12ª Tarefa: Diferenças Verdes

O Decreto-Lei nº 142/2008 de 24 de Julho veio a consagrar o Regime Jurídico da Conservação da natureza e da biodiversidade. Levou à criação da Rede Fundamental de Conservação da Natureza (RFCN), sendo esta uma das opções previstas na Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e Biodiversidade que emanou da Lei nº 11/87 de 7 de Abril (L.B.A). A Rede Fundamental de Conservação da Natureza é constituída, por força do Art. 5º do respectivo decreto-lei, por: áreas nucleares de conservação da natureza e da biodiversidade integradas no Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC), nos termos do Art.5º/1 alínea a); e pelas Áreas de Reserva Ecológica Nacional (REN), de Reserva Agrícola Nacional (RAN) e do domínio público hídrico, nos termos do Art.5º/1 alínea b), enquanto áreas de continuidade que estabelecem ou salvaguardam a ligação e o intercâmbio genético de populaçõesde espécies selvagens entre as diferentes áreas nucleares de conservação, contribuindo para uma adequada protecçãodos recursos naturais e para a promoção da continuidade espacial, da coerência ecológica das áreas classificadas e a conectividade das componentes da biodiversidade em todo o território, bem como para uma adequada integração e desenvolvimento das actividades humanas. Quanto à primeira categoria abrangida pela RFCN, concretamente distinguem-se a Rede Nacional de Áreas Protegidas, as Áreas classificadas integradas na Rede Natura 2000 e as Áreas classificadas de acordo com Compromissos internacionais.
Relativamente ao Parque Natural, este classifica-se em uma área protegida de interesse nacional, ao abrigo do Art.11º/1 e 2 alínea b) do presente decreto-lei e define-se como “uma área que contenha predominantemente ecossistemas naturais ou seminaturais, onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços” como consta do Art.17º/1. Uma “Área Protegida” é um espaço geográfico claramente definido, reconhecido, dedicado e gerido, através de meios legais ou outros igualmente eficientes, com o fim de obter a conservação a longo termo da natureza com os serviços associados ao ecossistema e os valores culturais. Estas visam dar cumprimento às incumbências constitucionais referidas nos Arts. 9º alínea e) e Art.66º/2 alíneas b) e c) da CRP e concretizar o Art.29º/2 da LBA.
Entre os objectivos que fundamentam a classificação de um parque natural salientam-se, de acordo com o Art.17º/2, a preservação da Flora e da Fauna e a criação de um ambiente de lazer. O Parque Natural de Montesinho, o Parque Natural do Douro Internacional e o Parque Natural da Serra da Estrela, são alguns dos treze parques naturais de âmbito nacional.
Quanto à Reserva Ecológica Nacional (REN), esta encontra-se, actualmente, regulada pelo Decreto-Lei nº 166/2008 de 22 de Agosto, que revogou o Decreto-Lei nº 93/90. Nos termos do Art. 2º/1 consiste numa “estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial”. A REN integra áreas de protecção do litoral; áreas relevantes para a sustentabilidade do ciclo hidrológico terrestre e áreas de prevenção de riscos naturais, de acordo com o Art. 4º. Nestas áreas são proibidas acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção e ampliação, obras hidráulicas, entre outras, nos termos do Art.20º. No que diz respeito à Reserva Agrícola Nacional (RAN), esta está regulada pelo Decreto-lei nº 73/2009 de 31 de Março e consiste no “conjunto das áreas que em termos agro-climáticos, geomorfológicos e pedológicos apresentam maior aptidão para a actividade agrícola”, como se prevê no Art.2º/1, sendo uma restrição de utilidade pública, de acordo com o nº 2 .O objectivo principal da instituição da RAN é resguardar os solos de maior aptidão agrícola de todas as intervenções que diminuam e impeçam a sua afectação à agricultura, como resulta do Art. 21º do presente DL. Desta forma, carecem sempre de parecer prévio favorável das comissões regionais da reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a um determinado núcleo de utilização não agrícola, de acordo com o Art.23º/1, sob pena de nulidade, por força do Art.38º. Integram-se no âmbito material da RAN as unidades de terra que apresentam elevada ou moderada aptidão para a actividade agrícola, nos termos do Art.8º.
As Zonas de Protecção Especial (ZPE) são áreas classificadas que integram a Rede Natura 2000, de acordo com o Art. 5º/1 alínea a) ii) do Decreto-lei nº 142/2008. A sua classificação reveste a forma de decreto regulamentar e abrange as áreas que contêm os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a protecção de determinadas espécies de aves, como resulta do Art. 3º/1 alínea o) do Decreto-lei nº 140/99. Estas ZPE foram criadas ao abrigo da Directiva Aves (Directiva nº 79/409/CEE, do Conselho de 24 de Abril). A Rede Natura 2000 visa proteger os habitats naturais e a fauna e a flora selvagens, constituindo, assim, um intrumento fundamental da política europeia de defesa da biodiversidade. Para além das ZPE comporta ainda, os sítios estabelecidos com base na Directiva Habitats (Directivaº 92/43/CEE) e, as áreas classificadas como Zonas Especiais de Conservação (ZEC). Surge, pois, como um instrumento de gestão integrada dos “espaços naturais”.
Finalmente, as áreas classificadas são definidas , ao abrido do Art. 3º alínea a) do Decreto-Lei nº 142/2008, como “as áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação específica”.
Concluindo, integram-se numa espécie de “árvore” (Rede Fundamental de Conservação da Natureza ou RFCN) constituindo as diversas ramificações desta: de um lado encontramos o Sistema Nacional de Áreas Classificadas (que abrange a Rede Natura 2000 e a Rede Nacional de Áreas protegidas (RNAP); e, de outro, as ditas àreas de continuidade (REN, RAN e DPH).

2ª Tarefa: Comentário à frase da Prof. Martha Nussbaum

É impossível ficar indiferente sempre que nos mandam um e-mail com imagens de animais a serem torturados.Pense-se nos chamados “gatos bonsai” que no Japão são colocados ainda bébes dentro de garrafas tornando-se num objecto decorativo; ou não vamos muito longe, pense-se nas touradas, nos animais usados em laboratórios e nos animais de circo que são constantemente chicoteados. Mas afinal, o facto de serem seres irracionais será fundamento suficiente para que se desvalorize as suas vidas em prol das vidas humanas? Face as essas duras realidades, têm sido levadas a cabo diversas campanhas de sensibilização, e cada vez mais tem-se abordado a questão dos “direitos dos animais”. Alguns defensores destes direitos têm recorrido a critérios de proximidade com as pessoas, nomeadamente o critério da exteriorização de sentimentos para justificar que os animais, tal como os seres humanos, são seres sensíveis , tentando atribuir-lhes personalidade jurídica.
Do ponto de vista jurídico, os animais não são sujeitos de direito, isto é, não podem ser títulares de relações jurídicas, mas é possível falar-se nos “direitos dos animais” enquanto “deveres do homem para com os animais”. É também indubitável que não têm personalidade jurídica, não podendo ser promovidos à categoria de “pessoas” e muito menos ser-lhes atribuidos direitos que colidem com a sua própria essência. Contudo, merecem ser jurídicamente tutelados já que são uma componente fundamental do meio ambiente, como decorre dos Arts. 6º alínea e) e Art. 16º da LBA.
Existem vários diplomas legais dos quais se extraiem regras que correspondem aos ditos “direitos dos animais”, no sentido de obrigações a cargo dos seus proprietários ou possuidores , constituindo verdadeiras limitações à sua utilização. Temos a Declaração Universal dos Direitos dos Animais proclamada pela UNESCO a 27 de Janeiro de 1978, que nos seus Artsº. 1º e 2º refere que “Todos os animais nascem iguais perante a vida e têm os mesmos direitos à existência” e que “ Todo o animal tem direito a ser respeitado “. Deste diploma decorre, claramente, que os animais têm um direito à vida e à existência ( o homem, como espécie animal, não pode exterminar os outros animais ou explorá-los violando este direito, já que a morte de um animal sem necessidade é considerado biocídio, nos termos do Art.11º da presente Declaração); um direito à integridade física e psíquica , na medida em que nenhum animal será submetido a maus tratos nem a actos cruéis (Art.3º/1); um direito à saúde e bem-estar, que significa que não só os animais não devem ser maltratados como impõe-se um comportamento positivo, no sentido de os tornar felizes. Quanto a esse direito há que conjugar com a Convenção Europeia para a Protecção dos Animais de companhi a da qual consta no seu Art. 4º/1 e 2, um elenco de deveres a cargo dos respectivos donos para promover uma vida condigna ao animal nomeadamente o dever de boa alimentação e de boas condições de alojamento; e, finalmente, um direito ao respeito, defendendo-se que o respeito dos animais pelo homem é inseparável do respeito dos homens entre si. Em Portugal, encontramos a Lei nº 92/95 de 12 de Setembro, que visa a Protecção dos Animais, com as subsequentes alterações.
Contudo, alguns destes diplomas são desprovidos de vinculatividade legal (é o caso da Declaração Universal dos Direitos dos Animais que se trata apenas de uma carta de intenções com vista a despertar a necessidade de tutela efectiva do animal por parte dos Estados) o que demonstra o carácter insuficiente e vago da tutela legal atribuida aos animais individualmente considerados.
Desta forma, é possível concluir-se no sentido de que, apesar das várias tentativas para os fazer valer, não existem verdadeiros “direitos dos animais”. Estes ditos direitos não são mais do que um corolário do direito dos cidadãos ao ambiente, que decorre do Art.66º da CRP. Os animais são tutelados enquanto membros de várias espécies, estando todas as medidas existentes direccionadas à sua conservação e regeneração como um todo.

9ª Tarefa: Avaliação de Impacte Ambiental de projectos vs. Avaliação de Impacte Ambiental Estratégica

A Avaliação de Impacte Ambiental – doravante A.I.A- é um instrumento preventivo usado nas políticas de ambiente e gestão ambiental com o intuito de assegurar que um determinado projecto possível de causar danos ambientais seja analisado de acordo com os prováveis impactos no meio ambiente e que esses mesmos impactos sejam analisados e tomados em consideração no seu processo de aprovação. A elaboração de um A.I.A é apoiada em estudos ambientais elaborados por equipes multidisciplinares, os quais apresentam diagnósticos, descrições, analises e avaliações sobre os impactos ambientais efectivos e potenciais do projecto. Pretende promover o desenvolvimento sustentável através da gestão equilibrada dos recursos naturais, assegurando a protecção da qualidade do ambiente e, assim, contribuindo para uma melhoria da qualidade de vida. É regulada pelo Decreto-Lei nº 69/2000 de 3 de Maio, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 197/2005 de 8 de Novembro, sendo também referida nos Arts.30º e 31º da LBA.

Quanto à sua natureza, é um processo de elevada complexidade e grande impacte social, envolvendo directamente a vertente económica, pela grandeza da repercussão dos seus efeitos nos projectos públicos e privados de grande dimensão. Tem como objectivos, por um lado, aperfeiçoar o processo de decisão dos poderes públicos com vista à prevenção da poluição e protecção da fauna, da flora, do solo, da água, do ar, do clima e da paisagem, dos bens naturais e do património cultural; e, por outro, o desempenho de uma função de pacificação social: permite tornar os projectos mais conhecidos e transparentes e fomentar o diálogo entre a administração e o público, evitando, desta forma, o recurso à via judicial ou mesmo a outros meios menos pacíficos de manifestação como greves, bloqueios ou incêndios, que são meios hostis e socialmente onerosos de exprimir opiniões desfavoráveis ao projecto.

Importa agora fazer a distinção entre a Avaliação de Impacte Ambiental de projectos e a Avaliação ambiental Estratégica (A.A.E). A primeira encontra-se prevista no Art. 1º/1 e 3 do DL nº 69/2000, sendo aquela que incide sobre projectos públicos ou privados, no sentido de obras ou outras intervenções no meio natural ou paisagem. De entre todos os projectos, apenas são sujeitos a A.I.A aqueles que forem susceptíveis de produzir efeitos significativos sobre o ambiente, como resulta do Art. 1º/2. Do Art. 1º/3 do DL nº 69/2000 consta o elenco de projectos sujeitos a A.I.A, uns de sujeição obrigatória, nomeadamente aqueles que constam do Anexo I do presente Decreto ex vi Art.1º/3 alínea a), entre os quais salienta-se a instalação de centrais térmicas e outras instalações de combustão com uma potência calorífica de pelo menos 300 MW; outros que constam do Art.1º/3 alínea b); e, outros cuja sujeição resulta das características do projecto em termos de natureza, dimensão e localização, de acordo com o nº 5 do Art.1º. Quanto à natureza, pode acontecer que uma determinada categoria de projectos, ainda que não se encontre nas listas anexas, implique uma intervenção gravemente perturbadora dos equilíbrios do meio natural ou da paisagem, justificando-se assim a sua avaliação; quanto à dimensão, existem projectos de grande envergadura, tanto pela capacidade produtiva, como pela área de solo ocupada, pelo consumo de energia, pela emissão de poluentes que exigem a respectiva avaliação; e, quanto à localização, porque podem incidir sobre zonas consideradas sensíveis por serem zonas ricas do ponto de vista de diversidade de espécies, tais como zonas húmidas, costeiras, montanhosas, florestais ou protegidas por legislação. Do seu âmbito material de aplicação excluem-se os planos, políticas, programas ou decisões políticas susceptíveis de produzir um grande impacto sobre o ambiente (que são objecto da A.A.E).
Em relação à Avaliação Ambiental Estratégica (A.A.E), esta encontra-se regulada pelo Decreto- Lei nº 232/2007 de 15 de Junho, que transpôs para o nosso Ordenamento Jurídico a Directiva nº 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho. Trata-se de uma A.I.A de políticas, planos e programas que pretende remover as limitações ínsitas na avaliação ambiental de projectos individuais e, desta forma, garantir, essencialmente, uma adequada avaliação de todas as alternativas, assim como o tratamento oportuno dos impactos cumulativos e sinergéticos associados ao desenvolvimento de planos e programas. De entre as suas vantagens salientam-se: o facto de promover uma abordagem estratégica e integrada; de possibilitar a discussão de alternativas enquanto as opções estratégicas ainda estão em aberto; de antecipar problemas que podem ocorrer a nível de projectos; de considerar processos cumulativos e, de integrar princípios de sustentabilidade nos processos de política e planeamento. Contudo, tratando-se de um procedimento de avaliação de impacte ambiental à escala de planos e programas, comporta necessariamente um acréscimo de custos e uma maior morosidade dos procedimentos.

Em relação aos dois regimes, há diferenças significativas, que decorrem não só da regulação por diferentes diplomas mas do próprio procedimento em si. Ora vejamos, enquanto fases típicas da A.I.A de projectos encontramos: a definição do âmbito do Estudo de Impacte Ambiental (E.I.A), nos termos do Art.11º do DL nº 69/2000, sendo esta facultativa; a apresentação de um Estudo de Impacte Ambiental pelo proponente à entidade licenciadora e competente, por força do Art.12º ; a remessa do E.I.A para a autoridade de AIA com vista à correspondente apreciação técnica, nos termos do Art. 13º; e, finalmente, a emissão de uma Decisão de Impacto Ambiental (D.I.A) pelo Ministro responsável pela área do Ambiente, que pode ser favorável, condicionalmente favorável e desfavorável, de acordo com os Arts.16º, 17º e 18º. Trata-se, pois, de um procedimento complexo. Diferentemente, o procedimento da A.A.E. apresenta-se como mais simples. Comporta como fases: a determinação d o âmbito da avaliação a realizar pela entidade responsável pela elaboração do plano ou do programa, de acordo com o Art.5º/1 do DL nº 232/2007; a elaboração de um relatório ambiental, no qual se avalia os eventuais efeitos significativos no ambiene, nos termos do Art.6º; a consulta das entidades às quais possa interessar os efeitos ambientais resultantes da sua aplicação, por força do Art.7º; a consulta eventual dos Estados-membros da U.E.; e, finalmente, a decisão final , nos termos do Art.9º.

É indiscutível, que a avaliação de planos e programas e a avaliação de impacte ambiental de projectos desempenham funções diferentes – a primeira, uma função estratégica, de análise das grandes opções e a segunda, uma função de avaliação do impacte dos projectos tal como são executados em concreto – contudo, pode acontecer que, no âmbito da avaliação de planos e programas sejam produzidos elementos que possam ser aproveitados no âmbito da avaliação ambiental de projectos que se insiram nesses mesmos planos ou programas. Desta forma, será necessário que se pondere o resultado de uma A.A.E. na decisão final de um procedimento de A.I.A de um projecto que concretize opções tomadas em sede do referido plano ou programa.

4ª Tarefa: O Ambiente: Uma realidade ampla ou restrita?

O conceito de ambiente pode ser entendido em termos restritos, quando se refere ao conjunto de recursos naturais, renováveis e não renováveis, e às suas interdependências , isto é, aos ditos “componentes ambientais naturais”, consagrados no Art. 6º da LBA; e em termos amplos, quando constituído pelo conjunto dos recursos naturais e actuações humanas que têm a natureza como suporte ou enquadramento. Desta forma abarcaria tanto os “componentes ambientais naturais” como os “componentes ambientais humanos” previstos no Art.17º LBA.
Embora seja predominante a concepção ampla de ambiente, quer à luz da definição de ambiente que nos é dada pelo Art. 5º/2 alínea a) da LBA enquanto
“ conjunto dos sistemas físicos , químicos, biológicos e suas relações e dos factores económicos, sociais e culturais (...) ”, quer à luz da própria Constituição que optou por um entendimento unitário (fundado na ideia de equilíbrio ecológico, em que todos os componentes em presença merecem tutela própria), estrutural e funcional (na medida em que os factores naturais e os factores ecnómicos, sociais e culturais além de serem interactivos, produzem efeitos, directa ou indirectamente, sobre unidades existenciais vivas e sobre a qualidade de vida do homem) levanta-se a questão de saber se este é o sentido mais correcto a dar á palavra “ambiente”, ou se não levará a uma imprecisão e amplitude do seu objecto.
A nossa Constituição é de certa forma contraditória. No seu Art.66º/1 consagra simultaneamente um direito ao ambiente, que se concretiza na faculdade de exigir a terceiros determinadas condutas activas ou omissivas e ao mesmo tempo, um dever de preservação do ambiente, que recai sobre todos , sejam entidades públicas e privadas, cidadãos e o Estado e implica a abstenção de condutas por parte destes que ponham em causa os valores ecológicos a proteger; mas no seu nº 2 parece dar primazia aos factores naturais sobre os “humanamente construídos”, isto é, aproxima-se mais de uma visão restrita de ambiente. Alguns autores, entre eles o Prof. Gomes Canotilho, entendem que apesar de esta noção exprimir a globalidade das condições envolventes da vida que actuam sobre uma unidade vital e de ter a vantagem de oferecer um sistema global de interpenetração completa do mundo e da vida, ela padece de uma grande complexidade, tornando assim a sua prestabilidade para o discurso jurídico no mínimo duvidosa.
Assim, a tendência doutrinária tem sido a de dar primazia à concepção restrita, não só porque decorre do Art. 2º/ 2 da LBA que “ a política do ambiente tem por fim optimizar e garantir a continuidade dos recursos naturais (...)” , isto é, o objectivo primordial é a manutenção e preservação dos elementos ambientais naturais, mas também porque, apesar de continuarem a ter de ser considerados, existem ramos de Direito específicos que tratam e tutelam com maior precisão os elementos ambientais humanos, nomeadamente o Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Território.
Em conclusão, faço minhas as palavras da Prof. Carla Amado Gomes quando defende que “o núcleo do Direito do Ambiente corresponde aos recursos naturais e a sua missão é assegurar a salvaguarda da sua integridade e capacidade regenerativa, dentro de uma lógica de solidariedade intergeracional, condicionando as intervenções humanas sobre eles e utilizando, para tal, os instrumentos de vários ramos de Direito, públicos e privados”.

1ª Tarefa: O Princípio da Prevenção e o Princípio da Precaução

O Princípio da Prevenção enquanto princípio específico do Direito do Ambiente, encontra consagração constitucional expressa no Art. 66º/2 alínea a) da CRP, bem como no Art. 3º alínea a) da Lei de Bases do Ambiente. Assenta na lógica de que "mais vale prevenir que remediar" comportando uma concepção restrita, que visa evitar perigos ambientais imediatos e concretos, quando exista um grau de probabilidade relevante de ocorrência, isto é, partindo-se de um juízo de prognose ou da experiência sabe-se que determinada actividade causará provavelmente um dano ambiental; e uma concepção ampla, que visa afastar eventuais riscos ambientais futuros, ainda que não sejam de todo determináveis (nomeadamente por falta de provas científicas concretas quanto ao seu grau de lesividade) de acordo com uma lógica mediatista e prospectiva, de antecipação de acontecimentos futuros.
Surge como consequência deste princípio, a necessidade de adopção de medidas preventivas para minorar tais danos por via de recurso não só a instrumentos financeiros e fiscais (nomeadamente através do pagamento de taxas por utilização de determinados bens públicos) mas também a instrumentos especificamente jurídico- ambientais, dos quais se salientam a avaliação de impacte ambiental e a criação de zonas de reserva territorial.
Existe uma grande discussão doutrinária em torno da autonomização ou não do Princípio da Precaução face ao Princípio da Prevenção. De um lado, temos o Prof. Vasco Pereira da Silva que defende que ao invés de se procurar autonomizar os dois princípios deverá adoptar-se uma noção ampla de prevenção, de modo a incluir nela a consideração tanto de perigos naturais como de riscos humanos, tanto a antecipação de lesões ambientais de carácter actual como futuro, respeitando sempre os critérios de razoabilidade e de bom-senso. Desta forma, o princípio da precaução não seria mais do que o princípio da prevenção em sentido amplo. De outro lado, O Prof. Gomes Canotilho entende que o Princípio da Precaução não pode ser confundido com o Princípio da Prevenção e aplica-se em situações de dúvida sobre a perigosidade de uma certa actividade para o ambiente, sendo um princípio "in dubio pro ambiente" , o que significa que dar-se-á prevalência ou prioridade ao ambiente sobre o potencial poluidor ( a este cabe a inversão do ónus da prova, isto é, demonstrar que a acção não apresenta riscos sérios ou graves para o ambiente). Normalmente as situações de dúvida surgiriam quando apesar de não verificados quaisquer danos decorrentes dessa actividade houvesse o receio da sua ocorrência ou quando, apesar de haver danos provocados ao ambiente, não houvessem provas científicas sobre o nexo causal entre uma determinada causa hipotética e os danos verificados. Importa também ter em conta a posição defendida pela Prof. Ana Gouveia Martins, que apesar de reconhecer o carácter vago e impreciso do Princípio da Precaução enquanto princípio autónomo, entende que o seu âmbito se circunscreve às situações em que a intensidade de um risco não represente um verdadeiro perigo, mas antes envolva um verdadeiro risco demonstrado ou hipotético.
Os Princípios jurídicos ambientais, que integram quer a constituição material quer a constituição formal, comportam uma vertente positiva, surgindo como critérios ou parâmetros decisórios de todas as medidas administrativas e, uma vertente negativa, enquanto limites de actuação da Administração Pública, o que pressupõe e justifica que o seu tratamento autónomo seja o único modo de serem correctamente concretizados. Desta forma, e dada a complexidade que implica,é legítimo falar-se no Princípio da Precaução como princípio autónomo em matéria ambiental, sendo também ele um corolário da dimensão objectiva do direito fundamental ao ambiente consagrado no Art.66º da CRP.