Prevenção VS Precaução

O principio da precaução surge no inicio da década de 70 na Alemanha com a ideia da palavra Vorsorge aplicada à política ambiental. A sua incorporação na legislação alemã ocorre em 1976 através do Gebot, um comando para guiar os administradores públicos a lidar com os poluidores. A concepção alemã de precaução nasce a partir do desenvolvimento das ideias de cautela, com vista a minorar os problemas futuros.

No domínio ambiental, havendo dúvidas sobre os danos ambientais advindos de certas actividades, deve-se optar pela solução ambiental mais segura. A possibilidade de acontecimento do risco, do dano ao meio ambiente tende a ser antecipado ainda que não haja certeza cientifica de tal risco, numa lógica in dúbio pró natura.

O principio da precaução habilita a adopção de medidas sempre que apesar da inexistência de provas cientificas conclusivas: se suspeite que uma determinada actividade envolva um risco de produção de danos ambientais, desconhecendo-se porém a sua probabilidade de ocorrência; perante impactos ambientais já verificados, embora se desconheça qual a sua causa; ou não seja possível demonstrar o nexo de causalidade entre o desenvolvimento de uma determinada actividade ou processo e a ocorrência de determinados danos.

O principio da precaução tem assim, na sua base a ideia de que é imprescindível gerir os riscos ambientais, adoptando-se uma atitude de antecipação preventiva. Tem como consequência necessária uma redução do grau de prova exigível para que uma determinada actuação possa apresentar-se como necessária e legítima.

Outra das consequências refere-se ao ónus da prova. Passam a ser os potenciais agressores, aqueles que pretendam exercer uma dada actividade que têm que demonstrar que os riscos a ela associados são aceitáveis. Para Carla Amado Gomes, a inversão do ónus da prova em procedimentos de tomada de decisões em quadros de incerteza é um imperativo da prevenção alargada induzido pela sociedade de risco, assim, quem cria o risco deve provar que ele se encontra nos limites admissíveis.

Já o princípio da prevenção traduz uma intenção de antecipação do risco ambiental, no caso concreto, com visa à sua eliminação.

Ao contrário do principio da precaução, o principio da prevenção tem consagração constitucional no art 66 nº 6 a), d), 52 nº 3. Já o Tratado da Comunidade Europeia consagra os dois no art 174 nº 2. A lei de bases também só faz referência ao princípio da prevenção no art 3 a).

Como podemos então distingui-los?

Enquanto a prevenção lida com a ocorrência de danos ambientais comprovados, onde se vem adoptar todas as medidas necessárias para evitar os danos, a precaução vai mais além porque impões a adopção desta medida ainda que o evento não seja provável, nem previsível, basta que haja incerteza quanto à verificação do risco. Parte assim, do reconhecimento das limitações da ciência.

A distinção fundamental baseia-se assim na distinção entre risco e perigo. O perigo pressupõe o conhecimento com base num juízo de prognose ou nos dados da experiência de que uma determinada acção causa provavelmente um dano. Enquanto o perigo constitui uma ameaça concreta, o risco é um perigo eventual, mais ou menos previsível, no qual não existe uma probabilidade significativa de ocorrência de um dano.

O princípio da precaução é por vezes assimilado a uma exigência de risco zero, mas é preciso ter em atenção que o principio da precaução não postula a erradicação de todo e qualquer risco, mas apenas dos riscos cuja ocorrência não pode ser liminarmente excluída ou que ainda não é possível avaliar com segurança se se vão desenvolver até se tornarem um perigo. Em conclusão “ enquanto a prevenção tradicional lida com a probabilidade, a precaução vai mais além, cobrindo a mera possibilidade”.

Isto leva à crítica de que a extensão do ónus da prova ao nível da comprovabilidade cientifica de ausência de riscos através de dados científicos disponíveis e credíveis é excessivo. A exigência de prova de inocuidade deve ser proporcional em virtude da compressão intolerável da liberdade de iniciativa económica privada.

Carla Amado Gomes defende que não existe um princípio da precaução enquanto tal. “ O que subsiste e se reforça é um princípio da prevenção, de perigos e riscos, em que a imposição de restrições às actuações potencialmente lesivas do meio ambiente aumente na medida da comprovabilidade dos danos e que se baseia numa atitude ponderativa de interesses em presença” Defende assim um reforça na implementação de uma lógica preventiva: antecipação de danos minimamente previsíveis, que comprometam de forma dificilmente reversível a qualidade do ambiente. Considera ainda que em face da incerteza do grau de incerteza necessário para accionar a precaução esta acaba por não ter autonomia face à prevenção, pelo que a diferença entre precaução e prevenção não seria a natureza, mas sim o grau. Em conclusão defende em vez de precaução uma prevenção alargada a riscos, limitada pelo princípio da proporcionalidade.

Parece-nos correcta esta posição. De facto a precaução entendida no sentido de eliminar todo o risco leva a que se origine um conflito entre o direito ao ambiente e o direito à liberdade de iniciativa económica. De facto, não podendo eliminar-se todo o risco, nem dar sempre primazia aos valores ambientais sobre os restantes, a solução parece passar pela ponderação equilibrada dos valores em causa. Ora, parece possível a harmonização dos dois através do conceito da prevenção, ainda que alargada. Assim concordamos com Carla Amado Gomes quando diz: “ a precaução é um conceito inútil em face das potencialidades da lógica da prevenção.

Acórdão Mellor

A avaliação de impacte ambiental destina-se a verificar as consequências ecológicas de um determinado projecto, procedendo à ponderação das respectivas vantagens e inconveniente em termos de repercussão no meio ambiente. Desta forma, habilita as autoridades administrativas a ter em conta os impactos do projecto no ambiente, constituindo assim uma forma de concretização do princípio da prevenção.

Nos termos do art 1º do DL 69/2000 estão abrangidos todos os projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos negativos no ambiente. E estabelece ainda que ficam submetidos os projectos incluídos no Anexo I e II (art. 3º). Mas o que é determinante para este trabalho é a disposição contida nos nº 4 e 5 do mesmo diploma. Ora dispõe este que são sujeitos a AIA s projectos elencados no anexo II, ainda que não abrangidos pelos limiares nele fixados, que sejam considerados susceptíveis de provocar impacte significativo no ambiente em função da sua localização, dimensão ou natureza (nº 4) e dispõe o nº 5 que são também sujeitos a AIA os projectos que em função da sua localização, dimensão ou natureza sejam considerados como susceptíveis de provocar um impacte significativo no ambiente ( nº 5).

Ora, vejamos se a decisão tomada no acórdão em apreço veio alterar a interpretação dadas a estes artigos.

No acórdão estava em causa um pedido de autorização para a construção de um hospital que cai no âmbito do anexo II por se situar numa área de “beleza natural excepcional”, o que de acordo com o art 2 nº 1 h) do diploma inglês de AIA constitui uma área sensível . A licença de construção foi inicialmente concedida, mas posteriormente foi anulada em consequência de um requerimento feito por um residente local com o fundamento que não tinha havido prévio parecer de AIA e que era necessário AIA do projecto. No entanto, a autoridade local concluiu que não era necessário AIA pois o projecto não tinha impacto ambiental significativo, alterando depois o seu parecer, no sentido de que tendo em conta o parecer prévio, afinal era necessário AIA.

Para a compreensão do problema é necessário um prévio esclarecimento acerca de algumas normas que foram aplicadas.

 De acordo com o art 4º da directiva 85/337 os projectos incluídos no anexo II só serão submetidos a AIA se os Estados membros assim o entenderem, sendo que a decisão deve ser feita de acordo com as circunstâncias do caso em concreto e tendo como parâmetros os elementos previstos no anexo V. Esta decisão deve ser disponibilizada ao publico ( art 6º da directiva). É relevante tomar nota que na transposição para o direito interno inglês os anexos da directiva corresponde aos anexos do regulamento que transpôs a mesma para o Dto. inglês.

Neste contexto, o Secretário de Estado no seu parecer prévio considerou que o projecto em causa cabia no Anexo II, mas que de acordo com os critérios de selecção do anexo III não era susceptível de ter um impacto significativo no ambiente (dada a sua natureza, localização e dimensão), concluindo então que não estava sujeito a AIA. Na sequência deste parecer o supremo tribunal inglês decidiu pela não procedência do recurso considerando que o parecer do Secretário de Estado era suficientemente fundamentado, pelo que era desnecessário a análise do mérito do pedido de recurso. Neste contexto a Court of Appeal suspende a instância e remete a questão para Tribunal de Justiça Europeu para que este responda a duas questões prejudiciais: “ 1) se nos termos do art 4º da directiva os Estados‑Membros devem disponibilizar ao público a fundamentação das decisões que isentam projectos abrangidos pelo anexo II da exigência de avaliação de impacto ambiental nos termos dos artigos 5.° a 10.° directiva?2) a referida exigência considera‑se cumprida pelo conteúdo da carta do Secretary of State de 4 de Dezembro de 2006?3)Caso a resposta à questão 2 seja negativa, qual é o alcance da exigência de fundamentação neste contexto?”

O Tribunal de Justiça vem considerar que aos projectos constantes do anexo II é conferida uma margem de livre apreciação, tendo como limite o sujeitar a AIA os projectos susceptíveis de provocar impactos significativos no ambiente. Conclui então no seguinte sentido: “o artigo 4.° da Directiva 85/337 deve ser interpretado no sentido de que não exige que a decisão que conclui que não é necessário que um projecto abrangido pelo anexo II da referida directiva seja submetido a uma AIA contenha ela própria as razões pelas quais a autoridade competente entendeu que essa avaliação não era necessária. Contudo, na hipótese de um interessado o solicitar, a autoridade administrativa competente tem a obrigação de lhe comunicar os fundamentos em que esta decisão se baseou ou as informações e os documentos pertinentes, em resposta ao pedido apresentado.

Quanto à segunda e terceira questão considera que “na hipótese de a decisão de um Estado‑Membro de não submeter um projecto abrangido pelo anexo II da Directiva 85/337 a uma AIA nos termos dos artigos 5.° a 10.° da referida directiva indicar os fundamentos em que se baseia, a dita decisão está suficientemente fundamentada desde que os fundamentos que contém, juntamente com os elementos que já foram dados a conhecer aos interessados, e eventualmente completados com as informações suplementares necessárias que a Administração nacional competente está obrigada a prestar a seu pedido, lhes permitam julgar da oportunidade de interpor recurso dessa decisão” E desta forma, a decisão do Secretário de Estado foi suficientemente fundamentada na medida em que já tinham sido dados aos interessados “ elementos suficientes”.

 

Que conclusões retirar desta decisão para o regime português de AIA, nomeadamente para o art 1nº4 e 5?

Da decisão decorre claramente que quando estejam em causa projectos que caiam no âmbito do anexo II, nos casos previstos no nº 4 e 5 cabe às entidades competentes determinar se o projecto em causa é ou não susceptível de provocar impacte significativo, tendo em conta para tal análise os critérios elencados no anexo V. Sendo a resposta no sentido negativo, esta decisão para que seja válida não necessita de conter os elementos que presidiram à classificação do projecto como sendo não susceptível de produzir efeitos significativos no ambiente. Caso haja um pedido de fundamentação de um particular a autoridade administrativa tem obrigação de lhe apresentar os fundamentos, porém considera-se que tal obrigação já está cumprida quando foram dadas a conhecer aos interessados além dos elementos até então prestados outras informações suplementares necessárias para decidir do pedido de recurso da decisão da administração.

Isto é o que decorre do Acórdão, mas será esta a decisão mais correcta? Não haverá aqui uma limitação não justificada do direito à informação? O direito à informação assume hoje em dia uma importância fundamental assegurando a participação pública nas questões ambientais pois só é possível a participação se houver informação e esclarecimento. Desta forma, as restrições a este direito, devem ter em conta o respeito pelo princípio da proporcionalidade e a exigência do respeito pelo núcleo essencial deste direito. A informação permite assim concretizar o direito de acção, sendo tão necessário para a interposição de acção como para os recursos. Ora, dizer que uma decisão da Administração é suficientemente fundamentada apenas porque já foram fornecidos outros documentos ao longo do processo é claramente uma violação do direito à informação pois não parece nunca suficiente para tomar uma decisão esclarecida. 

Diferenças verdes

O DL 142/ 2008 estabelece o regime jurídico da conservação da Natureza e da biodiversidade, estrutura o sistema nacional de áreas classificadas, constituído pela rede nacional de áreas protegidas, pelas áreas classificadas que integram a rede natura 2000 e pelas demais áreas classificadas. Este decreto-lei tem como objectivos, entre outros, a garantia da conservação dos valores naturais e promoção da sua valorização e uso sustentável, promoção da conservação da natureza e da biodiversidade como dimensão fundamental do desenvolvimento sustentável

 São aqui consagradas quatro figuras como áreas de interesse nacional: Parque Nacional – área com ecossistemas pouco alterados pelo Homem de amostras de regiões naturais características; paisagens naturais ou humanizadas; habitats de espécies com interesse ecológico, cientifico e educacional. Parque Natural – área que se caracteriza por conter paisagens naturais, semi-naturais e humanizadas, de interesse nacional, sendo exemplo de integração harmoniosa da actividade humana e da Natureza e que apresenta amostras de  região natural. Reserva Natural – área destinada à protecção dos habitats da flora e fauna. Monumento Natural – ocorrência natural contendo um ou mais aspectos que, pela sua singularidade, raridade ou representatividade em termos ecológicos, estéticos, científicos e culturais exigem a sua conservação e a manutenção da sua integridade. As áreas protegidas de interesse regional ou local são classificadas como: Paisagem Protegida – áreas com paisagens naturais, semi-naturais e humanizadas, de interesse regional ou local, resultantes da interacção harmoniosa do Homem e da Natureza que evidencia grande valor estético ou natural.

A Rede Natura 2000 está inserida numa rede ecológica de âmbito europeu, visa proteger os habitats naturais e a fauna e a flora selvagens, constituindo, assim, um instrumento fundamental da política europeia de defesa da biodiversidade.
A Rede Natura 2000 e a Rede Nacional das Áreas Protegidas prosseguem objectivos substancialmente coincidentes, fenómeno que se reflecte na ampla sobreposição geográfica das respectivas áreas.
A Rede Natura 2000 compreende as áreas classificadas como Zonas Especiais de Conservação (ZEC) e as áreas classificadas como Zonas de Protecção Especial (ZPE). 
No que respeita às Zonas de Protecção Especial, a sua classificação reveste a forma de decreto regulamentar e abrange as áreas que contêm os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a protecção das espécies de aves selvagens inscritas no anexo A-I do Decreto Lei nº 140/99, 24 de Abril e dos seus habitats. 
Todas as áreas classificadas como ZEC E ZPE estão sujeitas a um conjunto de proibições, restrições, limitações e condicionamentos ao seu uso e ocupação, com vista à conservação dos habitats naturais e dos habitats de espécies nelas existentes.

 

 

A Reserva Ecológica Nacional foi inicialmente regulada pelo DL 93/ 90 que a definia do seu art 1º como “uma estrutura biofísica básica e diversificada que através do condicionamento à utilização de áreas com características ecológicas específicas, garante a protecção de ecossistemas e a permanência e intensificação dos processos biológicos indispensáveis ao enquadramento equilibrado das actividades humanas”

A delimitação da REN compreende dois níveis: o nível estratégico que é concretizado através de orientações estratégicas de âmbito nacional e regional e o nível operativo, concretizado para o território municipal através da delimitação das áreas integradas na REN, baseada nas orientações estratégicas de âmbito nacional e regional. A concretização de ambos os níveis faz-se em concordância com os critérios de delimitação constantes do anexo referido no ponto anterior. As orientações estratégicas de âmbito nacional e regional são aprovadas pelo Governo.
As orientações estratégicas de âmbito nacional são elaboradas pela Comissão Nacional da REN (CNREN) com a colaboração das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), sendo as orientações estratégicas de âmbito regional elaboradas pelas CCDR com a colaboração das administrações de região hidrográfica (ARH), em articulação com os municípios da área territorial abrangida.

 

 

A Reserva Agrícola Nacional é “a forma de defender as áreas de maior aptidão agrícola, de forma a contribuir para o pleno desenvolvimento da agricultura portuguesa e para o correcto ordenamento do território” (artigo 1º do Decreto Lei nº 196/89). Hoje a RAN é regulada pelo DL 73/2009.

O solo é um recurso natural, perecível, base da vida terrestre, com funções vitais que tornam

por si só fundamental a sua salvaguarda. A preservação das áreas, isto é, do recurso “terra” de

maior valia ( artº 1º do Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Junho) ou aptidão para a produção de

biomassa terrestre e, portanto, para a agricultura e para o correcto ordenamento do território

português é o objectivo do instrumento RAN.

Por outro lado, nos termos do artº. 7º. do mesmo decreto, são excluídos todos os solos urbanos

ou urbanizáveis, isto é, um recurso importante para a produção de biomassa terrestre, vital para o equilíbrio e para a agricultura, deixa de o ser quando, pela discricionariedade de um traço, passa a fazer parte do espaço urbano.

A Reserva Agrícola Nacional (RAN) é uma restrição de utilidade pública de âmbito nacional. A RAN é o conjunto das áreas que em termos agro-climáticos, geomorfológicos  apresentam maior aptidão para a actividade agrícola.

 A RAN é uma restrição de utilidade pública, à qual se aplica um regime territorial especial, que estabelece um conjunto de condicionamentos à utilização não agrícola do solo, identificando quais as permitidas tendo em conta os objectivos do novo Regime Jurídico da Reserva Agrícola Nacional nos vários tipos de terras e solos. Assim, São interditas todas as acções que diminuam ou destruam as potencialidades para o exercício da actividade agrícola das terras e solos da RAN, tais como operações de loteamento e obras de urbanização, construção ou ampliação,

 

Constituem objectivos da RAN:

 

a) Proteger o recurso solo, elemento fundamental das terras, como suporte do desenvolvimento da actividade agrícola;

 

b) Contribuir para o desenvolvimento sustentável da actividade agrícola;

 

c) Promover a competitividade dos territórios rurais e contribuir para o ordenamento do território;

 

d) Contribuir para a preservação dos recursos naturais;

 

e) Assegurar que a actual geração respeite os valores a preservar, permitindo uma diversidade e uma sustentabilidade de recursos às gerações seguintes pelo menos análogos aos herdados das gerações anteriores;

 

f) Contribuir para a conectividade e a coerência ecológica da Rede Fundamental de Conservação da Natureza;

 

g) Adoptar medidas cautelares de gestão que tenham em devida conta a necessidade de prevenir situações que se revelem inaceitáveis para a perenidade do recurso «solo».

 

As áreas da RAN são obrigatoriamente identificadas a nível municipal nas plantas de condicionantes dos planos especiais e dos planos municipais de ordenamento do território.

O que têm em comum: Todas estas áreas se integram na Rede Fundamental de Conservação da Natureza, estabelecida e regulada pelo Decreto-Lei 142/2008, de 24 de Julho

 Tanto a REN como a RAN estão compreendidas na Rede Fundamental para a conservação da Natureza regulada pelo DL 142/2008. ( art 5º)

Tal como a REN, o regime da RAN deve ter em conta o respeito pela propriedade privada, constitucionalmente consagrado, e considerar que a actividade humana existente no seu âmbito deve ser mantida e desenvolvida no justo equilíbrio com os valores que lhes dão corpo. Em conclusão a REN e da RAN constituem elementos decisivos para alcançar o desenvolvimento sustentável.

 Tanto as áreas REN, áreas RAN, parques naturais e áreas protegidas têm como objecto principal a protecção de recursos naturais. Já as zonas de protecção especial destinam-se a proteger a fauna, mais concretamente espécies de aves selvagens

 

 

Ordenamento do Território Verde

De acordo com o Prof. Freitas do Amaral o Direito do Ordenamento do Território regula a acção desenvolvida pela Administração Pública no sentido de assegurar, no quadro geográfico de um certo país, a melhor estruturas das implantações humanas em função dos recursos naturais e das exigências económicas, com vista ao desenvolvimento harmónico das diferentes regiões que o compõe. Desta forma, torna-se visível que os planos de ordenamento do território e do urbanismo assumem grande importância para a tutela ambiental.

Esta complementaridade entre as duas disciplinas decorre desde logo da Constituição arts 9 e), 66 nº 2 e da lei de bases que considera, nos termos do art 27º, o ordenamento integrado do território, assim como os planos em matéria urbanística como instrumentos de política do ambiente e do ordenamento do território. Paralelamente, a lei de bases do ordenamento do Território e do Urbanismo considera como um dos seus fins o “assegurar o aproveitamento racional dos recursos naturais, a preservação do equilíbrio ambiental, a humanização das cidades e a funcionalidade dos espaços edificados”.

Uma das formas em que se concretiza esta “acção coordenada” entre o Ordenamento do Território e o Direito do Ambiente é nos Planos Especiais de Ordenamento do Território.

De acordo com o Prof Vasco Pereira da Silva existem três formas de gestão territorial: nacional, regional, local. Dentro da nacional que é “aquela que define o quadro estratégico para o ordenamento do espaço nacional (art 7º da lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo) encontram-se os seguintes instrumentos: o programa nacional da política de ordenamento do território, os planos sectoriais com incidência territorial e o planos especiais de ordenamento do território.

Os planos especiais de ordenamento do território integram de acordo com o art 9º nº 4 da lei de bases do ordenamento do território:

- planos de ordenamento de áreas protegidas;

- planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas

- planos de ordenamento da orla costeira

O Prof. Vasco Pereira da Silva define os planos especiais de ordenamento como instrumentos “ que estabelecem um meio supletivo de intervenção do Governo apto à prossecução de objectivos de interesse nacional, com repercussão espacial, ou transitoriamente, de salvaguarda de princípios fundamentais do programa nacional de ordenamento do território (art 8º da lei de bases do ordenamento do território).

Pela sua abrangência e em especial os  Planos de Ordenamento das Albufeiras de Águas Públicas e os Planos deOrdenamento da Orla Costeira, fazem uma abordagem estratégia do território onde é dado um especial ênfases aos recursos hídricos. Assim,

estão essencialmente vocacionadas para estabelecer regimes de salvaguarda de recursos evalores naturais, fixando os usos e o regime de gestão compatíveis com a utilização sustentável do território.

Os principais objectivos dos PEOS’s são:

-Execução de uma política integrada de ordenamento do território, assegurando o desenvolvimento económico e social sustentável

-definição de princípios e regras de ocupação uso e transformação do solo e utilização das albufeiras

-Compatibilização com a protecção e valorização dos recursos naturais, das áreas

agrícolas e florestais e do património natural e construído e com a previsão de zonas

destinadas ao recreio e lazer

-Aplicação das disposições legais e regulamentares vigentes e dos princípios gerais do

Ordenamento do território e salvaguarda e valorização do património natural e construído.

 

Assim, os PEOS têm um papel preferencial na prossecução da política pública do ambiente porque os Planos de Ordenamento do Território devem incorporar e obedecer aos princípios e regras estabelecidas pelos PEOS os planos de ordenamento de carácter regional ou local devem ser conformes aos PEOS.

Com efeito, os PEOS consideram-se normas especiais face aos demais instrumentos de carácter geral. É por isso que prevalecem sobre os planos municipais e intermunicipais ( art 10 nº 4 de lei de bases). Os PEOS são directamente aplicáveis e vinculam entidades públicas e privadas (art. 11 nº 2 da lei de Bases).

Acórdão do STA sobre localização da Ponte Vasco da Gama

As principais questões colocadas pelo Acórdão do STA de 14-3-1995 acerca da localização da Ponte Vasco da Gama são a caracterização da zona do Estuário do Tejo como uma Zona de Protecção Especial (ZPE) e a necessidade,ou não,de Avaliação de Impacte Ambiental ( AIA).

Na origem desta discussão está o recurso empreendido pela Liga para a Protecção da Natureza contra a deliberação do Conselho de Ministros que vem aprovar no DL 220/92 a localização da nova Ponte sobre o Tejo. Com efeito, “ é aprovada a localização da nova ponte sobre o Tejo, situada entre as proximidades de Samouco, no município de Alcochete, e Sacavém no município de Loures bem como o conjunto viário a ela associado”

O problema que se coloca é o seguinte: A directiva 79/2004 CEE que tem por objecto a conservação e protecção das aves selvagens que habitam no território da CEE impõe aos Estados membros a criação de zonas de protecção especial onde devem os Estados membros proibir o desenvolvimento de qualquer tipo de actividade que seja susceptível de perturbar as aves selvagens que aí ocorrem. Porém, à data do Acórdão o governo português criou 18 ZPE’s mas não definiu o regime aplicável.

Ora, a requerente vem alegar que a Zona do Estuário do Tejo, onde foi aprovada a localização da nova Ponte, constitui uma ZPE pois “ é considerada uma das mais importantes áreas húmidas da Europa do ponto de vista da conservação das aves aquáticas selvagens, sendo dezenas de milhares que demandam anualmente aquela ZPE, utilizada como local privilegiado de alimentação, abrigo e nidificação” Assim, considera que a resolução do Conselho de Ministros viola o art 4º nº4 da directiva 79/409 CEE a qual considera aplicável por ser susceptível de aplicação directa pelos particulares dos Estados membros, dada a teoria do efeito directo e vertical e porque a norma é clara, incondicional e completa.

Num segundo momento, a requerente vem alegar que a resolução do Conselho de Ministros viola ainda a legislação regulamentadora de avaliação de impactes ambientais, pois esta exigia que houvesse um prévio Estudo de Impacte Ambiental, o que não aconteceu.

O Ministério Público também vem considerar que a zona do Estuário do Tejo não constitui uma ZPE e que apesar de a construção de auto-estradas, vias rápidas e de estradas estar sujeita à Avaliação de Impacte ambiental, aqui o que estava em causa era não a realização destas obras, mas sim o projecto de localização.

O STA vem decidir no seguinte sentido. A ausência jurídica da transposição da directiva vem permitir através da doutrina do “efeito directo” (possibilidade de os cidadãos invocarem em tribunais nacionais actos que não beneficiam de aplicabilidade directa) que a recorrente possa invocar a norma da directiva. Porém, é necessário que esta seja incondicional e suficientemente precisa. Parece-nos que o STA tem razão ao considerar que a directiva não era suficientemente precisa, na medida em que esta exige aos estados membros que impeçam apenas as deteriorações de habitat ou poluições que tenham um “efeito significativo” deixando portanto uma larga margem de livre apreciação.

Quanto à necessidade de Avaliação de Impacte Ambiental o STA decidiu no mesmo sentido que o parecer do Ministério Público que o que estava aqui em causa era não a aprovação e realização das obras mas sim o projecto de localização.

É de notar que esta questão só se colocou porque no momento em que a decisão foi tomada não havia distinção entre avaliação de impacte ambiental e avaliação de impacte de localização. Esta última é hoje alcançada através da Avaliação de Impacte Ambiental Estratégica ( DL 232/2007).

direito à informação

No acórdão em apreço a organização ambientalista, designada A, vem pedir a declaração de inconstitucionalidade dos arts 62º nº 1 CPA e 10º da Lei 65/93 de 26 de Agosto quando interpretados no sentido de imporem reservas ao direito de informação previstos no art 268 nº 2 CRP.

Com efeito, a referida associação ambientalista havia requerido que lhe fossem facultadas certidões referentes à totalidade do contrato outorgado ente o Estado Português e as empresas do grupo B, incluindo os respectivos Anexos e estudos técnicos. A requerente pretendia com tal pedido avaliar a incidência ambiental e concorrencial que teria o projecto da empresa B que consistia na implantação de uma unidade industrial em Esposende.

Tal pedido foi indeferido tanto pelo Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa, como pelo Tribunal Central Administrativo. Este último considerou que não estava em causa uma colisão entre o direito à informação e os direitos de propriedade e iniciativa privada, com o inerente segredo industrial e comercial pois só “quando não existe lei é que é legitima a ponderação dos valores em conflito pelo intérprete”. Ora, no caso o art 10º da lei 65/93 de 26 de Agosto da qual resulta uma vinculação do Estado Português ao dever de sigilo.

A referida organização ambientalista vem então pedir ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade do art 10º da Lei 65/93 e do art 13º DL 321/95 de 28 de Novembro no sentido de que “fazem prevalecer normas protectoras de segredo industrial, de propriedade privada, de liberdade de iniciativa e da propriedade privada dos meios de produção em confronto com o direito à informação para a protecção do ambiente (…) assim como no sentido de que não haverá em caso de colisão, uma prevalência do direito do ambiente em confronto com direitos de carácter patrimonial.”

Considera a requerente que está em causa a protecção do ambiente, o qual implica um direito à informação que por sua vez corresponde a um direito fundamental que nessa medida é directamente aplicável só podendo ser restringido nos termos do art 18 CRP. Neste sentido considera a autora que o limite imposto pelo art 10º da lei 65/93 não faz parte do conteúdo d art 268 nº 2 que contém os casos em que é limitado constitucionalmente o direito à informação.

Porém o Tribunal Constitucional vem considerar que quando a Constituição consagra um limite expresso não implica que nenhum outro limite foi desejado. Nas matéria que não constem expressamente do art 268 nº 2, ou seja, que não sejam relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas, o direito à informação não é absoluto. Ao contrário pode ainda ser limitado quando se verifiquem outras situações de conflito com outros bens ou interesses constitucionalmente protegidos. E assim conclui dizendo “ é possível ao legislador prever excepções ao direito geral de informação quer no âmbito das restrições expressamente autorizadas pela Constituição, quer em hipóteses de conflito de direitos ou interesses constitucionalmente reconhecidos”. O Tribunal Constitucional afasta desde logo o argumento da autora de que estaria em causa um conflito entre o direito dos investidores e o direito ao ambiente. Considera sim que estaria antes em causa um conflito entre o interesse dos investidores em manter reserva sobre as condições de realização de um investimento, e o interesse de organizações ambientalistas em terem acesso a tais informações. Ou seja, estava em causa um conflito entre o direito ao desenvolvimento económico das empresas investidoras e o direito à informação das organizações ambientalistas.

Porém, o Tribunal Constitucional resolve este conflito no seguinte sentido:  também o investimento realizado pelo Estado Português é um valor constitucionalmente protegido no sentido em que vem possibilitar condições e meios para o desenvolvimento económico. Além disso o governo português vinculou-se a uma clausula de confidencialidade contratual. Assim, o direito à informação ambiental torna-se menos absoluto quando encontramos do outro lado da balança o interesse também constitucionalmente protegido do Estado no investimento estrangeiro.

Desta feita, conclui o Tribunal Constitucional pela não inconstitucionalidade da norma do art 10º da lei 65/93.

Contra esta decisão vem afirmar-se Maria Fernanda Palma, que considera que apesar do direito dos cidadãos ao acesso aos arquivos e registos administrativos poder sofrer restrições para além dos expressamente previstos no 268 nº 2, tal restrição deve respeitar o princípio da proporcionalidade e da adequação. A resolução do conflito deve ser feita de acordo com uma ponderação casuística para que desta forma se consiga harmonizar os direitos em causa. Ora, no acórdão em causa considera que não houve uma ponderação casuística devidamente minuciosa. Considera assim que havia violação do principio da proporcionalidade das restrições ao direito à informação ( arts 18, 268 nº 2).

O que dizer de tudo isto?

O princípio da informação na protecção do meio ambiente, além de ser importante para que todos tomem consciência do estado do ecossistema, é essencial para que cada cidadão possa tomar uma posição consciente diante de decisões públicas que possam trazer efeitos sobre o ambiente. É o que na ideia de Carla Amado Gomes podemos designar por eco cidadania: “a protecção do ambiente é um dever de cada pessoa, cujo cumprimento reverte, quer a favor de si própria, quer a favor dos restantes membros da comunidade, ou seja é um interesse de realização comunitária, solidária, assente numa cidadania empenhada no respeito e promoção de uma causa ecológica”.

Ora, é por meio do acesso pleno e completo a informações ambientais que se pode avaliar a dimensão e a importância dos bens naturais disponíveis e, ao mesmo tempo, proporcionar respostas às agressões constantes, como forma de garantir o equilíbrio do meio ambiente, evitando, assim, um efeito devastador e irreversível para a sobrevivência do homem e dos demais animais do planeta. Desta forma, não há participação efectiva sem informação. É obtendo as informações adequadas que o indivíduo poderá formar conhecimento e tomar posição ou se pronunciar sobre a matéria ambiental informada.

Neste sentido, a Comunidade Europeia adoptou a directiva 90/313 CEE para a consagração de um direito à informação ambiental. E na sequência deste foi aprovada em Portugal a lei 16/2006 (a antiga LADA passa assim a ser de aplicação subsidiária). Esta prevê no art. 4º o âmbito e os meios de divulgação da informação. O acesso à informação pode traduzir-se numa consulta de dados ou obtenção documentada de dados informativos. Os motivos de indeferimento vêm previstos no art 11.

Assim, é de concluir que o direito à informação assume hoje em dia uma importância fundamental assegurando a participação pública nas questões ambientais pois só é possível a participação se houver informação e esclarecimento. Desta forma, as restrições a este direito, que não as consagradas expressamente na lei (como acontece no art 268 nº2), devem ter em conta o respeito pelo princípio da proporcionalidade e a exigência do respeito pelo núcleo essencial deste direito. Em conclusão, concordamos com a opinião formulada por Fernanda Palma ao considerar que houve no acórdão em análise uma violação do princípio da proporcionalidade.

O principio do desenvolvimento sustentável é mesmo um principio?

“Desenvolvimento Sustentável: um princípio do direito do ambiente ou um objectivo?”

 

De acordo com o Prof. Vasco Pereira da Silva o desenvolvimento sustentável pode ser definido como um relacionamento entre sistemas económicos dinâmicos e sistemas ecológicos maiores e também dinâmicos, embora de mudança mais lenta, em que: a) a vida humana pode continuar indefinidamente; b) os indivíduos podem prosperar; c) as culturas humanas podem desenvolver-se; d) os resultados das actividades humanas obedecem a limites para não destruir a diversidade, a complexidade e a função do sistema ecológico de apoio à vida. O desenvolvimento sustentável é abordado em cinco dimensões, são elas: sustentabilidade social, sustentabilidade económica, sustentabilidade ecológica, sustentabilidade espacial e sustentabilidade cultural.

No âmbito deste trabalho vamos circunscrevermo-nos à sustentabilidade ecológica, a qual consiste no uso racional e equilibrado dos recursos naturais tendo em vista a sua preservação em benefícios das gerações actuais e futuras.

Releva neste âmbito a Declaração de Estocolmo sobre o meio ambiente seguida da Declaração do Rio que reportam sobre a diversidade da questão ambiental.

Este tem por base o principio da solidariedade entre gerações exigindo que as escolhas politicas não se baseiem apenas em aspectos como o lucro, mas antes que tenham em conta outros aspectos como os interesses das gerações futuras, a racional utilização dos recursos naturais.

Os principais problemas que se colocam em sede de sustentabilidade ecológica são: alterações climáticas, desflorestação, redução dos recurso piscícola, perda da biodiversidade, aumento da concentração de substância químicas perigosas no ambiente, degradação da qualidade das águas subterrâneas e degradação da qualidade do ar.

No que diz respeito ao desenvolvimento sustentável em Direito do Ambiente procura-se que o crescimento económico, o desenvolvimento social sejam compatíveis com a defesa e protecção do meio ambiente. Desta forma, o desenvolvimento sustentável tem por conteúdo a manutenção das bases vitais de produção e reprodução do homem e das suas actividades garantindo igualmente uma relação satisfatória entre os homens e o ambiente, para que as futuras gerações também tenham oportunidade os mesmos recursos que temos hoje à nossa disposição.

Parece-me que um dos principais mecanismos de obtenção de um desenvolvimento sustentável é o regime da Avaliação de Impacte Ambiental. A AIA é um instrumento preventivo que aborda os possíveis impactos ambientais que poderão ocorrer com a instalação e construção de determinados empreendimentos potencialmente causadores de alterações significativas do ambiente.

Desta forma consegue-se que a preocupação com o ambiente não esteja em contradição com o desenvolvimento económico. Não significa isto que nenhuma industria ou projecto que possa ter um impacte significativo do ambiente não possa ser concretizada, apenas significa que deve ser feita uma ponderação entre os benefícios resultantes de tal projecto e os potenciais danos que ela possa trazer para o ambiente

Tem que haver uma ponderação entre os benefícios resultantes da implementação de determinadas políticas e os danos ambientais delas resultantes.

É preciso crescer, sim, mas de maneira planejada e sustentável, com vistas a assegurar a compatibilização do desenvolvimento económico com a protecção da qualidade ambiental. Isto é condição para que o progresso se concretize em função de todos os homens e não às custas do mundo natural e da própria humanidade que, com ele, está ameaçada pelos interesses de uma minoria.

 

 Assim, o desenvolvimento sustentável não é um princípio mas sim um objectivo que se pretende ver concretizado paulatinamente. Tal decorre desde logo da Declaração do Rio, acima mencionada, onde o desenvolvimento sustentável aparece como um objectivo a ser alcançado e não como um princípio

 

Avaliação de impacte ambiental e avaliação ambiental estratégica

“Da AAE À AAI: UM PROCESSO DE CONTINUIDADE E INTEROPERABILIDADE PARA A SUSTENTABILIDADE”

 

 

Para a concretização dos objectivos constitucionais de protecção do ambiente e de utilização racional dos recursos naturais concorrem, de forma decisiva, os procedimentos administrativos de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA), cuja função essencial é a defesa preventiva do ambiente, com base nos princípios do direito do ambiente.

Até pouco tempo os projectos eram frequentemente avaliados segundo critérios técnicos, económicos e políticos, enquanto os potenciais impactos ambientais raramente eram tomados em consideração. Hoje a AIA é um meio idóneo de avaliar projectos, desempenhando um papel importante na formulação de planos e linhas relativamente ao ambiente. Assim,a ideia de AIA difere da clássica ponderação de custos e benefícios, dando ao ambiente um valor acrescentando relativamente aos restantes elementos a ponderar.

Ora, analisemos mais de perto a AIA.

A Avaliação de impacte ambiental (AAI) é um procedimento administrativo participativo destinado a ponderar antecipadamente as consequências ambientais de um projecto público ou privado (identificação e avaliação dos impactos que a execução de uma determinada obra causa no ambiente).

A AIA incorpora os princípios do direito do ambiente consagrados na Lei de Bases (11/ 87 de 7 de Abril), nomeadamente o principio da prevenção, equilíbrio, participação, unidade de gestão e acção e principio do poluidor pagador. O escopo do instituto da AIA bem como as suas técnicas ressaltam e deduzem-se dos referidos princípios, sobretudo do princípio de prevenção.

O objectivo de AIA é a utilização racional dos recursos naturais e a protecção do ambiente, num quadro harmonioso de ordenamento do território.

A AIA deve, portanto, ser integrada nos procedimentos administrativos autorizativos de todos os projectos que pela sua natureza ou pelas características das zonas em que devem ser realizados são susceptíveis de modificar sensivelmente as condições ambientais.

Quanto ao seu regime: o DL 69/2000 define o objecto de AIA salientando a importância e as características do Estudo de impacte ambiental ( é a peça fundamental essencial da AIA que o dono da obra deve apresentar no inicio do procedimento art 12º) bem como da participação pública nos termos do art 14º. A AIA exige que aos juízos respeitantes aos distintos aspectos do ambiente, sujeitos a parâmetros relativos à emissão de substância equinantes do ar, solo, água acresça um juízo global que tenha em consideração as alterações ambientais no seu conjunto. O parecer sobre a compatibilidade ambiental baseia-se numa fase instrutória técnica tendente a medir as transformações do ambiente na sequência da intervenção do empreendimento. A análise dos vários factores de alteração ambiental e dos seus efeitos é objecto de verificação que exige previsões ou prognoses no que concerne às reacções sobre o ambiente. Por ultimo, o diploma tem duas listas anexas de projectos e o critério para apurar os “efeitos significativos no ambiente” ( art. 1º) consiste em averiguar se o projecto em causa se identifica com estas categorias do Anexo I. Os projectos da primeira lista anexa são obrigatoriamente submetidos à AIA.

Em conclusão, estamos na AIA perante um procedimento prévio e de apoio à decisão de autorização e licenciamento de projectos susceptíveis de produzirem impactes ambientais significativos, que têm por objectivo primordial fornecer à entidade competente para proferir aquela decisão as informações e os elementos necessários ao conhecimento e à ponderação dos efeitos ambientais do projecto.

 

Passando à Avaliação de Impacte Ambiental Estratégico: como decorre do preâmbulo do DL 232/ 2007 A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) de planos e programas é um instrumento de avaliação de impactes a nível estratégico. Tem como objectivo principal incorporar uma série de valores ambientais no procedimento de tomada de decisão sobre planos e programas, durante a sua elaboração e antes da sua aprovação. Assegura uma visão estratégica e uma perspectiva alargada em relação às questões ambientais através da integração global das considerações biofísicas, económicas, sociais e políticas relevantes que possam estar em causa, num quadro de sustentabilidade.

A AAE tem como vantagens: oferece uma perspectiva transversal e de longo prazo, promove uma abordagem estratégica e integrada, discute alternativas enquanto as opções estratégicas ainda estão abertas, considera processos cumulativos, Antecipa problemas que podem ocorrer a níveis de projecto, integra princípios de sustentabilidade nos processos de política e planeamento.

Assim, o objectivo principal da AAE é Ajudar a encontrar estratégias para a sustentabilidade.

 

As principais diferenças entre a AAE e a AIA são: enquanto na AAE a perspectiva é estratégica e de longo prazo e o processo é cíclico e contínuo, na AIA a perspectiva é de execução e de curto e médio prazo. O seguimento da AAE faz-se através da preparação e desenvolvimento de políticas, programas e projectos, enquanto na AIA o projecto é motivados por propostas concretas de intervenção e o seguimento faz-se através da construção e exploração do projecto. Por ultimo, a estratégia pode nunca vir a ser concretizada uma vez que são meros planos, enquanto os projectos sujeitos à AIA são executados uma vez assegurada a sua viabilidade

Como interagem então estes dois procedimentos?

A lógica é procurar uma interoperabilidade entre um e outro. Procura-se assim articular o regime jurídico de AIA dos projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente com o sistema de avaliação estratégica, procurando evitar a desarmonia de soluções.

Apesar de a AAE ter uma função estratégica de análise das grandes opções e a AAI ter uma função de avaliação do impacte dos projectos, tenta-se fazer com que as avaliações ocorram em simultâneo de forma a que no âmbito da avaliação de planos e programas sejam produzidos elementos que possam ser aproveitados no âmbito da AIA. Isto vem consagrado no art 13ºDL 232/2007 que procura articular os regimes. Este consagra um dever de ponderar o resultado de avaliação ambiental de um plano ou programa na decisão final de um procedimento de AIA.( art 13º nº 1 e 2)Caso tal não aconteça, dado que a AAE não é vinculativa em sede de AIA, deve ser justificada a eventual divergência elas.