“O Direito do Ambiente só faz sentido se reduzido ao seu núcleo próprio, que é o da preservação da capacidade regenerativa dos recursos naturais, sujeitando os utilizadores a princípios de gestão racional daqueles.” CARLA AMADO GOMES
O artigo 66.º da CRP adopta uma visão antropocentrista moderada, ou seja, rejeita-se uma visão meramente economicista. Assim, o ambiente deve ser preservado porque é condição de existência do Homem e este é uma componente do ambiente. Mas como entender este conceito? O que está realmente abrangido por ele?
O ambiente é uma tarefa do Estado (artigo 9.º) e um direito fundamental (alheando-me agora de problemáticas doutrinárias que possam existir relativamente a este assunto) consagrado no artigo 66.º, CRP. Nestes artigos não há uma definição clara do que podemos entender por ambiente; o conceito que existe é muito lato e pode trazer consequências indesejáveis, alargando o objecto do estudo do Direito do Ambiente, se não se souber separar as realidades em questão. Por isso, o conceito amplo plasmado na LBA é uma decorrência, uma concretização (apesar de nada esclarecedora) do conceito de ambiente dado pela CRP.
A ideia de ambiente e, desde logo, de um ambiente sustentável, percorre a medula da Lei de Bases do Ambiente (LBA), definidora das orientações da política do ambiente, que inclui especificamente, várias normas que interessam à disciplina ambiental.
O ambiente é definido no art. 5.º/2, a) da LBA. Ele é composto por componentes ambientais naturais – previstas nos artigos 6.º e ss – e humanas – artigos 17.º e ss. Estas duas componentes compõem a visão alargada do Direito do Ambiente, que integra o ordenamento do território, o urbanismo, a paisagem (como algo que é agradável para o Homem observar), o património histórico,poluição,…
Então para que serve?
A defesa do ambiente só se transforma em política pública do Estado, origem do correspondente Direito, já no século XX. As primeiras leis de protecção da natureza aparecem à escala universal no pós-guerra. Hoje, em Portugal, a política do ambiente aparece implicando claramente o ordenamento do território e o urbanismo.
Assiste-se, hoje, a uma verdadeira explosão de ramos especiais. As explicações são várias e condicionam-se reciprocamente:
I – o chamamento dos factos da vida, ou seja, o surgimento de novas necessidades de regulamentação em domínios antes ignorados.
II – do ponto de vista político, prende-se com um activismo do Estado Social no sentido de tomar como suas algumas tarefas, antes indiscutivelmente remetidas para o livre jogo das leis do mercado ou da natureza.
III – do ponto de vista social, a nova postura do Estado vai induzir nos cidadãos um crescente interesse pela melhoria da qualidade de vida, a qual, superados os limites mínimos de sobrevivência, se vai orientar no sentido da afirmação de uma cidadania cada vez mais preenchida por valores de solidariedade comunitária.
Estas novas tarefas do Estado e interesse do indivíduo vão gerar, da parte do legislador um reconhecimento de novos bens jurídicos, cuja definição e tutela se fará em atenção aos seus contornos específicos. O urbanismo e o ambiente são exemplos destes novos interesses.
Tivemos, até há pouco tempo, ministérios diferentes e políticas diferentes, mas não políticas indiferentes. Ao afastar-se o urbanismo da área do planeamento económico-social efectivou-se uma unificação departamental, que deverá entender-se como uma orientação que visa garantir a subordinação primordial do planeamento físico aos interesses públicos ligados à defesa do ambiente.
Torna-se necessário, agora, relacionar o ambiente com as diferentes temáticas territoriais que, em sentido amplo, integram este conceito ou, pelo menos, têm que ver com o ambiente (seja agredindo-o, servindo-o ou corrigindo-o)
Entre os instrumentos de política ambiental, tal como da política urbanística, aparece o ordenamento territorial. O direito ambiental serve-se do ordenamento do território para atingir certos objectivos e deve beneficiar das várias políticas sectoriais, designadamente das políticas urbanísticas, dado o princípio da horizontalidade no tratamento da problemática ambiental.
A política do ambiente deve optimizar e garantir a continuidade da utilização dos recursos naturais e aparecer ligada pelo ordenamento do território.
O ambiente e o urbanismo encontram-se na defesa de um ambiente urbano são. Estamos perante matérias diferentes, ramos distintos do Direito Administrativo. Direitos que não se distinguem em função de âmbitos territoriais de aplicação mas que se intercruzam. Segue-se aqui o princípio comunitário da integração das preocupações ambientais em todas as políticas das diferentes entidades públicas.
A nível constitucional, o urbanismo e o ambiente são tratados de modo separado: ambos aparecem como tarefas do Estado (art. 9.º/d), e)) e, mais adiante, tratados autonomamente como direitos económicos, sociais e culturais (art.65.º e 66.º).
Que semelhanças existem entre eles?
No plano constitucional, encontram-se incluídos nos DESC, o que justifica a sua tendencial feição objectiva, a título de tarefa do Estado.
A sua estrutura, predominantemente objectiva, explica-se, por seu turno, em função da sua natureza de interesses de realização comunitária. O urbanismo e o ambiente são grandezas que se fruem, mas que não se possuem e que, sobretudo, são causa e consequência de uma vivência cívica cada vez mais intensa por parte das populações.
Envolvem uma vertente prospectiva, nomeadamente em termos de solidariedade intergeracional: o Direito do Ambiente visa assegurar, de forma indirecta, a sobrevivência física dos membros de uma comunidade, actuais e vindouros, ou seja, o presente e o futuro.
O Direito do Ambiente deve circunscrever-se a um objecto mais operativo, que permita centralizar os esforços em torno de políticas coerentes. Para CARLA AMADO GOMES “essa redução passaria pela eleição de objectos mais definidos: os recursos naturais. O Direito dos Recursos Naturais equivaleria ao conjunto de normas que regulam as intervenções humanas sobre os bens ecológicos, de forma a promover a sua preservação, a impedir destruições irreversíveis para a subsistência equilibrada dos ecossistemas e a sancionar as condutas que os lesem na sua integridade e capacidade regenerativa.”
De acordo com FREITAS DO AMARAL, definir os objectos específicos dos vários ramos em questão pode ter consequências práticas, quer ao nível da interpretação da lei quer ao nível da integração das suas lacunas, quer ainda para efeitos de apuramento das vias de tutela dos direitos dos particulares.
Sublinhe-se a intercomunicabilidade dos ramos em causa. Autonomia disciplinar e científica não invalida a convergência de objectivos, não obsta a sobreposições. Elas são mesmo essenciais como forma de atestar a necessária articulação entre as várias políticas, muitas vezes prosseguidas através de um mesmo instrumento jurídico. A norma pode ser a mesma; os interesses protegidos é que não o são, embora a sua realização conjunta contribua para uma melhoria substancial da qualidade de vida dos mais directamente afectados pela sua incidência.
“Uma coisa é haver sobreposições, implicações, interacção de conceitos, políticas e normas de natureza distinta; outra coisa é integrar tudo numa única noção tão ampla e abrangente que tudo confunda, e não permita criar identidades próprias e particularidades específicas.” FREITAS DO AMARAL
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segunda-feira, 25 de maio de 2009
8.ª Tarefa – Ordenamento do Território Verde
Os Planos Especiais de Ordenamento do Território (PEOT) são instrumentos de gestão territorial(IGT) e vêm previstos no DL 380/99.
Os IGT devem identificar os recursos e valores naturais, as áreas agrícolas e florestais, a estrutura ecológica, o património arquitectónico e arqueológico, o sistema urbano e a localização e distribuição das actividades económicas.
Os recursos territoriais a identificar são os que têm relevância estratégica para a sustentabilidade ambiental e a solidariedade intergeracional.
Cabe aos PEOT estabelecer os usos preferenciais, condicionados e interditos, determinados por critérios de conservação da natureza e da biodiversidade, por forma a compatibilizá-la com a fruição pelas populações. Constituem, assim, um meio supletivo de intervenção do Governo, tendo em vista a prossecução de objectivos de interesse nacional com repercussão espacial, estabelecendo regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e assegurando a permanência dos sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território. Além disso, eles fixam os usos e o regime de gestão compatíveis coma utilização sustentável do território.
Nos termos do artigo 2.º do DL 380/99, o sistema de gestão territorial é concretizado, no âmbito normativo nacional, através de 2 categorias de planos que servem directamente interesses ambientais: os PS e os PEOT.
Existem três tipos de PEOT:
1 – POOC: Plano de Ordenamento da Orla Costeira que tem por objectivo a protecção das águas costeiras e interiores, os respectivos leitos, as margens e faixas de protecção, que não excedam a largura máxima de 500m a partir da margem das águas do mar.
2 – POAAP: Plano de Ordenamento de Albufeiras Classificadas que têm por objectivo a protecção das águas de serviços públicos e respectivas zonas de ocupação.
3 – POAP: Plano de Ordenamento de Áreas Protegidas que têm por objecto a defesa do Parque Nacional, Reservas Naturais e Parques Naturais.
A determinação da sua elaboração faz-se por Resolução do Conselho de Ministros, explicitando a sua finalidade, com menção expressa dos interesses públicos prosseguidos, a especificação dos objectivos a atingir, a indicação da entidade pública responsável pela respectiva elaboração e o respectivo âmbito territorial, com menção expressa das autarquias envolvidas.
A sua elaboração denota uma preocupação com o ambiente não só pelas fases que têm que ser observadas, como também pelas entidades que participam nessa elaboração e pelo tipo de participação dos particulares. Existem pareceres sobre a proposta de plano da CMC e da DRAOT e um período de participação alargado, permitindo aos particulares a formulação de reclamações, observações e sugestões e pedidos de esclarecimento a que a Administração é obrigada a responder.
Os PEOT têm natureza plurisubjectiva, isto é, vinculam não só as entidades públicas, como também, directa e imediatamente, os particulares.
Quanto à relação entre IGT, o princípio da compatibilização e da conformação impõe o seguinte:
A – quanto aos planos territoriais da autoria da Administração estadual, exige-se que eles traduzam um compromisso recíproco de compatibilização das respectivas opções.
B – O PNOT, os PS e os PROT estabelecem os princípios e regras orientadores da disciplina a definir por novos PEOT.
C – a elaboração do PNPOT implica a alteração dos PEOT que sejam incompatíveis com ele.
D – face à vigência de normas sucessivas quando sobre a mesma área territorial incida mais do que um PEOT, o plano posterior deve indicar expressamente quais as normas do plano preexistente que revoga, sob pena de invalidade por violação deste.
E – os PEOT prevalecem sobre os PIOT, quando existam, e sobre os PMOT, o que significa que não só têm que ser transcritos nestes, quando aprovados ou alterados, como que servem de seus parâmetros interpretativos e, mesmo que não transcritos, levam à sua aplicação às operações urbanísticas, inaplicando-se as normas não conformes, originárias ou supervenientes.
A consequência imposta pelo legislador é a nulidade para os planos e actos administrativos elaborados e aprovados em violação de qualquer IGT com o qual devessem ser compatíveis ou que os não respeitem.
O legislador consagra, ainda, o princípio da estabilidade dos planos.
Atenta a natureza de vinculação externa dos PEOT e o consequente acréscimo da relevância da salvaguarda dos princípios da estabilidade do planeamento e da segurança jurídica, estabelece-se um período de 3 anos após a respectiva entrada em vigor, durante o qual apenas poderão ser objecto de revisão em circunstâncias excepcionais, por força da entrada em vigor de leis ou regulamentos ou para introdução de meros ajustamentos de natureza técnica, estado, nestes casos, sujeita a um procedimento simplificado e célere, igualmente sujeito a publicidade. A revisão deste tipo de plano está ligada à necessidade de actualização das disposições vinculativas dos particulares contidas nos regulamentos e nas plantas que os representem.
Além de tudo isto, o legislador estabeleceu ainda medidas cautelares tendentes a evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes no momento em que é decidida a eleboração do plano e que possam comprometer ou tornar mais difícil ou onerosa a sua execução.
Os IGT devem identificar os recursos e valores naturais, as áreas agrícolas e florestais, a estrutura ecológica, o património arquitectónico e arqueológico, o sistema urbano e a localização e distribuição das actividades económicas.
Os recursos territoriais a identificar são os que têm relevância estratégica para a sustentabilidade ambiental e a solidariedade intergeracional.
Cabe aos PEOT estabelecer os usos preferenciais, condicionados e interditos, determinados por critérios de conservação da natureza e da biodiversidade, por forma a compatibilizá-la com a fruição pelas populações. Constituem, assim, um meio supletivo de intervenção do Governo, tendo em vista a prossecução de objectivos de interesse nacional com repercussão espacial, estabelecendo regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e assegurando a permanência dos sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território. Além disso, eles fixam os usos e o regime de gestão compatíveis coma utilização sustentável do território.
Nos termos do artigo 2.º do DL 380/99, o sistema de gestão territorial é concretizado, no âmbito normativo nacional, através de 2 categorias de planos que servem directamente interesses ambientais: os PS e os PEOT.
Existem três tipos de PEOT:
1 – POOC: Plano de Ordenamento da Orla Costeira que tem por objectivo a protecção das águas costeiras e interiores, os respectivos leitos, as margens e faixas de protecção, que não excedam a largura máxima de 500m a partir da margem das águas do mar.
2 – POAAP: Plano de Ordenamento de Albufeiras Classificadas que têm por objectivo a protecção das águas de serviços públicos e respectivas zonas de ocupação.
3 – POAP: Plano de Ordenamento de Áreas Protegidas que têm por objecto a defesa do Parque Nacional, Reservas Naturais e Parques Naturais.
A determinação da sua elaboração faz-se por Resolução do Conselho de Ministros, explicitando a sua finalidade, com menção expressa dos interesses públicos prosseguidos, a especificação dos objectivos a atingir, a indicação da entidade pública responsável pela respectiva elaboração e o respectivo âmbito territorial, com menção expressa das autarquias envolvidas.
A sua elaboração denota uma preocupação com o ambiente não só pelas fases que têm que ser observadas, como também pelas entidades que participam nessa elaboração e pelo tipo de participação dos particulares. Existem pareceres sobre a proposta de plano da CMC e da DRAOT e um período de participação alargado, permitindo aos particulares a formulação de reclamações, observações e sugestões e pedidos de esclarecimento a que a Administração é obrigada a responder.
Os PEOT têm natureza plurisubjectiva, isto é, vinculam não só as entidades públicas, como também, directa e imediatamente, os particulares.
Quanto à relação entre IGT, o princípio da compatibilização e da conformação impõe o seguinte:
A – quanto aos planos territoriais da autoria da Administração estadual, exige-se que eles traduzam um compromisso recíproco de compatibilização das respectivas opções.
B – O PNOT, os PS e os PROT estabelecem os princípios e regras orientadores da disciplina a definir por novos PEOT.
C – a elaboração do PNPOT implica a alteração dos PEOT que sejam incompatíveis com ele.
D – face à vigência de normas sucessivas quando sobre a mesma área territorial incida mais do que um PEOT, o plano posterior deve indicar expressamente quais as normas do plano preexistente que revoga, sob pena de invalidade por violação deste.
E – os PEOT prevalecem sobre os PIOT, quando existam, e sobre os PMOT, o que significa que não só têm que ser transcritos nestes, quando aprovados ou alterados, como que servem de seus parâmetros interpretativos e, mesmo que não transcritos, levam à sua aplicação às operações urbanísticas, inaplicando-se as normas não conformes, originárias ou supervenientes.
A consequência imposta pelo legislador é a nulidade para os planos e actos administrativos elaborados e aprovados em violação de qualquer IGT com o qual devessem ser compatíveis ou que os não respeitem.
O legislador consagra, ainda, o princípio da estabilidade dos planos.
Atenta a natureza de vinculação externa dos PEOT e o consequente acréscimo da relevância da salvaguarda dos princípios da estabilidade do planeamento e da segurança jurídica, estabelece-se um período de 3 anos após a respectiva entrada em vigor, durante o qual apenas poderão ser objecto de revisão em circunstâncias excepcionais, por força da entrada em vigor de leis ou regulamentos ou para introdução de meros ajustamentos de natureza técnica, estado, nestes casos, sujeita a um procedimento simplificado e célere, igualmente sujeito a publicidade. A revisão deste tipo de plano está ligada à necessidade de actualização das disposições vinculativas dos particulares contidas nos regulamentos e nas plantas que os representem.
Além de tudo isto, o legislador estabeleceu ainda medidas cautelares tendentes a evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes no momento em que é decidida a eleboração do plano e que possam comprometer ou tornar mais difícil ou onerosa a sua execução.
12.ª Tarefa - Diferenças Verdes
O ponto de partida para análise destes conceitos deve ser o DL 12/2008 Este DL vem concretizar o disposto no artigo 29.º/1 da Lei de Bases do Ambiente e estabelece o regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade e cria a RFCN – Rede Fundamental de Conservação da Natureza. Esta é composta pela SNAC – Sistema Nacional de Áreas Classificadas e pelas AC – Áreas de Complementaridade.
A SNAC abrange a RNAP – Rede Nacional de Áreas Protegidas (que por sua vez abrange o parque nacional, o parque natural, a reserva natural, a paisagem protegida e o monumento natural), a Rede Natura 2000 (é composta por duas zonas: ZEC – Zona Especial de Conservação e ZPE – Zona de Protecção Especial) e outras áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português.
As áreas de complementaridade são a REN – Reserva Ecológica Nacional, a RAN – Reserva Agrícola Nacional e o DPH – Domínio Público Hídrico.
Passa-se agora à definição dos conceitos:
Áreas classificadas, segundo o disposto no artigo 3º/a), são “as áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação específica”.
Áreas Protegidas, são aquelas que segundo os art.10º e 11º constituam “áreas terrestres e aquáticas interiores e as áreas marinhas em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e cultural, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar”
Parque Natural, é uma área protegida (art.11º/a)) que segundo o disposto no art.17º é uma “área que contenha predominantemente ecossistemas onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços.”
Este, assim como o Parque Natural são sempre objecto de Planos de Ordenamento do Território: os PEOT(Planos Especiais de Ordenamento do Território) e, dentro das subcategorias deste, o POAP (Plano de Ordenamento de Áreas Protegidas).
Assim, face à vinculatividade deste tipo de plano (vincula directamente tanto entidades públicas como os particulares) assumem relevância face às outras áreas.
ZPE é regulada pelo Decreto-Lei n.º 140/99 de 22 Abril, decreto esse que transpõe a Directiva 79/409/CEE, e é definida pelo art. 3º/1 como um “sítio de importância comunitária no território nacional em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável dos habitats naturais ou das populações das de aves selvagens e dos seus habitats, bem como de outras espécies de aves migratórias.”
A RAN encontra-se prevista no Decreto-Lei n.º 73/2009 de 31 de Março. Trata-se do “conjunto das áreas que em termos agro-climáticos, geomorfológicos e pedológicos apresentam maior aptidão para a actividade agrícola.” Segundo o art.2º/2, à RAN aplica-se um regime territorial especial, regime esse que estabelece um conjunto de condicionamentos à utilização não agrícola do solo, dizendo quais as permitidas tendo nos vários tipos de terras e solos.
A REN é regulada pelo decreto-lei 166/2008 de 22 de Agosto, constituindo, de acordo com o seu artigo 2.º/1 “uma estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial.” Aplica-se também um regime territorial especial, estabelecendo assim um conjunto de condicionamentos à ocupação, uso e transformação do solo, identificando os usos e as acções compatíveis com os objectivos desse regime nos vários tipos de áreas.
Estas duas últimas (REN e RAN) devem ser especificamente demarcadas em todos os instrumentos de planeamento que definam ou determinem a ocupação física do solo, designadamente, planos especiais e municipais de ordenamento do território.
Além disto, são assinaladas na planta de condicionantes dos planos directores municipais, planos de urbanização e planos de pormenor.
A SNAC abrange a RNAP – Rede Nacional de Áreas Protegidas (que por sua vez abrange o parque nacional, o parque natural, a reserva natural, a paisagem protegida e o monumento natural), a Rede Natura 2000 (é composta por duas zonas: ZEC – Zona Especial de Conservação e ZPE – Zona de Protecção Especial) e outras áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português.
As áreas de complementaridade são a REN – Reserva Ecológica Nacional, a RAN – Reserva Agrícola Nacional e o DPH – Domínio Público Hídrico.
Passa-se agora à definição dos conceitos:
Áreas classificadas, segundo o disposto no artigo 3º/a), são “as áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob jurisdição nacional que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, são objecto de regulamentação específica”.
Áreas Protegidas, são aquelas que segundo os art.10º e 11º constituam “áreas terrestres e aquáticas interiores e as áreas marinhas em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de conservação e gestão, em ordem a promover a gestão racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e cultural, regulamentando as intervenções artificiais susceptíveis de as degradar”
Parque Natural, é uma área protegida (art.11º/a)) que segundo o disposto no art.17º é uma “área que contenha predominantemente ecossistemas onde a preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de actividade humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços.”
Este, assim como o Parque Natural são sempre objecto de Planos de Ordenamento do Território: os PEOT(Planos Especiais de Ordenamento do Território) e, dentro das subcategorias deste, o POAP (Plano de Ordenamento de Áreas Protegidas).
Assim, face à vinculatividade deste tipo de plano (vincula directamente tanto entidades públicas como os particulares) assumem relevância face às outras áreas.
ZPE é regulada pelo Decreto-Lei n.º 140/99 de 22 Abril, decreto esse que transpõe a Directiva 79/409/CEE, e é definida pelo art. 3º/1 como um “sítio de importância comunitária no território nacional em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável dos habitats naturais ou das populações das de aves selvagens e dos seus habitats, bem como de outras espécies de aves migratórias.”
A RAN encontra-se prevista no Decreto-Lei n.º 73/2009 de 31 de Março. Trata-se do “conjunto das áreas que em termos agro-climáticos, geomorfológicos e pedológicos apresentam maior aptidão para a actividade agrícola.” Segundo o art.2º/2, à RAN aplica-se um regime territorial especial, regime esse que estabelece um conjunto de condicionamentos à utilização não agrícola do solo, dizendo quais as permitidas tendo nos vários tipos de terras e solos.
A REN é regulada pelo decreto-lei 166/2008 de 22 de Agosto, constituindo, de acordo com o seu artigo 2.º/1 “uma estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial.” Aplica-se também um regime territorial especial, estabelecendo assim um conjunto de condicionamentos à ocupação, uso e transformação do solo, identificando os usos e as acções compatíveis com os objectivos desse regime nos vários tipos de áreas.
Estas duas últimas (REN e RAN) devem ser especificamente demarcadas em todos os instrumentos de planeamento que definam ou determinem a ocupação física do solo, designadamente, planos especiais e municipais de ordenamento do território.
Além disto, são assinaladas na planta de condicionantes dos planos directores municipais, planos de urbanização e planos de pormenor.
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