Apesar de recente, o Direito do Ambiente não tardou em reconhecer a necessidade de transpor para o ordenamento português instrumentos destinados a sujeitar planos e projectos a uma avaliação de impactos que eventualmente tenham no meio-ambiente. Assim sendo, no DL 197/2005 encontramos regulada a Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos (AIA), e no DL 232/2007 a Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica (AAE). Aquela tem um carácter preventivo no que diz respeito às políticas do ambiente, o que facilmente se denota pelo trabalho de recolha de informação que é realizado com vista à identificação e previsão dos efeitos ambientais nos projectos. Desta forma, tomar-se-á uma decisão correcta acerca da viabilidade ou não da execução do projecto, além de que há a possibilidade de surgirem propostas com medidas mais ajustadas à situação. Esta, por sua vez, tem como objectivo melhorar a qualidade das políticas, planos e programas, por forma a contribuir na integração ambiental e na avaliação de vantagens e desvantagens de estratégias de acção, o que vem facilitar a tarefa da AIA.
Se, por um lado, o processo da AIA é concreto, o processo da AAE é continuado, o que facilmente se compreende se atentarmos às suas execuções, de curto e longo prazo, respectivamente. A AIA concretiza-se em torno de uma análise e exploração de um projecto, enquanto que a AAE prepara e desenvolve soluções estratégicas. O procedimento da AIA tem por fim verificar os problemas ecológicos de certo projecto; o procedimento da AAE destina-se a avaliar projectos e planos que tenham sido já aprovados. O primeiro é, pois, de visão prévia; o segundo, realiza uma tarefa subsequente, ainda que cíclica e constante.
No seu manual, o Professor Vasco Pereira da Silva frisa importância da AIA enquanto instrumento jurídico concretizador de inúmeros princípios ambientais como o princípio da prevenção, o princípio do desenvolvimento sustentável e o princípio do aproveitamento racional dos recursos. Concordando inteiramente com a afirmação, parece-me, no entanto, premente acrescentar que também a AAE se encontra ao serviço destes princípios. Porque, ainda que se trate de procedimentos diferentes, quer em termos de objecto, quer em termos de actuação, o seu fim é o mesmo. Mais ainda: não só partilham o mesmo objectivo como se articulam, garantindo a racionalização e a solidez do sistema de avaliação ambiental.
Naturalmente, as figuras distinguem-se mas, sobretudo, relacionam-se.
sexta-feira, 5 de junho de 2009
(silêncio que vai haver deferimento tácito)
No acórdão de 2001 proferido pelo Tribunal de Justiça relativo à incompatibilidade do direito interno belga com as directivas comunitárias sobre assuntos ambientais foi analisada a incorrecta transposição dos instrumentos comunitários para a ordem interna dos estados membros. Tal acção consubstancia um processo por incumprimento nos termos do artigo 226.ºTCE
Em causa estavam as directivas 75/442/CEE, 76/464/CEE, 80/68/CEE, 84/360/CEE e 85/337/CE que impõem a obrigação aos estados de sujeitarem qualquer procedimento prévio de instalação de actividades nelas descritas a uma autorização prévia. A comissão entendeu accionar este mecanismo em virtude da Regulamentação das regiões da Flandres e da Valónia preverem um regime de concessão de autorizações tácitas ainda que num segmento de Segunda Instância.
Em sua defesa o governo da Flandres alegou que uma autorização tácita não demonstrava uma avaliação passiva por parte da administração nem em termos de negligência já que dava sempre lugar obrigatoriamente a uma avaliação minuciosa e circunstanciada.
Já a Comissão invoca que as autorizações tácitas são incompatíveis com as exigências provenientes destas directivas que impõem que após cada investigação haja lugar a um acto expresso de proibição ou autorização.
A coerência da directiva comunitária enquanto pedra de toque do sistema de avaliação de impacto ambiental coloca vários pontos de alerta pelo decorrer de qualquer procedimento e que não se coaduna com decisões resultantes de deferimento tácito. Deste modo a imprecisão do regime do DL 69/2000 ao submeter um projecto ao regime de avaliação de impacto ambiental e procedendo à sua aprovação sem uma adequada ponderação dos seus efeitos negativos e positivos ao nível ecológico e até a título preventivo viola o espírito das directivas.
Ainda que se entenda que o estudo de impacte ambiental condiciona a futura emissão de uma licença ambiental, enquanto condição exigível para início de exploração um deferimento tácito não imporia necessariamente a concessão dessa licença sem mais.
O facto de o Tribunal de justiça proferir um acórdão numa acção por incumprimento significa desde logo a definição de uma situação jurídica relativamente ao estado membro cujo comportamento foi apreciado, no que toca à existência ou inexistência de uma violação do direito comunitário e, portanto no que toca à existência ou inexistência de uma situação de incumprimento. Essa situação reconduz-se à não conformidade entre o comportamento do estado membro e o bloco de legalidade que enforma o direito comunitário. Deste modo no Acórdão em análise, o comportamento do estado belga colocou em causa os objectivos preconizados em diversas directivas relativas ao direito ao ambiente.
Pescatore referindo-se ao juízo de valor subjacente ao comportamento do estado efectuado pelo Tribunal entende que: “Este julgamento tem a autoridade de caso julgado, ou seja, fixa com força irrefutável que é própria das decisões judiciais uma certa situação jurídica em ralação a um estado-membro e será em princípio insusceptível de modificação”.
Assim, a definição de tal situação jurídica é, quanto ao Estado infractor imperativa. Em primeiro lugar para o estado cujo comportamento foi apreciado, que é o seu directo e imediato destinatário e em segundo plano para os restantes estados membros que apresentem uma situação de facto idêntica aos pressupostos jurídicos de que dependeu a decisão de condenação. Aqui pelos princípios da efectividade e uniformidade do direito comunitário o próprio processo por incumprimento pelo seu cariz objectivo terá efeitos erga omnes impondo a abstenção da adopção de medidas incompatíveis com o conteúdo do acórdão.
Porém num primeiro acórdão que declare a condenação de um estado membro nunca o Tribunal poderá indicar quais as medidas convenientes para a reposição da legalidade na ordem jurídica comunitária, isto é, necessárias e suficientes para pôr termo ao incumprimento verificado, quer substituir-se ao próprio estado na adopção destas, pondo efectivamente, termo ao incumprimento. Tal concepção surgiu logo na década de sessenta, no Caso Humblet, interpretando os limites da competência do próprio Tribunal e realçando que em face da separação de competências entre os órgãos comunitários e os órgãos do Estado não poderiam competir aqueles anular ou ab-rogar actos administrativos incompatíveis com regimes de direito comunitário, tal competência pertenceria ao Estado.
O efeito do acórdão consiste na criação, na esfera jurídica do estado, da obrigação de tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal, em termos de obrigação jurídica - declarada pelo acórdão - de pôr termo ao incumprimento.
Consequentemente apenas em sede de um segundo processo por incumprimento, a instaurar pela comissão e perante a inércia do estado membro se poderão aplicar sanções mormente pecuniárias ou políticas. Esta segunda acção teria por objecto o próprio incumprimento do acórdão do Tribunal com o seu objecto já predefinido em anterior litigio.
O acórdão do Tribunal da natureza declarativa fixa uma situação jurídica ab origine, ou seja, desde que o incumprimento começa a existir, produzindo, pois, em princípio efeitos retroactivos à data do início da prática da infracção. Só assim se torna possível, para além da prevenção das consequências futuras do incumprimento, a supressão retroactiva da infracção, a reposição do estado de coisas no momento imediatamente anterior ao cometimento da infracção.
Mais longe e vasta é a questão de saber se a própria Comunidade possui atribuições em matéria de ambiente suficientemente vastas para impor sanções neste domínio. Apenas pela via da competência de atribuição, nomeadamente, pela via dos poderes implícitos se poderá estender os objectivos de protecção ambiental para além do domínio da uniformização de legislações. Igualmente uma acção de convergência pela união apresenta-se sempre como subsidiária da acção da Comunidade. O nível de conformação dos actos administrativos com o direito comunitário instrumentalizado com recurso ao direito do ambiente dá que pensar como bem evidencia Maria Luísa Duarte em “Tomemos a sério os limites de competências da União Europeia”.
Perante o actual estado de coisas concluí-se que Portugal se encontra neste momento em incumprimento, acarretando tal corolário duas consequências: os particulares não estão obrigados pelo regime do deferimento tácito podendo invocar a responsabilidade civil extracontratual do estado português por violação do direito comunitário pela função legislativa – defeituosa transposição da directiva; mais o artigo 19.º do DL 69/2000 no segmento que desrespeita o bloco de legalidade europeu é supra inconstitucional ou inconstitucional numa via atípica para quem defenda o primado do direito da União europeia sobre a Constituição. Com a natureza na União não se brinca (ou com a repartição de competências?) …
Em causa estavam as directivas 75/442/CEE, 76/464/CEE, 80/68/CEE, 84/360/CEE e 85/337/CE que impõem a obrigação aos estados de sujeitarem qualquer procedimento prévio de instalação de actividades nelas descritas a uma autorização prévia. A comissão entendeu accionar este mecanismo em virtude da Regulamentação das regiões da Flandres e da Valónia preverem um regime de concessão de autorizações tácitas ainda que num segmento de Segunda Instância.
Em sua defesa o governo da Flandres alegou que uma autorização tácita não demonstrava uma avaliação passiva por parte da administração nem em termos de negligência já que dava sempre lugar obrigatoriamente a uma avaliação minuciosa e circunstanciada.
Já a Comissão invoca que as autorizações tácitas são incompatíveis com as exigências provenientes destas directivas que impõem que após cada investigação haja lugar a um acto expresso de proibição ou autorização.
A coerência da directiva comunitária enquanto pedra de toque do sistema de avaliação de impacto ambiental coloca vários pontos de alerta pelo decorrer de qualquer procedimento e que não se coaduna com decisões resultantes de deferimento tácito. Deste modo a imprecisão do regime do DL 69/2000 ao submeter um projecto ao regime de avaliação de impacto ambiental e procedendo à sua aprovação sem uma adequada ponderação dos seus efeitos negativos e positivos ao nível ecológico e até a título preventivo viola o espírito das directivas.
Ainda que se entenda que o estudo de impacte ambiental condiciona a futura emissão de uma licença ambiental, enquanto condição exigível para início de exploração um deferimento tácito não imporia necessariamente a concessão dessa licença sem mais.
O facto de o Tribunal de justiça proferir um acórdão numa acção por incumprimento significa desde logo a definição de uma situação jurídica relativamente ao estado membro cujo comportamento foi apreciado, no que toca à existência ou inexistência de uma violação do direito comunitário e, portanto no que toca à existência ou inexistência de uma situação de incumprimento. Essa situação reconduz-se à não conformidade entre o comportamento do estado membro e o bloco de legalidade que enforma o direito comunitário. Deste modo no Acórdão em análise, o comportamento do estado belga colocou em causa os objectivos preconizados em diversas directivas relativas ao direito ao ambiente.
Pescatore referindo-se ao juízo de valor subjacente ao comportamento do estado efectuado pelo Tribunal entende que: “Este julgamento tem a autoridade de caso julgado, ou seja, fixa com força irrefutável que é própria das decisões judiciais uma certa situação jurídica em ralação a um estado-membro e será em princípio insusceptível de modificação”.
Assim, a definição de tal situação jurídica é, quanto ao Estado infractor imperativa. Em primeiro lugar para o estado cujo comportamento foi apreciado, que é o seu directo e imediato destinatário e em segundo plano para os restantes estados membros que apresentem uma situação de facto idêntica aos pressupostos jurídicos de que dependeu a decisão de condenação. Aqui pelos princípios da efectividade e uniformidade do direito comunitário o próprio processo por incumprimento pelo seu cariz objectivo terá efeitos erga omnes impondo a abstenção da adopção de medidas incompatíveis com o conteúdo do acórdão.
Porém num primeiro acórdão que declare a condenação de um estado membro nunca o Tribunal poderá indicar quais as medidas convenientes para a reposição da legalidade na ordem jurídica comunitária, isto é, necessárias e suficientes para pôr termo ao incumprimento verificado, quer substituir-se ao próprio estado na adopção destas, pondo efectivamente, termo ao incumprimento. Tal concepção surgiu logo na década de sessenta, no Caso Humblet, interpretando os limites da competência do próprio Tribunal e realçando que em face da separação de competências entre os órgãos comunitários e os órgãos do Estado não poderiam competir aqueles anular ou ab-rogar actos administrativos incompatíveis com regimes de direito comunitário, tal competência pertenceria ao Estado.
O efeito do acórdão consiste na criação, na esfera jurídica do estado, da obrigação de tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal, em termos de obrigação jurídica - declarada pelo acórdão - de pôr termo ao incumprimento.
Consequentemente apenas em sede de um segundo processo por incumprimento, a instaurar pela comissão e perante a inércia do estado membro se poderão aplicar sanções mormente pecuniárias ou políticas. Esta segunda acção teria por objecto o próprio incumprimento do acórdão do Tribunal com o seu objecto já predefinido em anterior litigio.
O acórdão do Tribunal da natureza declarativa fixa uma situação jurídica ab origine, ou seja, desde que o incumprimento começa a existir, produzindo, pois, em princípio efeitos retroactivos à data do início da prática da infracção. Só assim se torna possível, para além da prevenção das consequências futuras do incumprimento, a supressão retroactiva da infracção, a reposição do estado de coisas no momento imediatamente anterior ao cometimento da infracção.
Mais longe e vasta é a questão de saber se a própria Comunidade possui atribuições em matéria de ambiente suficientemente vastas para impor sanções neste domínio. Apenas pela via da competência de atribuição, nomeadamente, pela via dos poderes implícitos se poderá estender os objectivos de protecção ambiental para além do domínio da uniformização de legislações. Igualmente uma acção de convergência pela união apresenta-se sempre como subsidiária da acção da Comunidade. O nível de conformação dos actos administrativos com o direito comunitário instrumentalizado com recurso ao direito do ambiente dá que pensar como bem evidencia Maria Luísa Duarte em “Tomemos a sério os limites de competências da União Europeia”.
Perante o actual estado de coisas concluí-se que Portugal se encontra neste momento em incumprimento, acarretando tal corolário duas consequências: os particulares não estão obrigados pelo regime do deferimento tácito podendo invocar a responsabilidade civil extracontratual do estado português por violação do direito comunitário pela função legislativa – defeituosa transposição da directiva; mais o artigo 19.º do DL 69/2000 no segmento que desrespeita o bloco de legalidade europeu é supra inconstitucional ou inconstitucional numa via atípica para quem defenda o primado do direito da União europeia sobre a Constituição. Com a natureza na União não se brinca (ou com a repartição de competências?) …
Direitos dos animais
Apesar de toda a controvérsia que esta questão poderá gerar na doutrina e até no seio da própria comunidade, ponto assente é que se tornou evidente a maior consciencialização e preocupação que o Homem demonstra pelos animais. Apesar da sua qualificação jurídica, os animais deixaram de ser vistos como meras coisas das quais o ser humano pode fruir. Esta crescente preocupação foi reflectida também em instrumentos internacionais, nomeadamente na Declaração Universal dos Direitos dos Animais, de 1978. Porém, a exigência de um tratamento digno e com respeito não implica necessariamente a sua consideração enquanto seres titulares de direitos. Quem defende esta atribuição de direitos baseia-a na capacidade que os animais possuem para, à semelhança do Homem, sentir e sofrer. Apesar de não partilharem de outras características humanas, esta capacidade aproximava-os da nossa espécie o suficiente para não ser possível uma desconsideração dos seus direitos. Este argumento trás contudo um problema: iríamos estar a sujeitar a atribuição destes direitos a uma capacidade que os animais poderão não deter todos na mesma medida, ou até fazer esta atribuição depender da possibilidade de a demonstrarem. Num pólo oposto temos aqueles autores que defendem a atribuição de direitos subjectivos aos animais. Esta doutrina depara-se logo com a restrição da lei: é entendido que os animais cabem no conceito de coisas do art. 202º do Código Civil, sendo por isso coisas imóveis. Sendo tratados como coisas, não poderão assim ser titulares de direitos subjectivos.
Esta discussão está intimamente ligada com a perspectiva adoptada quanto à tutela do Ambiente. Segundo a perspectiva antropocêntrica, o Homem estará no centro de tudo, e a protecção do Ambiente surge como meio de protecção do próprio Homem e da sua qualidade de vida, e o melhor modo de garantir esta protecção será através da atribuição de direitos ao Homem. A defesa dos direitos dos animais tem mais apoio na tese ecocêntrica, assentes na defesa do ambiente em si mesmo, independentemente dos interesses do ser humano.
Parece que o melhor caminho a seguir será a ponderação de uma via intermédia de protecção. Tem de ser de todo afastada qualquer visão que encare os animais como meras coisas de que poderemos dispor para satisfação de necessidades. Mas parece que também não será necessário transformá-los em titulares de direitos, com personalidade jurídica, mas serão sempre necessárias medidas proteccionistas que evitem explorações e estabeleçam sanções.
Esta discussão está intimamente ligada com a perspectiva adoptada quanto à tutela do Ambiente. Segundo a perspectiva antropocêntrica, o Homem estará no centro de tudo, e a protecção do Ambiente surge como meio de protecção do próprio Homem e da sua qualidade de vida, e o melhor modo de garantir esta protecção será através da atribuição de direitos ao Homem. A defesa dos direitos dos animais tem mais apoio na tese ecocêntrica, assentes na defesa do ambiente em si mesmo, independentemente dos interesses do ser humano.
Parece que o melhor caminho a seguir será a ponderação de uma via intermédia de protecção. Tem de ser de todo afastada qualquer visão que encare os animais como meras coisas de que poderemos dispor para satisfação de necessidades. Mas parece que também não será necessário transformá-los em titulares de direitos, com personalidade jurídica, mas serão sempre necessárias medidas proteccionistas que evitem explorações e estabeleçam sanções.
5.ª Tarefa
A Constituição é verde por causa da natureza ou por nossa causa?
Em primeiro lugar, para que se possa responder à questão em análise, impera que se proceda à destrinça entre as duas principais correntes que se digladiam entre si – o antropocentrismo e o econcentrismo.
Por um lado, os ecocêntricos através do desenvolvimento sustentável, baseado numa centralização do ambiente nas acções e pensamentos dos indivíduos, enquanto meio a tutelar. Do lado oposto, os antropocêntricos entendem que o ambiente é um bem que o Homem deve explorar de forma a suprir as suas necessidade, um instrumento a que o Homem deita mão sempre que lhe aprouver, recusando assim que o ambiente se tutele pelo ambiente.
A principal crítica dirigida a esta orientação prende-se com o facto de que se levada ao extremo poderá significar uma personalização jurídica das realidades naturais bem como uma atribuição de direitos subjectivos à própria natureza.
É minha opinião que da CRP se podem retirar tanto uma quanto outra perspectiva, dependendo daquilo que se queira ver. Há sinais num e noutro sentido que nos permitem optar por um ou outro sentido. O art. 9.º e) remete-nos para uma perspectiva objectiva ao passo que o art. 66 no dirige no caminho da subjectividade.
Em primeiro lugar, para que se possa responder à questão em análise, impera que se proceda à destrinça entre as duas principais correntes que se digladiam entre si – o antropocentrismo e o econcentrismo.
Por um lado, os ecocêntricos através do desenvolvimento sustentável, baseado numa centralização do ambiente nas acções e pensamentos dos indivíduos, enquanto meio a tutelar. Do lado oposto, os antropocêntricos entendem que o ambiente é um bem que o Homem deve explorar de forma a suprir as suas necessidade, um instrumento a que o Homem deita mão sempre que lhe aprouver, recusando assim que o ambiente se tutele pelo ambiente.
A principal crítica dirigida a esta orientação prende-se com o facto de que se levada ao extremo poderá significar uma personalização jurídica das realidades naturais bem como uma atribuição de direitos subjectivos à própria natureza.
É minha opinião que da CRP se podem retirar tanto uma quanto outra perspectiva, dependendo daquilo que se queira ver. Há sinais num e noutro sentido que nos permitem optar por um ou outro sentido. O art. 9.º e) remete-nos para uma perspectiva objectiva ao passo que o art. 66 no dirige no caminho da subjectividade.
AIA vs. AAE
As leis de avaliação de impacto ambiental, vêem trazer uma ideia diferente da clássica ponderação de custos e benefícios, pois definem parâmetros rigorosos para elaborar essa avaliação.
Ambas têm como ideia a de analisar as consequências da acção humana, e consistem num procedimento anterior a qualquer aprovação, tendo assim como finalidade comum minimizar os danos ambientais.
São neste sentido dois institutos com finalidades preventivas.
O procedimento de avaliação de impacto ambiental é regulado pelo Decreto-lei nº 69/2000 de 3 de Maio, com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei nº 197/2005 de 8 de Novembro.
Este consiste num procedimento administrativo especial, privativo de direito do ambiente, sendo consequentemente um acto administrativo, produtor de efeitos individuais e concretos.
A avaliação de impacto ambiental estratégica, vem regulada no Decreto-lei nº 232/2007 de 15 de Julho, e resultou da transposição da directiva 2001/42/CE do parlamento europeu e do conselho de 17 de junho.
Esta incide sobre planos e programas, é um instituto de avaliação de impactos a nível estratégico.
Quanto ao primeiro procedimento, este coloca-se anteriormente á autorização de um projecto, no sentido de avaliar, os potenciais impactos negativos para o ambiente.
Tem como finalidades a prevenção da poluição, da fauna e da flora, do solo, da água, do ar, do clima, da paisagem, dos bens naturais, e deste modo tem em vista consequentemente e mediatamente, a protecção da saúde humana, melhoria da qualidade de vida, e pacificação social.
Aplica-se a projectos públicos e privados, que sejam susceptíveis de produzir efeitos negativos significativos sobre o ambiente.
Este está ao serviço do príncipio da prevenção, do desenvolvimento sustentável, e do aproveitamento racional dos recursos disponíveis.
Este procedimento comporta seis fases. Primeiramente é iniciado com a iniciativa do procedimento pelo proponente, este apresenta um estudo de impacto ambiental (artigo. 12º do Decreto-lei nº 69/2000 de 3 de Maio); posteriormente a comissão de avaliação para apreciação técnica emite parecer preliminar (artigo. 13º do Decreto-lei nº 69/2000 de 3 de Maio); depois de acordo com os artigos 14º e 15º do Decreto-lei nº 69/2000 de 3 de Maio ocorre uma discussão pública com a participação dos interessados; seguidamente a comissão de avaliação emite um parecer final, e com base em todos os outros procedimentos a autoridade de AIA emite uma proposta de decisão de impacto ambiental (artigo. 16º nº1 e nº2 respectivamente, do Decreto-lei nº 69/2000 de 3 de Maio. Este processo culmina com a decisão de impacto ambiental, da competência do ministro do ambiente e do ordenamento do território. Esta decisão pode ser de conteúdo favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável (artigos 17º e seguintes do Decreto-lei nº 69/2000 de 3 de Maio).
Concluindo este procedimento tem assim a função de avaliação de impactos ambientais em projectos concretos, em locais determinados, sendo mais específico que a Avaliação de impacto ambientais estratégica.
Quanto á avaliação de impacto ambiental estratégica, esta vem alargar o primeiro procedimento referido pois alarga-o ao ordenamento do território, promovendo objectivos de sustentabilidade.
Consiste assim na avaliação de impactos negativos no ambiente através de uma via ampla e estratégica, integra deste modo a ideia fundamental de valores ambientais, no processo de tomada de decisão.
Quanto ao seu âmbito de aplicação, este vem delimitado no artigo 3º do Decreto-lei nº232/2007 de 15 de Junho, e aplica-se a todos os planos e programas dos sectores e áreas mencionados nesse mesmo artigo. Esta avaliação comporta cinco fases.
Diferentemente do procedimento de avalição de impacto ambiental, este consiste em considerações ambientais numa fase anterior ao planeamento, tem um carácter mais amplo, consistindo como já foi mencionado, numa avaliação de efeitos de programas e planos no ambiente.
Em termos de compatibilidade dos dois procedimentos, e tendo em conta o referido no artigo 13 do Decreto-lei nº232/2007, estes funcionam numa óptica de complementaridade.
Ambas têm como ideia a de analisar as consequências da acção humana, e consistem num procedimento anterior a qualquer aprovação, tendo assim como finalidade comum minimizar os danos ambientais.
São neste sentido dois institutos com finalidades preventivas.
O procedimento de avaliação de impacto ambiental é regulado pelo Decreto-lei nº 69/2000 de 3 de Maio, com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei nº 197/2005 de 8 de Novembro.
Este consiste num procedimento administrativo especial, privativo de direito do ambiente, sendo consequentemente um acto administrativo, produtor de efeitos individuais e concretos.
A avaliação de impacto ambiental estratégica, vem regulada no Decreto-lei nº 232/2007 de 15 de Julho, e resultou da transposição da directiva 2001/42/CE do parlamento europeu e do conselho de 17 de junho.
Esta incide sobre planos e programas, é um instituto de avaliação de impactos a nível estratégico.
Quanto ao primeiro procedimento, este coloca-se anteriormente á autorização de um projecto, no sentido de avaliar, os potenciais impactos negativos para o ambiente.
Tem como finalidades a prevenção da poluição, da fauna e da flora, do solo, da água, do ar, do clima, da paisagem, dos bens naturais, e deste modo tem em vista consequentemente e mediatamente, a protecção da saúde humana, melhoria da qualidade de vida, e pacificação social.
Aplica-se a projectos públicos e privados, que sejam susceptíveis de produzir efeitos negativos significativos sobre o ambiente.
Este está ao serviço do príncipio da prevenção, do desenvolvimento sustentável, e do aproveitamento racional dos recursos disponíveis.
Este procedimento comporta seis fases. Primeiramente é iniciado com a iniciativa do procedimento pelo proponente, este apresenta um estudo de impacto ambiental (artigo. 12º do Decreto-lei nº 69/2000 de 3 de Maio); posteriormente a comissão de avaliação para apreciação técnica emite parecer preliminar (artigo. 13º do Decreto-lei nº 69/2000 de 3 de Maio); depois de acordo com os artigos 14º e 15º do Decreto-lei nº 69/2000 de 3 de Maio ocorre uma discussão pública com a participação dos interessados; seguidamente a comissão de avaliação emite um parecer final, e com base em todos os outros procedimentos a autoridade de AIA emite uma proposta de decisão de impacto ambiental (artigo. 16º nº1 e nº2 respectivamente, do Decreto-lei nº 69/2000 de 3 de Maio. Este processo culmina com a decisão de impacto ambiental, da competência do ministro do ambiente e do ordenamento do território. Esta decisão pode ser de conteúdo favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável (artigos 17º e seguintes do Decreto-lei nº 69/2000 de 3 de Maio).
Concluindo este procedimento tem assim a função de avaliação de impactos ambientais em projectos concretos, em locais determinados, sendo mais específico que a Avaliação de impacto ambientais estratégica.
Quanto á avaliação de impacto ambiental estratégica, esta vem alargar o primeiro procedimento referido pois alarga-o ao ordenamento do território, promovendo objectivos de sustentabilidade.
Consiste assim na avaliação de impactos negativos no ambiente através de uma via ampla e estratégica, integra deste modo a ideia fundamental de valores ambientais, no processo de tomada de decisão.
Quanto ao seu âmbito de aplicação, este vem delimitado no artigo 3º do Decreto-lei nº232/2007 de 15 de Junho, e aplica-se a todos os planos e programas dos sectores e áreas mencionados nesse mesmo artigo. Esta avaliação comporta cinco fases.
Diferentemente do procedimento de avalição de impacto ambiental, este consiste em considerações ambientais numa fase anterior ao planeamento, tem um carácter mais amplo, consistindo como já foi mencionado, numa avaliação de efeitos de programas e planos no ambiente.
Em termos de compatibilidade dos dois procedimentos, e tendo em conta o referido no artigo 13 do Decreto-lei nº232/2007, estes funcionam numa óptica de complementaridade.
A Constituição é verde por causa da natureza ou por nossa causa?
O que está em causa quanto a este tema é a opção pela adopção de uma teoria ecocêntrica ou antropocêntrica, quanto ao direito do ambiente. Em concreto a posição adoptada na nossa ordem jurídica, pela nossa Constituição.
O professor Vasco Pereira da Silva defende uma concepção antropocêntrica moderada.
Para este autor, sendo o direito uma realidade humana, que existe para regular relações entre pessoas, é importante distinguir os domínios dos direitos individuais, com os de tutela jurídica objectiva. Ou seja, é importante diferenciar a dimensão subjectiva do direito do ambiente (direitos das pessoas nas relações jurídicas do ambiente), da dimensão objectiva (existência de deveres objectivos das entidades públicas).
Contra esta argumentação é possível mencionar o nome de Freitas do Amaral, que entende o Direito do ambiente como disciplinador das relações do Homem com a natureza. Segundo a visão ecocêntrica de Freitas do Amaral " a natureza tem de ser protegida em função dela mesma, como um valor em si".
O primeiro autor entende, segundo o ponto de vista já defendido, que os particulares são assim titulares de direitos subjectivos públicos. É assim de rejeitar, segundo este ponto de vista uma visão ambienalista totalitária.
É no entanto de salientar, que a tomada de opção por um modelo maioritariamente subjectivo, não pode menosprezar a tutela objectiva dos bens ecológicos.
Para Vasco Pereira da Silva, o ambiente deve assim ser tutelado pelo direito, e essa tal preservação é condição da realização da dignidade da pessoa humana.
A protecção jurídica subjectiva é conferida tanto aos indivíduos, como a associações representativas dos seus direitos e interesses.
Assim o futuro do Homem está sempre ligado ao futuro da natureza e do planeta.
Esta concepção antropocêntrica ecológica é a que melhor se compatibiliza com o exposto na Constituição neste domínio.
Quanto ao artigo 9º este consagra um príncipio jurídico objectivo, segundo uma perspectiva de preservação do ambiente como tarefa estadual, sendo esta uma norma programática.
No artigo 66º, o direito ao ambiente é consagrado como direito fundamental.
É clara a opção da constituição por um modelo predominantemente subjectivista.
O direito subjectivo ao ambiente é importante no sentido de direito de defesa contra agressões ilegais na esfera individual, e quanto ao alargamento da titularidade de direitos subjectivos nas relações jurídicas ambientais.
Concluindo a concepção adoptada tem como base a protecção dos direitos do Homem, pois são estes que fundamentam a protecção adequada do direito do ambiente.
O professor Vasco Pereira da Silva defende uma concepção antropocêntrica moderada.
Para este autor, sendo o direito uma realidade humana, que existe para regular relações entre pessoas, é importante distinguir os domínios dos direitos individuais, com os de tutela jurídica objectiva. Ou seja, é importante diferenciar a dimensão subjectiva do direito do ambiente (direitos das pessoas nas relações jurídicas do ambiente), da dimensão objectiva (existência de deveres objectivos das entidades públicas).
Contra esta argumentação é possível mencionar o nome de Freitas do Amaral, que entende o Direito do ambiente como disciplinador das relações do Homem com a natureza. Segundo a visão ecocêntrica de Freitas do Amaral " a natureza tem de ser protegida em função dela mesma, como um valor em si".
O primeiro autor entende, segundo o ponto de vista já defendido, que os particulares são assim titulares de direitos subjectivos públicos. É assim de rejeitar, segundo este ponto de vista uma visão ambienalista totalitária.
É no entanto de salientar, que a tomada de opção por um modelo maioritariamente subjectivo, não pode menosprezar a tutela objectiva dos bens ecológicos.
Para Vasco Pereira da Silva, o ambiente deve assim ser tutelado pelo direito, e essa tal preservação é condição da realização da dignidade da pessoa humana.
A protecção jurídica subjectiva é conferida tanto aos indivíduos, como a associações representativas dos seus direitos e interesses.
Assim o futuro do Homem está sempre ligado ao futuro da natureza e do planeta.
Esta concepção antropocêntrica ecológica é a que melhor se compatibiliza com o exposto na Constituição neste domínio.
Quanto ao artigo 9º este consagra um príncipio jurídico objectivo, segundo uma perspectiva de preservação do ambiente como tarefa estadual, sendo esta uma norma programática.
No artigo 66º, o direito ao ambiente é consagrado como direito fundamental.
É clara a opção da constituição por um modelo predominantemente subjectivista.
O direito subjectivo ao ambiente é importante no sentido de direito de defesa contra agressões ilegais na esfera individual, e quanto ao alargamento da titularidade de direitos subjectivos nas relações jurídicas ambientais.
Concluindo a concepção adoptada tem como base a protecção dos direitos do Homem, pois são estes que fundamentam a protecção adequada do direito do ambiente.
13.ª Tarefa - Jurisprudência U.E. sobre AIA
O acórdão em análise tem como objecto uma Acção de Incumprimento, proposta pela Comissão das Comunidades Europeias, contra a Bélgica, nos termos do art. 226.º TCE.
A acção proposta tem como fundamento a não adopção pela Bélgica das medidas necessárias à transposição integral das Directivas, o que redunda no incumprimento das obrigações aí plasmadas e na violação do art. 189.º do TCE. Discute-se, em síntese, a conformidade da previsão de uma autorização tácita com as exigências das Directivas em causa, em particular da Directiva 85/337/CE, que prevê no art. 2.º: ” Os Estados - Membros tomarão as disposições necessárias para que, antes da concessão de aprovação, os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização, sejam submetidos à avaliação dos seus efeitos.”
Na argumentação aduzida pelo Tribunal de Justiça, a obrigação resultante das Directivas de exame casuístico de todos os pedidos de autorização apresentados, conjugada com o art. 189.º TCE que estabelece a vinculatividade pelas mesmas quanto ao resultado a alcançar, conduz à desconformidade da autorização tácita, traduzida no deferimento por meio do silêncio.
Mais do que a análise da autorização tácita na perspectiva do incumprimento de obrigações, importa averiguar a intenção subjacente ao estabelecimento da obrigação de avaliação de projectos públicos e privados susceptíveis de terem um impacto considerável no ambiente. A intenção por detrás do estabelecimento desta obrigação é expressa no Preâmbulo da Directiva citada: ”Considerando que os efeitos de um projecto no ambiente devem ser avaliados para proteger a saúde humana, para contribuir através de um ambiente melhor para a qualidade de vida, para garantir a manutenção da diversidade das espécies e para conservar a capacidade de reprodução do ecossistema enquanto recurso fundamental de vida (…)”.
É com a importância da avaliação de um projecto no ambiente que a autorização tácita entra verdadeiramente em contradição. Como afirma VASCO PEREIRA DA SILVA, é um contra-senso considerar que a avaliação do impacto ambiental reveste tamanha importância que deva dar lugar a um procedimento especial e considerar, simultaneamente, que “tanto faz que ela tenha lugar, como não, porque o resultado é o mesmo.” Assim, se o objectivo é a apreciação das consequências ecológicas de um projecto com vista a uma decisão adequada à dimensão ambiental do mesmo, ficcionar que a omissão da actuação da autoridade administrativa equivale ao deferimento do pedido de apreciação apresentado, é subverter a intenção legislativa por detrás da obrigação. Em suma, é esvaziar de sentido o regime legal. Acrescenta, ainda, o Autor que o entendimento de deferimento tácito como presunção de aprovação do pedido de licenciamento do projecto viola princípios fundamentais em matéria de Direito do Ambiente, tais como o princípio da prevenção e o princípio do desenvolvimento sustentável. São estes princípios que sustentam a intenção legislativa patente na obrigação de avaliação de projectos com impacto ambiental e traduzem no essencial o disposto no Preâmbulo da Directiva, atrás citado.
Tendo em conta a importância da avaliação e os princípios atrás referidos, o Autor procede a uma interpretação conforme à Constituição. Deste modo, o deferimento tácito não equivale à aprovação do pedido de licenciamento do projecto. Significa, somente, que não foi ainda avaliado ou ponderado o impacto ambiental da actividade proposta, pelo que tal ponderação deverá obrigatoriamente ter lugar.
Procedendo à análise dos argumentos invocados pela Bélgica, tendo em conta a interpretação conforme atrás plasmada, temos que estes se apresentam insuficientes. A primeira argumentação deduzida pelo Governo da Flandres centrava-se no campo de aplicação limitado da autorização tácita e no número reduzido de autorizações tácitas a existir. Acrescentava, ainda, a convicção das autoridades competentes acerca das consequências associadas à ausência de decisão bem como a sua intenção de proceder a um exame profundo de cada pedido de autorização. Relativamente ao âmbito de previsão e aplicação limitados, temos que a dimensão ambiental de um projecto é de apreciação casuística, não se vislumbrando qualquer relação entre um âmbito de aplicação e previsão reduzidos e um impacto ambiental, também ele reduzido. Certo é que os projectos sujeitos a deferimento tácito poderão ter um impacto ambiental de dimensão superior face a projectos submetidos a um exame de avaliação profundo. Também as intenções reveladas não revestem qualquer utilidade no que respeita aos princípios da prevenção e desenvolvimento sustentável, pois delas não se consegue retirar qualquer acção concreta.
Quanto à segunda argumentação deduzida, é afirmado que uma autorização tácita não implica necessariamente uma avaliação passiva ou um acto negligente por parte da autoridade competente, pois a cada pedido de autorização está subjacente uma “avaliação circunstanciada”. Esta argumentação, no sentido de desconsiderar a autorização tácita como um acto omissivo da autoridade administrativa pelo facto de existir a referida avaliação, colide com a interpretação conforme apresentada anteriormente na parte em que entende a autorização tácita como ausência de avaliação ou ponderação. Ao considerar que já existiu uma “avaliação circunstanciada” do pedido, a Bélgica demite-se de proceder a uma avaliação posterior. Do mesmo modo, o princípio da prevenção ou desenvolvimento sustentável não se pode bastar com uma “avaliação circunstanciada”, entendida como uma avaliação mínima, que não analisa convenientemente a dimensão ambiental dos projectos e não se manifesta em qualquer tomada de decisão adequada.
O incumprimento da Directiva por parte da Bélgica, bem como as críticas feitas à autorização tácita, valem para o Estado português, no que respeita ao art. 19.º do D.L. 69/2000. É de salientar as consequências nefastas associadas ao deferimento tácito, se atentarmos ao disposto no art. 20.º n.º 1, que atribui à omissão da administração o poder de vinculação absoluta da decisão final do procedimento administrativo global. Contudo, estas consequências são atenuadas com o n.º 5 do mesmo artigo que, em parte, reproduz a interpretação sufragada por VASCO PEREIRA DA SILVA.
Resta-nos apelar ao seu cumprimento efectivo.
A acção proposta tem como fundamento a não adopção pela Bélgica das medidas necessárias à transposição integral das Directivas, o que redunda no incumprimento das obrigações aí plasmadas e na violação do art. 189.º do TCE. Discute-se, em síntese, a conformidade da previsão de uma autorização tácita com as exigências das Directivas em causa, em particular da Directiva 85/337/CE, que prevê no art. 2.º: ” Os Estados - Membros tomarão as disposições necessárias para que, antes da concessão de aprovação, os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização, sejam submetidos à avaliação dos seus efeitos.”
Na argumentação aduzida pelo Tribunal de Justiça, a obrigação resultante das Directivas de exame casuístico de todos os pedidos de autorização apresentados, conjugada com o art. 189.º TCE que estabelece a vinculatividade pelas mesmas quanto ao resultado a alcançar, conduz à desconformidade da autorização tácita, traduzida no deferimento por meio do silêncio.
Mais do que a análise da autorização tácita na perspectiva do incumprimento de obrigações, importa averiguar a intenção subjacente ao estabelecimento da obrigação de avaliação de projectos públicos e privados susceptíveis de terem um impacto considerável no ambiente. A intenção por detrás do estabelecimento desta obrigação é expressa no Preâmbulo da Directiva citada: ”Considerando que os efeitos de um projecto no ambiente devem ser avaliados para proteger a saúde humana, para contribuir através de um ambiente melhor para a qualidade de vida, para garantir a manutenção da diversidade das espécies e para conservar a capacidade de reprodução do ecossistema enquanto recurso fundamental de vida (…)”.
É com a importância da avaliação de um projecto no ambiente que a autorização tácita entra verdadeiramente em contradição. Como afirma VASCO PEREIRA DA SILVA, é um contra-senso considerar que a avaliação do impacto ambiental reveste tamanha importância que deva dar lugar a um procedimento especial e considerar, simultaneamente, que “tanto faz que ela tenha lugar, como não, porque o resultado é o mesmo.” Assim, se o objectivo é a apreciação das consequências ecológicas de um projecto com vista a uma decisão adequada à dimensão ambiental do mesmo, ficcionar que a omissão da actuação da autoridade administrativa equivale ao deferimento do pedido de apreciação apresentado, é subverter a intenção legislativa por detrás da obrigação. Em suma, é esvaziar de sentido o regime legal. Acrescenta, ainda, o Autor que o entendimento de deferimento tácito como presunção de aprovação do pedido de licenciamento do projecto viola princípios fundamentais em matéria de Direito do Ambiente, tais como o princípio da prevenção e o princípio do desenvolvimento sustentável. São estes princípios que sustentam a intenção legislativa patente na obrigação de avaliação de projectos com impacto ambiental e traduzem no essencial o disposto no Preâmbulo da Directiva, atrás citado.
Tendo em conta a importância da avaliação e os princípios atrás referidos, o Autor procede a uma interpretação conforme à Constituição. Deste modo, o deferimento tácito não equivale à aprovação do pedido de licenciamento do projecto. Significa, somente, que não foi ainda avaliado ou ponderado o impacto ambiental da actividade proposta, pelo que tal ponderação deverá obrigatoriamente ter lugar.
Procedendo à análise dos argumentos invocados pela Bélgica, tendo em conta a interpretação conforme atrás plasmada, temos que estes se apresentam insuficientes. A primeira argumentação deduzida pelo Governo da Flandres centrava-se no campo de aplicação limitado da autorização tácita e no número reduzido de autorizações tácitas a existir. Acrescentava, ainda, a convicção das autoridades competentes acerca das consequências associadas à ausência de decisão bem como a sua intenção de proceder a um exame profundo de cada pedido de autorização. Relativamente ao âmbito de previsão e aplicação limitados, temos que a dimensão ambiental de um projecto é de apreciação casuística, não se vislumbrando qualquer relação entre um âmbito de aplicação e previsão reduzidos e um impacto ambiental, também ele reduzido. Certo é que os projectos sujeitos a deferimento tácito poderão ter um impacto ambiental de dimensão superior face a projectos submetidos a um exame de avaliação profundo. Também as intenções reveladas não revestem qualquer utilidade no que respeita aos princípios da prevenção e desenvolvimento sustentável, pois delas não se consegue retirar qualquer acção concreta.
Quanto à segunda argumentação deduzida, é afirmado que uma autorização tácita não implica necessariamente uma avaliação passiva ou um acto negligente por parte da autoridade competente, pois a cada pedido de autorização está subjacente uma “avaliação circunstanciada”. Esta argumentação, no sentido de desconsiderar a autorização tácita como um acto omissivo da autoridade administrativa pelo facto de existir a referida avaliação, colide com a interpretação conforme apresentada anteriormente na parte em que entende a autorização tácita como ausência de avaliação ou ponderação. Ao considerar que já existiu uma “avaliação circunstanciada” do pedido, a Bélgica demite-se de proceder a uma avaliação posterior. Do mesmo modo, o princípio da prevenção ou desenvolvimento sustentável não se pode bastar com uma “avaliação circunstanciada”, entendida como uma avaliação mínima, que não analisa convenientemente a dimensão ambiental dos projectos e não se manifesta em qualquer tomada de decisão adequada.
O incumprimento da Directiva por parte da Bélgica, bem como as críticas feitas à autorização tácita, valem para o Estado português, no que respeita ao art. 19.º do D.L. 69/2000. É de salientar as consequências nefastas associadas ao deferimento tácito, se atentarmos ao disposto no art. 20.º n.º 1, que atribui à omissão da administração o poder de vinculação absoluta da decisão final do procedimento administrativo global. Contudo, estas consequências são atenuadas com o n.º 5 do mesmo artigo que, em parte, reproduz a interpretação sufragada por VASCO PEREIRA DA SILVA.
Resta-nos apelar ao seu cumprimento efectivo.
Diferenças verdes
A Rede Fundamental de Conservação da Natureza – RFCN – vem regulada no Decreto-Lei nº 142/2008 de 24 de Julho, que estabelece o regime jurídico da conservação da natureza e biodiversidade. Este diploma divide a Rede em dois subsistemas: o sistema nacional das áreas classificadas (SNAC) e o sistema das áreas de continuidade, que trata de áreas complementares face ao primeiro sistema.
O SNAC, subdivide-se em: Rede Nacional de Áreas Protegidas (RNAP), os sítios da Rede Natura 2000 e as Áreas classificadas decorrentes de compromissos internacionais.
O sistema das áreas de continuidade divide-se de igual modo em três campos de actuação: a Reserva Ecológica Nacional (REN), a Reserva Agrícola Nacional (RAN) e o Domínio público hídrico, (Decreto-lei nº 142/2008, art. 5º).
O SNAC, subdivide-se em: Rede Nacional de Áreas Protegidas (RNAP), os sítios da Rede Natura 2000 e as Áreas classificadas decorrentes de compromissos internacionais.
O sistema das áreas de continuidade divide-se de igual modo em três campos de actuação: a Reserva Ecológica Nacional (REN), a Reserva Agrícola Nacional (RAN) e o Domínio público hídrico, (Decreto-lei nº 142/2008, art. 5º).
A RNAP é regulada pelo Decreto-Lei nº 142/2008. Existem cinco tipos de áreas protegidas: os Parques Nacionais, os Parques Naturais, as Paisagens Protegidas, as Reservas Naturais e os Monumentos Naturais. Especificamente quanto ao Parque Natural, este caracteriza-se por conter paisagens naturais, seminaturais e humanizadas, de interesse nacional, sendo exemplo de integração harmoniosa da actividade humana e da Natureza. Na definição legal um Parque Natural é “uma área que contenha predominantemente ecossistemas naturais ou seminaturais, onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços.” (art. 17º do diploma anteriormente referido).
O regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional (REN), consta do decreto lei 166/2008 de 28 Agosto, e tem por objectivo proteger os recursos naturais, especialmente água e solo, para salvaguardar processos indispensáveis a uma boa gestão do território e para favorecer a conservação da natureza. Segundo o art. 2º/1 deste decreto-lei a REN é uma estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, merecem protecção especial.
Por seu turno, a Reserva Agrícola Nacional (RAN) é definida como o “conjunto das áreas que em termos agro-climáticos, geomorfológicos e pedológicos apresentam maior aptidão para a actividade agrícola” – artigo 2º n.º 2 do decreto-lei 73/2009. O art.4º define os objectivos da RAN.
Nos termos do art.º. 3.º al. b) do decreto-lei 142/2008, são áreas classificadas “as áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação específica” O artigo 5.º prevê que, além do Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC), a RFCN é composta pelas áreas protegidas integradas na Rede Nacional de Áreas Protegidas, cuja constituição, categorias e tipologias de áreas protegidas, objectivos, gestão, classificação e definições consta da Secção I.
Devem ser classificadas como áreas protegidas – art. 10º/2 – “as áreas terrestres e aquáticas interiores e as áreas marinhas em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e cultural, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar.”
O Parque Nacional distingue-se de uma Área Protegida por ser um tipo de Área Protegida, sendo que o conceito de Área Protegida é mais amplo englobando outras realidades tal como já referimos. Uma ZPE distingue-se das demais figuras porque é um área que visa a protecção de aves. A Área classificada distingue-se das restantes áreas por resultar de obrigações internacionais assumidas ao abrigo de convenções internacionais. Por sua vez, as áreas REN e RAN distinguem-se das demais por integrarem o sistema das áreas de continuidade. A REN distingue-se da RAN pois esta tem por objecto terrenos agrícolas.
Princípio da Prevenção vs. Princípio da Precaução
De acordo com o Professor Vasco Pereira da Silva o princípio da prevenção, visa essencialmente lesões do meio-ambiente, o que implica a antecipação de situações que futuramente poderão acarretar algum efeito nocivo para o ambiente, sejam elas de ordem humana ou natural.
Neste sentido o que se pretende acima de tudo é afastar a verificação dos referidos eventos ou pelo menos minorar as suas consequências.
O que se pretende em última análise é evitar que determinadas ocorrências ambientalmente danosas e não a sua repressão.
O conteúdo do princípio pode ser entendido em dois sentidos distintos: amplo ou restrito.
Começando pelo segundo, o princípio da prevenção destina-se a evitar perigos imediatos e concretos, tendo em conta uma lógica imediatista e actualista.
Em sentido amplo visa afastar riscos futuros, mesmo que não sejam imediatamente determináveis, de acordo com uma lógica mediatista e prospectiva, de antecipação de acontecimentos futuros.Da mesma forma permite antecipar situações susceptíveis de lesar o ambiente quer sejam provenientes de causas naturais ou condutas humanas.
Quanto ao princípio da precaução actualmente tem vindo a desenvolver-se uma importante tendência doutrinária na medida em que assimila o princípio da prevenção entendido em sentido estrito e um princípio da precaução de conteúdo mais amplo.
Todavia, na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva mais do que proceder à separação entre estes dois princípios, deve-se por outro lado entender o princípio da prevenção em sentido mais amplo, que de modo adequado resolva os problemas decorrentes da defesa do ambiente.
Para justificar esta opção o Professor enumera algumas razões:
- Em termos linguísticos, a prevenção e precaução são vocábulos idênticos, não existindo qualquer razão para os distinguir a este nível;
- Em termos materiais, uma vez, que nem sempre é possível separar de forma inequívoca os domínios correspondentes a cada um dos supostos princípios. Desta forma não faria sentido ligar o princípio da prevenção a perigos naturais e o princípio da precaução a riscos de origem humana. Em sentido idêntico também não faria sentido distinguir prevenção ou precaução tendo em conta o carácter actual ou futuro dos riscos, já que e em termos ambientais ambos se encontram interligados.
- Em termos de técnica jurídica, na medida em em que o ordenamento jurídico português entende o princípio da prevenção enquanto princípio constitucional, sendo que adoptar uma noção ampla daquele, constitucionalmente fundada, parece ser a via mais eficaz e adequada para asseguar a melhora tutela possível de valores ambientais.
Em conclusão, mais do que proceder a uma separação entre um princípio da precaução e prevenção, deve optar-se por adoptar um conteúdo amplo do segundo, de forma a incluir a consideração quer de perigos naturais como de riscos humanos, tanto a antecipação de lesões ambientais de carácter actual como futuro, tendo em conta critérios de razoabilidade e bom senso.
Neste sentido o que se pretende acima de tudo é afastar a verificação dos referidos eventos ou pelo menos minorar as suas consequências.
O que se pretende em última análise é evitar que determinadas ocorrências ambientalmente danosas e não a sua repressão.
O conteúdo do princípio pode ser entendido em dois sentidos distintos: amplo ou restrito.
Começando pelo segundo, o princípio da prevenção destina-se a evitar perigos imediatos e concretos, tendo em conta uma lógica imediatista e actualista.
Em sentido amplo visa afastar riscos futuros, mesmo que não sejam imediatamente determináveis, de acordo com uma lógica mediatista e prospectiva, de antecipação de acontecimentos futuros.Da mesma forma permite antecipar situações susceptíveis de lesar o ambiente quer sejam provenientes de causas naturais ou condutas humanas.
Quanto ao princípio da precaução actualmente tem vindo a desenvolver-se uma importante tendência doutrinária na medida em que assimila o princípio da prevenção entendido em sentido estrito e um princípio da precaução de conteúdo mais amplo.
Todavia, na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva mais do que proceder à separação entre estes dois princípios, deve-se por outro lado entender o princípio da prevenção em sentido mais amplo, que de modo adequado resolva os problemas decorrentes da defesa do ambiente.
Para justificar esta opção o Professor enumera algumas razões:
- Em termos linguísticos, a prevenção e precaução são vocábulos idênticos, não existindo qualquer razão para os distinguir a este nível;
- Em termos materiais, uma vez, que nem sempre é possível separar de forma inequívoca os domínios correspondentes a cada um dos supostos princípios. Desta forma não faria sentido ligar o princípio da prevenção a perigos naturais e o princípio da precaução a riscos de origem humana. Em sentido idêntico também não faria sentido distinguir prevenção ou precaução tendo em conta o carácter actual ou futuro dos riscos, já que e em termos ambientais ambos se encontram interligados.
- Em termos de técnica jurídica, na medida em em que o ordenamento jurídico português entende o princípio da prevenção enquanto princípio constitucional, sendo que adoptar uma noção ampla daquele, constitucionalmente fundada, parece ser a via mais eficaz e adequada para asseguar a melhora tutela possível de valores ambientais.
Em conclusão, mais do que proceder a uma separação entre um princípio da precaução e prevenção, deve optar-se por adoptar um conteúdo amplo do segundo, de forma a incluir a consideração quer de perigos naturais como de riscos humanos, tanto a antecipação de lesões ambientais de carácter actual como futuro, tendo em conta critérios de razoabilidade e bom senso.
AIA de projectos e AIA estratégica
Antes de mais, gostaria de começar por definir Avaliação de Impacto Ambiental, (AIA), como sendo um procedimento administrativo especial do Direito do Ambiente, que tem como objectivo determinar os efeitos ecológicos de um projecto, plano ou programa.
Para o Professor Vasco Pereira da Silva, a AIA é um procedimento especial dentro de um procedimento mais amplo, um procedimento de autorizarão global. Pode ser uma fase inserida num procedimento administrativo mais alargado que culmina com a decisão administrativa de licenciamento ou não de uma actividade, ou pode ser uma fase inserida num procedimento administrativo mais alargado que culmina com a criação de um plano ou programa.
Passemos à delimitação entre a AIA de projectos e a AIA estratégica, (ou de planos e programas). Como sustenta o Professor Vasco Pereira da Silva, a AIA de projectos tem como objectivo a verificação das “consequências ecológicas e um determinado projecto, através da ponderação das respectivas vantagens e inconvenientes no que toca à repercussão no meio ambiente, permitindo, assim, a autónoma consideração da dimensão ambiental.” O regime da AIA de projectos consta do Decreto-Lei nº 69/2000 de 3 de Maio, alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 197/2005 de 8 de Novembro. O âmbito deste diploma abrange projectos públicos e privados, (conforme art. 1º/1). Este regime aplica-se a todos os projectos dos anexos I e II – art.1º/3. Além destes projectos tipificados nos anexos referidos, existe a faculdade de serem submetidos a este procedimento outros projectos, (art. 1º nº 4 e 5). Fazendo uma breve referência ao procedimento: numa 1ª fase é delimitado o objecto do procedimento – art.11º, (fase preliminar e facultativa); numa 2ª fase elabora-se o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) – art.12º; segue-se o parecer preliminar – art.13º; os art.14º e 15º constituem a possibilidade de participação dos interessados; finda esta fase a Comissão de Avaliação profere parecer final e a proposta de decisão (art.16º). Para concluir, o Ministro do Ambiente decide sobre o procedimento de AIA (arts 17º e 18º).
A AIA estratégica, por seu turno, consiste num processo contínuo e sistemático de avaliação dos impactos negativos no meio ambiente, através de uma visão ampla e estratégica. Tem como objectivo inserir, desde o momento inicial do processo decisório, determinados valores ambientais na construção e desenvolvimento de planos e programas, que condicionam a futura decisão acerca das características de determinado projecto. Este tipo de procedimento é regulada pelo Decreto-lei nº 232/2007 de 15 de Junho, que prevê a AIA durante o processo de elaboração de planos e programas pela Administração Pública – art. 1º/1. O art. 3º/1 estipula os planos e programas aos quais se aplica a AIA estratégica, a alínea c consagra uma cláusula aberta. São também estipuladas isenções ao procedimento no art.4º. Quanto ao procedimento, de modo sucinto temos a delimitação do objecto, (art. 5º); a elaboração do relatório ambiental (art. 6º); seguida da fase das consultas e por último a decisão (arts. 7º e 9º respectivamente).
O preâmbulo do Decreto-Lei nº 232/2007, faz referência à diferente função dos tipos de AIA em causa, a AIA de planos e programas e a AIA de projectos “têm funções diferentes – a primeira uma função estratégica, de análise de grandes opções, a segunda uma função de avaliação do impacte dos projectos tal como são executados em concreto (…)”. Quanto à articulação dos dois regimes, art. 13º deste diploma dá a resposta, referindo no nº 1, “Os projectos sujeitos a avaliação de impacto ambiental nos termos do Decreto-Lei nº 69/2000 (…), enquadrados, de forma detalhada, em plano ou programa, devem, sempre que possível, ser objecto de avaliação simultaneamente com a avaliação ambiental do respectivo plano ou programa”.
Para o Professor Vasco Pereira da Silva, a AIA é um procedimento especial dentro de um procedimento mais amplo, um procedimento de autorizarão global. Pode ser uma fase inserida num procedimento administrativo mais alargado que culmina com a decisão administrativa de licenciamento ou não de uma actividade, ou pode ser uma fase inserida num procedimento administrativo mais alargado que culmina com a criação de um plano ou programa.
Passemos à delimitação entre a AIA de projectos e a AIA estratégica, (ou de planos e programas). Como sustenta o Professor Vasco Pereira da Silva, a AIA de projectos tem como objectivo a verificação das “consequências ecológicas e um determinado projecto, através da ponderação das respectivas vantagens e inconvenientes no que toca à repercussão no meio ambiente, permitindo, assim, a autónoma consideração da dimensão ambiental.” O regime da AIA de projectos consta do Decreto-Lei nº 69/2000 de 3 de Maio, alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 197/2005 de 8 de Novembro. O âmbito deste diploma abrange projectos públicos e privados, (conforme art. 1º/1). Este regime aplica-se a todos os projectos dos anexos I e II – art.1º/3. Além destes projectos tipificados nos anexos referidos, existe a faculdade de serem submetidos a este procedimento outros projectos, (art. 1º nº 4 e 5). Fazendo uma breve referência ao procedimento: numa 1ª fase é delimitado o objecto do procedimento – art.11º, (fase preliminar e facultativa); numa 2ª fase elabora-se o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) – art.12º; segue-se o parecer preliminar – art.13º; os art.14º e 15º constituem a possibilidade de participação dos interessados; finda esta fase a Comissão de Avaliação profere parecer final e a proposta de decisão (art.16º). Para concluir, o Ministro do Ambiente decide sobre o procedimento de AIA (arts 17º e 18º).
A AIA estratégica, por seu turno, consiste num processo contínuo e sistemático de avaliação dos impactos negativos no meio ambiente, através de uma visão ampla e estratégica. Tem como objectivo inserir, desde o momento inicial do processo decisório, determinados valores ambientais na construção e desenvolvimento de planos e programas, que condicionam a futura decisão acerca das características de determinado projecto. Este tipo de procedimento é regulada pelo Decreto-lei nº 232/2007 de 15 de Junho, que prevê a AIA durante o processo de elaboração de planos e programas pela Administração Pública – art. 1º/1. O art. 3º/1 estipula os planos e programas aos quais se aplica a AIA estratégica, a alínea c consagra uma cláusula aberta. São também estipuladas isenções ao procedimento no art.4º. Quanto ao procedimento, de modo sucinto temos a delimitação do objecto, (art. 5º); a elaboração do relatório ambiental (art. 6º); seguida da fase das consultas e por último a decisão (arts. 7º e 9º respectivamente).
O preâmbulo do Decreto-Lei nº 232/2007, faz referência à diferente função dos tipos de AIA em causa, a AIA de planos e programas e a AIA de projectos “têm funções diferentes – a primeira uma função estratégica, de análise de grandes opções, a segunda uma função de avaliação do impacte dos projectos tal como são executados em concreto (…)”. Quanto à articulação dos dois regimes, art. 13º deste diploma dá a resposta, referindo no nº 1, “Os projectos sujeitos a avaliação de impacto ambiental nos termos do Decreto-Lei nº 69/2000 (…), enquadrados, de forma detalhada, em plano ou programa, devem, sempre que possível, ser objecto de avaliação simultaneamente com a avaliação ambiental do respectivo plano ou programa”.
4ª Tarefa - De que falamos quando falamos de Ambiente?
Do artigo 66.º da Constituição da República Portuguesa (doravante Constituição) retira-se uma preferência pela visão antropocêntrica do Direito, que nas palavras da Professora Doutora Carla Amado Gomes consiste “na consideração dos bens naturais como fontes de utilidade para a vida humana, como veículos de satisfação de necessidades vitais e de incremento de bem-estar”, em oposição à concepção ecocentrica. Outro motivo justificativo para se considerar que a Constituição adopta uma noção ampla de Ambiente é que, do supra referido artigo, se destacam várias realidades, aparentemente coincidentes, que são o Direito do Ambiente, o Direito do Urbanismo, o Direito do Património Cultural e o Direito do Ordenamento do Território. Estas realidades são conexas e de difícil distinção.
A Lei n.º 11/87, de 7 Abril (LBA) foi influenciada pelo artigo 66.º da Constituição e transparece, de igual forma, uma noção ampla de Ambiente, que se pode retirar dos artigos 6.º, 17.º, n.º 3 e 5.º, nº 2, alínea a) da LBA, que define Ambiente como o “conjunto dos sistemas físicos, químicos, biológicos e suas relações e dos factores económicos, sociais e culturais com efeito directo ou indirecto, mediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade de vida do homem”. Nos dois primeiros artigos supra referidos faz-se a contraposição entre componentes ambientais naturais e componentes ambientais humanos, que “definem, no seu conjunto, o quadro específico de vida, onde se insere e de que depende a actividade do homem, que, de acordo com o presente diploma, é objecto de medidas disciplinadoras com vista à obtenção de uma melhoria de qualidade de vida.” Em oposição a esta construção do ambiente, a Professora Doutora Carla Amado Gomes apresenta como meio de contradição os artigos 2.º, n.º 2, 4.º, alínea d), e), f), m) e n), e 5.º, n.º2, alínea f) da LBA, que estabelecem “uma protecção do Ambiente enquanto bem em si mesmo, tendo em atenção apenas a sua capacidade regenerativa e abstraindo de quaisquer considerações utilitaristas.”
Antes de mais vamos atender à origem do Direito do Ambiente. Assim, a transposição do modelo de Estado Liberal para o Estado Social fez com que o espaço de intervenção do Estado multiplicasse, e dessa forma, o Direito Administrativo deixou de ter aplicação genérica para passar a especializar-se em certas áreas. Consequentemente, o Direito ao Ambiente surgiu como um desses ramos especiais, que foi ganhando crescente autonomia e visa proteger interesses diferentes das outras referidas áreas.
A ligação entre o Direito do Ambiente ao Direito do Urbanismo resulta do facto de ambos se aplicarem aos espaços rurais e urbanos e, pelo facto de, cada vez mais o Direito do Urbanismo apresentar normas que demonstram uma preocupação com o ambiente. Por sua vez, o Direito do Ambiente releva uma maior preocupação com a ecologia urbana. Contudo, a Professora Doutora Carla Amado Gomes discorda desta visão traçada pelo Professor Doutor Alves Correia.
O Direito ao Ambiente distingue-se do Direito do Urbanismo porque este visa a correcção da gestão do espaço urbano através de um conjunto de instrumentos jurídicos. Por outro lado, o Ordenamento do Território como trata da gestão do espaço à escala nacional consiste numa realidade mais abrangente que o urbanismo.
Por último, o Direito do Património Cultural regula a intervenção de entidades públicas e privadas em bens de interesse cultural.
O Direito ao Ambiente apresenta-se, na Constituição, como um direito negativo, ou seja, um direito à não criação de danos nocivos ao ambiente por parte do Estado e de terceiros. Este direito é caracterizado como um direito fundamental absoluto, pois retira-se do artigo 66.º, n.º1 da Constituição um direito subjectivo de defesa contra as agressões ilegais e que “todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio, e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender”, e está sujeito ao regime dos direitos, liberdade e garantias, tem aplicação directa, não necessita de qualquer lei e é vinculativo para as entidades públicas e privadas, por via dos artigos 17.º e 18º da Constituição. Assim, de acordo com a visão do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva do artigo 66.º, n.º 1 da Constituição extrai-se uma “relação jurídica multilateral entre a Administração, o poluidor e o privado que é lesado de forma grave no seu direito fundamental.” Seguindo a opinião de parte da Doutrina, que não configura o direito ao ambiente como um direito subjectivo porque o ambiente sendo um direito de todos não é susceptível de apropriação individual. Conforme, nas palavras do Professor Doutor Colaço Antunes “o bem ambiente não se presta a uma função de troca e de alienação, mas a uma função de fruição colectiva.”
Mas, o Direito ao Ambiente também tem uma vertente positiva, assim, o Estado deve proteger o ambiente e controlar as acções potenciais de dano através de medidas politicas, legislativas e administrativas. Para tal impõe-se no artigo 9.º aliena d) e e) e no n.º 2 do artigo 66.º da Constituição, que o Estado adopte um conjunto de tarefas com o objectivo de defender a natureza, o ambiente e preservar os recursos naturais. Consequentemente, retira-se do artigo 66.º, nº 2 da Constituição que o direito ao ambiente é um direito social. Do dever de defesa do ambiente resulta a obrigação de não prejudicar o ambiente, obrigação de adoptar “medidas amigas do ambiente” e de impedir que se cause lesões ao ambiente.
Conclui-se defendendo que o Direito do Ambiente é um ramo autónomo, que tem os seus próprios princípios, mas no entanto, não deixa de estar ligado a outras áreas do direito.
A Lei n.º 11/87, de 7 Abril (LBA) foi influenciada pelo artigo 66.º da Constituição e transparece, de igual forma, uma noção ampla de Ambiente, que se pode retirar dos artigos 6.º, 17.º, n.º 3 e 5.º, nº 2, alínea a) da LBA, que define Ambiente como o “conjunto dos sistemas físicos, químicos, biológicos e suas relações e dos factores económicos, sociais e culturais com efeito directo ou indirecto, mediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade de vida do homem”. Nos dois primeiros artigos supra referidos faz-se a contraposição entre componentes ambientais naturais e componentes ambientais humanos, que “definem, no seu conjunto, o quadro específico de vida, onde se insere e de que depende a actividade do homem, que, de acordo com o presente diploma, é objecto de medidas disciplinadoras com vista à obtenção de uma melhoria de qualidade de vida.” Em oposição a esta construção do ambiente, a Professora Doutora Carla Amado Gomes apresenta como meio de contradição os artigos 2.º, n.º 2, 4.º, alínea d), e), f), m) e n), e 5.º, n.º2, alínea f) da LBA, que estabelecem “uma protecção do Ambiente enquanto bem em si mesmo, tendo em atenção apenas a sua capacidade regenerativa e abstraindo de quaisquer considerações utilitaristas.”
Antes de mais vamos atender à origem do Direito do Ambiente. Assim, a transposição do modelo de Estado Liberal para o Estado Social fez com que o espaço de intervenção do Estado multiplicasse, e dessa forma, o Direito Administrativo deixou de ter aplicação genérica para passar a especializar-se em certas áreas. Consequentemente, o Direito ao Ambiente surgiu como um desses ramos especiais, que foi ganhando crescente autonomia e visa proteger interesses diferentes das outras referidas áreas.
A ligação entre o Direito do Ambiente ao Direito do Urbanismo resulta do facto de ambos se aplicarem aos espaços rurais e urbanos e, pelo facto de, cada vez mais o Direito do Urbanismo apresentar normas que demonstram uma preocupação com o ambiente. Por sua vez, o Direito do Ambiente releva uma maior preocupação com a ecologia urbana. Contudo, a Professora Doutora Carla Amado Gomes discorda desta visão traçada pelo Professor Doutor Alves Correia.
O Direito ao Ambiente distingue-se do Direito do Urbanismo porque este visa a correcção da gestão do espaço urbano através de um conjunto de instrumentos jurídicos. Por outro lado, o Ordenamento do Território como trata da gestão do espaço à escala nacional consiste numa realidade mais abrangente que o urbanismo.
Por último, o Direito do Património Cultural regula a intervenção de entidades públicas e privadas em bens de interesse cultural.
O Direito ao Ambiente apresenta-se, na Constituição, como um direito negativo, ou seja, um direito à não criação de danos nocivos ao ambiente por parte do Estado e de terceiros. Este direito é caracterizado como um direito fundamental absoluto, pois retira-se do artigo 66.º, n.º1 da Constituição um direito subjectivo de defesa contra as agressões ilegais e que “todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio, e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender”, e está sujeito ao regime dos direitos, liberdade e garantias, tem aplicação directa, não necessita de qualquer lei e é vinculativo para as entidades públicas e privadas, por via dos artigos 17.º e 18º da Constituição. Assim, de acordo com a visão do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva do artigo 66.º, n.º 1 da Constituição extrai-se uma “relação jurídica multilateral entre a Administração, o poluidor e o privado que é lesado de forma grave no seu direito fundamental.” Seguindo a opinião de parte da Doutrina, que não configura o direito ao ambiente como um direito subjectivo porque o ambiente sendo um direito de todos não é susceptível de apropriação individual. Conforme, nas palavras do Professor Doutor Colaço Antunes “o bem ambiente não se presta a uma função de troca e de alienação, mas a uma função de fruição colectiva.”
Mas, o Direito ao Ambiente também tem uma vertente positiva, assim, o Estado deve proteger o ambiente e controlar as acções potenciais de dano através de medidas politicas, legislativas e administrativas. Para tal impõe-se no artigo 9.º aliena d) e e) e no n.º 2 do artigo 66.º da Constituição, que o Estado adopte um conjunto de tarefas com o objectivo de defender a natureza, o ambiente e preservar os recursos naturais. Consequentemente, retira-se do artigo 66.º, nº 2 da Constituição que o direito ao ambiente é um direito social. Do dever de defesa do ambiente resulta a obrigação de não prejudicar o ambiente, obrigação de adoptar “medidas amigas do ambiente” e de impedir que se cause lesões ao ambiente.
Conclui-se defendendo que o Direito do Ambiente é um ramo autónomo, que tem os seus próprios princípios, mas no entanto, não deixa de estar ligado a outras áreas do direito.
Aluna n.º 14668
2ª Tarefa - Animaizinhos...
Justice for non-human animals
"Non-human animals are capable of dignified existence [...]. It is difficult to know precisely what that phrase means, but it is rather clear what it does not mean: the conditions of the circus animals [...], squeezed into cramped and filthy cages, starved, terrorized, and beaten, given only the minimal care that would make them presentable in the ring the following day. Dignified existence would seem at least to include the following: adequate opportunities for nutrition and physical activity; freedom from pain, squalor, and cruelty; freedom to act in the ways that are characteristic of the species (rather than to be confined and [...] made to perform silly and degrading stunts); freedom from fear and opportunities for rewarding interactions with other creatures of the same species, and of different species; a chance to enjoy the light and air in tranquility. The fact that humans act in ways that deny animals a dignified existence appears to be an issue of justice, and an urgent one, although we shall have to say more to those who would deny this. Moreover, [...] there seems to be no good reason why existing mechanisms of basic justice, entitlement and law cannot be extended across the species barrier."
Martha C. Nussbaum, Frontiers of Justice, 2006, pp. 325-326
O aparecimento das preocupações ecológicas nos anos 70, enquanto decorrência da crise petrolífera então vivida, foi acompanhado pela mutação dis ideias políticos, económicos e sociais, a qual deu origem ao chamado Estado pós-social.
Neste novo quadro, a ciência jurídica fez um esforço de adaptação à realidade social e daí se retirou a juridificação dessas mesma preocupações ambientais.
O enquadramento jurídico destas questões poderia ter sido feito sob uma de duas perspectivas diferentes:- uma moderada, considerando o direito ao ambiente numa vertente subjectiva (direito das pessoas ao meio-ambiente) e numa vertente objectiva (tutela objectiva dos bens ambientais);- uma fundamentalista, reduzindo e reconduzindo todos os outros direitos a uma lógica ambiental, num sacrifício de todos os outros valores em jogo.
Tendo a nossa Constituição consagrado a primeira perspectiva, (visto que consagrou o direito ao ambiente enquanto direito subjectivo, no art. 66º nº1, e encarregou o Estado da protecção do ambiente, no art. 9º d) e e) e 66 nº2), não se compreende como se pode continuar a recorrer à personificação das realidades naturais, numa tentativa de as tornar titulares de um direito subjectivo.
Os titulares do direito ao ambiente enquanto direito subjectivo serão necessariamente as pessoas, porque têm personalidade jurídica ( susceptibilidade de ser destinatários de normas jurídicas, ou seja, de ser titular de direitos e adstrito a obrigações).
Ora, as realidades naturais - água, flores, animais - são, no máximo, bens jurídicos ambientais a ser protegidos, protecção essa levada a cabo pela vertente objectiva do direito ao ambiente, isto é, pela tutela objectiva a cargo do Estado. Não são essas realidades titulares dos direitos.
Esta perspectiva fundamentalista que ainda subsiste e que sobressai especialmente nas questões terminológicas, nega o nosso espírito constitucional e desvirtua toda a construção dogmática levada a cabo pela ciência jurídica, porque faz uso grosseiro da noção de direito subjectivo.
Não há, em rigor, direitos dos animais. O que há é tutela jurídica objectiva dos mesmos, essa sim necessária e imposta constitucionalmente ao Estado.
"Non-human animals are capable of dignified existence [...]. It is difficult to know precisely what that phrase means, but it is rather clear what it does not mean: the conditions of the circus animals [...], squeezed into cramped and filthy cages, starved, terrorized, and beaten, given only the minimal care that would make them presentable in the ring the following day. Dignified existence would seem at least to include the following: adequate opportunities for nutrition and physical activity; freedom from pain, squalor, and cruelty; freedom to act in the ways that are characteristic of the species (rather than to be confined and [...] made to perform silly and degrading stunts); freedom from fear and opportunities for rewarding interactions with other creatures of the same species, and of different species; a chance to enjoy the light and air in tranquility. The fact that humans act in ways that deny animals a dignified existence appears to be an issue of justice, and an urgent one, although we shall have to say more to those who would deny this. Moreover, [...] there seems to be no good reason why existing mechanisms of basic justice, entitlement and law cannot be extended across the species barrier."
Martha C. Nussbaum, Frontiers of Justice, 2006, pp. 325-326
O aparecimento das preocupações ecológicas nos anos 70, enquanto decorrência da crise petrolífera então vivida, foi acompanhado pela mutação dis ideias políticos, económicos e sociais, a qual deu origem ao chamado Estado pós-social.
Neste novo quadro, a ciência jurídica fez um esforço de adaptação à realidade social e daí se retirou a juridificação dessas mesma preocupações ambientais.
O enquadramento jurídico destas questões poderia ter sido feito sob uma de duas perspectivas diferentes:- uma moderada, considerando o direito ao ambiente numa vertente subjectiva (direito das pessoas ao meio-ambiente) e numa vertente objectiva (tutela objectiva dos bens ambientais);- uma fundamentalista, reduzindo e reconduzindo todos os outros direitos a uma lógica ambiental, num sacrifício de todos os outros valores em jogo.
Tendo a nossa Constituição consagrado a primeira perspectiva, (visto que consagrou o direito ao ambiente enquanto direito subjectivo, no art. 66º nº1, e encarregou o Estado da protecção do ambiente, no art. 9º d) e e) e 66 nº2), não se compreende como se pode continuar a recorrer à personificação das realidades naturais, numa tentativa de as tornar titulares de um direito subjectivo.
Os titulares do direito ao ambiente enquanto direito subjectivo serão necessariamente as pessoas, porque têm personalidade jurídica ( susceptibilidade de ser destinatários de normas jurídicas, ou seja, de ser titular de direitos e adstrito a obrigações).
Ora, as realidades naturais - água, flores, animais - são, no máximo, bens jurídicos ambientais a ser protegidos, protecção essa levada a cabo pela vertente objectiva do direito ao ambiente, isto é, pela tutela objectiva a cargo do Estado. Não são essas realidades titulares dos direitos.
Esta perspectiva fundamentalista que ainda subsiste e que sobressai especialmente nas questões terminológicas, nega o nosso espírito constitucional e desvirtua toda a construção dogmática levada a cabo pela ciência jurídica, porque faz uso grosseiro da noção de direito subjectivo.
Não há, em rigor, direitos dos animais. O que há é tutela jurídica objectiva dos mesmos, essa sim necessária e imposta constitucionalmente ao Estado.
1º Tarefa- Princípio da Prevenção Vs. Princípio da Precaução
O princípio da prevenção é um princípio consagrado constitucionalmente e adquire especial relevância no Direito do Ambiente.
A prevenção destina-se a a evitar que situações potencialmente perigosas, quer sejam de origem natural ou humana. Desta forma torna-se importante a existência de mecanismos que permitam a antecipação das referidas situações e também o afastamento ou diminuição dos seus riscos. Este princípio situa-se assim no plano anterior ao acontecimento que pode lesar a Natureza ainda que possa ter expressão também a nível de contencioso após a sua verificação, neste caso, haverá uma função preventiva indirecta.
A grande questão da distinção entre princípio da prevenção e da precaução consiste no facto de alguma doutrina assumir que o princípio da prevenção respeita apenas uma vertente restritiva de que apenas poderá evitar perigos imediatos e concretos. Assim, o princípio da precaução trataria do afastamento de riscos futuros mesmo que não determináveis. Ora, está aqui em causa uma diferença de perspectivas que foi em parte alimentada pelos Tratados constitutivos da U.E..
Em primeiro lugar temos que analisar a questão do idioma dos Tratados. Sabemos que o inglês é a língua utilizada na redacção destes diplomas que posteriormente são traduzidos para as diversas línguas dos Estados Membros constituintes da União Europeia. A este respeito concluímos que faz sentido uma distinção entre “prevention” e “precaution”, uma vez que a primeira expressão abarcará riscos “naturais” e a segunda riscos “humanos”. Na língua portuguesa esta diferenciação não faz sentido, prevenção e precaução são sinónimos. Além disto, actualmente muitos dos fenómenos naturais são causados pela acção humana o que torna difícil a autonomização do princípio da precaução.
Em segundo lugar cumpre verificar que quanto ao carácter actual ou futuro dos riscos as medidas de prevenção tomadas carecem, a nível ambiental, de juízos de antecipação e de prognose de forma a tornar eficaz essas mesmas medidas.
Em terceiro e último lugar não podemos esquecer que o princípio da prevenção é um princípio e como tal tem como objectivo a sua ponderação face à dimensão ambiental dos fenómenos e segue uma lógica causal em matéria de ambiente não pretendendo criar inibição a novas realidades que acarretem o minímo dos prejuízos para a Natureza.
Assim, concordo com o Prof. Vasco Pereira da Silva quando diz: "Em minha opinião, preferível à separação entre prevenção e precaução como princípios distintos e autónomos é a construção de uma noção ampla de prevenção, adequada a resolver os problemas com que se defronta o jurista do ambiente.”. Isto porque mais importante que a a interpretação do ponto de vista comunitário do princípio da prevenção vs. princípio da precaução é a maior tutela possível do Ambiente e a melhor compreensão do Direito nesta matéria.
A prevenção destina-se a a evitar que situações potencialmente perigosas, quer sejam de origem natural ou humana. Desta forma torna-se importante a existência de mecanismos que permitam a antecipação das referidas situações e também o afastamento ou diminuição dos seus riscos. Este princípio situa-se assim no plano anterior ao acontecimento que pode lesar a Natureza ainda que possa ter expressão também a nível de contencioso após a sua verificação, neste caso, haverá uma função preventiva indirecta.
A grande questão da distinção entre princípio da prevenção e da precaução consiste no facto de alguma doutrina assumir que o princípio da prevenção respeita apenas uma vertente restritiva de que apenas poderá evitar perigos imediatos e concretos. Assim, o princípio da precaução trataria do afastamento de riscos futuros mesmo que não determináveis. Ora, está aqui em causa uma diferença de perspectivas que foi em parte alimentada pelos Tratados constitutivos da U.E..
Em primeiro lugar temos que analisar a questão do idioma dos Tratados. Sabemos que o inglês é a língua utilizada na redacção destes diplomas que posteriormente são traduzidos para as diversas línguas dos Estados Membros constituintes da União Europeia. A este respeito concluímos que faz sentido uma distinção entre “prevention” e “precaution”, uma vez que a primeira expressão abarcará riscos “naturais” e a segunda riscos “humanos”. Na língua portuguesa esta diferenciação não faz sentido, prevenção e precaução são sinónimos. Além disto, actualmente muitos dos fenómenos naturais são causados pela acção humana o que torna difícil a autonomização do princípio da precaução.
Em segundo lugar cumpre verificar que quanto ao carácter actual ou futuro dos riscos as medidas de prevenção tomadas carecem, a nível ambiental, de juízos de antecipação e de prognose de forma a tornar eficaz essas mesmas medidas.
Em terceiro e último lugar não podemos esquecer que o princípio da prevenção é um princípio e como tal tem como objectivo a sua ponderação face à dimensão ambiental dos fenómenos e segue uma lógica causal em matéria de ambiente não pretendendo criar inibição a novas realidades que acarretem o minímo dos prejuízos para a Natureza.
Assim, concordo com o Prof. Vasco Pereira da Silva quando diz: "Em minha opinião, preferível à separação entre prevenção e precaução como princípios distintos e autónomos é a construção de uma noção ampla de prevenção, adequada a resolver os problemas com que se defronta o jurista do ambiente.”. Isto porque mais importante que a a interpretação do ponto de vista comunitário do princípio da prevenção vs. princípio da precaução é a maior tutela possível do Ambiente e a melhor compreensão do Direito nesta matéria.
Comentário ao Ac. do STA 14.3.1995
No acórdão em causa, a Liga para a Protecção da Natureza recorre para a 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo de uma deliberação do Conselho de Ministros, relativamente à localização da nova ponte sobre o Tejo. O Conselho de Ministros aprovou o Decreto-Lei nº 220/92 de 15 de Outubro, que localiza a ponte entre as proximidades do Samouco, Município de Alcochete, e Sacavém, Município de Loures. Discute-se se esta zona constituía uma Zona de Protecção Especial, estando também em causa o efeito directo da directiva e a necessidade de sujeição do projecto a prévia Avaliação de Impacto Ambiental (AIA).
A associação de defesa do ambiente invoca os seguintes fundamentos para o recurso: em primeiro lugar que a Directiva nº 79/409/CEE do Conselho de 2 de Abril de 1979, vigora em Portugal desde 1986 e, tem por objecto a conservação e a protecção de aves selvagens que habitam o território da Comunidade Europeia. A Directiva impõe adopção de medidas com o objectivo de conservar e proteger as aves selvagens do território da Comunidade Europeia, tendo particular importância, a medida de criação de “Zonas de Protecção Especial” (ZPEs). Por Despacho de 30 de Abril 1988, foram criadas pelo Governo 18 ZPEs, contudo não foi definido o regime jurídico aplicável. Em 1991, o Decreto-Lei nº 75/91 de 14 de Fevereiro transpôs a Directiva nº 79/409/CEE, continuando indefinido o seu regime. Não existindo tal regime, aplicar-se--ia o art. 4º/4 da Directiva, que seria directamente aplicável pelos particulares dada a teoria do efeito directo vertical, sendo certo que, para a associação, a norma do art. 4º/4 seria uma norma clara, completa e incondicional. Como a ponte atravessava a ZPE do Estuário do Tejo, a associação alega que a deliberação viola o art. 4º/4 da Directiva, na medida em que a construção da ponte conduziria à deterioração dos habitats e à perturbação das aves selvagens.
Em segundo lugar, alega que o decreto-lei em causa violava a legislação de Avaliação de Impacto Ambiental em vigor no momento da aprovação do decreto-lei, ou seja, os arts. 3º, 4º e 5º do Decreto-Lei nº 186/90 de 6 de Junho e os arts. 2º, 3º e 4º do Decreto Regulamentar nº 38/90 de 27 de Novembro.
No acórdão decidiu-se que o art. 4.º nº 4 da Directiva não foi violado uma vez que não está em causa uma posição incondicional e suficientemente precisa, logo não tem efeito directo. Deste modo, a decisão governamental não tinha de ser sujeita ao procedimento prévio de AIA porque na deliberação impugnada “apenas se decidiu que a localização se situava entre as proximidades do Samouco, no município de Alcochete, e Sacavém, no município de Loures”, não tendo sido “aprovada a realização de obras de construção ou qualquer instalação de obras”. Confirma esta ideia ao declarar que “não é a fase da aprovação da localização das obras que está submetida ao procedimento administrativo de AIA previsto no Decreto-Lei n.º 186/90 e Decreto Regulamentar n.º 38/90 e tão só a fase elaboração do projecto e da concepção da construção da obra.”
Para José Eduardo Figueiredo Dias, esta decisão ignora os objectivos da legislação da AIA, e assenta em pressupostos errados. Para sustentar tal afirmação evoca alguns argumentos, dos quais destaco os seguintes: a) a decisão de localização da ponte sobre o Tejo está inserida no âmbito do Decreto-Lei n.º 186/90 quando este alude a “outras intervenções no meio natural ou na paisagem” (art. 1.º/2 al. a)) ou a “projectos que, pela sua (...) localização, se considerem susceptíveis de provocar incidências significativas no ambiente” (art. 2.º/2), logo a necessidade de realização da AIA; b) a AIA é um instrumento de cumprimento de princípios de Direito do Ambiente, tais como o do desenvolvimento sustentável e do aproveitamento racional dos recursos disponíveis e tem como fundamento último o princípio preventivo, que pretende evitar a produção de danos, mais uma vez se justifica a AIA antes da decisão de localização.
A associação de defesa do ambiente invoca os seguintes fundamentos para o recurso: em primeiro lugar que a Directiva nº 79/409/CEE do Conselho de 2 de Abril de 1979, vigora em Portugal desde 1986 e, tem por objecto a conservação e a protecção de aves selvagens que habitam o território da Comunidade Europeia. A Directiva impõe adopção de medidas com o objectivo de conservar e proteger as aves selvagens do território da Comunidade Europeia, tendo particular importância, a medida de criação de “Zonas de Protecção Especial” (ZPEs). Por Despacho de 30 de Abril 1988, foram criadas pelo Governo 18 ZPEs, contudo não foi definido o regime jurídico aplicável. Em 1991, o Decreto-Lei nº 75/91 de 14 de Fevereiro transpôs a Directiva nº 79/409/CEE, continuando indefinido o seu regime. Não existindo tal regime, aplicar-se--ia o art. 4º/4 da Directiva, que seria directamente aplicável pelos particulares dada a teoria do efeito directo vertical, sendo certo que, para a associação, a norma do art. 4º/4 seria uma norma clara, completa e incondicional. Como a ponte atravessava a ZPE do Estuário do Tejo, a associação alega que a deliberação viola o art. 4º/4 da Directiva, na medida em que a construção da ponte conduziria à deterioração dos habitats e à perturbação das aves selvagens.
Em segundo lugar, alega que o decreto-lei em causa violava a legislação de Avaliação de Impacto Ambiental em vigor no momento da aprovação do decreto-lei, ou seja, os arts. 3º, 4º e 5º do Decreto-Lei nº 186/90 de 6 de Junho e os arts. 2º, 3º e 4º do Decreto Regulamentar nº 38/90 de 27 de Novembro.
No acórdão decidiu-se que o art. 4.º nº 4 da Directiva não foi violado uma vez que não está em causa uma posição incondicional e suficientemente precisa, logo não tem efeito directo. Deste modo, a decisão governamental não tinha de ser sujeita ao procedimento prévio de AIA porque na deliberação impugnada “apenas se decidiu que a localização se situava entre as proximidades do Samouco, no município de Alcochete, e Sacavém, no município de Loures”, não tendo sido “aprovada a realização de obras de construção ou qualquer instalação de obras”. Confirma esta ideia ao declarar que “não é a fase da aprovação da localização das obras que está submetida ao procedimento administrativo de AIA previsto no Decreto-Lei n.º 186/90 e Decreto Regulamentar n.º 38/90 e tão só a fase elaboração do projecto e da concepção da construção da obra.”
Para José Eduardo Figueiredo Dias, esta decisão ignora os objectivos da legislação da AIA, e assenta em pressupostos errados. Para sustentar tal afirmação evoca alguns argumentos, dos quais destaco os seguintes: a) a decisão de localização da ponte sobre o Tejo está inserida no âmbito do Decreto-Lei n.º 186/90 quando este alude a “outras intervenções no meio natural ou na paisagem” (art. 1.º/2 al. a)) ou a “projectos que, pela sua (...) localização, se considerem susceptíveis de provocar incidências significativas no ambiente” (art. 2.º/2), logo a necessidade de realização da AIA; b) a AIA é um instrumento de cumprimento de princípios de Direito do Ambiente, tais como o do desenvolvimento sustentável e do aproveitamento racional dos recursos disponíveis e tem como fundamento último o princípio preventivo, que pretende evitar a produção de danos, mais uma vez se justifica a AIA antes da decisão de localização.
Chegado este ponto, resta-nos dissertar sobre a decisão tomada no acórdão em causa, assim, consideramos que tal decisão foi a mais acertada tendo em conta a legislação sobre AIA em vigor em 1992. Em relação ao efeito directo, temos dúvidas quanto à precisão da norma do art. 4º/4 da Directiva, pois efectivamente a expressão nela contida é algo indeterminada. Na nossa opinião, o STA identificou que a questão em causa era a da necessidade de AIA para a localização da obra e não para a sua construção. A localização não estaria assim, sujeita a esse procedimento administrativo.
Contratos de Adaptação Ambiental, o reinventar da Administração Pública
Os contratos de adaptação ambiental tiveram a sua origem na constatação de que a via coerciva não estava a ser tão eficaz quanto se pretendia. São um compromisso assumido entre o Estado, mais concretamente a Administração Pública, e o Sector Industrial, sendo que a sua actividade se encontra inevitavelmente associada a uma certa degradação da qualidade do ambiente. Com efeito, não existem processos de fabrico totalmente inócuos. Deste modo, os impactes ambientais variarão de acordo com o tipo de indústria em causa, produtos fabricados, matérias-primas utilizadas, com os químicos empregues…
O desenvolvimento industrial que Portugal assistiu desde a década de 50 até aos anos 90 esteve a par duma simultânea degradação do património ambiental. A Comunidade Europeia encetou um processo legislativo que se traduziu em mais de 200 Directivas nesse período, para tentar fazer face ao crescendo de agressões ambientais que se verificaram. Um novo modelo de desenvolvimento ambiental surgiu balizado por um decréscimo do consumo dos recurso naturais, bem como das taxas de poluição e dos riscos para a saúde pública.
Segundo o World Business Council for Sustainable Development, para que seja possível conciliar o crescimento económico com o ambiente, as relações entre a actividade das empresas industriais e os factores ambientais devem assentar no conceito de “ecoeficiência”, tal como foi definida por este organismo internacional em 1993: a ecoeficiência é atingida através da produção de bens e serviços a preços competitivos que satisfaçam as necessidades humanas, melhorem a qualidade de vida e, progressivamente, reduzam os impactes ecológicos e a intensidade de utilização de recursos ao longo do ciclo de vida desses bens, até ao nível compatível com a capacidade de carga estimada do planeta.
Em seguida procura dar-se uma imagem do que se passa no sector industrial no que diz respeito à sua interface com o ambiente, analisando alguns indicadores das pressões ambientais pelas quais são responsáveis, assim como outros relativos às respostas encontradas para minimizar os seus impactes.
Os contratos de adaptação ambiental são um importante instrumento da política do Ministério do Ambiente na tentativa de atingir as condições mínimas de qualidade ambiental das empresas. É concedido um prazo às empresas envolvidas para se adaptarem à legislação vigente. O acordo é dividido por fases do processo de adaptação que são definidas com prazos e objectivos, estipulados no contrato.
O processo é constituído por duas partes: a caracterização ambiental (identificação de pontos de incumprimento da legislação ambiental) e o plano específico de adaptação (adaptação que é necessária para haver cumprimento da legislação ambiental).
Compete à Direcção Geral do Ambiente (DGA), enquanto organismo com Funções de Normalização Sectorial (ONS), em cooperação com o IPQ, certificar-se do desenvolvimento e fiscalização do processo.
Deste modo, a Administração opta por tentar assegurar o cumprimento possível dos comandos legais, dado lhe ser impossível tentar assegurá-lo da forma coactiva, pois tal traduz-se frequentemente numa grande ineficiência administrativa. O método utilizado pela Administração são derrogações cujo âmbito temporal se define por temporário. A concessão das derrogações têm como objectivo obter um nível de adimplemento inatingível caso não fosse as concertações com os agentes poluidores.
Chegados aqui, a grande questão que se vislumbra é a compatibilização dos contratos de adaptação ambiental, enquanto instrumento concertador da Administração Pública e os agentes poluidores, com o princípio da legalidade, o qual se apresenta à Administração Pública como circunscritor do paradigma da concertação, na medida em como e se o princípio da legalidade deverá ceder perante o princípio de eficácia. À A. P. é exigido um desempenho exemplar na prossecução do interesse público, determinado por comandos normativos-legais; não fará parte desse papel a adaptação à realidade (em que os custos de internalização são elevadíssimos, pondo mesmo em causa a sustentabilidade económica das empresas), atingindo maiores níveis de eficácia, através de mecanismos algo “torneadores” dum grupo de normas legais? Um outro argumento aduzido em relação à eventual cedência do princípio da legalidade nesta matéria tem que ver com o facto da imprevisibilidade das situações susceptíveis de regulação. Quer isto dizer que, face à multiplicidade de lesões que podem ter lugar no contexto ambiental, bem como de processos causadores, determinação dos agentes, etc, não se vislumbra suficiente verosimilhança da capacidade do poder legislativo ser apto a conseguir prever com generalidade e abstracção normas capazes de tutelar esta multiplicidade. Ainda, já Montesquieu avançava com o princípio da separação de poderes, postulando total desprendimento entre os poderes do Estado, de tal forma que fará sentido afirmar, actualmente e em decorrência, numa certa autonomia da A.P. na escolha dos meios mais aptos a levar a cabo as tarefas da A. P., quando os meios legislativos não se demonstrem suficientemente convenientes.
A Lei de Bases do Ambiente vê consagrado no seu art. 35.º, n.º 2 a possibilidade de celebração de “contratos-programa” com vista a reduzir gradualmente a carga poluente das actividades industriais. Estes contratos-programa são designados de redução de carga poluente. Castro Rangel defende que são sucedâneos da suspensão ou redução das actividades poluente, sendo , então, uma alternativa para tentar corrigir as eventuais consequências nefastas do estrito cumprimento da legislação ambiental ( ao nível sócio-económico), habilitando a celebração de contratos de derrogação temporária de comandos normativos ambientais, atribuindo às empresas um prazo para se adaptarem as regras que têm que fazer cumprir. Por sua vez, Mark Kirkby discorda, defendendo que a norma, só por si, não funciona como condição habilitadora da derrogação de disposições imperativas legais, por meio do método interpretativo, cujos elementos não vêem comprovada a conclusão de Castro Rangel.
Actualmente, o diploma que regula a qualidade da água destinada ao consumo humano, o Decreto-Lei n.º 243/2001 de 5 de Setembro, prevê a possibilidade de derrogações, através da apresentação de um programa de adaptação (com a calendarização das acções previstas e o plano de investimentos), com fundamento na necessidade de as entidades gestoras dos sistemas de abastecimento público de água se adaptarem de forma paulatina aos limites impostos pelo referido diploma.
Estamos em crer que, face à actual conjuntura relativa aos recursos naturais, bem como à natureza das actividades lesivas, a Administração Pública, como prossecutora do interesse público, deve reinventar-se para dar resposta às novas realidades, suas géneses e consequências. De tal forma, que pode legitimar-se uma actuação menos coerciva porque menos eficiente, mas mais subtil e “benevolente” porque mais eficaz e, a longo prazo, mais sustentável.
O desenvolvimento industrial que Portugal assistiu desde a década de 50 até aos anos 90 esteve a par duma simultânea degradação do património ambiental. A Comunidade Europeia encetou um processo legislativo que se traduziu em mais de 200 Directivas nesse período, para tentar fazer face ao crescendo de agressões ambientais que se verificaram. Um novo modelo de desenvolvimento ambiental surgiu balizado por um decréscimo do consumo dos recurso naturais, bem como das taxas de poluição e dos riscos para a saúde pública.
Segundo o World Business Council for Sustainable Development, para que seja possível conciliar o crescimento económico com o ambiente, as relações entre a actividade das empresas industriais e os factores ambientais devem assentar no conceito de “ecoeficiência”, tal como foi definida por este organismo internacional em 1993: a ecoeficiência é atingida através da produção de bens e serviços a preços competitivos que satisfaçam as necessidades humanas, melhorem a qualidade de vida e, progressivamente, reduzam os impactes ecológicos e a intensidade de utilização de recursos ao longo do ciclo de vida desses bens, até ao nível compatível com a capacidade de carga estimada do planeta.
Em seguida procura dar-se uma imagem do que se passa no sector industrial no que diz respeito à sua interface com o ambiente, analisando alguns indicadores das pressões ambientais pelas quais são responsáveis, assim como outros relativos às respostas encontradas para minimizar os seus impactes.
Os contratos de adaptação ambiental são um importante instrumento da política do Ministério do Ambiente na tentativa de atingir as condições mínimas de qualidade ambiental das empresas. É concedido um prazo às empresas envolvidas para se adaptarem à legislação vigente. O acordo é dividido por fases do processo de adaptação que são definidas com prazos e objectivos, estipulados no contrato.
O processo é constituído por duas partes: a caracterização ambiental (identificação de pontos de incumprimento da legislação ambiental) e o plano específico de adaptação (adaptação que é necessária para haver cumprimento da legislação ambiental).
Compete à Direcção Geral do Ambiente (DGA), enquanto organismo com Funções de Normalização Sectorial (ONS), em cooperação com o IPQ, certificar-se do desenvolvimento e fiscalização do processo.
Deste modo, a Administração opta por tentar assegurar o cumprimento possível dos comandos legais, dado lhe ser impossível tentar assegurá-lo da forma coactiva, pois tal traduz-se frequentemente numa grande ineficiência administrativa. O método utilizado pela Administração são derrogações cujo âmbito temporal se define por temporário. A concessão das derrogações têm como objectivo obter um nível de adimplemento inatingível caso não fosse as concertações com os agentes poluidores.
Chegados aqui, a grande questão que se vislumbra é a compatibilização dos contratos de adaptação ambiental, enquanto instrumento concertador da Administração Pública e os agentes poluidores, com o princípio da legalidade, o qual se apresenta à Administração Pública como circunscritor do paradigma da concertação, na medida em como e se o princípio da legalidade deverá ceder perante o princípio de eficácia. À A. P. é exigido um desempenho exemplar na prossecução do interesse público, determinado por comandos normativos-legais; não fará parte desse papel a adaptação à realidade (em que os custos de internalização são elevadíssimos, pondo mesmo em causa a sustentabilidade económica das empresas), atingindo maiores níveis de eficácia, através de mecanismos algo “torneadores” dum grupo de normas legais? Um outro argumento aduzido em relação à eventual cedência do princípio da legalidade nesta matéria tem que ver com o facto da imprevisibilidade das situações susceptíveis de regulação. Quer isto dizer que, face à multiplicidade de lesões que podem ter lugar no contexto ambiental, bem como de processos causadores, determinação dos agentes, etc, não se vislumbra suficiente verosimilhança da capacidade do poder legislativo ser apto a conseguir prever com generalidade e abstracção normas capazes de tutelar esta multiplicidade. Ainda, já Montesquieu avançava com o princípio da separação de poderes, postulando total desprendimento entre os poderes do Estado, de tal forma que fará sentido afirmar, actualmente e em decorrência, numa certa autonomia da A.P. na escolha dos meios mais aptos a levar a cabo as tarefas da A. P., quando os meios legislativos não se demonstrem suficientemente convenientes.
A Lei de Bases do Ambiente vê consagrado no seu art. 35.º, n.º 2 a possibilidade de celebração de “contratos-programa” com vista a reduzir gradualmente a carga poluente das actividades industriais. Estes contratos-programa são designados de redução de carga poluente. Castro Rangel defende que são sucedâneos da suspensão ou redução das actividades poluente, sendo , então, uma alternativa para tentar corrigir as eventuais consequências nefastas do estrito cumprimento da legislação ambiental ( ao nível sócio-económico), habilitando a celebração de contratos de derrogação temporária de comandos normativos ambientais, atribuindo às empresas um prazo para se adaptarem as regras que têm que fazer cumprir. Por sua vez, Mark Kirkby discorda, defendendo que a norma, só por si, não funciona como condição habilitadora da derrogação de disposições imperativas legais, por meio do método interpretativo, cujos elementos não vêem comprovada a conclusão de Castro Rangel.
Actualmente, o diploma que regula a qualidade da água destinada ao consumo humano, o Decreto-Lei n.º 243/2001 de 5 de Setembro, prevê a possibilidade de derrogações, através da apresentação de um programa de adaptação (com a calendarização das acções previstas e o plano de investimentos), com fundamento na necessidade de as entidades gestoras dos sistemas de abastecimento público de água se adaptarem de forma paulatina aos limites impostos pelo referido diploma.
Estamos em crer que, face à actual conjuntura relativa aos recursos naturais, bem como à natureza das actividades lesivas, a Administração Pública, como prossecutora do interesse público, deve reinventar-se para dar resposta às novas realidades, suas géneses e consequências. De tal forma, que pode legitimar-se uma actuação menos coerciva porque menos eficiente, mas mais subtil e “benevolente” porque mais eficaz e, a longo prazo, mais sustentável.
2ª Tarefa: "Animaizinhos..."
Justice for non-human animals
"Non-human animals are capable of dignified existence [...]. It is difficult to know precisely what that phrase means, but it is rather clear what it does not mean: the conditions of the circus animals [...], squeezed into cramped and filthy cages, starved, terrorized, and beaten, given only the minimal care that would make them presentable in the ring the following day. Dignified existence would seem at least to include the following: adequate opportunities for nutrition and physical activity; freedom from pain, squalor, and cruelty; freedom to act in the ways that are characteristic of the species (rather than to be confined and [...] made to perform silly and degrading stunts); freedom from fear and opportunities for rewarding interactions with other creatures of the same species, and of different species; a chance to enjoy the light and air in tranquility. The fact that humans act in ways that deny animals a dignified existence appears to be an issue of justice, and an urgent one, although we shall have to say more to those who would deny this. Moreover, [...] there seems to be no good reason why existing mechanisms of basic justice, entitlement and law cannot be extended across the species barrier."
Martha C. Nussbaum, Frontiers of Justice, 2006, pp. 325-326
A questão dos direitos atribuidos aos animais e a natureza jurídica dos mesmos está intimamente ligada com a perspectiva antropocêntrica ou ecocêntrica que se adopte face ao direito do ambiente, isto é, se os direitos dos animais são admitidos apenas porque úteis para defender os interesses do Homem ou, pelo contrário, são aceites devido à dignidade que os mesmos merecem intrinsecamente, pela sua condição de ser vivo componente do meio ambiente, necessário para a manutenção do equilíbrio do planeta e possuidor de sensibilidade e capacidade de sofrer.
De qualquer modo, em minha opinião, esta sensibilidade não é suficiente para se lhes atribuir personalidade jurídica pois, são muitos os óbices a enunciar. Desde logo, nem todos os animais possuem essa sensibilidade que justificaria a personalidade jurídica, o que levaria a uma discriminação entre os diferentes animais que só parcialmente seriam protegidos; além disso, o animal deixaria de poder ser propriedade humana ou usado como recurso económico e passaria a ser sujeito de direito, responsabilizado de per si, mas sem liberdade de acção, racionalidade, autoconsciência, senso moral - os quais apenas o homem possui -, o que impõe a este último um dever de agir ético face a todos os outros seres vivos.
Não podemos deixar de atentar a que os animais têm sido, em vários momentos ao longo da História, comparados às pessoas. Contudo, defendo que a melhor forma de compatibilizar todos os argumentos em presença, tutelando efectivamente os animais, não reside necessariamente na sua promoção à categoria de persona. Assim, a melhor via será a de afirmar que os direitos dos animais são os deveres que as pessoas têm para com eles.
Concordo com o Prof. Vasco Pereira da Silva quando afirma que o Homem por ser livre e responsável deve ter consciência dos seus deveres de preservação do meio ambiente e das suas obrigações perante as gerações vindouras, que passam pela conservação do património biológico e cultural. Ora, o Homem tem un especial dever moral de preservar o meio ambiente e zelar pelo equilíbrio do sistema ecológico que ele também integra, pois efectivamente, o que o distingue dos outros animais é o facto de possuir racionalidade e liberdade.
Não tendo de se personalizar os animais para obter a sua tutela efectiva, a melhor forma de se atingir esse objectivo não é classificando-o como coisa móvel na acepção dos art.ºs 202.º, nº1, 204.º e 205.º do C.C. - e neste ponto concordo integralmente com o entendimento do Prof. Vasco Pereira da Silva quando refere que a tutela jurídica objectiva dos animais é manifestamente incompatível com o seu tratamento pela ordem jurídica como simples coisas movéis, pois a protecção do animal resulta da sua vida enquanto valor autónomo que também é digno de respeito, não sendo concebível que o direito de propriedade fosse limitado a favor da própria coisa para se proteger o animal.
Assim, salvo melhor entendimento, os animais são um terceiro género com particularidades próprias que têm que ser respeitadas e os distingue das coisas, sem contudo adquirirem personalidade jurídica. Deste modo, deve-se restringir todos os actos de crueldade gratuita contra o animal ou, sendo o acto cruel indispensável, restringi-lo aos meios menos prejudiciais possíveis.
No que concerne, especificamente, a espectáculos públicos e manifestações similares, onde se destacam práticas concretas como o "jogo do galo", a "luta de bois", a "luta de galos", não existe legislação ordinária especial, no nosso país, para acautelar estas situações, apenas lhes cabendo referência na Lei 92/95, de 12 de Setembro que, visando a protecção dos animais em geral, também tem aplicação a estes casos, nomeadamente nos seus art.ºs 1.º; 2.º e 3.º, nº1, embora não esteja vocacionada para a sua regulação específica. O mesmo se diga do D.L. 276/2001, de 17 de Outubro. A nível internacional encontramos o art.º 5.º, nº 4 da Declaração Universal dos Direitos do Animal que visa proteger a dignidade destes, e o art.º 9.º da Convenção Europeia de Protecção dos Animais de Companhia para evitar situações como as descritas por Martha C. Nussbaum relativas, nomeadamente, a circos.
Não obstante, e por todo o exposto, são necessárias soluções mais eficazes para aumentar a protecção efectiva dos animais em Portugal, não só a nível legal mas também jurisprudencial onde, por vezes, sobretudo nas instâncias superiores, se fica aquém da protecção desejada e até conferida nas comarcas.
quinta-feira, 4 de junho de 2009
Diferenças Verdes
Cumpre-me agora traçar a distinção entre os conceitos de parque natural, área REN, área RAN, zona de protecção especial, área protegida e área classificada, evidenciando, ainda, as eventuais semelhanças e diferenças existentes entre as noções dadas.
O Decreto -Lei nº 142/2008, de 24 de Julho, cria e regula a Rede Fundamental de Conservação da Natureza (RFCN), tendo como objecto erigir um regime jurídico capaz de conservar a natureza e a biodiversidade, promovendo o uso sustentável e a valorização ambiental.
Segundo o artigo 5º do diploma em análise, a RFCN é composta por dois sistemas: o do sistema nacional das áreas classificadas (que por sua vez se divide nos subsistemas da Rede Nacional de Áreas Protegidas, nos sítios da Rede Natura 2000 e nas áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais) e do sistema das áreas de continuidade (Reserva Ecológica Nacional (REN), Reserva Agrícola Nacional (RAN) e domínio público hídrico (DPH)).
O artigo 3º do supracitado decreto-lei define área classificada como “área definida e delimitada cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, é objecto de regulamentação específica”.
O artigo 10º do Decreto-Lei nº 142/2008, por sua vez, define área protegida como “área terrestre e aquática interior e área marinha em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e cultural.” As áreas protegidas, também referidas nos artigos 9º e) e 66º c), da CRP, e artigo 29º, da LBA, podem ter âmbito nacional, regional ou local, consoante os interesses que procuram acautelar (artigo 11º nº1), sendo tipificadas em cinco tipos essenciais (artigo 11º nº2): parques nacionais, parques naturais, paisagens protegidas, reservas naturais e monumentos naturais.
Para a presente exegese apenas importa definir parque natural. Mas o que se entende por parque natural? O artigo 17º do Decreto-Lei nº 142/2008 descreve-o como área que contém “predominantemente ecossistemas naturais ou seminaturais, onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços”. Ou seja, o parque natural é um espaço de interesse nacional que revela nitidamente a interacção harmoniosa da actividade humana e da Natureza.
Para entender o conceito de Reserva Ecológica Nacional (REN) é necessário recorrer ao Decreto-Lei nº 166/2008, de 28 de Agosto, que a define, no seu artigo 2º nº1, como “estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial”. A REN, visando contribuir para a ocupação e uso sustentável do território (artigo 2º nº3), é uma restrição de utilidade pública que condiciona a ocupação, o uso e a transformação do solo (artigo 2º nº2). O artigo 4º do mesmo diploma refere as áreas integradas na REN e o artigo 20º as actividades cujo exercício é proibido nessas zonas.
A Reserva Agrícola Nacional (RAN) tem como objectivo principal o desenvolvimento e modernização da agricultura portuguesa, protegendo as áreas com maiores potencialidades agrícolas ou as que foram objecto de grandes investimentos no sentido de aumentarem a sua capacidade produtiva.
Por fim, Zona de Protecção Especial é a área que, pela sua importância nacional e comunitária, é pautada segundo directrizes necessárias e eficazes para a manutenção e conservação de determinadas espécies animais e dos seus habitats. É importante referir ainda que as Zonas de Protecção Especial integram o sistema da Rede Natura 2000.
Estas realidades que de um modo sucinto e ecuménico apresentei apresentam semelhanças e diferenças entre si.
Em primeiro lugar, todas elas pertencem à Rede Fundamental de Conservação da Natureza, procurando proteger e preservar os recursos naturais. Em segundo lugar, a Zona de Protecção Especial, o Parque Natural, a Área protegida e a Área classificada têm em comum o facto de pertencerem ao sistema nacional de áreas classificadas. A área REN e área RAN, por sua vez, referem-se ao sistema de áreas de continuidade da Rede Fundamental de Conservação da Natureza.Apesar destas semelhanças, estas figuras apresentam diferenças entre si. Para começar, a REN e a RAN integram o sistema das áreas de continuidade enquanto as restantes enformam o sistema nacional de áreas classificadas. A REN diferencia-se ainda da RAN pelo facto de esta última ter por objecto terrenos agrícolas. Também a área classificada se demarca das restantes áreas por resultar de obrigações assumidas internacionalmente, mediante a celebração de convenções. A Zona de Protecção Especial apenas visa proteger a fauna, mais concretamente espécies de aves selvagens, tendo, portanto, um objecto mais restrito do que as outras áreas mencionadas. Por fim, o conceito de áreas protegidas é mais amplo e abrangente pois integra várias realidades, nomeadamente, o parque nacional, o parque natural, a paisagem protegida, a reserva natural e o monumento natural.
O Decreto -Lei nº 142/2008, de 24 de Julho, cria e regula a Rede Fundamental de Conservação da Natureza (RFCN), tendo como objecto erigir um regime jurídico capaz de conservar a natureza e a biodiversidade, promovendo o uso sustentável e a valorização ambiental.
Segundo o artigo 5º do diploma em análise, a RFCN é composta por dois sistemas: o do sistema nacional das áreas classificadas (que por sua vez se divide nos subsistemas da Rede Nacional de Áreas Protegidas, nos sítios da Rede Natura 2000 e nas áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais) e do sistema das áreas de continuidade (Reserva Ecológica Nacional (REN), Reserva Agrícola Nacional (RAN) e domínio público hídrico (DPH)).
O artigo 3º do supracitado decreto-lei define área classificada como “área definida e delimitada cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, é objecto de regulamentação específica”.
O artigo 10º do Decreto-Lei nº 142/2008, por sua vez, define área protegida como “área terrestre e aquática interior e área marinha em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e cultural.” As áreas protegidas, também referidas nos artigos 9º e) e 66º c), da CRP, e artigo 29º, da LBA, podem ter âmbito nacional, regional ou local, consoante os interesses que procuram acautelar (artigo 11º nº1), sendo tipificadas em cinco tipos essenciais (artigo 11º nº2): parques nacionais, parques naturais, paisagens protegidas, reservas naturais e monumentos naturais.
Para a presente exegese apenas importa definir parque natural. Mas o que se entende por parque natural? O artigo 17º do Decreto-Lei nº 142/2008 descreve-o como área que contém “predominantemente ecossistemas naturais ou seminaturais, onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços”. Ou seja, o parque natural é um espaço de interesse nacional que revela nitidamente a interacção harmoniosa da actividade humana e da Natureza.
Para entender o conceito de Reserva Ecológica Nacional (REN) é necessário recorrer ao Decreto-Lei nº 166/2008, de 28 de Agosto, que a define, no seu artigo 2º nº1, como “estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial”. A REN, visando contribuir para a ocupação e uso sustentável do território (artigo 2º nº3), é uma restrição de utilidade pública que condiciona a ocupação, o uso e a transformação do solo (artigo 2º nº2). O artigo 4º do mesmo diploma refere as áreas integradas na REN e o artigo 20º as actividades cujo exercício é proibido nessas zonas.
A Reserva Agrícola Nacional (RAN) tem como objectivo principal o desenvolvimento e modernização da agricultura portuguesa, protegendo as áreas com maiores potencialidades agrícolas ou as que foram objecto de grandes investimentos no sentido de aumentarem a sua capacidade produtiva.
Por fim, Zona de Protecção Especial é a área que, pela sua importância nacional e comunitária, é pautada segundo directrizes necessárias e eficazes para a manutenção e conservação de determinadas espécies animais e dos seus habitats. É importante referir ainda que as Zonas de Protecção Especial integram o sistema da Rede Natura 2000.
Estas realidades que de um modo sucinto e ecuménico apresentei apresentam semelhanças e diferenças entre si.
Em primeiro lugar, todas elas pertencem à Rede Fundamental de Conservação da Natureza, procurando proteger e preservar os recursos naturais. Em segundo lugar, a Zona de Protecção Especial, o Parque Natural, a Área protegida e a Área classificada têm em comum o facto de pertencerem ao sistema nacional de áreas classificadas. A área REN e área RAN, por sua vez, referem-se ao sistema de áreas de continuidade da Rede Fundamental de Conservação da Natureza.Apesar destas semelhanças, estas figuras apresentam diferenças entre si. Para começar, a REN e a RAN integram o sistema das áreas de continuidade enquanto as restantes enformam o sistema nacional de áreas classificadas. A REN diferencia-se ainda da RAN pelo facto de esta última ter por objecto terrenos agrícolas. Também a área classificada se demarca das restantes áreas por resultar de obrigações assumidas internacionalmente, mediante a celebração de convenções. A Zona de Protecção Especial apenas visa proteger a fauna, mais concretamente espécies de aves selvagens, tendo, portanto, um objecto mais restrito do que as outras áreas mencionadas. Por fim, o conceito de áreas protegidas é mais amplo e abrangente pois integra várias realidades, nomeadamente, o parque nacional, o parque natural, a paisagem protegida, a reserva natural e o monumento natural.
O princípio do desenvolvimento sustentável
A ideia de princípio do Direito do Ambiente é prévia à análise do princípio do desenvolvimento sustentável enquanto tal, pelo que nos deteremos naquela antes de comentar a frase citada.
Os designados princípios de Direito do Ambiente brotam de fontes internacionais, com relevo para a Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano de 16 de Junho de 1972 (Declaração de Estocolmo) e a Carta do Rio sobre o Desenvolvimento e o Meio Ambiente de 14 de Junho de 1992. Ademais, encontramos na jurisdição nacional e internacional, bem como em tratados bilaterais e multilaterais, os referidos princípios e a definição dos mesmos.
O que devemos, pois, considerar como princípios? Qual o seu papel?
Como refere Gericke, a protecção directa ou indirecta dos valores considerados essenciais no contexto de uma sociedade é o propósito fundamental de qualquer sistema legal. Estes valores sofrem, naturalmente, mudanças, fenómeno este de grande impacto na concretização da tutela ambiental. Como tal, a adopção de qualquer novo instrumento ou princípio por parte de qualquer sistema legal é precedida de proclamações por organismos ou convenções internacionais. O papel destas é, assim, “preparar o terreno” para a plena consagração e vigência dos novos princípios.
Podemos, destarte, afirmar a importância de diplomas como a Declaração de Estocolmo, a Carta Mundial da Natureza ou a Carta do Rio sobre o Desenvolvimento e o Meio Ambiente, já mencionada. Além destes, muitos outros documentos materializam óptimos pontos de partida para uma abordagem concreta à criação de legislação, como refere o mesmo Autor.
Não esqueçamos que a origem e evolução do Direito Internacional do Ambiente levou a um processo, lento é certo, que conduziu à preocupação ecológica iniciada na década de sessenta, daí a consagração tardia de alguns destes princípios.
Destacaremos, com interesse para a análise do princípio do desenvolvimento sustentável, a Carta Mundial da Natureza de 1982. Nela encontramos alguns conceitos fundamentais acerca da relação do ser humano com a natureza. De facto, é dado um enfoque especial à conciliação das políticas de conservação ambiental como o planeamento de um modelo de desenvolvimento sócio-económico, onde todos os recursos naturais são tidos em consideração, com o intuito de garantir a subsistência das populações humanas. Este diploma prevê, quanto a metade dos princípios nele previstos, a incorporação nos textos legais de cada um dos Estados, bem como uma alargada sensibilização pública sobre questões ambientais e um devido controlo do Estado do meio ambiente. Consagra-se ainda a criação de fundos, programas e estruturas administrativas necessárias à prossecução dos objectivos propostos. Apesar de os princípios que encontramos na Carta não serem parte de qualquer instrumento legal vinculativo, influenciaram decisivamente a orientação do Direito Internacional e nacional do Ambiente, nomeadamente no que diz respeito ao princípio do desenvolvimento sustentável.
O que é facto é que, desde finais dos anos oitenta, o termo desenvolvimento sustentável dominou as acções e medidas na área da protecção ambiental. No Relatório da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1987 aparece definido enquanto “desenvolvimento que corresponde às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de gerações futuras satisfazerem as suas próprias necessidades”. Além disso, este Relatório identificou os principais objectivos do desenvolvimento sustentável:
· Revitalizar o crescimento, alterando, porém, a sua qualidade;
· Satisfazer necessidades essenciais e emprego, alimentação, energia, água e saneamento;
· Assegurar um nível sustentável de população;
· Conservar e melhorar a base de recursos;
· Redireccionar a tecnologia e gerir os riscos;
· Unir o meio ambiente e economia na tomada de decisões.
Assim, do princípio n.º 4 da Carta do Rio consta que “ a fim de alcançar o desenvolvimento sustentável, a protecção ambiental deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento, não podendo ser vista isoladamente”.
Como tal, vem a insistir-se no esboço do pacto sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento na integração do meio ambiente e do desenvolvimento em todos os níveis e em todas as fases do planeamento. As políticas de desenvolvimento deverão ter como objectivo a erradicação da miséria, o melhoramento geral de condições económicas, sociais e culturais, a conservação da diversidade ecológica e sistemas de suporte de vida essenciais. Ademais, preceitua-se como responsabilidade das autoridades nacionais a revisão das próprias políticas e dos planos ambientais, bem como a criação de leis e de outras regras, com vista à aplicação destas ideias pelos sujeitos nacionais, tal como desenvolver e reforçar estruturas e processos institucionais, com o intuito de integrar assuntos de natureza ambiental e de desenvolvimento em todas as esferas de tomada de decisões.
Por fim, decorre ainda deste diploma a importância de estratégias a longo prazo que englobem a avaliação de impactos ambientais e sociais, análises de custo/vantagem, bem como a contabilidade dos recursos naturais.
Chegados a este ponto é seguro afirmar que o alcance inicial do princípio sob análise era, sobretudo, de natureza económica, como nota Vasco Pereira da Silva. Actualmente possui também uma dimensão jurídica, tanto ao nível internacional (como já foi demonstrado), como ao nível interno. No nosso país, assume a natureza de princípio constitucional (art 66./2), ao exigir uma ponderação das consequências para o meio ambiente de qualquer decisão jurídica de natureza económica tomada pelos poderes públicos e, citando o mesmo Autor, “a postular a sua invalidade no caso de os custos ambientais inerentes à sua efectivação serem incomparavelmente superiores aos respectivos benefícios económicos, pondo em causa a sustentabilidade dessa medida de desenvolvimento”.
Devemos entender, alargando o conteúdo da definição do Autor, que o princípio do desenvolvimento sustentável impõe na nossa ordem jurídica uma integração da política ambiental, social e económica, exigindo transparência e participação pública nacional na tomada de decisões pelas entidades públicas.
Assim, não obstante e enumeração, a classificação e a denominação dos princípios não serem unânimes, devido ao desenvolvimento recente dos mesmos, devemos considerar que o desenvolvimento sustentável consubstancia um verdadeiro princípio, por duas ordens de motivos. Primeiro, entendemos que exprime um valor fundamental do Direito Internacional e nacional do Ambiente, atentando à sua consagração em múltiplos diplomas, como já foi demonstrado. Em segundo lugar, a concretização e desenvolvimento crescentes do seu conteúdo material permitem-nos refutar a “deriva formulativa”, bem como a possibilidade de “aplicação casuística”, alegadas por Carla Amado Gomes.
Diremos, finalmente, com Vasco Pereira da Silva, que na ordem jurídica portuguesa este princípio constitucional obriga à “fundamentação ecológica de uma determinada medida, afastando por inconstitucionalidade a tomada de decisões importantemente gravosas para o ambiente”.
Vasco Pereira da Silva, Como a Constituição é Verde
Robert C. Gericke, Conteúdo e Âmbito dos Princípios do Direito Internacional do Ambiente
Silvia Jaquenod de Zsõgõn, El Derecho Ambiental y sus Principios Rectores
Inês Dias Pinheiro
Subturma 3
N.º 15370
Odisseia pela informação no Tribunal Constitucional
Na decorrência do Acórdão nº136/05 do Tribunal Constitucional proferido no âmbito de acesso à informação ambiental, colheram-se argumentos em ordem a justificar ou não uma eventual prevalência do sigílo industrial perante o acesso à informação ambiental.Lado a lado, os pretensos interesses legalmente protegidos do direito à iniciativa privada salvaguardados face à transparência no direito do ambiente.
Em causa estava a interpretação do nº1 do artigo 10.º da Lei 65/93 de 26 de Agosto (na redacção da Lei 8/95 de 29 de Março)- Lei de acesso aos documentos admnistrativos que estatuí: "A Administração pode recusar o acesso a documentos cuja comunicação ponha em causa segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas"- e do nº1 do artigo 13.º do Decreto-lei 321/95 de 28 Novembro que estatuí a admissibilidade de restrição da divulgação e acesso a documentos inerentes à celebração dos contratos de investimento estrangeiro quando susceptíveis de conhecimento público- aprovado pela resolução da Conselho de Ministros 34-B/01 de 30 de Março de 2001.
A questão de interpretação destes normativos surgiu após um requerimento de intimação (processo urgente e meio processual acessório)- artigo 104.ºCPTA- do Primeiro Ministro por uma organização ambientalista para prestação de inofrmação numa tentativa de obtanção de uma crorrecta avaliação das incidências ambientais e concorrenciais dos projectos em análise. Após o idenferiamnto da intimiação nas duas instâncias inferiores a requerente suscitou a incostitucionalidade das normas junto do Tribunal Constitucional com três alvos preferenciasi de desconformidade:
i) prevalência do segredo industrial, da protecção da propriedade privada e da liberdade de iniciativa em confronto com o direito à infomração;
ii) em caso de colisão o direito ao ambiente não prevalecer perante direitos de carácter patrimonial;
iii) violação do Princípio da Legalidade pela circusntância do Estado Português estar adstrito a um dever de segredo derivado de um ProtocoloTais considerações teriam por base a consideração por um lado da instrumentalidade do dever de informação para o exercício de uma protecção ambiental que reflexamente atinja outros valores (exemplificativamente a Integridade física), por outro lado o regime regra dos direitos,liberdades e garantias que sendo directamente aplicáveis viculam entidades públicas e privadas pelo que na presença de uma restrição ao seu gozo há que ponderar a Proporcionalidade devida e a exigência de respeito pelo conteúdo essencial isto até pelo carácter instável, irremediável e grave de qualquer dano derivado de uma conduta que lese bens ambientais.
As pretensões também teriam subjacente a ideia de que apenas a intimidade da vida privada das pessoas ou a existência de documentos classificados (ex: Segredo de Estado) podem obstar definitivamente ao exercício do direito à informação num sistema assente na participação administrativa concertada com a participação democrática. Por fim a autora alega a inexistência de segredos industriais secretos após o registo de patentes, marcas, insígnias ou processos e ainda a preponderãncia da faculdade de prevenção de qualquer violação contra direitos intimamente ligados à esfera da dignidade da pessoa humana que não é susceptível de ser limitada arbitrariamente sob pena de denegação de justiça.
Não obstate o tribunal ter ja anteriormente se pronunciado pela constitucionalidade da solução vertida no nº1 do artigo 10.º da Lei 65/93 (Acórdão 254/99), o âmbito do recurso em causa circunscrevia-se não à apreciação da norma enquanto bloqueio ao acesso aos elementos incidentais do Procedimento administrativo ( tal cmo o licenciamento) mas sim enquanto barreira à consulta dos anexos, estudos técnicos e o parecer favorável (não publicados em Diário da República) como partes integrantes do contrato adjudicado e que em concreto não estariam acessíveis devido à delimitação objectiva do direito ao acesso à informação ambiental não incluir nos seus pressupostos intrínsecos o exercício de faculdades que pudessem revelar segredos de terceiros. No entanto tal raciocínio só estaria a coberto pela definição pela própria lei dos limites ao acesso movimentando-se os entes públicos na margem de apreciação do que prevaleceria em caso de colisão.
Uma restrição ao exercício de um direito se feita por remissão para um conteúdo implícito implica uma compressão justificativa de ponderação da necessidade/adequação/justa medida dos actos inibidores do artigo 268,nº2-:a exigência de um fim a proteger (circunstâncias ou pressupostos de facto que justificam a restrição); o fim a ser obtido da maneira menos gravosa possível; a maneira menos gravosa é em si equilibrada e justa (Proporcionalidade em sentido estrito); e que perante este princípio de harmonização ou concordância prática haja sempre um núcleo fundamental do direito que saia incólume.
Esta ponderação casuística no âmbito da causa levaria ao sacrifício do acesso à informação ambiental que só mediatamente radicaria na CRP enquanto interesse pessoal legítimo - nomeadamente algures no artigo 268.º nº 4/5 e inspirado num interesse mais amplo, o dos cidadãos em geral, em conhecer matérias que afectassem a comunidade (interesses difusos) numa legitimidade volátil.De outro modo, seguindo as regras gerais das restrições implícitas, todo e qualquer direito (a informação ambiental não é excepção) estaria limitado por outro direito ou bem constitucionalmente protegido que com ele conflitue (Gomes Canotilho) e a Constituição não pretende porque não pode, ser exaustiva quanto às circunstâncias exemplificativas que possam originar conflitos deste género deixando apenas um guia na interpretação e definição do conteúdo das normas constitucionais conflituantes. Esse guia apesar de ressalvado por uma reserva legal pode não ser a única via excepcional rígida a estabelecer limites ao exercício de direitos, nomeadamente num juízo de prognose e em moldes funcionais diferentemente dessa reserva legal que disciplina de modo especifico os assuntos da segurança interna, investigação criminal e intimidade das pessoas.
Assim, e nas palavras do TC “é possível prever excepções ao direito geral de informação quer no âmbito das restrições expressamente autorizadas pela constituição, quer em hipóteses de conflito de direitos com interesses constitucionalmente reconhecidos”. De igual maneira o TC pondera que os elementos relevantes da informação pedida pelo autor se relacionam com a intimidade das pessoas (colectivas) e com a vida interna da empresa “segredo dos negócios” celebrante de um contrato com o estado que se insere nas tarefas fundamentais do Estado – art.9º d) CRP, cujo desenvolvimento económico tem em vista possibilitar a satisfação das necessidades individuais e colectivas com recurso à clausula de “reserva possível” como expressão do custo do avanço social – num jogo de contrapartidas medidas a um nível da concorrência e com a ponderação do custo/beneficio e que nunca iria dispensar a fiscalização constante pela administração enquanto vigilante do direito do ambiente.
Carla Amado Gomes entende o direito de acesso à informação em duas vertentes: a vertente subjectiva – enquanto fundamento e limite dos direitos em face dos poderes públicos e a vertente objectiva – controlo da transparência; o acesso à informação divergiria do acesso à documentação devido à inexigibilidade deste ultimo de qualquer procedimento em curso como bem evidencia Sérvulo Correia.
A crescente democratização da gestão dos bens comuns é inerente à qualidade generalizada de tais bens expresso na participação politica encetada pelo status activae processual, isto é, uma ecocidadania efectiva e sem qualquer onerosidade; já desde a Convenção de Aarhus ratificada em 2003 que esta preocupação com o acesso eficaz à informação se tornou um objectivo comum.
Resta concluir pela preocupação de qualquer jurista em relação ao acesso à informação ambiental num cômputo que o TC tem tomado como muito ténue na garantia do exercício deste direito e cuja permissividade de restrição por vias pouco claras organicamente gera perplexidades no actual estádio de Estado participativo.
Em causa estava a interpretação do nº1 do artigo 10.º da Lei 65/93 de 26 de Agosto (na redacção da Lei 8/95 de 29 de Março)- Lei de acesso aos documentos admnistrativos que estatuí: "A Administração pode recusar o acesso a documentos cuja comunicação ponha em causa segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas"- e do nº1 do artigo 13.º do Decreto-lei 321/95 de 28 Novembro que estatuí a admissibilidade de restrição da divulgação e acesso a documentos inerentes à celebração dos contratos de investimento estrangeiro quando susceptíveis de conhecimento público- aprovado pela resolução da Conselho de Ministros 34-B/01 de 30 de Março de 2001.
A questão de interpretação destes normativos surgiu após um requerimento de intimação (processo urgente e meio processual acessório)- artigo 104.ºCPTA- do Primeiro Ministro por uma organização ambientalista para prestação de inofrmação numa tentativa de obtanção de uma crorrecta avaliação das incidências ambientais e concorrenciais dos projectos em análise. Após o idenferiamnto da intimiação nas duas instâncias inferiores a requerente suscitou a incostitucionalidade das normas junto do Tribunal Constitucional com três alvos preferenciasi de desconformidade:
i) prevalência do segredo industrial, da protecção da propriedade privada e da liberdade de iniciativa em confronto com o direito à infomração;
ii) em caso de colisão o direito ao ambiente não prevalecer perante direitos de carácter patrimonial;
iii) violação do Princípio da Legalidade pela circusntância do Estado Português estar adstrito a um dever de segredo derivado de um ProtocoloTais considerações teriam por base a consideração por um lado da instrumentalidade do dever de informação para o exercício de uma protecção ambiental que reflexamente atinja outros valores (exemplificativamente a Integridade física), por outro lado o regime regra dos direitos,liberdades e garantias que sendo directamente aplicáveis viculam entidades públicas e privadas pelo que na presença de uma restrição ao seu gozo há que ponderar a Proporcionalidade devida e a exigência de respeito pelo conteúdo essencial isto até pelo carácter instável, irremediável e grave de qualquer dano derivado de uma conduta que lese bens ambientais.
As pretensões também teriam subjacente a ideia de que apenas a intimidade da vida privada das pessoas ou a existência de documentos classificados (ex: Segredo de Estado) podem obstar definitivamente ao exercício do direito à informação num sistema assente na participação administrativa concertada com a participação democrática. Por fim a autora alega a inexistência de segredos industriais secretos após o registo de patentes, marcas, insígnias ou processos e ainda a preponderãncia da faculdade de prevenção de qualquer violação contra direitos intimamente ligados à esfera da dignidade da pessoa humana que não é susceptível de ser limitada arbitrariamente sob pena de denegação de justiça.
Não obstate o tribunal ter ja anteriormente se pronunciado pela constitucionalidade da solução vertida no nº1 do artigo 10.º da Lei 65/93 (Acórdão 254/99), o âmbito do recurso em causa circunscrevia-se não à apreciação da norma enquanto bloqueio ao acesso aos elementos incidentais do Procedimento administrativo ( tal cmo o licenciamento) mas sim enquanto barreira à consulta dos anexos, estudos técnicos e o parecer favorável (não publicados em Diário da República) como partes integrantes do contrato adjudicado e que em concreto não estariam acessíveis devido à delimitação objectiva do direito ao acesso à informação ambiental não incluir nos seus pressupostos intrínsecos o exercício de faculdades que pudessem revelar segredos de terceiros. No entanto tal raciocínio só estaria a coberto pela definição pela própria lei dos limites ao acesso movimentando-se os entes públicos na margem de apreciação do que prevaleceria em caso de colisão.
Uma restrição ao exercício de um direito se feita por remissão para um conteúdo implícito implica uma compressão justificativa de ponderação da necessidade/adequação/justa medida dos actos inibidores do artigo 268,nº2-:a exigência de um fim a proteger (circunstâncias ou pressupostos de facto que justificam a restrição); o fim a ser obtido da maneira menos gravosa possível; a maneira menos gravosa é em si equilibrada e justa (Proporcionalidade em sentido estrito); e que perante este princípio de harmonização ou concordância prática haja sempre um núcleo fundamental do direito que saia incólume.
Esta ponderação casuística no âmbito da causa levaria ao sacrifício do acesso à informação ambiental que só mediatamente radicaria na CRP enquanto interesse pessoal legítimo - nomeadamente algures no artigo 268.º nº 4/5 e inspirado num interesse mais amplo, o dos cidadãos em geral, em conhecer matérias que afectassem a comunidade (interesses difusos) numa legitimidade volátil.De outro modo, seguindo as regras gerais das restrições implícitas, todo e qualquer direito (a informação ambiental não é excepção) estaria limitado por outro direito ou bem constitucionalmente protegido que com ele conflitue (Gomes Canotilho) e a Constituição não pretende porque não pode, ser exaustiva quanto às circunstâncias exemplificativas que possam originar conflitos deste género deixando apenas um guia na interpretação e definição do conteúdo das normas constitucionais conflituantes. Esse guia apesar de ressalvado por uma reserva legal pode não ser a única via excepcional rígida a estabelecer limites ao exercício de direitos, nomeadamente num juízo de prognose e em moldes funcionais diferentemente dessa reserva legal que disciplina de modo especifico os assuntos da segurança interna, investigação criminal e intimidade das pessoas.
Assim, e nas palavras do TC “é possível prever excepções ao direito geral de informação quer no âmbito das restrições expressamente autorizadas pela constituição, quer em hipóteses de conflito de direitos com interesses constitucionalmente reconhecidos”. De igual maneira o TC pondera que os elementos relevantes da informação pedida pelo autor se relacionam com a intimidade das pessoas (colectivas) e com a vida interna da empresa “segredo dos negócios” celebrante de um contrato com o estado que se insere nas tarefas fundamentais do Estado – art.9º d) CRP, cujo desenvolvimento económico tem em vista possibilitar a satisfação das necessidades individuais e colectivas com recurso à clausula de “reserva possível” como expressão do custo do avanço social – num jogo de contrapartidas medidas a um nível da concorrência e com a ponderação do custo/beneficio e que nunca iria dispensar a fiscalização constante pela administração enquanto vigilante do direito do ambiente.
Carla Amado Gomes entende o direito de acesso à informação em duas vertentes: a vertente subjectiva – enquanto fundamento e limite dos direitos em face dos poderes públicos e a vertente objectiva – controlo da transparência; o acesso à informação divergiria do acesso à documentação devido à inexigibilidade deste ultimo de qualquer procedimento em curso como bem evidencia Sérvulo Correia.
A crescente democratização da gestão dos bens comuns é inerente à qualidade generalizada de tais bens expresso na participação politica encetada pelo status activae processual, isto é, uma ecocidadania efectiva e sem qualquer onerosidade; já desde a Convenção de Aarhus ratificada em 2003 que esta preocupação com o acesso eficaz à informação se tornou um objectivo comum.
Resta concluir pela preocupação de qualquer jurista em relação ao acesso à informação ambiental num cômputo que o TC tem tomado como muito ténue na garantia do exercício deste direito e cuja permissividade de restrição por vias pouco claras organicamente gera perplexidades no actual estádio de Estado participativo.
Tiro aos pombos
O acórdão que me cumpre comentar trata da prática desportiva de tiro com chumbo aos pombos em voo, nomeadamente da sua licitude ou ilicitude face à Lei nº 92/95, de 12 de Setembro.
Na 1ª instância esta actividade foi considerada ilícita, por contrária à lei referida, reflectindo uma ponderação mais ambientalista e mais protectora dos valores e ideais ambientais, em detrimento de “costumes, tradições ou práticas desportivas”. Todavia, o Supremo Tribunal de Justiça não deu o acolhimento devido a este vínculo ecológico, fazendo prevalecer os direitos mais clássicos, considerando esta actividade desportiva lícita. O STJ considerou que os conceitos de violência injustificada, de morte, de lesão grave, de sofrimento cruel e prolongado e de necessidade, referido no artigo 1º nº1 da Lei nº 92/95, significam acto gratuito de força ou brutalidade que causem dor física intensa ou a eliminação estrutural vital, sem justificação ou utilidade para o homem e para o seu desenvolvimento equilibrado. De facto, e seguindo as conclusões do STJ, a prática desportiva de tiro com chumbo aos pombos em voo, embora implique um arrancamento prévio das penas da cauda, a lesão física e a consequente morte, não implica sofrimento cruel e prolongado, sendo uma actividade com grande tradição e relevância em Portugal.
Dalai Lama refere que “matar animais por desporto, por prazer, aventura ou pelas suas peles, é um fenómeno cruel e repugnante” e que “não há justificativa na satisfação de uma brutalidade dessas". De facto, aquela decisão e interpretação efectivada pelo STJ é incongruente com a ratio da Lei nº92/95, de 12 de Setembro, pois tal modalidade desportiva não é indispensável para a alimentação humana ou equilíbrio ambiental, não estando, inclusive, salvaguardada em preceito especial, à semelhança do que acontece com a caça, com as touradas e com a arte equestre (artigo 1º nº3 a) e f)). Em meu entender, seguindo a opinião de Helena Neves, a prática de tiro aos pombos não pode ser considerada uma tradição cultural portuguesa. Apesar da existência de muitos clubes de tiro em Portugal, a prática comum é a de tiro e não de tiro aos pombos.
Creio que o STJ fez uma interpretação demasiado ampla do conceito de necessidade contido no artigo 1º nº1 da Lei supracitada. Na verdade, entendo que se trata apenas de uma actividade lúdica que provoca sofrimento aos pombos que se encontram mais desprotegidos devido ao facto de lhe terem sido arrancadas penas. O sofrimento inútil dos animais merece reprovação, pois o facto de os animais não humanos não gozarem de protecção jurídica semelhante à dos seres vivos não é fundamento para lhes negar a tutela que o legislador nacional e a comunidade internacional lhes conferiram. Uma alternativa viável será a substituição dos pombos por alvos não vivos, como pratos e hélices que permitem de igual modo exercitar a destreza dos atiradores com o mesmo nível de diversão.
Por outro lado, admitir esta actividade levará, por igualdade de circunstâncias, à admissão das lutas de galos, de cães, ou outras igualmente desumanas e cruéis. Não concordo ainda com o dizer-se que não há sofrimento. Esta actividade causa tormento e angústia aos pombos que, mesmo após terem sido atingidos por uma bala de chumbo, podem não morrer imediatamente, ficando numa situação de dor atroz e prolongada até que sejam encontrados ou que efectivamente faleçam.
Na 1ª instância esta actividade foi considerada ilícita, por contrária à lei referida, reflectindo uma ponderação mais ambientalista e mais protectora dos valores e ideais ambientais, em detrimento de “costumes, tradições ou práticas desportivas”. Todavia, o Supremo Tribunal de Justiça não deu o acolhimento devido a este vínculo ecológico, fazendo prevalecer os direitos mais clássicos, considerando esta actividade desportiva lícita. O STJ considerou que os conceitos de violência injustificada, de morte, de lesão grave, de sofrimento cruel e prolongado e de necessidade, referido no artigo 1º nº1 da Lei nº 92/95, significam acto gratuito de força ou brutalidade que causem dor física intensa ou a eliminação estrutural vital, sem justificação ou utilidade para o homem e para o seu desenvolvimento equilibrado. De facto, e seguindo as conclusões do STJ, a prática desportiva de tiro com chumbo aos pombos em voo, embora implique um arrancamento prévio das penas da cauda, a lesão física e a consequente morte, não implica sofrimento cruel e prolongado, sendo uma actividade com grande tradição e relevância em Portugal.
Dalai Lama refere que “matar animais por desporto, por prazer, aventura ou pelas suas peles, é um fenómeno cruel e repugnante” e que “não há justificativa na satisfação de uma brutalidade dessas". De facto, aquela decisão e interpretação efectivada pelo STJ é incongruente com a ratio da Lei nº92/95, de 12 de Setembro, pois tal modalidade desportiva não é indispensável para a alimentação humana ou equilíbrio ambiental, não estando, inclusive, salvaguardada em preceito especial, à semelhança do que acontece com a caça, com as touradas e com a arte equestre (artigo 1º nº3 a) e f)). Em meu entender, seguindo a opinião de Helena Neves, a prática de tiro aos pombos não pode ser considerada uma tradição cultural portuguesa. Apesar da existência de muitos clubes de tiro em Portugal, a prática comum é a de tiro e não de tiro aos pombos.
Creio que o STJ fez uma interpretação demasiado ampla do conceito de necessidade contido no artigo 1º nº1 da Lei supracitada. Na verdade, entendo que se trata apenas de uma actividade lúdica que provoca sofrimento aos pombos que se encontram mais desprotegidos devido ao facto de lhe terem sido arrancadas penas. O sofrimento inútil dos animais merece reprovação, pois o facto de os animais não humanos não gozarem de protecção jurídica semelhante à dos seres vivos não é fundamento para lhes negar a tutela que o legislador nacional e a comunidade internacional lhes conferiram. Uma alternativa viável será a substituição dos pombos por alvos não vivos, como pratos e hélices que permitem de igual modo exercitar a destreza dos atiradores com o mesmo nível de diversão.
Por outro lado, admitir esta actividade levará, por igualdade de circunstâncias, à admissão das lutas de galos, de cães, ou outras igualmente desumanas e cruéis. Não concordo ainda com o dizer-se que não há sofrimento. Esta actividade causa tormento e angústia aos pombos que, mesmo após terem sido atingidos por uma bala de chumbo, podem não morrer imediatamente, ficando numa situação de dor atroz e prolongada até que sejam encontrados ou que efectivamente faleçam.
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