Ambiente e Responsabilidade Civil

A progressiva degradação ambiental está, em grande parte, relacionada com a fraca protecção na sua defesa concedida pelas soluções tradicionais dos direitos de personalidade, das relações de vizinhança ou do instituto da responsabilidade civil. De facto, durante muitos anos – isto é, até à recente Lei da Responsabilidade Ambiental (DL n.º 147/2008, de 29 de Julho) – a problemática da responsabilidade ambiental foi considerada na perspectiva do dano causado às pessoas e às coisas. O problema central consistia na reparação dos danos subsequentes às perturbações ambientais, ou seja, dos danos sofridos por determinada pessoa nos seus bens jurídicos pessoais ou patrimoniais, como consequência da contaminação do ambiente.
Este caminho, extremamente dependente da iniciativa dos particulares para serem compensados pelos eventuais danos ambientais, era insuficiente para a tutela constitucional do ambiente, prevista no art. 66.º CRP. É de relembrar, neste âmbito, como faz o Prof. Vasco Pereira da Silva, que “a CRP ocupa-se das questões ambientais de uma maneira subjectiva, enquanto direitos fundamentais, e de uma maneira objectiva, enquanto bens jurídicos fundamentais que impõem tarefas estaduais”. Todavia, “se o recurso aos direitos fundamentais permite reconduzir os problemas jurídicos do ambiente, em geral, a uma unidade de referência normativa e de construção dogmática, (…) já o problema da responsabilidade civil no domínio do ambiente, sobretudo se se tiver presente o seu tratamento legislativo, parece ser antes marcado pela ideia de fragmentação”.

De facto, num primeiro momento, a construção do Estado de direito ambiental alicerçou-se sobretudo no princípio da prevenção. Com base legal no art. 3.º, al. a) da Lei nº 11/87, de 7 de Abril (doravante, Lei de Bases do Ambiente), o princípio da prevenção consagra a obrigação do poluidor de “corrigir ou recuperar o ambiente, suportando os encargos daí resultantes”, e sendo-lhe vedado continuar a acção poluente.
Relacionado com este princípio está também o do “poluidor-pagador” (art. 174 TCE). Porém, concordando com o Prof. Henrique Sousa Antunes, “enquanto o sistema de responsabilidade civil ambiental é limitado pela imputação a um agente concreto do comportamento que causou danos a um conjunto determinado de indivíduos lesados ou que frustrou a utilidade ambiental, o princípio do poluidor-pagador serve apenas para justificar a constituição de fundos ou institutos autónomos que, com independência do juízo de responsabilidade, suportam os custos emergentes da acção pública de reposição da qualidade do ambiente ou do apoio económico às vítimas”.
Actualmente, a par deste princípio, surge como fundamental o princípio da responsabilização, desde logo explicitado na alínea h) do artigo 3.º da Lei de Bases do Ambiente.

Uma primeira dificuldade surge na determinação, neste âmbito da responsabilidade ambiental, do que sejam “danos”. Antes da Lei da Responsabilidade Ambiental, entendia a Doutrina que os “delitos ambientais, como fonte de danos individualmente considerados, traduzem-se na lesão da propriedade (ou de outro direito real de gozo) ou da personalidade, e, por isso, integram o campo de aplicação do art. 483.º, nº1 do Código Civil”. Este conceito de “dano ambiental” tinha uma orientação assumidamente “antropocêntrica” de defesa do ambiente, vocacionada para a completa realização da pessoa humana, e não para uma tutela de autónomas finalidades naturais, onde se reconhecessem direitos à natureza e aos seres vivos (animais ou plantas).
Todavia, a recente evolução determinou a autonomização de um novo conceito de danos causados à natureza em si, ao património natural e aos fundamentos naturais da vida. Assim, surge um novo conceito de “dano ecológico” (por oposição ao “dano ambiental”) quando um bem jurídico ecológico é perturbado, ou quando um componente do ambiente é alterado de forma negativa. Este conceito aproxima-se já de uma concepção “ecocêntrica”, que entende que o ambiente é objecto de tutela, por si só. De facto, pode-se adoptar aqui a definição de “dano ecológico”, dada pelo Prof. José Cunhal Sendim, como “a afectação de um bem ambiental que, por ultrapassar os limites de tolerância do sistema, determina uma perda de equilíbrio”.
O art. 11.º, al. e) da Lei da Responsabilidade Ambiental divide estes danos em “Danos causados às espécies e habitats naturais protegidos”, “Danos causados à água”, “Danos causados ao solo”. É também sobre este tipo de danos que incide a Directiva n.º 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril.

No sistema jurídico português, para além das regras gerais do Código Civil (que, segundo o Prof. Vasco Pereira da Silva, são aplicáveis tanto às relações interprivadas como às relações em que a Administração pública intervém sem os seus poderes de autoridade), a responsabilidade civil está prevista, na modalidade de responsabilidade objectiva, no art. 41º da Lei de Bases do Ambiente. Nestes termos, “existe obrigação de indemnizar, independentemente de culpa, sempre que o agente tenha causado danos significativos no ambiente, em virtude de uma acção especialmente perigosa””. Todavia, havendo uma remissão para legislação complementar posterior para se fixar o quantitativo da indemnização (art. 41.º/2), coloca-se a questão de saber qual o sentido desta previsão genérica de responsabilidade ambiental.
Para o Prof. Pereira Reis, carecendo o regime de regulamentação, “o instituto da responsabilidade objectiva fica despido de conteúdo útil se o legislador não determinar o montante máximo da indemnização”. Já o Prof. Vasco Pereira da Silva invoca a aplicabilidade directa da disposição, fazendo apelo ao direito fundamental – e constitucionalmente previsto – ao ambiente. Para este Prof., a previsão legal do art. 41.º da Lei de Responsabilidade Ambiental, sendo uma lei concretizadora do art. 66.º CRP, é suficiente quanto à descrição dos pressupostos da responsabilidade e a remissão que faz no seu número 2 pode ser entendida como feita para o art. 510.º CC (Limites da Responsabilidade).
Directamente relacionada com esta questão está também a do seguro de responsabilidade civil, relativamente a “actividades que envolvam alto grau de risco para o ambiente” (art. 43.º Lei de Bases do Ambiente). Novamente coloca-se a questão de se ligar a existência de um seguro obrigatório ao surgimento de regulação posterior, dado que a sua celebração só pode ser possível através da fixação de montantes indemnizatórios máximos e (segundo o Prof. Pereira Reis) da identificação do tipo e características das actividades sujeitas a tal seguro ou antes (partilhando a opinião do Prof. Vasco Pereira da Silva) da simples fixação de acordo com as regras do mercado.

A perturbação legislativa é, porém, ainda maior se considerarmos os arts. 22.º e 23.º da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto (Lei da Participação Procedimental e da Acção Popular). Este diploma, além de conter preceitos que se sobrepõem a normas da Lei de Bases (cfr. art. 22.º/1 e 2 da Lei de Acção Popular Vs art. 40.º/4 da Lei de Bases do Ambiente e 23.º Vs 41.º), comete o erro de associar a problemática da responsabilidade civil à matéria da legitimidade para agir em juízo da acção popular.
O mesmo se verifica quanto à consagração de um seguro de responsabilidade civil como “condição do início ou da continuação de exercício de actividade que envolva risco anormal para os interesses protegidos pela presente lei” (art. 24.º Lei de Acção Popular), na medida em que esta previsão se afigura absolutamente inútil e até desprovida de qualquer sentido.
Outro problema que se afigura central neste diploma é o destino da indemnização. No art. 22.º prevê-se que “a indemnização de interesses de titulares não individualmente identificados é fixada globalmente”. Não se compreende – e muito menos se aceita, diga-se – que a indemnização “fixada globalmente” caiba, toda ela, ao actor popular que assim enriqueceria o seu património à custa de uma lesão do ambiente que afecta toda a comunidade. Mais sentido faria, como refere o Prof. Vasco Pereira da Silva, que a “lei estabelecesse uma destinação pública da indemnização, afectando-a a um fundo de protecção ecológica ou colocando-a ao serviço da política do ambiente”.

Mesmo não questionando todos os problemas dogmáticos que este regime da Acção Popular levanta, pode-se concluir que o regime em que assentava a responsabilidade ambiental, se apresentava de uma difícil aplicação prática, fruto, nomeadamente, da pouca clareza na articulação entre as diversas normas legais.
De facto, como está consagrado no preâmbulo do DL n.º 147/2008, de 29 de Julho, para se consagrar a efectividade de um regime de responsabilidade ambiental, este tem de assentar sobre cinco tipos de problemas: “i) a dispersão dos danos ambientais, em que o lesado, numa análise custo benefício, se vê desincentivado a demandar o poluidor (ex vi art. 2.º); ii) a concausalidade na produção de danos, que em matéria ambiental conhece particular agudeza em razão do carácter técnico e científico e é susceptível de impedir a efectivação da responsabilidade (ex vi art. 3.º); iii) o período de latência das causas dos danos ambientais, que leva a que um dano só se manifeste muito depois da produção do(s) facto(s) que está na sua origem (ex vi art. 33.º); iv) a dificuldade técnica de provar que uma causa é apta a produzir o dano e, consequentemente, de o imputar ao respectivo autor (ex vi art. 5.º); e, por último, v) a questão de garantir que o poluidor tem a capacidade financeira suficiente para suportar os custos de reparação e a internalização do custo social gerado (ex vi art. 22.º)”.

Hoje em dia, existe um regime jurídico de responsabilidade civil subjectiva e objectiva nos termos do qual os operadores-poluidores ficam obrigados a indemnizar os indivíduos lesados pelos danos sofridos por via de um componente ambiental (arts. 7.º e 8.º); há a responsabilidade destes operadores-poluidores na adopção de medidas de prevenção e reparação dos danos ou ameaças causados (art. 12.º e 13.º); fixa-se um regime de responsabilidade administrativa destinado a reparar os danos causados ao ambiente perante toda a colectividade, onde a Administração assume a tarefa de garantir a tutela dos bens ambientais afectados (arts. 15.º e ss.); e, por último, impõe-se a constituição, por parte de um conjunto de operadores, de garantias financeiras que lhes permita assumir a responsabilidade ambiental inerente à actividade que desenvolvem (art 22.º).
Além disso, o legislador concretiza um dos problemas mais complexos (e, diga-se, também dos mais debatidos na Doutrina) neste âmbito que é o do nexo de causalidade (art. 5.º). Este, a): “assenta num critério de verosimilhança e de probabilidade de o facto danoso ser apto a produzir a lesão verificada”; b): tem-se em conta as “circunstâncias do caso concreto”; c) considera-se, em especial, “o grau de risco e de perigo”; d): “normalidade da acção lesiva”; e): “possibilidade de prova científica do percurso causal”; f): “o cumprimento, ou não, de deveres de protecção”.
Há de facto, aqui, uma junção da teoria do risco e da teoria da adequação, de modo a possibilitar uma maior aproximação com a realidade ambiental e, em geral, com a produção/compensação de danos nesta. De facto, o art. 5.º impõe que o acto praticado deva ser apto a produzir a lesão (teoria da adequação), considerando o grau de risco, as circunstâncias do caso concreto e a violação ou não de deveres de protecção (teoria do risco). Já a Prof. Ana Prestelo de Oliveira entendia que a solução da teoria do risco era a que melhor se enquadrava no domínio ambiental, na medida em que só relevaria o risco proibido que se materializasse num determinado resultado. Deste modo, o dano ambiental só seria imputável a alguém que criasse ou aumentasse um risco proibido, e que esse risco se concretizasse num resultado danoso. A introdução, junto desta teoria, de um critério de adequação permite uma maior verosimilhança na resolução destes problemas de causalidade.

Com este novo regime de responsabilidade ambiental, dá-se habilitação concreta aos preceitos da Lei de Bases do Ambiente (“no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pelos artigos 41.º e 48.º da Lei de Bases do Ambiente”, preâmbulo do DL 147/2008), e constitui-se um mecanismo economicamente mais eficiente e ambientalmente mais eficaz do que a tradicional abordagem de mera regulação e controlo ambiental.
De facto, “sempre que os particulares disponham de mais e ou melhor informação do que as autoridades administrativas relativamente a um estado de conservação ambiental ou quanto ao risco próprio das actividades económicas, é preferível dotá-los de direitos indemnizatórios, investindo assim o cidadão na qualidade de verdadeiro zelador do ambiente, de modo a obter uma alocação economicamente mais racional dos recursos”.

13ª Tarefa – Jurisprudência UE sobre AIA

A análise do Acórdão do Tribunal de Justiça (TJ), de 14 de Junho de 2001 (Comissão das Comunidades Europeias contra Reino da Bélgica), levanta a questão da validade de deferimentos tácitos concedidos no âmbito da Avaliação de Impacte Ambiental (AIA).
Segundo o Prof. Vasco Pereira da Silva, “ o procedimento administrativo de avaliação de impacte ambiental destina-se a verificar as consequências ecológicas de um determinado projecto, procedendo à ponderação das respectivas vantagens e inconvenientes em termos de repercussão no meio-ambiente”, tudo na lógica dos princípios da prevenção, desenvolvimento sustentável e do aproveitamento racional dos recursos disponíveis. Na medida em que a decisão de impacte ambiental (DIA) condiciona, ainda, a existência de um futuro acto de licenciamento ou autorização de projectos, o Prof. Vasco Pereira da Silva encara a DIA como “um acto administrativo recorrível que se insere numa relação jurídica administrativa duradoura e que resulta de um procedimento faseado, no âmbito do qual ele constitui, simultaneamente, condição de existência e de determinação do conteúdo de outros actos administrativos posteriores”.

A primeira referência comunitária nesta matéria surgiu, em 1985, com a Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente. De facto, era objectivo da Comissão não só impedir “as disparidades entre as legislações em vigor nos diferentes Estados-membros, em matéria de avaliação dos efeitos no ambiente dos projectos públicos e privados” (que podem criar condições de concorrência desiguais), como também salientar que “a melhor política de ambiente consiste mais em evitar a criação de poluições ou de perturbações na origem, do que em combater posteriormente os seus efeitos (…)”. Afirma-se, assim, “a necessidade de ter em conta, no mais breve prazo, o impacto no ambiente de todos os processos técnicos de planificação e de decisão”.

Na transposição desta directiva – e na medida em que esta estabelece apenas uma regulação mínima, deixando aos Estados a liberdade de fixar regras próprias quanto a esta matéria (art. 13.º da Directiva) – a Bélgica previu um regime de concessão e de recusa tácita das autorizações. Deste modo, se a autoridade competente não se pronunciar, em primeira instância, acerca de um pedido de autorização, considera-se que esta é recusada. Mas, pelo contrário, se for já em segunda instância, o silêncio da autoridade competente no prazo previsto faz com que se considere concedida a tal autorização.
Nestes termos, o mecanismo de autorização tácita revelou-se incompatível com as disposições das directivas em causa (pois, além da Directiva 85/337/CEE, outras quatro directivas de salvaguarda do meio-ambiente e de combate à poluição foram violadas), resultando num processo por incumprimento, instaurado pela Comissão Europeia. Deste, resultou, então, a declaração do TJ de que a directiva “exige que seja sempre adoptado, após cada investigação e atendendo aos seus resultados, um acto expresso de proibição ou autorização”. “As autoridades nacionais são, por conseguinte, obrigadas, nos termos de cada uma destas directivas, a examinar, caso a caso, todos os pedidos de autorização apresentados”, pelo que “uma autorização tácita não pode ser compatível com as exigências das directivas visadas pela presente acção”.

Quando olhamos para a transposição da Directiva 85/337/CEE no nosso país, a situação afigura-se, porventura, ainda mais grave daquela que ficou expressa no caso belga, o que só faz estranhar a inexistência – ainda – de um processo por incumprimento contra o Estado português.
O DL 69/2000, de 3 de Maio estabelece “ o regime jurídico de avaliação de impacte ambiental (AIA) dos projectos públicos e provados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente” (art. 1.º). A violação do direito comunitário só está, no entanto, na existência da figura do diferimento tácito, consagrada no art. 19.º. Neste art. lê-se que se “ considera que a DIA (decisão de impacte ambiental) é favorável se nada for comunicado à entidade licenciadora ou competente para a autorização no prazo de 140 dias, no caso de projectos constantes do anexo I, ou de 120 dias, no caso de outros projectos”. Na realidade, segundo a jurisprudência do TJ, a directiva impõe aos Estados-membros um procedimento administrativo em que se realize, de facto, uma avaliação e não um em que, passando determinado prazo, haja logo diferimento, apesar da existência de estudos e pareceres. Este mecanismo, ao impedir uma pronúncia de fundo da Administração Pública sobre a AIA de um determinado projecto por mera decorrência de um prazo, constitui uma clara violação do direito comunitário, devendo, pois, ser inaplicado.

Opinião diversa tem o Prof. Vasco Pereira da Silva. Apesar deste Prof. criticar esta solução (pois vê aqui uma “ficção legal de acto administrativo favorável”, possuidora de efeitos substantivos, ao contrário do indeferimento - o que retira sentido ao silêncio da AP, na medida em que a finalidade da AIA é, precisamente, a de “autonomizar a apreciação das consequências ecológicas de uma decisão”) extrai, ainda assim, um argumento do nº 5 do art. 19.º para defender a não desconformidade com o direito comunitário.
Prevê-se nesse artigo que, no caso de deferimento tácito, “a decisão da entidade competente para o licenciamento ou autorização enuncia as razões de facto e de direito que justificam a decisão, tendo em consideração o EIA apresentado pelo proponente”. Nesta medida, segundo o Prof. Vasco Pereira da Silva, o “deferimento tácito do acto de avaliação não significa a aprovação do pedido de licenciamento do projecto”. E, não tendo havido esse acto de avaliação, também não foi avaliada nem ponderada a dimensão ambiental da actividade proposta “pelo que tal juízo deve ser agora obrigatoriamente realizado, tanto através da licença ambiental quando ela tiver lugar (DL nº 19/2000, de 21 de Agosto), como pela tal entidade competente para o licenciamento ou autorização do projecto que deva ter em consideração o EIA apresentado pelo proponente (art. 19.º/5)”.

Penso, todavia, que esta posição do Prof. Vasco Pereira da Silva serve meramente para contornar uma realidade que me parece evidente: a da violação comunitária do mecanismo de deferimento tácito para a DIA.
De facto, na medida em que este regime é aplicado (e, consequentemente, não excluído por violação do direito comunitário), então um acto derivado de deferimento tácito do art. 19.º, terá o mesmo valor que a DIA. É a regra do próprio CPA (arts. 106.º e ss.) que o consagra. Esta construção jurídica, mesmo obrigando a que a administração nestes casos de deferimento tácito tenha em conta os pareceres, não afasta a possibilidade expressamente consagrada na lei que esta tem de evitar fazer uma apreciação casuística, isto é, conceder uma Avaliação de Impacte Ambiental sem, no fundo, ter de realizar uma avaliação.

A probabilidade desta clara violação do direito comunitário por parte do art. 19 do DL 69/2000 ser alvo de uma decisão no TJ no âmbito de um processo por incumprimento é, assim, bastante elevada. Até lá, sempre se poderá invocar a Teoria do Efeito Directo das directivas para afastar a aplicação deste mecanismo. Na realidade, a directiva, ao conceder um direito à participação procedimental por parte dos particulares - e se se chegar à conclusão de que essa participação não foi devidamente apreciada pela Administração - deve prevalecer sobre o art. 19.º.
É de referir também que a consagração da teoria do Efeito Directo das directivas tem sido alvo, ela própria, de vasta jurisprudência do TJ no sentido do alargamento significativo do seu âmbito. Nestes termos, considera-se que as directivas podem ser invocadas por todos os particulares em geral (caso Busseni) contra o Estado (este considerado num sentido muito amplo para abranger não só o Estado-membro como tal, mas também o Estado-Administração e todas as pessoas colectivas públicas (caso Fratelli Constanzo)).

Em conclusão, parece que não se pode fugir da constatação de que o art. 19.º do DL 69/2000 constitui uma clara violação do direito comunitário. A jurisprudência do TJ, ainda que manifestamente escassa, condenou já o Estado belga numa situação similar, pelo que cabe às autoridades nacionais evitar (mais um…) o processo por incumprimento. Este decerto existirá, independentemente de quaisquer construções jurídicas que se façam na defesa deste artigo ou de quaisquer cláusulas como a do art. 19.º/7 (“o prazo previsto no nº 1 não se aplica na situação prevista no nº 3 do artigo 33.º”) que excluem do deferimento tácito os projectos com impacte nos territórios de outros Estados-membros da UE.
A violação do Direito Comunitário existe por si só, independentemente de existirem ou não conexões com os outros estados-membros. E a previsão de um deferimento tácito para a AIA, viola esse Direito.

7ª Tarefa – Informação Ambiental

O Acórdão n.º 136/2005 do Tribunal Constitucional (T.C.) remete-nos para uma questão que conheceu desenvolvimentos legislativos muito recentes: o direito à informação ambiental.

É importante referir, em primeiro lugar, que o direito à informação ambiental está expressamente previsto na CRP no art. 268.º. Ao dispor no n.º 1 que “os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados (…)” e no n.º 2 que “os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas”, pode-se aferir, como faz a Prof. Carla Amado Gomes, uma dupla dimensão no âmbito deste direito: “subjectiva, na medida em que a informação e o aceso às suas fontes são essenciais para que o cidadão compreenda o fundamento e o limite dos seus direitos em face dos poderes públicos (n.º 1), objectiva, porquanto "o controlo da transparência da decisão administrativa depende da possibilidade de os cidadãos se informarem e serem informados sobre os passos do iter procedimental (n.º 2)".

Esta inversão no modo de funcionamento da Administração Pública – muito ligada a um certo secretismo decorrente do seu tradicional ius imperii – começou a dar lugar a uma outra lógica a partir, essencialmente, da instauração dos regimes democráticos, a da legitimidade da decisão pelos cidadãos. De facto, há um interesse geral e partilhado em toda a comunidade na preservação e promoção da qualidade do ambiente, enquanto valor de interesse público com protecção constitucional que é. A participação dos cidadãos na tomada de decisões com incidência ambiental afigura-se como indispensável para a chamada “sustentabilidade ambiental” e isso só se consegue assegurando todas as condições para que estes interfiram. É precisamente aqui que entra o direito à informação ambiental.

Só 1990, com a directiva 90/313/CEE, é que a Comunidade Europeia se consciencializou que o acesso do público às informações sobre ambiente e à sua divulgação é fundamental como instrumento de participação pública e de vigilância participada. Mais tarde, acabou por ser revogada pela directiva 2003/4/CE, de 28 de Janeiro de 2003. Esta última surgiu na sequência da Convenção de Aarhus, assinada pela Comunidade Europeia em 1998, e teve como principal objectivo, além de acabar com as disparidades entre legislações em vigor nos Estados-membros, “garantir que qualquer pessoa singular ou colectiva tenha direito de acesso à informação sobre ambiente na posse das autoridades públicas ou detida em seu nome, sem ter justificar” (considerando 8).

A transposição desta directiva da União Europeia foi feita, pelo Estado português, com a Lei n.º 19/2006, de 12 de Junho. Esta Lei define claramente os seus objectivos (art. 2.º): “garantir o direito de acesso à informação sobre ambiente detida pelas autoridades públicas ou em seu nome; assegurar que a informação sobre ambiente é divulgada e disponibilizada ao público; promover o acesso à informação através da utilização de tecnologias telemáticas ou electrónicas”. Para as realizar, as autoridades públicas têm de cumprir as tarefas elencadas no art. 4.º, que devem estar, sempre que possível, actualizadas, activas e sistemáticas (art. 5.º). Por sua vez, o direito de acesso à informação pode traduzir-se na mera consulta de dados (art. 6.º/3) ou na obtenção documentada de dados informativos (art. 6.º/1 e 2), “sem que o requerente tenha de justificar o seu interesse”. A resposta deverá ser fornecida numa prazo máximo de 10 dias (“sempre que o pedido tenha por objecto informação que a autoridade pública, no âmbito das respectivas atribuições e por determinação legal, deva ter tratada e coligida”) ou de 1 mês (art. 9.º).
A resposta ao pedido de disponibilização da informação pode ser positiva, parcialmente positiva, negativa ou diferida para um momento posterior (ainda que a Prof. Carla Amado Gomes entenda que a Administração deva sempre responder num prazo de 10 dias, a fim de esclarecer o requerente dos motivos da dilação). O art. 11.º/6 indica os vários fundamentos de indeferimento, entre os quais, (al. d)) “a confidencialidade das informações comerciais ou industriais, sempre que essa confidencialidade esteja prevista na legislação ou comunitária para proteger um interesse económico legítimo, bem como o interesse público em manter a confidencialidade estatística ou o sigilo fiscal”. É de referir, no entanto, que este novo regime do direito à informação ambiental, previsto na Lei n.º 19/2006, além de referir que “os motivos de indeferimento devem ser interpretados de forma restrita pelas autoridades públicas, ponderando o interesse público servido pela divulgação da informação e os interesses protegidos que fundamentam o indeferimento" (art. 11.º/8), refere explicitamente que estes fundamentos “não podem ser invocados quando o pedido de informações incida sobre emissões para o ambiente” (art. 11.º/7).

Este novo regime seria já suficiente, na minha opinião, para esclarecer o conflito verificado no caso sub judice, exposto no Acórdão n.º 136/2005 do TC. Neste caso, verifica-se um conflito “entre as normas protectoras de segredo industrial, de propriedade privada, de liberdade de iniciativa e da propriedade privada dos meios de produção”, por um lado, e “o direito à informação para protecção do ambiente, por parte de uma associação ambientalista, por outro”. De facto, é reiterada a jurisprudência do TC que esclarecesse que “o direito dos cidadãos de acesso aos arquivos e registos administrativos pode sofrer restrições – para além das expressamente previstas no n.º 2 do citado artigo 268.º da CRP: matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas – impostas pela necessidade de salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, entre os quais os destinados a proteger segredos industriais e comerciais.” Temos então que é possível ao legislador prever excepções ao direito geral de informação, não só quando expressamente autorizadas pela CRP, mas também em hipóteses de conflito de direitos ou interesses constitucionalmente reconhecidos.

A decisão do TC foi controversa.

De um lado, na posição maioritária, temos que os contratos de investimento assinados pelo Estado Português e pelas empresas que se propõem realizar um investimento industrial visam satisfazer interesses e valores “também constitucionalmente relevantes” (possibilitam as condições para o desenvolvimento económico e para a obtenção dos meios, pelos particulares e pelo Estado, para a obtenção de bens e para a satisfação das necessidades individuais e colectivas) uma vez que se enquadram nas “tarefas fundamentais do Estado” elencadas no artigo 9.º CRP (em especial na alínea d), “promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os portugueses, bem como a efectivação dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais, mediante a transformação e modernização das estruturas económicas e sociais”). A vinculação com uma cláusula de confidencialidade resulta, pois, de contrapartidas negociais, ponderadas pelo Governo no momento da celebração do contrato.
Além deste compromisso, legal e contratual, do Estado Português na reserva de sigilo de informações sobre os contratos de investimentos, o TC ponderou ainda na sua decisão o facto da recorrente nada de mais específico ou concreto ter dito sobre ameaças ao ambiente, para além do seu interesse ou legitimidade geral como associação de defesa do ambiente, e de “caso a laboração da empresa venha a provocar danos ambientais sempre ficará sujeita à aplicação de outras normas, a propósito das quais se poderá, então sim, discutir a prevalência do direito ao ambiente sobre direitos da propriedade privada e da livre iniciativa (…)”.

Votaram de vencido os juízes conselheiros Fernanda Palma e Mário Araújo Torres. Este último, apesar de reconhecer – tal como a posição maioritária defende – que o direito geral à informação pode ser alvo de restrições para lá das expressamente previstas no 268.º CRP, entende que, como direito fundamental (ou, como refere a Doutrina – em especial o Prof. Jorge Miranda que o filia nos arts. 9.º e), 66.º, 20.º/2, 37.º, 48.º e 268.º/1 e 2 da CRP) – de natureza análoga) que é, estará sujeito à limitações e restrições estabelecidas nos termos da lei, isto é, além do seu carácter geral e abstracto, “limitarem-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos” (art. 18.º CRP). Trata-se, na opinião destes dois doutos juízes de sempre que se restrinja o direito à informação, haver-se-á de respeitar os princípios da proporcionalidade, da adequação e da proporcionalidade, reclamando uma ponderação em concreto dos direitos em conflito a efectuar pelo tribunal. Neste caso, a “casuística ponderação deve ser feita em relação a cada tipo de documento em concreto, e não em geral, a todos os documentos que acompanham o processo de autorização”.
O argumento invocado pelo TC de que “o legislador ordinário – e muito menos a Administração, através da celebração de contrato com particulares – já teria optado pelo sacrifício total do direito à informação e pela supremacia ilimitada do direito do contraente particular ao sigilo do negócio” é inadmissível, assim como inadmissível é também o facto de se “ignorar que a importância decisiva que o acesso à informação ambiental tem para o efectivo exercício do direito e dever que a todos incumbe de defender um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado, e do direito dos cidadãos de participação na prevenção e controlo da poluição e na correcta localização das actividades” (artigo 66.º/1 e 2, al. a) e b), da CRP) com o argumento de que “bastaria a intervenção da Administra­ção para assegurar a salvaguarda do interesse público”.

Este novo regime, instituído com a Lei n.º 19/2006, de 12 de Junho, veio então clarificar o acesso à informação ambiental, consagrando legalmente a posição de vencido dos juízes conselheiros Fernanda Palma e Mário Araújo Torres. De facto, além da interpretação restrita imposta às autoridades na fundamentação do indeferimento do pedido dos requerentes, com a necessária ponderação entre o interesse público da divulgação e dos interesses, neste caso, da confidencialidade das informações comerciais ou industriais, o art. 11.º/7 nega expressamente a invocação desses mesmos fundamentos em caso de pedidos de informação que incidam sobre emissões para o ambiente. O valor superior do acesso à informação, da participação pública no processo de decisão e do acesso à justiça ambiental fica então, aqui, bem patente.