12ª tarefa

Propõe-nos a 12ª tarefa distinguir parques naturais, áreas REN, zonas de protecção especial, áreas protegida, áreas RAN e áreas classificadas que têm em comum serem todas parte da Rede Fundamental para Conservação da Natureza, criada pelo Decreto-Lei n.º 142/2008 de 24 de Julho que tem como objectivo estabelecer o regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade. A RFCN integra, para além do Sistema Nacional de Áreas Classificadas (art. 5º/1 a) DL 142/2008), as seis figuras aqui em causa. Vejamos de que forma...

Áreas Classificadas – a definição de áreas classificadas é-nos oferecida pelo art. 3º nº 1 alínea a) do DL 142/2008: «as áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação específica». De acordo com art. 5º nº 1 e 9º nº 1 do DL 142/2008 - estas contêm três tipos de áreas: Áreas protegidas integradas na Rede Nacional de Áreas Protegidas (RNAP), sítios da lista nacional de sítios e zonas de protecção especial integrados na Rede Natura 2000 e as demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português.

Áreas Protegidas - A Rede Nacional de Áreas Protegidas vem regulada na Secção II do mesmo Decreto-Lei e o art. 10º nº2 define áreas protegidas como «as áreas terrestres e aquáticas interiores e as áreas marinhas em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e cultural, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar». A classificação como área protegida exige a forma de decreto regulamentar (art. 14º/3 do mesmo diploma).
As áreas protegidas ramificam-se em cinco tipos (art. 11º/2 DL 142/2008):
Parque nacional, Parque natural, Reserva natural, Paisagem protegida, Monumento natural

Parques naturais - definidos pelo art. 17º nº1 do DL 142/2008 como «uma área que contenha predominantemente ecossistemas naturais ou seminaturais, onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços». A classificação de um Parque Natural tem como objectivo a a protecção dos valores naturais, tais como «a promoção de práticas de maneio que assegurem a conservação dos elementos da biodiversidade, a criação de oportunidades para a promoção de actividades de recreio e lazer, que no seu carácter e magnitude estejam em consonância com a manutenção dos atributos e qualidades da área e a promoção de actividades que constituam vias alternativas de desenvolvimento local sustentável.»

A Rede Natura 2000, de acordo como nº 1 art. 25º do DL 142/2008, é uma rede ecológica de âmbito europeu. O segundo número especifíca que esta inclui as áreas classificadas como zona especial de conservação (ZEC) e as áreas classificadas como zona de protecção especial (ZPE)

ZPE - reguladas pelo Decreto-Lei nº 140/99, sendo definidas pelo art. 3º nº1 como « área de importância comunitária no território nacional em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou restabelecimento do estado de conservação das populações das espécies de aves selvagens inscritas no anexo A-I e dos seus habitats». Ressalve-se que este diploma contém diversos anexos, de entre os quais o A-I que versa sobre as Espécies de aves de interesse comunitário cuja conservação requer a designação de zonas de protecção especial. O objectivo do DL 140º/99 prende-se com a contribuição para «assegurar a biodiversidade, através da conservação e do restabelecimento dos habitats naturais e da flora e fauna selvagens num estado de conservação favorável no território nacional, tendo em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais.» (art. 1º/2 DL 140º/99). O art. 6º do mesmo diploma impõe a forma de decreto regulamentar para a classificação de uma determinada área como ZPE, à semelhança do que acontece com as áreas protegidas no DL 142/2008.

O art. 5º/1 DL 142/2008, além de referir o Sistema Nacional de Áreas Classificadas e seus integrantes, refere-se ainda, na sua alínea b) às áreas de continuidade. Estas «estabelecem ou salvaguardam a ligação e o intercâmbio genético de populações de espécies selvagens entre as diferentes áreas nucleares de conservação, contribuindo para uma adequada protecção dos recursos naturais e para a promoção da continuidade espacial, da coerência ecológica das áreas classificadas e da conectividade das componentes da biodiversidade em todo o território, bem como para uma adequada integração e desenvolvimento das actividades humanas», nos termos do nº 2 do mesmo artigo. As áreas de continuidade são compostas por:
A Reserva Ecológica Nacional (REN), a Reserva Agrícola Nacional (RAN), o domínio público hídrico (DPH).

REN – regulada no Decreto-Lei n.º 166/2008 de 22 de Agosto.. O art. 2º nº1 apresenta o conceito de REN como «estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial.», enquanto o nº 2 ressalva que esta é «uma restrição de utilidade pública, à qual se aplica um regime territorial especial que estabelece um conjunto de condicionamentos à ocupação, uso e transformação do solo, identificando os usos e as acções compatíveis com os objectivos desse regime nos vários tipos de áreas» e o nº 3 estabelece os seus objectivos, salientando-se a protecção da água e solo enquanto recurso natural. Refira-se ainda que as áreas integradas em REN vêm mencionadas no art. 4º do mesmo diploma.

RAN - regida pelo Decreto-Lei n.º 73/2009 de 31 de Março que, sistematicamente, é em tudo semelhante ao que o DL 166/2008 havia feito para a REN. O art 2º/1 define RAN como « A RAN é o conjunto das áreas que em termos agro-climáticos, geomorfológicos e pedológicos apresentam maior aptidão para a actividade agrícola» acrescentado, à semelhança do que acontece que a REN, que se trata de uma « uma restrição de utilidade pública, à qual se aplica um regime territorial especial, que estabelece um conjunto de condicionamentos à utilização não agrícola do solo, identificando quais as permitidas tendo em conta os objectivos do presente regime nos vários tipos de terras e solos.».O art. 4º estabelece os objectivos da Reserva, tendo lugar de destaque aqui a protecção do solo.

9ª Tarefa: Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos e Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica

Trata-se aqui de proceder à distinção de dois procedimentos administrativos especiais privativos de direito do ambiente: A Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos (AIAP) que tem o seu regime jurídico estabelecido no Decreto-Lei 69/2000 com as alterações do Decreto-Lei 197/2005 e a Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica (AIAE) que está no consagrado no Decreto-Lei 232/2007. Ambos os regimes são transposições de Directivas comunitárias:  Quanto à AIAP trata-se da Directiva n.º 85/337/CEE com as alterações introduzidas pela Directiva n.º 97/11/CE e pela Directiva n.º 2003/35/CE e relativamente à AIAE é a directiva n.º 2001/42/CE.

            Tanto o procedimento administrativo de AIAP como o de AIAE têm como objectivo verificar as consequências para o meio-ambiente da acção do Homem. Mas enquanto a AIAP debruça-se sobre um determinado projecto específico, ponderando os seus efeitos no ambiente, as suas vantagens e inconvenientes, a AIAE faz o mesmo mas em relação a planos e estratégias, visando aferir a sustentabilidade e as consequências para o ambiente que a adopção de uma determinada estratégia ou política trará.

Ambos os procedimentos influenciam as entidades administrativas em procedimentos posteriores, nomeadamente o licenciamento da actividade em questão.

Em causa está uma importante manifestação e concretização do princípo da prevenção. A avaliação de impacto ambiental seja de projectos ou de estratégias vai permitir acautelar lesões futuras do ambiente ao identificar e analisar uma a uma as prováveis consequências (presentes e futuras) para o ambiente de um dado projecto ou estratégia. Mas a AIAP e a AIAE também exprimem os princípios do desenvolvimento sustentável e do aproveitamento racional dos recursos através da exigência de que sejam ponderados os prejuízos ecológicos em contraposição aos beneficios económicos.  

São «meios jurídicos ao serviço da realização dos fins ambientais» como diz o professor Vasco Pereira da Silva referindo-se à AIAP mas cuja afirmação se adequa a ambas as figuras.

Para conseguirmos distinguir a avaliação de impacto ambiental de projectos da de estratégias temos que precisar melhor o seu objecto. Cabe aqui perguntar o que são projectos. Nos termos do artigo 2º allínea o) do DL 69/2000, projecto é a «concepção e realização de obras de construção ou de outras intervenções no meio natural ou na paisagem, incluindo as intervenções destinadas à exploração de recursos naturais».

Quanto aos planos, o DL, o artigo 2º, alínea b) não é muito esclarecedor mas podemos dizer que são um conceito muito mais abrangente, nelas se delimitando estratégias, traçando grandes opções, estabelecendo por exemplo áreas de construção, áreas de protecção…

A avaliação de impacto ambiental estratégica surgiu muito depois da avaliação de impacto ambiental de projectos.

.           Reza assim o preâmbulo de Decreto-Lei 232/2007 diploma que estabelece o regime para a AIAE : «(…)desde cedo a experiência nacional - bem como a resultante de outros ordenamentos jurídicos próximos do nosso, que dispõem de um instrumento análogo de avaliação de impactes ambientais de projectos - revelou que essa avaliação (AIAP) tem lugar num momento em que as possibilidades de tomar diferentes opções e de apostar em diferentes alternativas de desenvolvimento são muito restritas. De facto, não é raro verificar que a decisão acerca das características de um determinado projecto se encontra já previamente condicionada por planos ou programas nos quais o projecto se enquadra, esvaziando de utilidade e alcance a própria avaliação de impacte ambiental a realizar.»

Foi neste contexto e para fazer face a este problema que nasce a Directiva n.º 2001/42/CE. O objectivo foi o estabelecimento de todo um procedimento que intregrasse nele a avaliação e ponderação das consequências ecológicas da adopção de um determinado plano antes da sua aprovação. Nesse procedimento revela-se essencial a participação das entidades com responsabilidades em matéria ambiental e o público em geral. Os programas e estratégias delimitadas servirão de enquadramento aos projectos que surgirão.

A AIAP relativamente à AIAE envolve um procedimento mais complexo, derivado da intervenção de um elevado número de entidades administrativas e do complicado processo decisório. Por outro lado a possibilidade de dispensa parece ser mais ampla no caso da AIAP (artigo 3º DL 69/2000 e artigo 3º DL 197/2005) do que no caso da AIAE (art. 4º DL 232/2007). Melhor seria um regime em que houvesse um processo mais simples mas sempre ou quase sempre obrigatório.

Ainda que tenham diferentes âmbitos e funções poderá suceder que um projecto sujeito a avaliação de impacto ambiental se integre e figure de forma suficientemente detalhada no âmbito de um determinado plano. Nos termos do artigo 13º nº1 do DL 232/2007, o que deverá acontecer é « sempre que possível, ser objecto de avaliação simultaneamente com a avaliação ambiental do respectivo plano ou programa». Ainda relativamente à articulação entre estes dois diplomas é possível à AIAP aproveitar elementos produzidos na AIAE caso o projecto se considere integrado no plano, veja-se o que dispõe o artigo 13º/3. Aliás é isso que deve acontecer por uma questão de aproveitamento e racionalização dos meios.

            A avaliação de impacto ambiental estratégica não é vinculativa para as decisões de Avaliação de impacto ambiental de projectos mas deverá ponderar os seus resultados. Nas suas conclusões poderá a AIAP remeter para a AIAE (artigo 13º/3 DL 232/2007). Considera-se que a administração deverá fundamentar qualquer eventual divergência entre uma AIAE e uma decisão de avaliação ambiental de projectos. 

4ª Tarefa: De que falamos quando falamos de Ambiente?

A lei de Bases do Ambiente (LBA) não abarca um conceito unívoco de Ambiente.  O artigo 5º nº 2 alínea a) define ambiente como « O conjunto dos sistemas físicos, químicos, biológicos e suas relações e dos factores económicos, sociais e culturais com efeito directo ou indirecto, mediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade de vida do Homem». Este preceito parece consagrar uma noção ampla de ambiente, integrando tanto elementos naturais como elementos humanos. É de realçar que a LBA faz questão de destinguir componentes naturais (artigo 6º) – o ar, a luz, a água, o solo vivo e o subsolo, a flora e a fauna - de componentes humanos (17º/3) – a paisagem, o património natural e construído e a poluição. Já no artigo 2º/2 ao definir o fim da política do ambiente a Lei de Bases parece inclinar-se para uma noção mais restrita de Ambiente: «A política de ambiente tem por fim optimizar e garantir a continuidade de utilização dos recursos naturais, qualitativa e quantitativamente, como pressuposto básico de um desenvolvimento auto-sustentado». O conceito de ambiente abarcaria simplesmente o conjunto de recursos naturais, renováveis e não renováveis, e as suas interdependências.

Esta querela sobre a noção ampla/restrita de ambiente está intimamente relacionada com a questão Antropocentrismo/Ecocentrismo. No Antropocentrismo a protecção conferida ao ambiente coloca a sua tónica no Homem: tutela-se a natureza por ser um bem essencial do Homem, um direito fundamental deste. É a protecção do ambiente em função de ser uma necessidade humana. Assim, naturalmente, essa tutela abarcará não só os recursos naturais mas também outros “bens” caros ao Homem como o património cultural, urbano e paisagistíco. Já o Ecocentrismo vê na natureza um bem digno de tutela jurídica em si mesmo. O que importa é proteger a natureza pelo que o conceito de Ambiente e a tutela que a ele é concedida deve cingir-se aos recursos naturais.   

Essa “mistura” de conceitos não é uma questão exclusiva da Lei de Bases. Já na nossa Constituição esse problema se levanta. Enquanto o artigo 66º nº1 se inclina para adoptar uma visão antropocêntrica de Direito do Ambiente, erigindo o direito ao ambiente como direito fundamental do Homem, já o artigo 9º consagra a protecção do ambiente como tarefa estadual ao abrigo da visão ecocêntrica. Preceitos que, como a alínea d) do artigo 66º/2 definem o ambiente como composto estritamente por elementos naturais convivem com outros como as alíneas b), c), e e) do mesmo artigo que falam em ”ordenamento do território”, “valores culturais de interesse histórico ou artístico”, etc.   

O legislador não adoptou uma posição unitária de Ambiente nem na Constituição nem na lei de Bases do Ambiente. Quais as vantagens de cada uma destas concepções?

Uma visão ampla de ambiente tem a vantagem de integrar realidades que de facto se interpenetram e que têm consequências para preservação dos recursos naturais.

Mas uma concepção alargada de ambiente poderá dar azo a que querendo tudo tutelar o direito do ambiente desempenhe mal a sua tarefa de suma importância de preservação dos recursos naturais. Poderá gerar demasiados conflitos entre ramos de Direito e colocar dificuldades à interpretação jurídica e à criação de políticas e estratégias. Não obstante terem de ser considerados elementos humanos na pressecução de uma eficaz política de preservação do meio ambiente por estarem tão instrinsecamente ligados aos elementos naturais, a maioria da doutrina entende dar primazia ao entendimento restrito de ambiente e consequentemente de direito do ambiente. Entre os apoiantes desta concepção figuram Carla Amado Gomes e Freitas do Amaral.  

6ª Tarefa: Princípio do Desenvolvimento Sustentável

A Constituição da República Portuguesa consagrou um conjunto de príncipios fundamentais em matéria ambiental, entre os quais figura o chamado Princípio do Desenvolvimento Sustentável.

A nível internacional este príncipio parece nascer da declaração de Estocolmo de 1972 e da Carta da Natureza de 1982, fruto da crescente consciencialização dos efeitos nocivos para o ambiente do desmesurado e irresponsável aproveitamento da natureza pelo Homem. É exactamente a partir de inícios dos anos setenta que, como salienta Jorge Miranda, «tudo começou a mudar quando se tornaram mais patentes os efeitos negativos conjugados da industrialização, da urbanização e da motorização; e quando se começaram a fazer sentir, mais vincadamente, tanto a interacção dos factores tecnológicos como a própria exiguidade do Planeta». Em especial a “crise do petróleo” que chamou a atenção para a esgotabilidade dos recursos naturais, assim como a quebra das divisões ideológicas vindas do século passado, muito contribuíram para concentrar as atenções na necessidade de preservação do meio ambiente.

De que falamos exactamente quando falamos de desenvolvimento sustentável? Segundo o artigo 66º nº2 da nossa constituição «para assegurar o direito ao ambiente, no quadro do desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e participação dos cidadãos» a realização das tarefas referidas nas alíneas a) a h) desse artigo.

Na sua fase embrionária, este princípio que tinha sobretudo natureza económica, pretendia alertar para a necessidade de conciliar o desenvolvimento económico com a preservação do ambiente.  

Visava reagir contra as políticas do lucro imediato e inconsequente que desatendiam por completo à irreversibilidade dos recursos naturais. Procurava implementar a ideia de que era necessário fazer escolhas racionais que tivessem em vista a esgotabilidade dos recursos, os interesses das gerações vindouras e em última ratio a sobrevivência do planeta.

Segundo a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da Organização das Nações Unidas é um conjunto de processos e atitudes que atende às necessidades presentes sem comprometer a possibilidade de que as gerações futuras satisfaçam as suas próprias necessidades

A partir da implementação deste princípio intentava-se que não mais o desenvolvimento económico se faria às custas da fruição selvagem e inconsciente da natureza: no outro prato da balança passa a estar a preservação do ambiente.  

Um príncipio assim enunciado poderá assemelhar-se muito a um objectivo, a uma meta a ser alcançada. O princípio do desenvolvimento sustentável será mesmo um princípio na acepção jurídica do conceito?

Vasco Pereira da Silva entende que, independentemente de ter sido originariamente um princípio técnico, o princípio do desenvolvimento sustentável aquiriu na plenitude a natureza jurídica.

A sua natureza jurídica pode dizer-se que se retira do facto deste princípio estabelecer uma exigência de que cada decisão tomada pelos poderes públicos seja antecedida pela ponderação das suas consequências para a natureza e que no caso da decisão comportar custos para o meio-ambiente muito superiores que os seus benefícios económicos então isso acarreterá a invalidade da mesma. Nas palavras de Vasco Pereira da Silva, o desenvolvimento sustentável obriga à «“fundamentação ecológica” das decisões jurídicas de desenvolvimentos ecológico». As medidas que resultarem dessa ponderação como excessivamente gravosas para o ambiente serão mesmo consideradas como inconstitucionais ou não fosse o desenvolvimento sustentável um princípio de dignidade constitucional.

A natureza de princípio jurídico implica que tenha sido erigido em parâmetro decisório e limite de actuação dos poderes públicos «quer esteja em causa a realização de tarefas por parte do Legislador, da Administração ou dos Tribunais», afirma o Professor.

 Carla Amado Gomes, por seu turno, discorda da estrita natureza jurídica do princípio do desenvolvimento sustentável, questionando-lhe o seu carácter principiológico. Esta autora vê nele outrossim um imperativo de ordem ética cuja aplicação casuística lhe retira valor jurídico. Não creio que assim seja.

Gomes Canotilho no seu manual de Direito Constitucional sugere vários critérios para considerarmos a presença de princípios jurídicos:

a)      Grau de determinabilidade: os princípios são marcadamente vagos e indeterminados e carecem de mediações concretizadoras.

b)      Carácter de fundamentalidade: os príncipios são normas de natureza estruturante e natureza fundamental no ordenamento jurídico.

c)      Proximidade da Ideia de Direito: são “standards” juridicamente vinculantes radicados nas exigências de “justiça”.

d)      Grau de abstracção: são normas com grau de abstracção relativamente elevado.

e)      Natureza normogenética: são fundamento e estão na génese de regras jurídicas.

A meu ver, é possível encontrar no príncipio do desenvolvimento sustentável todas estas características incluíndo possuir elevado grau de abstracção. Também não creio que o seu teor ético se sobreponha ou lhe retire a natureza jurídica. Prescreve comportamentos e respectivas consequências: impõe a ponderação do valor ambiental e a fundamentação das decisões. Penso que se trata de um verdadeiro princípio que se impõe e deverá ser respeitado ou muito certamente estará em causa o desaparecimento da espécie humana.

5º Tarefa

Ao lermos o nº1 do artigo 66º da Constituição da República Portuguesa, preceito central em matéria de Constituição Ambiental, observamos um claro pendor dessa norma pela perspectiva antropocêntrica do Direito do Ambiente. Ao erigir o direito ao ambiente a um direito fundamental abraça a ideia de que se protege o ambiente por causa do Homem e simultaneamente através dele. Mas um olhar mais atento nos impõe a tarefa proposta.

Em sede de Direito do Ambiente a corrente do antropocentrismo significa que a defesa da Natureza se faz porque é necessário proteger o Homem e faz-se atribuindo ao Homem o direito subjectivo ao ambiente.
Por seu turno no ecocentrismo o que se defende é o valor da natureza em si mesma. Uma tendência do ecocentrismo é preconizar a atribuição de direitos subjectivos à própria Natureza para uma melhor tutela do meio ambiente: haveriam direitos subjectivos das árvores, dos animais, dos rios, etc. Esta corrente levada ao extremo cai por vezes num “ecofundamentalismo” em que os valores da protecção da Natureza se sobreporiam a quaisquer outros com eles confrontados.

Freitas do Amaral e Carla Amado Gomes perfilham o ecocentrismo. Esta última preconiza um ecocentrismo moderado que banisse de uma vez por todas a visão utilitarista da Natureza e trouxesse uma maior dignidade ao direito do ambiente. No entanto a autora não deixa de chamar a atenção para que uma visão ecocêntrica levada ao extremo seria tecnicamente impossível (a natureza não tem personalidade jurídica e por isso não pode ser titular de direitos subjectivos) e além disso seria impraticável.

Vasco Pereira da Silva diz que «(…)a melhor a forma de defender o ambiente passa pela tomada de consciência pelas pessoas dos direitos que possuem neste domínio e não pela personificação das realidades naturais, mediante a indistinção entre a protecção jurídica subjectiva e tutela objectiva, e com a consequente inutilização prática da noção de direito subjectivo».  
O professor defende a superação da dicotomia clássica antropocentrismo/ecocentrismo: um modelo predominantemente subjectivo mas que não olvide a tutela objectiva do ambiente e defende que é essa a perspectiva consagrada na nossa Constituição. Tomando como ponto de partida os direitos subjectivos erigidos em direitos fundamentais, concede-se também tutela jurídica a bens ecológicos por si mesmos. Estes bens ecológicos não seriam equiparados, de forma nenhuma, a bens subjectivos da natureza. Se é certo que a natureza tem que ser protegida de per si, isso não deve significar a personalização jurídica da natureza nem a atribuição de direitos subjectivos à mesma (direitos subjectivos sem sujeitos!)
A Constituição ao referir-se à protecção ambiental tanto como “direito fundamental” (fá-lo no já mencionado artigo 66º nº 1) mas também como “tarefa estadual” (artigo 9º, alíneas d e e) - tarefa esta que se impõe no nosso ordenamento jurídico como um imperativo que deve ser concretizado pela lei e efectivado pelo poder judicial - serve de base à posição que vê na nossa Constituição uma superação dos visões antropocêntrica e ecocêntrica.  

Penso que a razão está com Vasco Pereira da Silva quando defende que a Constitição concede uma tutela simultanemente subjectiva e objectiva ao direito do ambiente, superando as visões antropocêntrica e ecocêntrica A constituição é verde por nossa causa mas também por causa da Natureza. Creio que esta solução de “meio termo” terá sido a mais adequada: direito do Homem à Natureza e Natureza como um valor em si mesmo digno de tutela jurídica. Uma melhor efectivação da protecção do ambiente passará, na minha opinião, não por uma deslocação no sentido do ecocentrismo (implicando manobras de técnica jurídica duvidosas) mas no contínuo despertar da consciência dos seres humanos para a importância da Natureza, fazendo uso dos direitos subjectivos que lhe são atribuídos.