Ponto de partida para o direito à informação/participação: o direito de acesso

O direito de participação dos cidadãos nas questões respeitantes à protecção ambiental, pressupõe o direito a uma tempestiva e objectiva informação. O ponto de partida para o pleno exercício deste direito é assim, o do acesso aos documentos de que a administração disponha. A publicidade dos documentos funciona como uma das faces da moeda que tem na publicitação adequada a outra face.

E se é hoje pacifica a ideia de ver o ambiente como “bem jurídico-público” (por todos, é lhe dada essa veste em Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, pp. 84ss.) já a questão de saber se o direito de acesso aos documentos configura ou não um direito subjectivo em sentido próprio estava, até há bem pouco tempo, longe de ser liquida, ainda que a doutrina se pronunciasse, na sua maioria, para assim o qualificar (Segundo nos informa Mário de Melo Rocha, A avaliação de Impacto Ambiental como Principio do Direito do Ambiente nos Quadros Internacional e Europeu, Universidade Católica, 2000, pp. 167, nota 329, “a discussão foi particularmente viva em Itália, sustentando-se maioritariamente ser o direito à informação e o direito de acesso que o antecede um «direito subjectivo público» na medida em que visa dar «satisfação a um interesse privado cujo conteúdo se define em termos de se poder agir para a obtenção de dados referentes ao ambiente». É, também assim, neste sentido que parecem militar entre nós, o Professor Jorge Miranda e a Professora Carla Amado Gomes ao entenderem a existência de consagração constitucional, ainda que não expressa, com esteio nos artigos 9.º, alínea e), 66.º, 20.º, n.º 2, 37º, 48.º 3 268.º, n.º 1 e 2 Constituição da República Portuguesa.

Este quadro de indefinição foi alterado pela Lei 19/2006 que regula o acesso à informação sobre o ambiente transpondo a Directiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Lei 46/2007 que regula o acesso aos documentos administrativos e que transpõe para o nosso ordenamento a Directiva 2003/98/CE. Porquanto a primeira diz respeito ao acesso específico da informação ambiental ao passo que a segunda regula, em geral, o acesso aos documentos administrativos, à LAIA tem de, forçosamente, ser reconhecido o seu carácter especial face à LADA.

Seja como for, o que é inquestionável é que a partir do instante em que o ambiente adquiriu relevo jurídico (como interesse publico ou direito do homem), a legitimidade para aceder a documentos que a ele se reportam, só poderia decorrer do facto de cada um dos cidadãos ser titular do direito ao ambiente. Mais ainda: topa-se com esta alteração de paradigma logo com a transformação de fundo da própria administração que foi perdendo o peso de uma “administração minimalista e autoritária” para se transformar, ainda que lentamente, numa “administração prestadora”, transparente e célere.

Do que se trata então é do modo de gerir a relação entre os cidadãos e a administração pública, sendo que nesta perspectiva, a participação constitui um momento essencial da exteriorização e verificação pública dos interesses a ponderar no procedimento administrativo.

Por isso, situando o modelo constitucional português num contexto de uma cada vez maior exigência de participação, certeza jurídica e controlo da actividade administrativa, o direito de acesso à documentação jus-ambiental seria já uma decorrência lógica do direito subjectivo ao ambiente, uma vez que se a Lei consente nos fins, terá forçosamente que consentir nos meios empregues para os atingir: para a efectividade do direito ao ambiente, o direito de acesso à informação será sempre a porta de entrada.

Esta tutela constitucional é sintomática da importância do acesso à informação, enquanto direito que se projecta na esfera dos particulares, atribuindo-lhes os meios para que estes possam escrutinar e analisar criticamente as decisões por parte da administração. Por isso mesmo, no entendimento de grande parte da jurisprudência e da doutrina, o direito de acesso à informação assume o corpo de um direito análogo aos direitos liberdades e garantias, sendo um direito fundamental do administrado (art. 17 º e 18 da CRP) (Neste sentido, Acórdão do Tribunal Constitucional nº254/99, disponível em www.tribunalconstitucional.pt citado em Carla Amado Gomes, “O direito à informação ambiental: velho direito, novo regime”, in Revista do Ministério Publico, nº 109).

Com os avanços legislativos actuais (que sempre funcionam como garante dos cidadãos), mitiga-se por conseguinte a espontaneidade caracterizadora dos intervenientes ambientais não governativos, diminuindo as corajosas e espectaculares manifestações pela causa ambiental que correram mundo dos anos 60 aos 90.

Esta é a realidade hodierna onde o combate agora tem de ser no sentido destes direitos não se tornarem rapidamente em meras formalidades.

Mas este é o coração da quadratura do círculo, a única via democrática de garantir o direito dos indivíduos. De todo o modo, a duvida levantada e o desafio de se imaginarem juridicamente garantias de participação sem esvaziar o seu conteúdo, pode ter conduzido a que se prestasse uma maior atenção a alguns dos novos instrumentos de tutela ambiental – de que a avaliação de impacto ambiental é exemplo no âmbito do direito comunitário, como no âmbito nacional, abarcando agora um direito publico de participação no procedimento de AIA (art. 14 nº 3 DL 69/2000) com acesso, claro está, a toda a documentação necessária (alíneas a) a o) do art. 14º nº 1 DL 69/2000) por parte de todo e qualquer público interessado, sendo que estes são os “titulares de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos, no âmbito das decisões tomadas no procedimento administrativo de AIA, bem como o publico afectado ou susceptível de ser afectado por essa decisão, designadamente as organizações não governamentais de ambiente (ONGA) – art.2º alínea r).

12ª Tarefa – Como se distinguem e relacionam um parque natural, uma REN, uma ZPE, uma área protegida, uma área RAN e uma área classificada?

Uma vez que se encontra em causa uma vasta pluralidade de regimes jurídicos, comecemos por visitar parcelarmente cada um para depois rematarmos com uma conclusão global sobre o relacionamento entre estes.

No que tange à reserva agrícola nacional (RAN), dir-se-á que esta é constituída pelo conjunto das áreas que – em virtude das características geo-morfológicas, climatéricas e sociais que possuem –, reúnem maiores potencialidades para a produção de bens agrícolas. Seguindo o regime definido no DL 196/89, com a última alteração pelo DL 278/95, a divisão dos territórios da RAN fazem-se de acordo com o território de cada direcção regional de agricultura (art. 3º).

O objectivo primário da instituição da RAN é, pois, o de resguardar os solos de maior aptidão agrícola de todas as intervenções que diminuam ou incapacitem as suas potencialidades agrícolas e, por conseguinte, que impeçam a sua afectação à actividade agrícola. Por isso mesmo, o art. 8º do diploma citado, é peremptório nas proibições que faz à utilização do solo. No mesmo sentido, o art. 9º foge à regra geral do CPA porque não só exige um parecer prévio favorável das comissões regionais da reserva agrícola, como todos os actos administrativos praticados sem esse parecer prévio, são fulminados pela invalidade mais grave, a nulidade (art. 34).

A RAN conexiona-se com as outras tipologias juridico-administrativas mencionadas no titulo, na medida em que também não se integram na RAN os solos destinados a expansões urbanas inclusos em PDM (plano director municipal), PU (plano de urbanização) e, em geral, as áreas de construção. Por isto mesmo, os solos integrados na RAN são obrigatoriamente identificados em todos os instrumentos que definam a ocupação física do território (art. 72 nº 2 al.) a e art. 73 nº 2 al.) a).

Já no que concerne ao regime jurídico da REN (reserva ecológica nacional), este constitui e disciplina a estrutura biofísica básica e diversificada que, através do condicionamento à utilização de áreas com características ecológicas específicas, garante a protecção de ecossistemas, a permanência e intensificação dos processos biológicos indispensáveis ao enquadramento equilibrado das actividades humanas (art. 1º do DL 93/90), através de um naipe de acções insusceptíveis de prejudicar o equilíbrio ecológico das mesmas.

Tal como foi referido em relação às áreas da RAN, também as áreas integradas na REN são especificamente demarcadas em todos os instrumentos de planeamento que definam ou determinem a ocupação física do solo, designadamente planos especiais e municipais de ordenamento do território (art. 10º do DL 93/90). Por isso, o regime jurídico da REN constitui uma disciplina dos solos que deve ser observada pelos planos e, simultaneamente, uma prescrição directamente vinculativa da actividade da administração e dos particulares com reflexos na ocupação, uso e transformação do solo, em todas as áreas não abrangidas por qualquer plano municipal de ordenamento do território. Aliás, o regime da REN (revisto em 2006 pelo DL 180/2006), teve também como preocupação, a coordenação deste regime com o do procedimento de elaboração e alteração dos planos especiais e municipais de ordenamento do território.

De facto, o art. 10 nº 3 é categórico na expressão que a “delimitação da REN pode ocorrer juntamente com a elaboração, alteração ou revisão de plano especial e municipal de ordenamento do território”.

Relativamente à rede nacional de áreas protegidas, cumpre referir que esta tem um regime jurídico definido no DL 19/93 de 23.01, devendo ser classificadas como tal – seguindo o espectro do nº 2 do art. 1º -, as áreas terrestres em que a fauna, a flora, a paisagem, os ecossistemas ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor ecológico ou paisagístico de importância científica, cultural e social e que a sua relevância especial exija medidas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais.

Nos artigos 5º a 10º do mesmo DL 19/93, estão consignadas cada uma das modalidades de áreas protegidas, a indicação dos objectivos e efeitos da respectiva classificação. Para nós, interessa agora olhar somente para o “parque natural”.

O parque natural define-se como uma área que se caracteriza por conter paisagens naturais, semi-naturais e humanizadas, de interesse nacional. Tal classificação tem por efeito - atendendo ao nº 2 do art. 7º DL 19/93 -, possibilitar a adopção de medidas que permitam a manutenção e valorização das características das paisagens naturais e semi-naturais e a diversidade ecológica. Dado o seu regime jurídico, é fácil de compreender que o parque natural faz parte integrante da disciplina jurídica da rede nacional de áreas protegidas (que por sua vez é uma das modalidades de planos especiais de ordenamento do território).

Relacionando em traços gerais o regime jurídico das áreas protegidas com os regimes da RAN e da REN, importa salientar que as proibições, restrições e condicionamentos ao uso, ocupação e transformação do solo não conferem, de iure, uma pretensão indemnizatória ao proprietário. Uma vez que falamos aqui de solos que, em consequência do seu regime jurídico particular (isto porque a classificação de uma área como protegida se faz através de decreto regulamentar que apenas indica o tipo e delimitação geográfica da área bem como os objectivos específicos e as actividades condicionadas ou proibidas), são caracterizados como “bens privados de interesse publico” (neste sentido, Cfr. Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, Vol. I, 3ª Ed., Coimbra: Almedina, p. 263). Por se manter na propriedade do privado e devido ao facto de estas restrições e condicionantes à utilização dos bens serem, em geral, uma mera consequência da “vinculação situacional” da propriedade que incide sobre o solo nas áreas protegidas, isto é, um simples produto da especial situação factual destes e da sua inserção na natureza e na paisagem e das suas características intrínsecas, dir-se-á que o proprietário dos solos ficará vinculado a um “azar das circunstâncias”.

Continuando o nosso excurso, agora sobre as ZPE´s (zonas de protecção especial), é de referir que estas estão compreendidas no regime jurídico da rede natura 2000 – DL 140/99 de 24.04, regime de âmbito europeu e cuja finalidade é a de protecção dos habitats naturais, a fauna e flora selvagem como forma de defender e manter a biodiversidade –, e tal como nos regimes atrás visitados, as zonas de protecção especial estão sujeitas a um conjunto de proibições, restrições, limitações e condicionamentos ao seu uso e ocupação, com vista à conservação dos habitats naturais das espécies nelas existentes.

Neste contexto, estão tipificados um vasto elenco de acções e de proibições de modos de utilização dos solos, sempre com o propósito especifico de evitar a modificação e/ou deterioração dos habitats naturais.

Por fim, a classificação das áreas é o meio através do qual, a par de outros elementos, se indica o tipo e a delimitação geográfica da área, os seus objectivos específicos, bem como os actos e as actividades condicionadas ou proibidas. Por exemplo, a classificação de áreas protegidas de interesse nacional, é feita por decreto regulamentar, precedido de inquérito público (com vista à recolha de observações e sugestões dos interessados sobre a classificação da área protegida), ao abrigo do art. 13º do DL 19/93.

Assim, a área classificada fica onerada com condicionamentos ao uso, ocupação e transformação do solo, bem como no que respeita às actividades susceptíveis de prejudicar o normal desenvolvimento da fauna, flora ou especiais características da área protegida (art. 13 nº 6).

Por tudo isto, o relacionamento destes diferentes regimes jurídicos visa, grosso modo, a prossecução de objectivos de desenvolvimento e sustentabilidade ambiental. Todos eles comportam uma finalidade comum: a conservação a longo prazo dos recursos naturais. Todavia, ainda que a relevância dada à protecção da biodiversidade seja um ponto de ordem, todos os regimes visitados têm presentes o escopo que tais exigências de protecção não podem também sacrificar as exigências de desenvolvimento económico das gerações presentes e futuras.

Em suma, estes regimes surgem como instrumentos de gestão integrada dos espaços naturais e alicerçam-se numa territorialização da política de conservação da natureza.