Enredo de áreas e zonas

Para diferenciar as figuras em apreço temos primeiramente que as definir e para tal começaremos pela análise do DL 142/2008. Este cria a Rede Fundamental de Conservação da Natureza (RFCN), a qual é composta pelas áreas nucleares de conservação da natureza e da biodiversidade integradas no Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC) e pelas áreas de continuidade. O SNAC integra as seguintes áreas: áreas protegidas integradas na Rede Nacional de Áreas Protegidas, sítios da lista nacional de sítios e zonas de protecção especial (ZPE) integrados na Rede Natura 2000 e demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português. Nas áreas de continuidade encontramos a Reserva Ecológica Nacional (REN), a Reserva Agrícola Nacional (RAN) e o domínio público hídrico (DPH) – artigo 5.º.
O DL sobre o qual nos debruçamos estabelece o regime jurídico da conservação e valorização da natureza e da biodiversidade.
Exposto isto, prosseguiremos para a definição dos conceitos, tendo como base o DL:

- «áreas classificadas» contida no art. 3.º al. a:) as áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação específica;


- Na definição de «áreas protegidas», enquanto componente da Rede Nacional das Áreas Protegidas pode recorrer-se ao art. 10º do mesmo diploma. Assim, são susceptíveis de corresponder a áreas protegidas as “áreas terrestres e aquáticas interiores e as áreas marinhas em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e cultural, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar”. Estas áreas podem abranger, tanto o domínio público, como o domínio privado do Estado e ter um âmbito nacional, regional ou local, consoante os interesses que procuram salvaguardar. A classificação de uma área como protegida deve respeitar o disposto nos arts. 14º ou 15º, consoante a área visada seja de âmbito nacional ou regional/local.

- As «áreas protegidas» classificam -se nas seguintes tipologias (cfr. art. 11º/2): parque nacional, parque natural, reserva natural, paisagem protegida e monumento art. 17º como uma uma “área que contenha predominantemente ecossistemas naturais ou seminaturais, natural.
Cumpre-nos definir uma destas tipologias: o «parque natural» (al. b)), mais concretamente definido no onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços”. São fundamentalmente áreas que se caracterizam por conter paisagens naturais, seminaturais e humanizadas, de interesse nacional, e que constituem exemplos de integração harmoniosa da actividade humana e da Natureza. Em Portugal continental, existem actualmente treze Parques Naturais: Montesinho; Douro Internacional; Litoral Norte; Alvão; Serra da Estrela; Tejo Internacional; Serras de Aire e Candeeiros; São Mamede; Sintra-Cascais; Arrábida; Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina; Vale do Guadiana; e Ria Formosa.

- Por seu turno a «Zona de Protecção Especial», ou melhor as áreas classificadas como tal, integram a par da Zona Especial de Conservação a Rede Natura 2000. Esta última trata-se de uma rede ecológica de âmbito europeu que compreende as áreas classificadas como zona especial de conservação (ZEC) e as áreas classificadas como zona de protecção especial (ZPE), resultante da aplicação da directiva 79/409 do Conselho de 2 de Abril - Directiva Aves. Para efeito do dl 140/99 de 22 Abril o art. 3.º al. o) considera Zona de Protecção Especial tratando-se de um subtipo de área protegida, uma área de importância comunitária no território nacional em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou restabelecimento do estado de conservação das populações das espécies de aves selvagens inscritas em anexo respectivo e do seu habitat que hoje são considerados ameaçados/em vias de extinção.

Finalmente, temos por definir, as áreas de continuidade. Estas, são áreas que estabelecem ou salvaguardam a ligação e o intercâmbio genético de populações de espécies selvagens entre as diferentes áreas nucleares de conservação, contribuindo para uma adequada protecção dos recursos naturais e para a promoção da continuidade espacial, da coerência ecológica das áreas classificadas e da conectividade das componentes da biodiversidade em todo o território, bem como para uma adequada integração e desenvolvimento das actividades humanas. Dentro das áreas de continuidade temos de apreciar a REN e a RAN:

- A «Rede Ecológica Nacional» (REN) criada pelo DL 321/83 de 5 Julho é actualmente regulamentada pelo DL 166/2008. O conceito está consagrado no art. 2º, n.º1 do diploma citado e é definido como uma estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que pelo seu valor e sensibilidade ecológica ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais são objecto de protecção especial e visa, tal como refere o n.º3 do art.2º proteger os recursos naturais, água e solo, prevenir e reduzir os efeitos da degradação da recarga de aquíferos, contribuir para a coerência ecológica da RFCN e para a concretização a nível nacional das prioridades da Agenda Territorial da União Europeia nos domínios ecológicos.

- A RAN corresponde à sigla de «Rede Agrícola Nacional», sendo esta matéria recentemente regulamentada pelo DL 73/2009 de 31 Março, encontra-se regulamentada desde 1989, ano em que surgiu o primeiro diploma a disciplinar esta matéria. Nos termos do art. 2º deste diploma, a RAN é formada pelo conjunto de áreas que, em virtude das suas características morfológicas, climatéricas e sociais, maiores potencialidades apresentam para a produção de bens agrícolas, estando por isso sujeitas a um regime especial de ocupação do solo. O nº2 do art. 2º acrescenta ainda que a RAN constitui uma restrição de utilidade pública, daí a aplicação de um regime territorial especial. A salvaguarda dos solos de maior aptidão agrícola, veicula o desenvolvimento sustentável e um correcto ordenamento do território.

Por fim, podemos depreender que os conceitos, correspondendo a áreas e zonas que pelas suas características e importância para a sustentabilidade dos ecossistemas e do meio ambiente se intersectam e relacionam, manifestando que apesar de terem um objecto diferente, todos eles prosseguem as mesmas finalidades (máximas já citadas e bem notórias, com que nos deparámos ao analisar os Diplomas), de entre as quais destaco o facto de se conferir um regime especial a certas áreas do território nacional, que dadas as suas características requerem maior tutela e preocupação – daqui podemos retirar o princípio da especialidade e a efectiva protecção do ambiente, que afinal é a estes, que as figuras que expusemos dão ênfase.

AIA&E

A avaliação ambiental estratégica (AAE - ou AIA de planos/programas) incide sobre planos e programas e é um instrumento de avaliação de impactos a nível estratégico, está regulada pelo DL.232/2007 de 15 de Junho. Esta vem reforçar o sistema de avaliação de impacto ambiental de projectos ao alargá-lo ao ordenamento do território, incluindo sectores como a energia, resíduos, extracção mineira e os transportes. Ou seja, a consideração das consequências ambientais acontece numa fase anterior ao processo de planeamento.Prossegue objectivos de sustentabilidade e procura ter uma visão estratégica e alargada das questões ambientais. Tem como finalidade principal incorporar uma série de valores ambientais no procedimento de tomada de decisão sobre planos e programas, durante a sua elaboração e antes da sua aprovação (assumindo-se como mais actualista ou de incisão mais consentânea, como de seguida explicaremos).Assegura uma visão estratégica e uma perspectiva alargada em relação às questões ambientais através da integração das considerações biofísicas, económicas e políticas relevantes que possam estar em causa, num quadro de sustentabilidade.É um processo contínuo e sistemático, logo a partir de um momento inicial do processo decisório, de avaliação da qualidade ambiental de visões alternativas e de perspectivas de desenvolvimento incorporadas num planeamento ou numa programação que vão servir de enquadramento a futuros projectos.
Postas as definições passemos a observação das diferenças entre os dois institutos – algumas já assinaladas e bem destacadas nas respectivas definições. A AIA tem uma função de avaliação do impacto dos projectos tal como são executados em concreto. A AAE é mais aberta, consultiva e interactiva, tem uma função estratégica de análise das grandes opções.
É possível verificar que a AIAE tem um carácter mais amplo, uma vez que destina não apenas a determinar as consequências ambientais que a execução de um projecto pode comportar, mas sim expandi-lo à fase de planeamento, que antecede a AIA. A AIAE expande-se à avaliação de efeitos de determinados planos e programas no ambiente. Diferentemente, a AIA é exigida para locais determinados.Ambos os procedimentos visam a minimização dos efeitos nocivos ao ambiente. Contudo a AIAE permite uma maior flexibilização entre técnicas de prevenção e protecção do meio ambiente, uma vez que é mais abrangente que a AIA de projectos, pois é específica destes últimos.A AIA intervém, por vezes, tardiamente no processo de planeamento, muitas vezes quando o projecto já está na fase de arranque, o que pode acarretar custos ambientais e económicos. A AIAE procura suprimir estas deficiências ao introduzir considerações ambientais numa fase anterior ao processo de planeamento.
No entanto pode acontecer que no âmbito da avaliação de planos e programas sejam produzidos elementos que possam ser aproveitados no âmbito da avaliação ambiental de projectos que se insiram nesses mesmos planos ou programas. Consagra-se assim, o dever de ponderar o resultado da avaliação ambiental de um plano ou programa na decisão final de um procedimento de AIA relativo a um projecto que concretize opções tomadas no âmbito da AAE do referido plano ou programa. O próprio art.13 do DL.232/2007 de 15 de Junho estabelece a articulação da AAE com o regime da AIA.Julgo, que estará agora bem claro, que estes dois institutos apesar de terem objectos diferentes, prosseguem finalidades muito semelhantes e que só podem ser alcançadas com a articulação dos dois regimes em causa. Nesse sentido, apesar das diferenças não se deve encarar estes dois institutos como realidades totalmente autónomas, mas sim numa relação de complementaridade. Esta complementaridade, “patente”no artigo 13º do D.L. 232/2007. Segundo o seu nº1, deve ocorrer de forma simultânea a AIA dos projectos sujeitos a impacto ambiental que sejam enquadrados, de forma detalhada, num plano ou programa, e a AIA destes programas. Ainda no que toca a estes projectos que sejam previstos de forma suficientemente detalhada num plano ou programa, determinam os nº2 a 4 que os resultados da AIA deste programa devem ser tidos em consideração à data da elaboração do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) em relação àqueles projectos e na DIA emitida no cerne do mesmo procedimento.

Plano do ordenamento do território verde

De grande relevância para a tutela ambiental são os planos, nomeadamente em matéria de ordenamento do território e de urbanismo. Estes reconduzem-se a verdadeiros regulamentos administrativos (em matéria ambiental). Tais formas de actuação administrativa, não obstante constituírem objecto de estudo autónomo no quadro do Dto de Ordenamento do território e Dto do Urbanismo, relevam também enquanto importantes fontes de Dto do Ambiente. E são precisamente os planos, designadamente os planos especiais que serão objecto do presente comentário.Um dos instrumentos de gestão territorial é o plano especial, que se integra, tal com a sua designação indica, a categoria dos instrumentos de natureza especial. Os PEOT - Planos Especiais de Ordenamento do Território são instrumentos regulamentares e de orientação elaborados pela Administração Central, estabelecendo uma politica integrada de ordenamento do território, de modo a permitir um desenvolvimento sócio-económico e ambiental sustentável, em especial em zonas de recursos hídricos. Estabelecem assim, e seguindo o disposto no art. 8.º, al. d), da Lei de Bases de Ordenamento do Território e de Urbanismo, um “meio supletivo de intervenção do Governo, apto à prossecução de objectivos de interesse nacional, com repercussão espacial, ou transitoriamente, de salvaguarda de princípios fundamentais do programa nacional de ordenamento do território”
O regime jurídico dos planos especiais de ordenamento do território encontrava-se consagrado no Decreto-Lei 151/95, de 24 de Junho, ao abrigo do qual foram elaborados e aprovados a maioria dos Planos Especiais de Ordenamento do Território (PEOT) actualmente em vigor. De acordo com este diploma, e com a alteração introduzida pela Lei 5/96, de 29 de Fevereiro, os PEOT são os :
- Planos de Ordenamento de Áreas Protegidas (POAP)
- Planos de Ordenamento de Albufeiras de Águas Públicas (POAAP)
- Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOC)
- Planos de Ordenamento dos Estuários
Os PEOT estão essencialmente vocacionados para estabelecer regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, fixando os usos e o regime de gestão compatíveis com a utilização sustentável do território.
Os planos especiais de ordenamento do território são directamente aplicáveis e vinculam privadas (art.11.º, nº2, da Lei de Bases), valendo também aqui as regras estabelecidas para a compensação e indemnização dos particulares afectados por tais instrumentos (art.18.º da Lei de Bases), verifica-se uma participação reforçada. Os planos especiais são, como supra destacados, “os planos de ordenamento de áreas protegidas, os planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas, os planos de ordenamento da orla costeira e os planos de ordenamento dos estuários”, em suma, relacionam-se com questões ambientais - art. 33.º Os planos especiais além de vincularem directa e imediatamente os particulares, são vinculativos para as entidades públicas, conforme o art. 3.º nº 2 do Decreto-lei nº 380/99 de 22 de Setembro
Os seus principais objectivos dos são:
- Execução de uma política integrada de ordenamento do território, assegurando o desenvolvimento económico e social sustentável;
- Definição de princípios e regras de ocupação uso e transformação do solo e utilização das albufeiras;
- Compatibilização com a protecção e valorização dos recursos naturais, das áreas agrícolas e florestais e do património natural e construído e com a previsão de zonas destinadas ao recreio e lazer;
- Aplicação das disposições legais e regulamentares vigentes e dos princípios gerais do ordenamento do território e salvaguarda e valorização do património natural e construído;
- Articulação com planos, programas e projectos de âmbito nacional, municipal e supramunicipal.
Vale a pena aqui frisar, que os PMOT devem incorporar e obedecer aos princípios e regras estabelecidas pelos PEOT. Os PMOT, programas ou projectos de carácter nacional, regional ou local devem estar compatibilizados com os PEOT. A força jurídica destes planos territoriais, aqui evidenciada, decorre da sua natureza de “norma especial” perante os demais instrumentos de carácter “geral”. É por isso que a Lei de Bases estabelece que eles “prevalecem sobre os planos municipais e intermunicipais”, ainda que representem “um compromisso específico de compatibilização com o programa nacional” e com os “planos regionais de ordenamento do território” (art.10.º, nº4, Lei de Bases; art.24.º, nº4 do DL 380/99, de 22 de Setembro). Isto porque no topo dos instrumentos de gestão territorial encontramos o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT) que exerce sobre os demais uma relação de hierarquia pura (art. 4.º nº2 da Lei nº 58/2007 de 4 de Setembro). Os planos especiais que sejam incompatíveis com o PNPOT têm de ser alterados, portanto, aqueles têm de se articular com o PNPOT (o Programa Nacional é lei). As suas directrizes e orientações têm em conta “as áreas de interesse nacional em termos agrícolas, ambientais e patrimoniais”, art. 9.º nº1 da Lei nº 48/98. A articulação do PNPOT com outros instrumentos estratégicos abrange uma panóplia de matérias (como exemplos, a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável, o Programa Nacional para as Alterações Climáticas, Estratégia Nacional para a Energia – art. 1.º nº5 da Lei nº 58/2007). O PNPOT vincula as entidades públicas, ele é uma espécie de orientação, um guião. Ao consultarmos a legislação de urbanismo e ordenamento do território, facilmente encontramos preocupações ambientalistas associadas: conservação de áreas protegidas, áreas agrícolas e florestais, áreas de reserva ecológica, os instrumentos de gestão territorial têm de identificar as zonas ribeirinhas, rede hidrográfica (arts. 12.º, 13.º e 14.º Decreto-lei nº 380/99).Pelo exposto, observa-se então que o legislador atribui um papel preferencial à prossecução da política pública do ambiente. E pretende uma harmonia entre os interesses de construção e desenvolvimento de infra-estruturas de modo a satisfazer as necessidades da população cada vez mais numerosa e os interesses ambientais, de manutenção dos recursos. Planear, gerir e edificar “é bom que” não descurem, ou reformulando, que tutelem, o ambiente! Admitindo que o legislador prossegue várias máximas, pelo que pudemos constatar, é certo que uma delas proclama um ordenamento do território verde. Temos assim por certo, que os planos têm em vista os vários princípios norteadores do Direito do Ambiente, tentando prossegui-los, respeitá-los e adequando-se a eles. Há, pois, uma coordenação do Ordenamento do Território e do Ambiente.

Pintada por ambos!

“ (...) As Sociedades humanas tardam em compreender que o único modelo para se relacionarem duradouramente com os ecossistemas não é o da dominação, mas sim o da habitação", como assinala Viriato Soromento Marques.

Podemos hoje falar numa verdadeira Constituição ambiental, já que temos mais do que referências esparsas e fragmentárias, as previsões constitucionais relativas ao ambiente devem ser integradas e articuladas com os demais princípios.A Constituição da Republica Portuguesa (CRP) consagra no art. 66 o direito ao ambiente, como direito fundamental dos indivíduos (nº1) e a protecção do ambiente como tarefa pública no nº2.
A questão que se nos coloca retrata um problema prévio a qualquer análise que se faça do direito da política do ambiente tem a ver com a finalidade em nome da qual é estabelecido o respectivo regime.
Discutem-se os fundamentos da tutela jurídico-política do ambiente, colocando-se a seguinte questão: deverá proteger-se o ambiente pelo próprio ambiente, em face do valor que ele tem em si mesmo e em face dos direitos de que a comunidade biótica deve gozar ou, ainda aqui, é "apenas" a vida do Homem que se pretende assegurar, em condições dignas de existência? Questão esta, idêntica a que nos propomos a encontrar uma resposta!
Na sequência destas duas opções, assinalam-se habitualmente duas grandes pré-compreensões da tutela jurídica do ambiente:

- Pré-compreensão antropocêntrica: a defesa do ambiente é feita com o objectivo principal - ou mesmo único - de proteger a vida humana;

- Pré-compreensão ecocêntrica: o ambiente (tanto na globalidade, enquanto bem unitário, como quanto aos seus componentes) é tutelado em si mesmo, procurando-se a defesa promoção da natureza como um valor novo.

A 1ª perspectiva assume os bens naturais como bens de utilidade para a vida humana como a via mais adequada para a protecção da Natureza passa pela consideração, numa visão antropocêntrica (posição também seguida na CRP no art. 66º 1 e 2).
Por sua vez, a visão ecocêntrica tende a considerar a Natureza como realidade merecedora de tutela, independentemente das necessidades do Homem
A estas duas pré-compreensões junta-se por vezes ainda uma terceira, que não é mais do que uma derivação da primeira: referimo-nos à pré-compreensão economicocêntrica, na qual a protecção do ambiente tem por base necessidade de proteger recursos escassos, imprescindíveis à continuação da actividade produtiva do homem. Porém, também aqui, é a protecção da vida do homem que está em causa (embora apenas mediata ou indirectamente), razão pelo qual esta pré-compreensão acaba por se reconduzir à pré-compreensão antropocêntrica.
Independentemente da opção que se tome, deve sublinhar-se que se vem tornando notório o trânsito de uma visão antropocêntrica do direito para uma outra em que também as "coisas" passam a merecer a tutela da ordem jurídica (substituição ou complemento do princípio antropocêntrico pelo princípio ecocêntrico ou biocêntrico). Apesar desta tendência julgo que a nossa Constituição apesar de conferir uma tutela objectiva e subjectiva, são ainda marcadamente antropocêntricas, na medida em que visam acima de tudo proteger a vida e a qualidade de vida do Homem, o seu bem-estar e a sua utilização dos recursos naturais.Feita a breve exposição é, diria óbvio, que o nosso ordenamento jurídico, em última instância, é ainda o Homem que se visa proteger quando se prevê a tutela do ambiente.


O Prof. Vasco Pereira da Silva apresenta ainda uma outra configuração, à "velha" querela entre antropocentrismo e ecocentrismo: o antropocentrismo ecológico. Este não comporta uma qualquer visão meramente instrumentalizadora, economicista ou utilitária da Natureza, ao considerar não apenas que o ambiente deve ser tutelado pelo Direito, como também que tal preservação é uma condição da realização da dignidade da pessoa humana. O antropocentrismo ecológico, que o regente defende rejeita igualmente os excessos "fundamentalistas", pois, se é certo que, em nossos dias, a "Natureza tem de ser protegida também em função dela mesma, como um valor em si" (Freitas do Amaral), isso não deve significar, nem a pseudo-atribuição de "direitos subjectivos" à Natureza - os quais seriam uma contradição nos termos, pois se trataria de uma espécie de "direitos subjectivos sem sujeito" -, nem muito menos a "funcionalização" dos direitos dos indivíduos em razão de qualquer interpretação rebuscada da preservação do ambiente.
Sendo certo que o homem se integra Natureza e que a protecção desta obriga à tomada de medidas destinadas à salvaguarda futura do equilíbrio ambiental, é igualmente verdade que o Direito regula relações de seres livres e responsáveis que, por assim serem, devem ter sempre presente que é a eles que incumbe a preservação do meio-ambiente, e as suas obrigações perante as gerações vindouras, destacando-se entre elas a conservação do "património biológico" assim como do "cultural".
Segundo o regente, basilares são os direitos das pessoas, mas devemos também considerar a dimensão objectiva da tutela ambiental, uma vez que o futuro do Homem não pode deixar de estar indissociavelmente ligado ao futuro da Terra, significa assim adoptar uma concepção antropocêntrica ecológica do Direito do Ambiente, mas permite igualmente superar os termos tradicionais da contraposição entre antropocentrismo e ecocentrismo, em nome de uma realização integrada (e integral) dos valores ambientais no domínio jurídico.
A posição supra enunciada parece ser não apenas aquela que é teoricamente mais adequada, como também a que melhor corresponde à lógica da CRP, que se ocupa da questão da protecção do meio-ambiente na dupla perspectiva de tarefa estadual e de direito fundamental (não obstante a tendência maioritária defender o antropocentrismo).
Merecem referência as alíneas d) e e) do art.9º CRP, que preceituam como tarefas fundamentais do Estado: "defendendo a natureza e o ambiente", assim como promover a efectivação dos "direitos ambientais”, que se impõem a todo o ordenamento, estabelecendo finalidades de tutela ecológica a atingir e vindo "fazer a ponte" entre a tutela objectiva e a protecção subjectiva do ambiente, ao mesmo tempo que parece mostrar a preferência do legislador constituinte por um modelo predominantemente subjectivista.
Mas a constituição consagra também, expressamente, o direito ao ambiente como direito fundamental (art.66.º), o que representa uma clara opção pela defesa do ambiente através da protecção jurídica individual. Pois os direitos fundamentais constituem posições substantivas de vantagem dos indivíduos dirigidas, em primeira linha, contra o Estado e o poder púbico e que valem também, em segunda linha, perante entidades privadas.
Posto isto, e uma vez descrita a posição do Professor, considero que apesar da CRP optar pela defesa do ambiente através da protecção jurídica individual, enuncia as duas perspectivas: antropocentrismo e ecocentrismo, e só lançando um olhar sobre as duas, isto é, harmonizando-as, encontraríamos fundamentos para a tutela do ambiente de forma globalizante, ao invés de se adoptar uma perspectiva em detrimento da outra. Defendo assim, uma “configuração mista”: o antropocentrismo ecológico, aclamado pelo Prof. Vasco Pereira da Silva.

O Princípio do Desenvolvimento Sustentável é mesmo um princípio !!!

Para responder à questão e comentar a frase exposta, proponho-me a começar por caracterizar o desenvolvimento sustentável, seguido de uma breve exposição acerca dos princípios inerentes ao direito do ambiente e finalmente, verificar a juridicidade do desenvolvimento sustentável e integração ou não,deste como princípio do Direito do Ambiente.
Desde já passo a admitir a sua natureza principiológica, não obstante a sua aplicaçao casuística e eventuais desvirtuamentos por opções políticas.

Desenvolvimento sustentável – o que é?
“Um desenvolvimento que satisfaça as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras satisfazerem as suas próprias necessidades”
Comissão Mundial para o Ambiente e Desenvolvimento das Nações Unidas, “Relatório Brundtland”, 1987

A ideia principal que está na base do conceito de desenvolvimento sustentável é a melhoria da qualidade de vida para todos, no presente e no futuro. Essa melhoria de qualidade de vida terá de abranger, naturalmente, vários aspectos, desde a saúde das pessoas, à habitação, educação, à boa qualidade da água que bebemos ou do ar que respiramos. Embora a ideia seja simples, desenvolver as sociedades de uma forma sustentável nem sempre é fácil, não só porque exige que sejam alcançados, ao mesmo tempo, objectivos ambientais, económicos e sociais, sendo para isso necessário uma grande coordenação de políticas, como também é imprescindível o envolvimento de todos. Além disso, o conceito é muitas vezes incompatível com os nossos estilos de vida e comportamentos.
Quando falamos em desenvolvimento sustentável referimo-nos a economias locais vibrantes, novos empregos, qualidade habitacional, transportes eficientes e outros factores que contribuam para a melhoria da qualidade de vida. É completamente errado pensar em desenvolvimento sustentável só em termos ambientais.
As dimensões do Desenvolvimento Sustentável
O Desenvolvimento Sustentável comporta e interliga:
- O progresso social que reconheça as necessidades de todos relativas, por exemplo, à saúde, educação, habitação, segurança, entre outros aspectos;
- A protecção do ambiente e utilização prudente dos recursos naturais. Esta vertente aborda aspectos relacionados com a atmosfera, biodiversidade, água potável, oceanos, utilização dos solos, conservação dos habitats naturais, gestão das zonas costeiras, entre outros.
- Um crescimento económico estável e sustentável que apoie o progresso social e respeite o ambiente. Nas metas de crescimento económico devem estar incluídas as preocupações ambientais e as de equidade social. Aqui, produtores e consumidores, nos vários sectores de actividade (agricultura, turismo, transportes, energia, comércio), têm um importante papel a desempenhar. As empresas terão de ter em conta padrões de produção ecoeficientes, que não desgastem o ambiente. A sua responsabilidade social passa também por ter preocupações sociais com a comunidade em que se insere, assim como garantir boas condições de trabalho aos seus colaboradores. Por outro lado, os consumidores devem praticar um consumo informado e responsável, e para tal devem ser conscientes das consequências dos seus actos de consumo.

Alem destes três principais pilares do desenvolvimento sustentável, deve ainda acrescentar-se a dimensão institucional que tem a ver com “governação”, isto é, a procura de sistemas de decisão transparentes e participados que assegurem o envolvimento dos interessados e a legitimidade das decisões.

Podemos dizer que o desenvolvimento sustentável é um processo de modificação progressiva na qualidade de vida do ser humano, através de um crescimento económico com equidade social e beneficio local e da transformação de padrões de produção e consumo que integrem a protecção do ambiente. Este processo implica o respeito pela diversidade étnica e cultural regional, nacional e local, assim como o fortalecimento e a plena participação dos cidadãos, respeitando o ambiente e sem comprometer a qualidade de vida das gerações futuras. Nesta perspectiva, além do equilíbrio entre as componentes social, ambiental e económica, destaca-se igualmente a vertente cultural que promove e defende a diversidade de hábitos, costumes e formas de vidas.
Se bem que há uma aceitação global do conceito de desenvolvimento sustentável, os seus níveis de implementação diferem. Num país onde as necessidades básicas já foram satisfeitas, será mais fácil atingir um equilíbrio de sustentabilidade, pois há mais meios para proteger o ambiente, há mais consciência da necessidade de gerir os recursos naturais de forma ponderada, pensando no futuro, e há mais pressão da opinião pública em criar um sistema de equilíbrio.


A Constituição portuguesa consagra um conjunto de princípios fundamentais em matéria de ambiente. Princípios estes, que parafraseando o Prof. Vasco Pereira da Silva, são ainda "verdes", carecendo de tratamento e aprofundamento científico, ao nível do Dto do Ambiente.
O princípio do desenvolvimento sustentável encontra-se expressamente consagrado no nº2, do art. 66.º CRP, enquanto condição de realização do direito ao ambiente.
A sua primeira manifestação parece ter-se verificado na ordem jurídica internacional, através da Declaração de Estocolmo de 1972 e da Carta da Natureza de 1982, e o seu alcance inicial era, sobretudo, de natureza económico, visando chamar a atenção para a necessidade de conciliação da preservação do meio-ambiente com o desenvolvimento sócio-económico.
Este princípio apresenta igualmente uma dimensão juídica, não apenas no domínio da ordem internacional como também no âmbito do dto interno, tanto em em Legislação Ambienta, como princípio constitucionalmente expressamente consagrado. Apresenta-se como uma das finalidades a obter pelo Direito do Ambiente, ao estabelecer uma exigência de "equilibrar os pesos na bança", isto é, ponderar as consequências para o meio-ambiente de qualquer decisão jurídica de natureza económica tomada pelos poderes públicos e a postular a sua invalidade, no caso dos custos ambientais inerentes à sua efectivização serem incomparavelmente superiores aos respectivos benefícios económicos, pondo assim em causa a sustentabilidade dessa medida de desenvovimento.
O princípio constitucional do desenvolvimento sustentável obriga assim à "fundamentação ecológica" das decisões jurídicas de desenvolvimento económico, estabelecendo a necesidade de ponderar tanto os benefícios de natureza económica com os prejuízos de natureza ecológica de uma determinada medida, afastando por inconstitucionalidade a tomada de decisões insuportavelmente gravosas para o ambiente. Em tom de conclusão: "Quando não é certo que uma dada opção tenha impactos ambientais graves, deve optar-se pelo caminho que oferece mais segurança ao ambiente e ao cidadão". Trata-se de uma conduta humana, de uma meta a atingir globalmente, uma luta para que as diferenças de implementação se dissipem de forma a assegurar a satisfação das necessidades das gerações vindouras. Aceitando porém, a sua aplicação casuística, há que combater os “sound bites” de sabor de considerações de oportunidade política e evitar que se desvirtue o equilíbrio da "balança" por interesses alheios ao Ambiente.
Cumpre salientar por fim, depois da exposição feita, que é um prinípio, salvo erro, mais exigente do que os plasmados no mesmo artigo, já que é sempre visando o desenvolvimento sustentável que os outros se "desenrrolam" (art.66.º, nº2 "Para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado (...)" ).

O emergente princípio da precaução cabe ou não no “saco” do princípio da prevenção?!

Cumpre-nos analisar a autonomização ou NÃO dos princípios da prevenção e da precaução. Assumiremos para esta "encruzilhada" (saber se o princípio da precaução, como nova realidade a integrar o domínio ambiental, se deve considerar, face ao princípio da prevenção, como princípio jurídico autónomo ou, pelo contrário, se deve entender como integrado no princípio da prevenção), uma perspectiva sobre o conteúdo material, deixando para trás a argumentação de ordem linguística, bem como a referente à técnica jurídica, também elas importantes na sustentação da posição do Prof. Vasco Pereira da Silva que adiante esclareceremos.
Não obstante a constituição referir a prevenção como também a precaução, o legislador não deixa clara a assunção de uma distinção, e daí as dúvidas doutrinárias. Para uns, o legislador delimitou os dois princípios, já para outros, não será assim.
A ideia de prevenção encontra-se subjacente a quase todas as disposições da Constituição do Ambiente, mas encontrou consagração expressa, no nº2, do art. 66.º, quando se estabelece que "para assegurar o direito ao ambiente (...) incumbe ao Estado (...)": "a) prevnir e cntrolar a poluição e os seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão". Encontra também consagração no artigo 3º, a), da Lei de Bases do Ambiente . Este principio como proclamado pelo Prof. Vasco Pereira da Silva "tem como finalidade evitar lesões do meio ambiente, o que implica capacidade de antecipação de situações potencialmente perigosas, sejam elas de origem natural ou humana, capazes de pôr em risco os componentes ambientais, de modo a permitir a adopção de meios mais adequados para afastar a sua verificação ou minorar as suas consequências". O que se visa com a consagração deste princípio é evitar a produção de danos para o ambiente, e não a reacção a tais lesões, ainda que a prevenção e a repressão passam andar associadas, na medida em que a existência de mecanismos eficazes de contencioso ambiental possui um efeito dissuasor de eventuais comportamentos ilícitos, desempenhando indirectamente uma função preventiva. De facto, numa sociedade em que são cescentes os factores de risco para a Natureza (e que são a contrapartida das vantagens inerentes à sua utilização), a consciênia hoje generalizada da escassez e da perenidade dos recursos naturais torna imperiosa a aplicação jurídica da regra - de senso comum - de que "mais vale prevenir do que remediar". Daí que se possa afirmar que o Direito do Ambiente constitui um domínio jurídico forçosamente "ancorado no princípio da prevenção" (Gomes Canotilho).
O princípio da precaução, para quem defenda que é um princípio autónomo, significa segundo Gomes Canotilho que "o ambiente deve ter em seu favor o benefício da dúvida quando haja incerteza, por falta de provas científicas evidentes, sobre o nexo causal entre uma actividade e um determinado fenómeno de poluição ou degradação do ambiente". Este princípio na sua essência não seria fruto de reflexões científicas, mas sim de preocupações práticas e prementes relativas ao aumento da poluição pois o homem deveria antecipar, apesar da incerteza científica, os danos que de forma grave e irreversível poderiam lesar os bens ambientais, estes danos deveriam ser evitados.

Nos últimos tempos, contudo, tem-se vindo a desenvolver uma importante tendência doutrinária o sentido de assimilar o princípio da prevenção à sua acepção mais restritva (destina-se a evitar perigos imediatos e concretos, de acordo com uma lógica imediatista e actualista), ao mesmo tempo que se procede à autonomização de um princípio da precaução, de conteúdo mais amplo.
Como expresso na frase que me proponho a comentar, ao invés da distinção dos dois prinípios supra referidos é preferivel a construção ampla de uma noção de prevenção (visa afastar eventuais riscos futuros, mesmo que ainda não determináveis, de acordo com uma lógica mediatista e prospectiva, de antecipação de acontecimentos futuros; da mesma maneira como permite antecipar situações susceptíveis de lesar o ambiente, quer sejam provenientes de causas naturais, quer de condutas humanas), adequada a resolver os problemas com que o jurista do ambiente se depara entre outras razões pela falta de unívocidade dos critérios de distinção entre prevenção e precaução, muito menos os resultados a que conduz a autonomização deste último princípio, cujo conteúdo, algo incerto, pode ir desde uma sensata exigência de ponderação jurídica consideradora da dimensão ambiental dos fenómenos, até a interpretações eco-fundamentalistas, susceptíveis de afastar qualquer realidade nova – a qual, na dúvida, pode ser sempre objecto de irracional desconfiança e, desde logo, considerada "culpada" de lesão ambiental.
As propostas de autonomização do principio da precaução assentam em critérios muito diversificados, nem sempre permitindo separar de forma inequívoca os domínios correspondentes a essa nova realidade. A regência avança alguns destes critérios, demonstrando a sua desdequação:
Causas naturais vs. acções humanas: distinguir o âmbito da prevenção em razão de "perigos", decorrentes de causas naturais, e a precaução em função de "riscos", que seriam provocados por acções humanas, é totalmente falível já que na sociedade (pós-)industrializada dos nossos dias, as lesões ambientais são o resultado de um concurso de causas em que é impossível distinguir rigorosamente factos naturais de comportamentos humanos.
Carácter actual vs. carácter futuro dos riscos: despropositado visto que, no domínio das lesões ambientaisou de avaliação de impacto ambiental uns e outros se encontram interligados sendo necessário proceder à realização de juízos de prognose que permitam considerar ambos simultânea e conjugamente.
"In dubio pro natura": não se considerar muito adequado reconduzir a ideia de precaução a um princípio de "in dubio pro natura". Pois, das duas uma, ou se trata apenas de um princípio de consideração da dimensão ambiental dos fenómenos e, nesse caso, não só é plenamente justificado como não se vê porque não há-de integrar o conteúdo da prevenção, ou é uma verdadeira presunção, que obriga quem pretende iniciar uma qualquer actividade a fazer prova de que não existe qualquer perigo de lesão ambiental e, então, atribuir dimensão jurídica a tal princípio representaria uma carga excessiva, inibidora de qualquer nova realidade, seja em que domínio for, uma vez que o "risco zero" em matéria ambiental não existe.
Face a toda esta problemática e depois de apresentada então, a contestação à autonomização destes dois princípios, feita pelo Prof. Vasco Pereira da Silva, é ainda de salientar que o Prof. julga ter havido um lapso de tradução: precaution deveria significar prevention. No fundo, o significado é o mesmo. Se se autonomizasse a precaução da prevenção, atribuir-se-ía à primeira um conteúdo eco-fundamentalista, o que, não parece fazer sentido. Os critérios utilizados para distinguir os dois supra citados, não são sustentáveis: o facto de se tentar unir prevenção/perigo e precaução/risco é desadequado e traduz-se somente numa redundância. Desta feita, seguimos a posição do Professor Vasco Pereira da Silva que adopta um conteúdo amplo para o princípio da prevenção, " de modo a incluir nele a consideração tanto de perigos naturais como de riscos humanos, tanto a antecipação de lesões ambientais de carácter actual como de futuro, sempre de acordo com critérios de razoabilidade e de bom-senso". Assumimos assim que a INDEPENDÊNCIA do princípio da precaução é improcedente se tivermos cientes da sociedade de riscosem que nos inserimos, caíndo no saco do princípio da prevençao os perigos provenientes de causas naturais bem como os derivados da acção humana, a antecipação de lesões ambientais de carácter actual como de futuro, de acordo com critérios de razoabilidade.