Manual de Direito Ambiental. Este ao tratar a matéria dos princípios de direito ambiental faz menção aos princípios da prevenção e da precaução separadamente. Começa por explicar que o primeiro, numa lógica de eficiência económica, dita que é melhor prevenir danos ambientais do que repará-los. Na Convenção sobre Diversidade Biológica o tema foi discutido, resultando na elaboração, no direito brasileiro, do Decreto 2.519, de 16 de Março de 1998, o qual refere no seu preâmbulo que é «vital prever, prevenir e combater na origem as causas da sensível redução ou perda de diversidade biológica.» Resulta daqui a imposição de uma abordagem preventiva das questões ambientais, em detrimento do mecanismo a posteriori da indemnização por danos ocorridos. O princípio da prevenção não só consta do referido Decreto, mas faz igualmente parte da Constituição brasileira, no seu artigo 225, § 1.º,IV, onde se prevê que previamente à acção proposta seja exigido estudo de impacto ambiental. A este propósito, o Professor Paulo Machado (Direito Ambiental Brasileiro, página 74) alerta para que a boa prossecução deste princípio só se fará com acesso a uma informação e pesquisa detalhadas. Isto porque, sem informação suficiente sobre os processos ecológicos, sobre a fauna e a flora de um determinado local, por exemplo, não se fará uma correcta prevenção dos impactos possíveis.
Seguindo a lógica de autonomização dos princípios, quanto ao princípio da precaução, refere o Professor António Beltrão que este é muitas vezes confundido com o princípio da prevenção, mas que, todavia, dá um passo adiante na evolução do direito ambiental. Característica inerente à actividade científica que estuda o meio ambiente é a constante incerteza relativamente aos processos da natureza e aos elementos por que é composta. Derivado disto, surgem grandes dificuldades quanto a possíveis previsões dos impactos que determinadas políticas públicas possam ter no ambiente. Segundo o Professor, a forma de intervenção pública, neste domínio, tem sofrido várias modificações. Primeiramente, a autoridade pública recorria a uma intervenção tardia para remediar o dano já ocorrido. Isto evolui para outro estádio em que em vez de remediar, prevenimos. Antes de ocorrer o dano provável, a autoridade intervém. Por fim, diferente das outras duas medidas, encontramos a antecipação. Diferente porque nas outras duas as autoridades estavam preparadas para potenciais ameaças, todavia nesta fase da precaução, o dano ainda não se verificou, nem existe prova irrefutável de que ocorrerá. Quanto a esta questão, o Professor Vasco Pereira da Silva afirma que, muito embora seja este um dos corolários da precaução, não se poderá abandonar a lógica causal em matéria ambiental, a fim de evitar soluções irracionais.
É com esta explicação que o Professor António Beltrão distingue os dois princípios, dizendo que, por um lado à prevenção corresponde uma razoável previsibilidade dos danos que poderão ocorrer a partir de determinado impacto e, por outro, a precaução pressupõe uma razoável imprevisibilidade dos danos que poderão ocorrer dada a incerteza científica dos processos ecológicos envolvidos. Como vimos mais atrás, todas estas situações são incluídas, na óptica do Professor Vasco Pereira da Silva, num conceito amplo de princípio da prevenção.
Ainda uma última nota quanto ao princípio da precaução e a sua implicação no processo administrativo para referir que ele desonera o cidadão de provar o dano real no ambiente, bastando a existência do dano potencial. Assim, este princípio serve para inverter o ónus da prova, por exemplo num procedimento referente a um licenciamento ambiental. Neste, em vez de ser o cidadão a provar a existência de dano, por meio de evidências científicas, terá o autor de um qualquer projecto que requer o licenciamento a ter de provar a ausência de efeitos nefastos para o ambiente. Nestes casos, o Professor Vasco Pereira da Silva é de opinião que se trata de uma medida excessiva, tanto do ponto de vista lógico como jurídico. Isto porque, em matéria ambiental, será praticamente impossível a inexistência de um qualquer risco e também porque isso poderá funcionar como uma medida inibidora de qualquer fenómeno de mudança. Existem mesmo autores que afirmam que havendo incerteza científica quanto à possibilidade de ocorrência dos danos seria inconstitucional colocar obstáculos à livre iniciativa económica. Na sua opinião, o princípio da precaução seria obscurantista, por impedir o desenvolvimento. A Professora Carla Amado Gomes considera que esta inversão do ónus da prova não deriva da precaução, mas sim de uma opção política clara no sentido de salvaguarda dos valores ambientais. Aponta este mecanismo como uma opção do Estado, inserido nos objectivos da política do ambiente, mas sempre para garantir o princípio da prevenção.
Já o Professor Guilherme Purvin de Figueiredo (Curso de Direito Ambiental,2008), a partir de uma análise do estudo dos princípios feita por vários autores, conclui que, muito embora se reconheça a autonomia científica do Direito do Ambiente e a existência de princípios que lhe são próprios, existe uma larga divergência doutrinária quanto à nomenclatura e à classificação dos mesmos. Contrariamente ao proposto pelo Professor Vasco Pereira da Silva (a noção ampla de prevenção) e à solução do Professor António Beltrão (a afirmação dos dois princípios), vem o Professor Guilherme de Figueiredo apresentar ainda uma terceira via para esta questão, adoptando unicamente o princípio da precaução. Explica que este princípio é aplicável nas situações de incerteza científica quanto aos riscos que uma actividade possa causar no ambiente. Todavia, alerta para a prudência que é necessário ter na aplicação do princípio. Dá como exemplo a aplicação de uma vacina que, por um lado, poderá salvar a vida de milhões de pessoas numa situação de epidemia, mas sobre a qual pende a suspeita que da sua aplicação resultará uma outra doença igualmente grave, numa proporção de um caso para cada cem mil pessoas vacinadas. Neste caso, a Administração Pública vê a sua margem de discricionariedade reduzida para aplicar o princípio da precaução. Desta forma, terá de ser feita uma ponderação entre os benefícios e os riscos indesejáveis trazidos pela aplicação do princípio, de forma a não chegar a soluções irracionais, apelando ao bom senso (ideia também já presente no pensamento do Professor Vasco Pereira da Silva). A Professora Carla Amado Gomes fala a este propósito num irrealismo na formulação estrita do princípio, que resultaria, em nome da salvaguarda do ambiente, na paralisação da economia.
Por todas as razões expostas, concluo pela adopção de uma noção ampla de prevenção. Não seria possível autonomizar um princípio revestido de uma enorme incerteza quanto ao seu próprio conteúdo. Parecem, pois, preferíveis as posições adoptadas pelo Professor Vasco Pereira da Silva e pela Professora Carla Amado Gomes.
A Doutrina diverge quanto a esta questão e antes de partir para a análise de qualquer outra opinião, cabe primeiramente esclarecer a posição sustentada pelo autor das frases dadas para comentário. Desta forma, o Professor Vasco Pereira da Silva não autonomiza os dois princípios, utilizando apenas o princípio da prevenção, presente no artigo 66.º, n.º2 da Constituição, onde refere como dever do Estado a prevenção da poluição. Através do princípio da prevenção pretende-se evitar lesões futuras do meio ambiente. Aquecimento global, escassez dos recursos naturais, extinção de espécies, todos estes acontecimentos tornam a aplicação deste princípio uma necessidade urgente para a conservação do que ainda hoje subsiste do velho meio ambiente. Este princípio exige dos órgãos decisores a adopção dos meios mais adequados a minimizar, ou mesmo a eliminar, os danos que, com as suas actuações, possam causar ao meio ambiente. Entendido em sentido restrito, destina-se a evitar perigos imediatos e concretos. Já em sentido amplo, procura eliminar riscos futuros, mesmo que ainda não determináveis. Nesta última acepção, cabe também a antecipação de acontecimentos, potencialmente lesivos do ambiente, cuja origem pode ser natural ou humana. Como adiante se verá pela exposição de outras posições doutrinárias, existem autores que fazem uma interpretação restritiva do princípio da prevenção, alargando, por sua vez, o princípio da precaução, o que gera a sua autonomização face ao primeiro.
O Professor Vasco Pereira da Silva adopta uma noção ampla de prevenção, em vez da cisão entre os dois conceitos, justificando a sua posição com três fundamentos. O primeiro é o elemento linguístico, alegando que prevenção e precaução se encontram numa identidade vocabular e que, como tal, nenhuma vantagem trará ao jurista esta diferenciação de palavras, que, na língua portuguesa, são consideradas sinónimos (podendo não o ser noutras línguas, como a inglesa, em que “prevention” e “precaution” não significam o mesmo, estando a segunda associada a uma ideia de “cautela”). O segundo fundamento reside no próprio conteúdo material dos princípios. Não existe uma delimitação exacta das fronteiras materiais entre um princípio e o outro, o que pode resultar em interpretações radicalmente diferentes. A ausência de critérios rígidos para delimitar os conceitos gera incerteza relativamente aos domínios que se inserem dentro de um ou de outro. Daí que seja preferível (tal como refere o Professor) ancorar este conjunto de preocupações ambientais numa única ideia de prevenção. A técnica jurídica é o terceiro argumento utilizado pelo Professor. O princípio da prevenção é um princípio constitucional, gozando das características inerentes a esta categoria. Assim, ainda que, a nível comunitário, possa importar a autonomização ou não do princípio da precaução, a adopção de uma noção ampla de prevenção, fundada na Constituição, parece preferível, dado que irá tutelar de melhor forma os interesses ambientais.
A Professora Carla Amado Gomes tem igualmente dúvidas na autonomização do princípio da precaução. A fórmula básica do conceito assenta na protecção do ambiente apesar da incerteza científica. Existem depois muitas outras derivações que não encontram consenso na Doutrina. O princípio da precaução acrescentaria à prevenção a extensão da atitude cautelar a riscos, enquanto que a prevenção seria a antecipação de uma acção protectora perante a iminência de perigos para o meio ambiente. Levado à sua formulação mais radical tornar-se-ia impraticável, dado que é impossível conseguir prever todos os danos. Quanto mais rígida for essa formulação, menor terá de ser o potencial dano exigível, menores os indícios científicos para que se ponha em marcha uma atitude precaucionista. A Professora apela então a uma ideia de proporcionalidade, tal como vem referida na Declaração do Rio, que pondera o custo de uma intervenção ou desintervenção e as vantagens para o ambiente. Como é de entender, não é possível ao Estado, em nome deste princípio (levado ao seu extremo), impor medidas restritivas da economia sem ter um leque de certezas científicas mínimas que possam fundamentar aquela actuação. Resta saber, contudo, qual o nível de certeza científica necessária para que os Estados adoptem este tipo de comportamento…
Por tudo isto, não considera existir aqui um verdadeiro princípio, dada a constante oscilação de conteúdo da precaução. Conteúdo este que, para mais ou para menos, deverá ser incluído no conceito mais amplo de prevenção, dado não ser mais do que um aprofundamento daquele. Para comprovar tal afirmação, a Professora aponta sete ordens de razões, das quais apenas faremos referência às de âmbito jurídico, que comprovam a incerteza, a vários níveis (Científico, Sociológico, Económico, entre outros), da ideia de precaução. Desde logo, aponta-se, nesta área, a constante dependência de peritos para a decisão jurisprudencial, dado que o juiz iria sempre decidir fundado não em normas ou factos, mas em opiniões científicas sobre os factos e as suas consequências. A isto, acrescenta-se também a dificuldade de decidir da aceitabilidade da prova, uma vez que efeito lesivo não é absolutamente comprovável.
Relativamente à questão deixada em aberto no início do presente comentário, quanto à vinculatividade para os Estados membros do princípio da precaução, presente no Tratado, a Professora faz menção ao caso PERALTA, no qual o Tribunal de Justiça das Comunidades europeias esclarece que os Estados não podem ser responsabilizados pelo não acatamento do princípio, afastando a vinculação directa destes. Isto porque, do artigo 174.º não decorre qualquer obrigação clara, precisa e incondicional que possa fundamentar o efeito directo.
Recorrendo a Doutrina brasileira, podemos, desde logo, fazer referência à posição adoptada pelo Professor António Beltrão no seu Manual de Direito Ambiental. Este ao tratar a matéria dos princípios de direito ambiental faz menção aos princípios da prevenção e da precaução separadamente. Começa por explicar que o primeiro, numa lógica de eficiência económica, dita que é melhor prevenir danos ambientais do que repará-los. Na Convenção sobre Diversidade Biológica o tema foi discutido, resultando na elaboração, no direito brasileiro, do Decreto 2.519, de 16 de Março de 1998, o qual refere no seu preâmbulo que é «vital prever, prevenir e combater na origem as causas da sensível redução ou perda de diversidade biológica.» Resulta daqui a imposição de uma abordagem preventiva das questões ambientais, em detrimento do mecanismo a posteriori da indemnização por danos ocorridos. O princípio da prevenção não só consta do referido Decreto, mas faz igualmente parte da Constituição brasileira, no seu artigo 225, § 1.º,IV, onde se prevê que previamente à acção proposta seja exigido estudo de impacto ambiental. A este propósito, o Professor Paulo Machado (Direito Ambiental Brasileiro, página 74) alerta para que a boa prossecução deste princípio só se fará com acesso a uma informação e pesquisa detalhadas. Isto porque, sem informação suficiente sobre os processos ecológicos, sobre a fauna e a flora de um determinado local, por exemplo, não se fará uma correcta prevenção dos impactos possíveis.
Seguindo a lógica de autonomização dos princípios, quanto ao princípio da precaução, refere o Professor António Beltrão que este é muitas vezes confundido com o princípio da prevenção, mas que, todavia, dá um passo adiante na evolução do direito ambiental. Característica inerente à actividade científica que estuda o meio ambiente é a constante incerteza relativamente aos processos da natureza e aos elementos por que é composta. Derivado disto, surgem grandes dificuldades quanto a possíveis previsões dos impactos que determinadas políticas públicas possam ter no ambiente. Segundo o Professor, a forma de intervenção pública, neste domínio, tem sofrido várias modificações. Primeiramente, a autoridade pública recorria a uma intervenção tardia para remediar o dano já ocorrido. Isto evolui para outro estádio em que em vez de remediar, prevenimos. Antes de ocorrer o dano provável, a autoridade intervém. Por fim, diferente das outras duas medidas, encontramos a antecipação. Diferente porque nas outras duas as autoridades estavam preparadas para potenciais ameaças, todavia nesta fase da precaução, o dano ainda não se verificou, nem existe prova irrefutável de que ocorrerá. Quanto a esta questão, o Professor Vasco Pereira da Silva afirma que, muito embora seja este um dos corolários da precaução, não se poderá abandonar a lógica causal em matéria ambiental, a fim de evitar soluções irracionais.
É com esta explicação que o Professor António Beltrão distingue os dois princípios, dizendo que, por um lado à prevenção corresponde uma razoável previsibilidade dos danos que poderão ocorrer a partir de determinado impacto e, por outro, a precaução pressupõe uma razoável imprevisibilidade dos danos que poderão ocorrer dada a incerteza científica dos processos ecológicos envolvidos. Como vimos mais atrás, todas estas situações são incluídas, na óptica do Professor Vasco Pereira da Silva, num conceito amplo de princípio da prevenção.
Ainda uma última nota quanto ao princípio da precaução e a sua implicação no processo administrativo para referir que ele desonera o cidadão de provar o dano real no ambiente, bastando a existência do dano potencial. Assim, este princípio serve para inverter o ónus da prova, por exemplo num procedimento referente a um licenciamento ambiental. Neste, em vez de ser o cidadão a provar a existência de dano, por meio de evidências científicas, terá o autor de um qualquer projecto que requer o licenciamento a ter de provar a ausência de efeitos nefastos para o ambiente. Nestes casos, o Professor Vasco Pereira da Silva é de opinião que se trata de uma medida excessiva, tanto do ponto de vista lógico como jurídico. Isto porque, em matéria ambiental, será praticamente impossível a inexistência de um qualquer risco e também porque isso poderá funcionar como uma medida inibidora de qualquer fenómeno de mudança. Existem mesmo autores que afirmam que havendo incerteza científica quanto à possibilidade de ocorrência dos danos seria inconstitucional colocar obstáculos à livre iniciativa económica. Na sua opinião, o princípio da precaução seria obscurantista, por impedir o desenvolvimento. A Professora Carla Amado Gomes considera que esta inversão do ónus da prova não deriva da precaução, mas sim de uma opção política clara no sentido de salvaguarda dos valores ambientais. Aponta este mecanismo como uma opção do Estado, inserido nos objectivos da política do ambiente, mas sempre para garantir o princípio da prevenção.
Já o Professor Guilherme Purvin de Figueiredo (Curso de Direito Ambiental,2008), a partir de uma análise do estudo dos princípios feita por vários autores, conclui que, muito embora se reconheça a autonomia científica do Direito do Ambiente e a existência de princípios que lhe são próprios, existe uma larga divergência doutrinária quanto à nomenclatura e à classificação dos mesmos. Contrariamente ao proposto pelo Professor Vasco Pereira da Silva (a noção ampla de prevenção) e à solução do Professor António Beltrão (a afirmação dos dois princípios), vem o Professor Guilherme de Figueiredo apresentar ainda uma terceira via para esta questão, adoptando unicamente o princípio da precaução. Explica que este princípio é aplicável nas situações de incerteza científica quanto aos riscos que uma actividade possa causar no ambiente. Todavia, alerta para a prudência que é necessário ter na aplicação do princípio. Dá como exemplo a aplicação de uma vacina que, por um lado, poderá salvar a vida de milhões de pessoas numa situação de epidemia, mas sobre a qual pende a suspeita que da sua aplicação resultará uma outra doença igualmente grave, numa proporção de um caso para cada cem mil pessoas vacinadas. Neste caso, a Administração Pública vê a sua margem de discricionariedade reduzida para aplicar o princípio da precaução. Desta forma, terá de ser feita uma ponderação entre os benefícios e os riscos indesejáveis trazidos pela aplicação do princípio, de forma a não chegar a soluções irracionais, apelando ao bom senso (ideia também já presente no pensamento do Professor Vasco Pereira da Silva). A Professora Carla Amado Gomes fala a este propósito num irrealismo na formulação estrita do princípio, que resultaria, em nome da salvaguarda do ambiente, na paralisação da economia.
Por todas as razões expostas, concluo pela adopção de uma noção ampla de prevenção. Não seria possível autonomizar um princípio revestido de uma enorme incerteza quanto ao seu próprio conteúdo. Parecem, pois, preferíveis as posições adoptadas pelo Professor Vasco Pereira da Silva e pela Professora Carla Amado Gomes.
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