10a Tarefa - Conformidade da Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica e a Directiva Comunitária

A Avaliação de Impacto Ambiental surge historicamente nos Estados Unidos da América, pioneiros no domínio do ambiente, e enquadra-se nas ideias de prevenção, aproveitamento dos recursos e desenvolvimento sustentável.

A Avaliação Ambiental Estratégica aparece consagrada do Decreto-Lei 232/2007 que transpõe a Directiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho.

A Directiva 2001/42/CE veio estabelecer a avaliação dos efeitos sobre o ambiente de determinados planos e programas, previamente à sua adopção pelos Estados Membros, designada por Avaliação Ambiental Estratégica (AAE). Esta avaliação permite integrar as questões associadas à protecção do ambiente numa fase precoce dos processos de decisão, constituindo assim um instrumento fundamental do desenvolvimento sustentável. A dimensão regional ou transfronteiriça da AAE foi estabelecida pelo Protocolo de Kiev, assinado em 21 de Maio de 2003.

A mesma directiva entendeu que a avaliação ambiental constitui um instrumento importante de integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de determinados planos e programas, na medida em que os efeitos ambientais são tomados antes da aprovação e durante a preparação dos referidos planos. Além disso, a aprovação de procedimentos de avaliação ambiental ao nível estratégico irá beneficiar as empresas, já que existe um quadro de funcionamento mais coerente pela inclusão das informações ambientais pertinentes no processo de tomada de decisão.

Assim, o Parlamento e o Conselho acharam conveniente que todos os Estados-Membros tivessem um conjunto comum de requisitos processuais, por considerarem necessária uma acção ao nível comunitário que criasse um quadro mínimo de avaliação ambiental.

A Directiva 2001/42/CE identifica os planos e programas sujeitos a AAE e aqueles que são avaliados apenas quando os Estados-membros assim determinarem. Portanto, à excepção dos planos e programas abrangidos pelo n.º 2 do artigo 3º desta Directiva, em relação aos quais a sujeição a AAE é obrigatória, a mesma atribui discricionariedade aos Estados-membros para determinar se os planos e programas que constituam enquadramento para futura aprovação de projectos são susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente e, nessa medida, exigem uma avaliação ambiental.

É o Decreto-Lei 69/2000 que estabelece o regime jurídico da avaliação de impacto ambiental dos projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente, que veio a ser alterado pelo Decreto-Lei 197/2005, que clarificou alguns aspectos do seu regime.

É neste Decreto-Lei 69/2000 que encontramos uma desconformidade com o Direito Comunitário e com as Directivas enunciadas no âmbito da avaliação de impacto ambiental.

Como sabemos, no nosso ordenamento jurídico existe a figura do deferimento tácito. A Administração tem o dever de decidir dentro de um prazo legal, findo o qual, se a Administração nada disser, se ficciona um acto. Portanto, o deferimento tácito é, no fundo, uma ficção de acto que surge quando a Administração viola o seu dever de decidir.

Ora, o artigo.19º do Decreto-Lei 69/2000 fala em deferimento tácito. A Directiva 2001/42/CE de 27 de Junho estabelece a existência de um procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental e só pode existir um Procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental quando haja uma decisão da Administração de AIA. Sem uma decisão da Administração não há cumprimento da Directiva Comunitária.

Além disso a referida directiva não fala sequer em deferimento tácito e o Tribunal de Justiça da Comunidade Europeia já teve oportunidade de se pronunciar sobre este assunto no Acórdão da Comissão contra a Bélgica, de 14 de Junho de 2001. Neste acórdão estava em causa a transposição de directivas para o ordenamento belga, sendo que o regime da Bélgica também previa a figura do deferimento e indeferimento tácitos e a directiva exigia uma efectiva decisão por parte da Administração.

Deste modo, o Tribunal de Justiça considerou que a transposição da directiva não era conforme à Directiva em causa e aos seus objectivos, uma vez que se permitia uma decisão administrativa sem ter havido qualquer avaliação de impacto ambiental, e condenou a Bélgica por incumprimento do Direito Comunitário.

Concluindo, há violação ou desconformidade do regime da Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica com a Directiva Comunitária, tendo como consequência a possível sujeição do Estado Português a um Processo por Incumprimento no Tribunal de Justiça da Comunidade Europeia.

9a Tarefa - Avaliação do Impacto Ambiental de Projectos vs. Avaliação do Impacto Ambiental Estratégica

O procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental destina-se a verificar as consequências ecológicas de um determinado projecto, numa ponderação de vantagens e desvantagens, que se repercutem no ambiente. Deste modo, a Avaliação de Impacte Ambiental é um meio para a realização de fins ambientais, sendo também consagração do princípio da prevenção, na medida em que permite evitar futuras lesões ao meio ambiente. Além disso, concretiza ainda os princípios do desenvolvimento sustentável e do aproveitamento racional dos recursos.
A Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica vem prevista no Decreto-Lei 232/2007, onde se transpõe a Directiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho e se consagra no nosso ordenamento a necessidade de submeter a realização de um conjunto de projectos a uma prévia avaliação do seu impacte ambiental. Em Portugal verificou-se que a Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) tinha lugar numa altura em que já não havia grandes oportunidades de tomar diferentes opções. Muitas vezes a decisão sobre um determinado projecto já está condicionado por planos onde o projecto se insere, não tendo a referida AIA qualquer utilidade e alcance, por isso se celebrou o Protocolo de Kiev relativo à avaliação ambiental estratégica, que afirmou a sua importância na elaboração e aprovação de planos, programas e políticas.
A Avaliação de Impacte Ambiental Estratégica constitui, fundamentalmente, um processo contínuo e sistemático, que tem lugar a partir do início do processo de tomada de decisão das entidades públicas, de avaliação da qualidade ambiental, de visões alternativas e perspectivas de desenvolvimento incorporadas num planeamento, que vão servir de enquadramento a futuros projectos. Esta avaliação estratégica prévia permite assegurar que os efeitos ambientais são tomados em consideração durante a elaboração de um plano ou programa antes da sua aprovação, conseguindo-se assim soluções mais eficientes e sustentáveis. O Decreto-Lei 232/2007 tenta também articular a AIA Estratégica com a AIA de Projectos, visando criar um sistema coerente e racional de avaliação ambiental.
A Avaliação de Impacte Ambiental de Projectos está regulada no Decreto-Lei 197/2005, que depois do Decreto-Lei 69/2000 sentiu necessidade de proceder a algumas concretizações, nomeadamente esclarecimentos quanto ao seu âmbito de aplicação e obrigatoriedade de realização de avaliação de impacte ambiental para alguns projectos públicos ou privados, procedendo também à transposição parcial da Directiva 2003/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de Maio.
A Avaliação de Impacte Ambiental Estratégica e a Avaliação de Impacte Ambiental de Projectos têm funções diferentes, como explica o preâmbulo do Decreto-Lei 232/2007. A AIA Estratégica tem uma função de análise das grandes opções e a AIA de Projectos uma função de avaliação do impacte dos projectos tal como são executados em concreto. Há elementos da AIA Estratégica que devem ser aproveitados e tidos em conta na AIA de Projectos, havendo por isso uma obrigação de ponderar o resultado da Avaliação de Impacte Ambiental Estratégica na decisão de um procedimento de AIA, relativo a um projecto que concretize opções tomadas em sede da do referido plano ou programa.
Assim, as principais diferenças entre os dois procedimentos prendem-se, em primeiro lugar com o diploma que os regula, A AIA Estratégica vem prevista no DL 232/2007 e a AIA de Projectos no DL 197/2005. Em segundo lugar, a AIA Estratégica visa a avaliação de planos ou programas, ajudando a prever os efeitos no ambiente gerados pela aplicação do plano e promovendo soluções eficazes que contribuam para um desenvolvimento sustentável, enquanto a AIA de Projectos visa a avaliação de projectos concretos, enquadrando os possíveis impactes ambientais da sua execução e prevendo a adopção de medidas que possam potenciar os impactes positivos e evitar ou minimizar os impactes negativos, decorrentes desse projecto. As entidades responsáveis pelo procedimento são, para a AIA Estratégica, Entidades com responsabilidades ambientais específicas, e para a AIA de Projectos a Autoridade da AIA.
A AIA Estratégica é feita previamente à sujeição do plano à aprovação pela Assembleia Municipal, e a AIA de Projectos previamente ao licenciamento ou autorização do projecto pela entidade licenciadora ou competente para a aprovação do projecto. A aprovação é feita, na AIA Estratégica simultaneamente à aprovação do plano pela Assembleia Municipal, sendo proferida a Declaração Ambiental (DA), e na AIA de Projectos previamente ao licenciamento ou autorização do projecto em causa, proferindo a Autoridade da AIA uma Declaração de Impacte Ambiental (DIA). Os procedimentos são regulados pelos respectivos Decretos-Leis.
A Avaliação de Impacte Ambiental Estratégica não prejudica a Avaliação de Impacte Ambiental de Projectos e podem ambas ocorrer em separado ou simultaneamente. Ocorrendo as duas avaliações ao mesmo tempo elas devem estar tanto quanto possível articuladas, tal como vem previsto no artigo.13º do DL 232/2007.
A decisão da AIA Estratégica não é vinculativa para a Decisão da AIA de projectos, no entanto se esta última for contrária à primeira deve ser devidamente fundamentada, existindo portanto o dever, já referido, de ponderação dos elementos da AIA Estratégica na Avaliação de Impacte Ambiental de Projectos.
Se ocorrerem os dois procedimentos em simultâneo, apenas deve ser realizado um procedimento de AIA Estratégica que englobará as obrigações dos outros procedimentos, conforme se dispõe no artigo.3º/8 do DL 232/2007. Assim, evita-se a duplicação de procedimentos, privilegia-se a visão estratégica e simplifica-se o procedimento administrativo.
Se os procedimentos ocorrerem em separado, ou a AIA Estratégica ocorre primeiro e os seus elementos têm de ser tidos em conta na AIA de Projectos, ou ocorrendo esta última primeiro tem de aguardar pela conclusão do procedimento da AIA Estratégica e pela sua Decisão Ambiental e ponderar os seus elementos antes de se proferir a DIA.
Assim, apesar dos dois procedimentos de avaliação de impacte ambiental terem funções essencialmente diferentes, devem estar tanto quanto possível articulados, sendo até desejável uma interacção entre ambos os processos.

3a Tarefa - Princípio da Precaução?

O conceito ou significado do princípio da precaução não é unívoco. Aparece na Alemanha em meados dos anos oitenta para justificar uma política intervencionista no domínio da poluição atmosférica e consubstancia-se hoje, conforme o conceito alemão, na ideia de que os perigos devem ser detectados a tempo; que havendo a hipótese de verificação de danos irreversíveis, o facto de não haver provas científicas não pode ser um entrave à adopção de medidas; que deve promover-se o desenvolvimento de novas técnicas aptas a reduzir os níveis de descarga de poluentes; e que incumbe ao Estado introduzir no sector privados processos e técnicas limpas e amigas do ambiente.
O princípio da precaução só surge no direito internacional na Segunda Conferência Ministerial do Mar do Norte, em 1987, como princípio autónomo. Antes disso, as primeiras referências a uma abordagem assente na precaução, aparece em meados dos anos oitenta, em matéria de protecção da camada do ozono, com a adopção de medidas para a redução das emissões de substâncias poluentes como por exemplo os CFC’s.
Apesar deste princípio não ter uma interpretação unívoca, no direito internacional, é ponto assente que a precaução se traduz na necessidade de protecção de bens ambientais que proíbe a intervenção ou a impõe, ainda que não haja certeza científica quanto aos seus efeitos, nem quanto ao nexo de causalidade entre a actuação e os efeitos produzidos. É a este consenso que Ana Gouveia se refere quando fala em núcleo duro do princípio da precaução. E quando diz que o seu conteúdo se revela vago ou conhece oscilações, fala não só na incapacidade de encontrarmos, além do referido “núcleo duro”, uma definição bastante do princípio da precaução, como também na multiplicidade de formas com que ele aparece consagrado nos instrumentos internacionais que ora falam em “motivos razoáveis” ora exigem “a ameaça de produção de danos graves ou irreversíveis”, etc.
É por este princípio da precaução ser, de alguma forma vago, que a doutrina não se entende quanto à sua qualificação. Há, por isso, autores que entendem que este princípio não constitui um princípio de direito internacional e outros que defendem que o princípio da precaução além de um princípio geral de direito do ambiente, está em elevado grau de desenvolvimento como norma consuetudinária geral.
Carla Amado Gomes veio dizer que a ideia de precaução entendida de forma absoluta e radical é completamente irrealista dadas as características da sociedade de risco.
De facto, foi esta ideia de precaução que trouxe a figura da sociedade de risco. E o que é a sociedade de risco? Será, no fundo, a sociedade da imprevisibilidade e da incerteza, já que o desenvolvimento de novas técnicas acarreta a incalculabilidade das suas consequências. Assim, a precaução intervém como consciência desta sociedade de risco em que vivemos.
Entendida na sua vertente radical a ideia de precaução traz variadíssimas dificuldades operativas, que Carla Amado Gomes enuncia. Assim, diz que com a perda do apoio científico as decisões perdem um pouco da sua legitimidade; os Estados resistem a esta ideia de precaução na medida em que resistem a redução dos seus direitos soberanos de disposição e utilização dos bens e recursos naturais; aplicar o princípio da precaução sem qualquer juízo de proporcionalidade levaria a paralisação do crescimento económico nas mais diversas áreas; a proibição de introdução de novas técnicas e produtos devido à incerteza sobre os seus efeitos pode levar à estagnação do processo científico, etc. São estes obstáculos operativos, e toda panóplia de incerteza quanto ao conceito de precaução, que explicam a dificuldade em definir o seu conceito e encontrar alguma unanimidade quanto à sua interpretação e natureza jurídica. Por tudo isto, Carla Amado Gomes não autonomiza o conceito de precaução do princípio da prevenção, dizendo que aquele não é mais do que o aprofundamento deste. A precaução é, para esta autora, um conceito demagógico, que se traduz numa hipervalorização dos valores ambientais em confronto com os restantes e levado ao extremo pode conduzir à paralisia científica e económica.
Também para o Professor Vasco Pereira da Silva não faz sentido autonomizar o princípio da precaução do princípio da prevenção, avançando alguns argumentos - de natureza linguística, porque a distinção entre os dois princípios parece alicerçar-se numa identidade vocabular; de natureza material, uma vez que nem são unívocos os critérios que distinguem prevenção de precaução; de técnica jurídica, porque no nosso ordenamento jurídico consagra o princípio da prevenção como princípio constitucional, sendo esta consagração entendida num sentido amplo capaz de tutelar melhor o bem jurídico ambiente.
Deste modo, não sendo unânime e comportando alguma incerteza, a autonomização do princípio defende um conceito amplo de prevenção que abarque o conceito de precaução.
Já Ana Gouveia defende que o princípio da precaução deve ser assumido como um princípio jurídico-orientador da política ambiental, tendo carácter de directriz política. Diz ainda, que este princípio precisa de ganhar densificação e sentido operacional, sugerindo ao legislador a sua consagração expressa e aberta, concluindo que é um princípio em aperfeiçoamento.
Com tudo o que fica dito, o princípio da precaução não é unívoco, tendo sempre que ser analisado e interpretado a par de outros princípios de direito do ambiente, nunca esquecendo o importante juízo de proporcionalidade e bom senso que nesta área é exigido. E assim, não faz sentido autonomizar o conceito de precaução do princípio da prevenção, que no seu sentido amplo consegue tutelar eficazmente o meio ambiente.