Comentário à 12.ª Tarefa

Como se distinguem e relacionam um parque natural, uma área REN, uma zona de protecção especial, uma área protegida, uma área RAN e uma área classificada?

A Protecção do Ambiente e da Natureza é um desígnio Nacional (artgs 9.º al. e) e 66.º da CRP), expresso em diversos diplomas e figuras jurídicas.

A Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade, aprovada pela Resolução do CM n.º152/2001, de 11 de Outubro, previu, ao abrigo da Lei de Bases do Ambiente (Lei 11/87 de 07 de Abril), entre as suas 10 opções uma relativa à constituição de uma Rede Fundamental de Conservação da Natureza (RFCN). Esta viria a ser criada pelo D.L.142/2008, de 24 de Julho.

Orientada pelos Princípios da função social e pública do património natural, da sustentabilidade, da identificação, da compensação, da precaução e da protecção (art. 4.º RFCN), A RFCN é constituída pelo Sistema Nacional de Áreas Classificada (SNAC) e pelas Áreas de Continuidade (art. 5.º RFCN).

O SNAC compreende determinadas áreas que “(...) em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação específica .” (art. 3.º al. a) RFCN). Estas delimitações territoriais compreendem :

· A Rede Nacional de Áreas Protegidas (RNAP), i e, as “(...) áreas terrestres e aquáticas interiores e as áreas marinhas em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão (...)” (art. 10.º n.,º 1 e 2 RFCN). Em virtude da extensa amplitude com que são definidas estas áreas tenderão, na nossa perspectiva, a ter carácter subsidiários face a outras formas materialmente mais especializadas de conservação da natureza. De diversa tipologia, a RNAP conta, designadamente, com os parques naturais (artgs. 11.º nºs 1 e 2 al. b) e 17.º RFCN), ou seja, áreas que contenham “(...) predominantemente ecossistemas naturais ou seminaturais onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender da actividade humana(...)”. Correspondem, portanto, a uma forma específica de protecção da natureza (vide o seu regime jurídico no art. 17.º n.º 2 RFCN).

· A Rede Natura 2000 (RN 2000), rede ecológica de âmbito europeu com âmbito relativamente restrito(art. 2.º D.L. 140/99, de 24 de Abril) e que pretende assegurar a “(...) conservação ou restabelecimentos dos habitats naturais e da flora e da fauna selvagens (...)” (artgs. 5.º n.º 1 al. a) ii) e 25.º e ss RFCN e artg. 1.º nºs 2 e 3 do D.L. 140/99, de 24 de Abril).Recorre, para a sua delimitação, a duas classificações: as Zonas especiais de Conservação (art 3.º nº 1 al. n) e 5.º D.L. 140/99, de 24 de Abril) e as Zonas de Protecção Especial (art 3.º nº 1 al. m) e 6.º D.L. 140/99, de 24 de Abril). Estas última destina-se aos territórios com as condições mais propícias ao desenvolvimento de determinadas aves (art. 5.º nº1 D.L. 140/99, de 24 de Abril).

· Áreas Classificadas ao abrigo de Tratados Internacionais assumidos pelo Estado Português, cujo regime jurídico consta do respectivo instrumento.

As Áreas de Continuidades “(...) estabelecem ou salvaguardam a ligação e o intercambio genético de populações de espécies selvagens entre as diferentes áreas nucleares de conservação (...) e compreendem:

· A Reserva Ecológica Nacional (REN). Com diversos objectivos (vide art. 2.º do D.L. 166/2008, de 22 de Agosto) e tendo a natureza de restrição de utilidade pública, a REN compreende diversas áreas que, delimitadas a nível estratégico e a nível operativo (artgs. 4.º e 5.º, bem como 7.º e ss e 9.º e ss do D.L. 166/2008, de 22 de Agosto), são, pelo seu valor e sensibilidade ecológica ou pela sua exposição e susceptibilidade perante riscos, objecto de protecção especial.

· A Reserva Agrícola Nacional (RAN), destinada a proteger determinadas áreas pelas suas potencialidades agrícolas.

· O Domínio Público Hídrico (DPH), que pretende salvaguardar o interesse público nesta matéria, inclusive o interesse público ambiental.

Compreendemos, portanto, que a protecção do ambiente é, hoje, uma realidade multifacetada. Atendendo à pluralidade de dificuldades que um tal propósito coloca, criam-se figurinos jurídicos adaptados à especificidade de cada situação, numa homenagem ao princípio da especialidade de soluções.

Este princípio deverá funcionar como critério de classificação: ele ditará, consoante a maximização da protecção ambiental, a integração de um determinado espaço numa ou noutra categoria. Pela sua especialidade estariam, em princípio, excluídos conflitos positivos de classificação. Contudo, uma vez que os valores ambientais são os fundamentais nesta matéria, nada parece impedir a sobreposição de figuras: a cumulação de regimes jurídicos far-se-á, na medida do possível, com o objectivo de melhor tutelar a conservação da natureza, dirimindo eventuais conflitos pelo recurso ao princípio da prevalência dos interesses preponderantes, tal como estes se revelam no caso concreto .

O ambiente, enquanto realidade diversificada, e os problemas ambientais, de variada índole e extensão, exigem do legislador soluções informes que atendam à peculiaridade de cada situação. A RFCN, na sua integralidade e multiplicidade, pretende corresponder de modo positivo a este desafio. A abundância de figuras dotadas de um específico regime jurídico tem somente um propósito: a efectiva protecção ambiental.

Comentário à 8ª Tarefa:Ordenamento do Território Verde

A defesa do ambiente é um dos objectivos de uma equilibrada política de ordenamento do território. Aliás, enquanto valores fundamentais da ordem jurídica portuguesa (cfr arts 9.º al. e) e 66.º n.º 1 e 2 al. b) CRP), a defesa do ambiente e o ordenamento do território surgem, reciprocamente, como fim e meio um do outro.
Para, entre outros fins, “Assegurar a defesa e valorização do património cultural e natural.” (artigo 3º al.d) da Lei de Bases do Ordenamento do Território (LBOT) – Lei 48/98 de 11 de Agosto) a LBOT cria um sistema de gestão territorial (art. 7º n.º 1 LBOT) e dota-o de vários instrumentos (8.º LBOT). Entre estes últimos encontram-se os instrumentos de natureza especial, “(…) que estabelecem um meio supletivo de intervenção do Governo apto à prossecução de objectivos de interesse nacional, com repercussão espacial, ou, transitoriamente, de salvaguarda de princípios fundamentais do programa nacional de ordenamento do território.” (art. 8.º al. d) LBOT). Eles materializam-se nos planos especiais de ordenamento do território (art. 9.º n.º 4 LBOT), uma das formas de execução do âmbito nacional da política de ordenamento do território (art.º 2.º n.º 2 alínea c) do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99 de 22 de Setembro).
Para a prossecução dos seus objectivos os planos especiais de ordenamento do território (PEOT) estabelecem “(…) regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais(..)” e asseguram “(…)a permanência dos sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território.” (art. 42 n.º 2 RJIGT) e assumem várias modalidades: planos de ordenamento de áreas protegidas; planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas; planos de ordenamento da orla costeira; planos de ordenamento dos estuários (arts.33.º LBOT e 42.º n.º 3 RJIGT).
A protecção do ambiente é, pois, o objectivo primordial dos PEOT. Estes, para além da expressa natureza regulamentar (art.º 42.º n.º 1 RJIGT), são dotados de eficácia directa e imediata perante os particulares (art.º 11.º n.º 2 LBOT e 3.º n.º 2 RJIGT) e elaborados pela administração central e aprovados pelo Conselho de Ministros, sobrepondo assim a opção política central à autonomia local (artgs. 46.º e 49.º RJIGT). São, portanto, instrumentos de gestão territorial funcionalizados à protecção da natureza e revelam a enormíssima importância que o legislador atribui a esta matéria. Expressam, igualmente, a relação incindivel entre ordenamento do território e ambiente.
Note-se, contudo, que a opção por esta figura jurídica (independentemente de qual seja a nossa opção acerca da sua natureza jurídica) não exclui as restantes formas correntes de protecção do ambiente. Na verdade, os planos de ordenamento do território, quando funcionalizados à protecção do ambiente, surgem como figurino jurídico complementar às demais formas instituídas de protecção do meio ambiente. Assim, alguns dos elementos integrantes da rede fundamental de conservação da natureza (RFCN – criada pelo art.º 5.º do D.L. 142/2008 de 24 de Julho) têm expressão, no que aos planos de ordenamento do território se refere, em PEOT sem contudo perderem a sua identidade de elementos constituintes da RFCN. É, por exemplo, o caso dos parques nacionais e parques naturais (art.º 23.º n.º1 do regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade – RJCNB – aprovado pelo D.L. 142/2008 de 24 de Julho), e poderá ser o caso das reservas naturais e paisagens protegidas (art.º 23.º n.º 2 RJCNB), que, enquanto elementos integrantes da rede nacional de áreas protegidas integram o sistema nacional de áreas classificadas e, por sua vez, a RFCN [artgs 11.º, 9.º e 5.º n.º 1 al.) a) subal i)]., e terão desenvolvimento em planos especiais de áreas protegidas.
Repare-se que nem todos os elementos integrantes da RFCN se expressarem em PEOS ou em outro instrumento de gestão territorial (nomeadamente em plano sectorial). Tal facto não significa, contudo, que estes elementos não imponham limites ao uso do solo. Enquanto integrantes da RFCN só do rigoroso exame do regime jurídico da figura em análise se poderá retirar uma tal conclusão.
Assim, a opção do legislador de dotar determinados elementos da RFCN de PEOT têm um claro significado jurídico e político: pretende exacerbar a importância da salvaguarda do ambiente na construção de um equilibrado ordenamento do território, tornando mais visível na vida social o papel das figuras jurídicas de protecção do ambiente. A sua eficácia e natureza jurídica – têm natureza regulamentar e são directamente vinculativos dos particulares e das entidades públicas - e o seu regime de elaboração e aprovação – respectivamente pela administração central e pelo Conselho de Ministros, ao arrepio de outros importantes valores constitucionais como a Autonomia Local… - comprovam a construção de um ordenamento do território verde, componente essencial de um moderno e saudável Ordenamento do território.

A política pública do ambiente assume, portanto, uma ponderação fundamental no ordenamento do território.

A constituição verde: um tributo ao Homem ou à Natureza?

Não há, hoje, dúvidas de que a protecção ambiental é um desígnio do Direito Português: não só a CRP o consagra em termos eloquentes como a recepção de várias normas de Direito Internacional Público o confirmam. A preservação ambiental, quer como direito subjectivo (art. 66º CRP) quer como tutela objectiva (art. 9º als. d) e e) CRP), surge como um valor fundamental e transversal da nossa ordem jurídica.
Rejeitada a “inconsciência” ecológica parece-nos legítimo questionar-se a teleologia da protecção ambiental: é ela antropocêntrica ou desinteressadamente ecocêntrica? Será admissível uma solução eclética? Quais as consequências da adopção de uma destas posições?
O nosso ponto de partida é a CRP: esta contém os elementos normativos mais relevantes na matéria.
Depressa nos deparamos com a androginia do Direito ao Ambiente: ele é simultaneamente um direito subjectivo fundamental (art. 66.º n.º 1 CRP) e uma tarefa fundamental do Estado (art. 9º als. d) e e) CRP).
Como direito fundamental análogo aos direitos liberdade e garantias (cfr. 17º CRP) – pelo menos na dimensão de defesa contra agressões ilegais – o direito ao ambiente goza do respectivo regime (art. 18º CRP). É, portanto, no que a esta dimensão negativa se refere, directamente aplicável e vinculativo das entidades públicas e privadas.
Enquanto direito subjectivo compreende, ainda, uma faculdade de aproveitamento de um bem. Assim, a protecção do ambiente pelos direitos fundamentais aponta para uma visão ecológica marcadamente antropocêntrica, funcionalizando a adopção de comportamentos verdes ao livre desenvolvimento do ser humano. Aliás, outra não poderia ser a concepção de um Estado baseado dignidade da pessoa humana e empenhado na “(...) construção de uma sociedade livre, justa e solidária.” (art. 1º CRP) e que a todos assegura um direito ao desenvolvimento pessoal (art. 26º n.º1 CRP).
Mas, relembremos, a ecologia constitucional é igualmente realizada de uma forma objectiva, através do reconhecimentos de bens jurídicos ambientais. Estes impõem, a sujeitos públicos e privados, deveres objectivos (positivos e negativos) de protecção. Consciente do que representam os valores ambientais de per si a CRP empenhou-se, também, na protecção ecocêntrica do ambiente.
Parece-nos, assim, que correcta protecção dos recursos naturais resultará de um equilíbrio entre as duas supracitadas concepções, i.e. uma conjugação eclética de ambas. A salvaguarda da natureza faz-se pela atribuição de direitos fundamentais aos cidadãos, tornando-se autores em causa própria nessa acção, e pela consagração da ecologia como valor fundamental, reconhecendo-lhe eficácia interpretativa na hermenêutica de todas as fontes do ordenamento jurídico português.
É esta a visão adoptada pela nossa constituição: ao consagrar ambas as teleologias e as suas típicas formas de tutela mais não impõe que uma visão integrada das duas.
Uma visão exclusivamente antropocêntrica cairia no excesso de funcionalizar totalmente a natureza aos fins humanos, não lhe reconhecendo um valor autónomo. Por outro lado, um ecocentrismo correria o perigo de, numa inversão de papéis, transformar o Homem num instrumento de protecção ambiental, pondo em causa a sua iminente dignidade.
O harmonia entre as duas visões é possível, é a mais eficiente e corresponde ao critério adoptado pela nossa constituição. Corresponde, também, a um estado de Direito ambiental.