10.ª Tarefa - Avaliação de impacto ambiental estratégica conforme com o Direito Comunitário

No tocante a questões referentes à transposição de legislação comunitária ambiental, em primeiro lugar, e para o devido enquadramento desta questão importa distinguir as diferentes manifestações normativas no quadro da Comunidade Europeia. Assim, os regulamentos aparecem como o meio adequado para regular directamente determinadas medidas (sem necessidade de transposição para os ordenamentos jurídicos nacionais, embora em alguns casos excepcionais os Estados membros produzam normas internas com o intuito de facilitar a sua aplicação). Exemplo paradigmático em matéria ambiental é o Regulamento relativo ao sistema comunitário de atribuição de rótulo ecológico (Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho 1980/2000 CE). No caso das Directivas é deixada aos Estados membros liberdade para escolher os meios mais adequados na prossecução dos fins ou metas estabelecidos pela CE, carecendo para o efeito de transposição para o ordenamento jurídico nacional. Além destas duas formas podemos também identificar as decisões (obrigatórias para os respectivos destinatários) e as recomendações e resoluções (que embora não possuam um carácter vinculativo, contribuem para a correcta interpretação dos princípios e dos valores defendidos pela CE).Incumbe aos Estados membros a obrigatoriedade de cumprir o direito comunitário. No entanto, a CE tem o dever de vigilância e de fiscalização do cumprimento da legislação, nomeadamente em matéria ambiental, tal como decorre do preceituado no Artº 211 do Tratado que atribui à Comissão a tarefa de supervisão e controlo do preceituado pelas instituições comunitárias. Podemos considerar que relativamente à transposição de Directivas o trabalho da Comissão é pontual e embora complexo, não revela particular dificuldade. Os problemas surgem quando, na prática, os Estados membros não exercem poderes de fiscalização e/ou repressão relativos à falta de cumprimento de disposições comunitárias (ou nacionais decorrentes da transposição daquelas). O que acontece é que muitas vezes a Comissão só toma conhecimento da infracção de normas ambientais quando ocorrem catástrofes devido aqueles incumprimentos. A Comissão não possui sistemas administrativos de inspecção de nível nacional, local ou regional que informem sobre a correcta aplicação do direito ambiental comunitário. Na prática, o que acontece é que os funcionários da Comissão realizam visitas a instalações ou zonas de que tenham, por um qualquer meio (muitas vezes através da Agência Europeia de Meio Ambiente), tido conhecimento de possíveis infracções ambientais. Estas visitas revestem um carácter informal e pouco estruturado. De referir que a Agência Europeia de Meio Ambiente tem como escopo apenas a recolha e tratamento de informação ambiental. Assim, e pese embora a obrigatoriedade ou o dever comunitário de vigilância e fiscalização do cumprimento da legislação ambiental, esta tarefa tem sido efectuada sobretudo a nível nacional. De referir a existência da IMPEL (Implementation and Enforcement of Environmental Law Network) constituída pelos representantes das administrações e da Comissão responsáveis pelo cumprimento e fiscalização da legislação ambiental comunitária. Das reuniões da IMPEL destaca-se o intercâmbio de informação relativo às melhores práticas nesta matéria. De assinalar também, a este propósito, a Recomendação 2001/331/CE relativa a critérios mínimos que os Estados membros devem adoptar nas inspecções que efectuem a instalações que tenham sido objecto de uma autorização concedida ao abrigo de normativos decorrentes de direito comunitário.O próprio Estado é, muitas vezes, prevaricador em direito ambiental comunitário. Na grande maioria dos casos, a Comissão toma conhecimento das infracções cometidas pelo Estado porque os cidadãos denunciam essas situações ou então através de reclamações. Quando a Comissão toma conhecimento das infracções ambientais cometidas pelo Estado dá início ao Processo de Infracção previsto no Art. 226º do Tratado. O Estado membro pode tomar uma de duas posições: ou contesta fundamentando a sua conduta ou rectificando-a; ou não contesta insistindo na infracção, caso em que a Comissão dirige uma orientação ao Estado no sentido de pôr termo à infracção. Se ainda assim o Estado não cumprir a orientação da Comissão, esta interpõe uma acção por incumprimento junto do Tribunal de Justiça. O TJCE tem considerado de especial gravidade o incumprimento dos Estados membros em matéria de ambiente realçando que estes possuem a tarefa de “gerir património comum nos seus respectivos territórios” (Sentença Comissão v Países Baixos de 13 Outubro de 1987). As sentenças do TJCE começaram por ser meramente declarativas, entretanto ganharam força de verdadeiras sanções pecuniárias. Quanto aos particulares, o legislador português ao reconhecer uma dupla natureza ao direito do ambiente, quer como direito fundamental, subjectivo (art.66º da CRP), quer como bem jurídico objectivo, enquanto princípio geral e como tarefa fundamental do Estado (art. 9º da CRP), optou pela criminalização das condutas mais graves em matéria de ambiente nomeadamente, o crime de danos contra a natureza (art.278º do Código Penal), o crime de poluição (art. 279º do CP), e o crime de poluição com perigo comum (art. 280º do CP). Embora reconhecendo que a defesa do ambiente é parte integrante dos valores fundamentais da sociedade em que vivemos e, por isso, considerando-o parte do contrato social, o legislador nacional optou por estabelecer a via administrativa como o modo normal de reacção perante infracções ambientais.
Com alguns acidentes ambientais graves (como naufrágios de petroleiros, explosões em instalações industriais e fugas de produtos tóxicos para a atmosfera…), começou a sentir-se com maior intensidade o problema da poluição, e tomou-se consciência que medidas a posteriori não eram suficientes. Tornava-se imperiosa uma actuação preventiva, que controlasse a poluição na origem.Cedo os Estados se aperceberam da desigualdade entre os países com maior protecção ambiental relativamente aos outros, desde logo na produção e competitividade da indústria. Com efeito, havia Estados já com grandes preocupações ambientais e que sancionavam os poluidores com impostos, não lhes concedendo quaisquer apoios, outros, sem qualquer regulamentação, não adoptavam quaisquer medidas de controlo da poluição e outros ainda subsidiavam as empresas para não poluírem, o que originava uma insuportável disparidade de custos de produção. Ora, tal discrepância gerava insustentáveis distorções da concorrência, não sendo possível haver comércio livre sem uma equivalência mínima, nomeadamente quanto à protecção do ambiente, sob pena de haver empresas em dumping ecológico. Foi essa preocupação com a distorção da concorrência que esteve presente na criação da Directiva 85/337/CEE (com base no 100.º do Tratado que instituiu a CEE, actual 94.º, ou seja, ao abrigo da aproximação das legislações com incidência no mercado comum). Apesar de se entender também que (ainda) não tinham sido previstos no Tratado os poderes de acção necessários para o efeito (daí a referência ao art. 235.º, actual 308.º), há um aspecto que não deixa de ser curioso: os objectivos económicos (concorrência) a impulsionar o ambiente.A Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) começou a vigorar no Direito Comunitário em 1985. E os seus objectivos são prevenir eficazmente os impactes ambientais significativos de projectos públicos e privados através do aperfeiçoamento do processo de decisão dos poderes públicos. Além disso, devido aos programas de acção da Comunidade, havia uma necessidade de ter em conta o impacte no ambiente dos próprios processos de planificação (e decisão), havendo a já referida disparidade entre legislações em matéria de avaliação e que gerava a tal desigualdade de concorrência (inadmissível) no mercado comum (daí a referência ao art. 100.º).Por outro lado, sendo um dos objectivos da comunidade a protecção do meio ambiente, era necessária a fixação de princípios gerais de avaliação para completar os processos de aprovação de projectos, havendo que destacar a introdução de uma nota de ponderação, porquanto a aprovação dos projectos só podia ter lugar depois da avaliação prévia de efeitos significativos, com base nas informações fornecidas por três “actores”: o dono da obra, as autoridades e o público. Para termos melhor noção da raiz e importância da avaliação, entendida no sentido mais lato possível, já nos trabalhos preparatórios do Livro Branco sobre Governança Europeia, se referia, no plano económico, que a avaliação e a transparência têm uma dupla finalidade: traçam a via das soluções mais rentáveis (ou, no caso do ambiente, deveríamos ler “ecologicamente mais rentáveis”, no sentido do desenvolvimento sustentável); e, já no plano político, reforçam a legitimidade das decisões e a responsabilidade dos decisores, tornando-se assim já não uma opção, mas um imperativo.A avaliação tem uma outra função, ainda mais específica nesse reforço de legitimidade e responsabilidade dos decisores, na medida em que, de acordo com o considerando 4.º da Directiva 2001/42 «a avaliação ambiental constitui um instrumento importante de integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de determinados planos e programas que possam ter efeito significativo no ambiente dos Estados-membros, uma vez que garante que os efeitos ambientais da aplicação dos planos e programas são tomados em consideração durante a sua preparação, antes da sua aprovação» O conceito de Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica ajuda a perceber o escopo e sentido da Avaliação de Impacto Ambiental, vejamos pois, a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) consiste num instrumento de avaliação ambiental que actua a níveis tácticos, de definição de objectivos e que contribui para a integração das considerações de natureza ambiental e a prossecução de objectivos de sustentabilidade. A boa prática da AAE (de acordo com a literatura sobre a matéria e experiência internacional existente), recomenda que esta seja conduzida de forma integrada com a elaboração das propostas sobre as quais incide, com o objectivo de facilitar a sua formulação e contribuir para a integração das considerações de natureza ambiental e a prossecução de objectivos de sustentabilidade.
A Directiva 2001/42/CE estabelece a avaliação dos efeitos sobre o ambiente de determinados planos e programas, previamente à sua adopção pelos Estados Membros, designada por Avaliação Ambiental Estratégica (AAE). Esta avaliação permite integrar as questões associadas à protecção do ambiente numa fase precoce dos processos de decisão, constituindo assim um instrumento fundamental do desenvolvimento sustentável. A dimensão regional/ transfronteiriça da AAE é estabelecida pelo Protocolo de Kiev, assinado em 21 de Maio de 2003 numa reunião das Partes à Convenção de Espoo (sobre AIA), realizada em Kiev, na Ucrânia.
Foi publicado em Diário da República o Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, que estabelece o regime a que fica sujeita a avaliação dos efeitos no ambiente de determinados planos e programas, assim transpondo para a ordem jurídica a Directiva 2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho. No decreto-lei identificado prevê-se a centralização dos poderes e competências relacionados com o procedimento de avaliação ambiental na entidade responsável pela elaboração do plano ou programa, que deverá também promover a participação das entidades públicas com responsabilidades ambientais específicas e dos cidadãos em geral.A instituição da entidade responsável pela elaboração do plano ou programa como entidade competente para o procedimento suscita algumas dúvidas, nomeadamente no que diz respeito aos critérios determinantes da sujeição de planos ou programas a avaliação, bem como no que se refere à idoneidade de todos os organismos públicos para avaliar ambientalmente determinados planos ou projectos.Com efeito, cabendo àquela entidade averiguar, caso a caso, as situações abrangidas pelo procedimento de avaliação ambiental, e na inexistência de critérios determinantes da mesma, estará a promover-se a incerteza e discricionariedade no que à avaliação ambiental dos planos ou programas diz respeito. Acresce que poderão igualmente ser questionados a idoneidade e conhecimentos em matéria ambiental dos organismos públicos competentes (que serão identificados de acordo com a matéria objecto do plano ou programa a adoptar) para o desempenho daquelas funções.Parece, também, não estar suficientemente determinado o âmbito de aplicação objectiva do diploma, pois a referência a “planos e programas” não se encontra adequadamente caracterizada, o que vem novamente demonstrar o elevado grau de discricionariedade atribuído às entidades públicas competentes.O Decreto-Lei n.º 232/2007 vem ainda determinar que a avaliação ambiental de planos ou programas e a avaliação do impacte ambiental de projectos deve ser realizada simultaneamente.A simultaneidade preconizada pelo diploma pode vir a constituir um obstáculo à possibilidade, também prevista, de os resultados da avaliação ambiental dos planos ou programas serem tomados em consideração no âmbito do procedimento de AIA. A este respeito, cumpre assinalar que não resulta do diploma a forma de articulação dos dois procedimentos, relevante para a plena operatividade do objectivo acima previsto.