6ª Tarefa. O Desenvolvimento Sustentável como verdadeiro Princípio Jurídico

O princípio do desenvolvimento sustentável é um princípio de génese internacional. Surge pela primeira vez na Declaração de Estocolmo, em 1972, declaração esta que finda a conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano.
Entretanto as referências feitas ao desenvolvimento sustentável foram-se tornando comuns em instrumentos internacionais. No contexto da União Europeia, ele foi consagrado no Tratado de Maastricht, artigo 2º, como um objectivo da Comunidade Europeia. A nível interno foi a revisão constitucional de 1997 que o “importou”, fazendo-lhe referência no artigo 66º/2 da Constituição da República Portuguesa.

A ideia central do Princípio está na exigência de ponderação das consequências ambientais de uma decisão política ou jurídica. O mandamento essencial reside na conciliação entre os benefícios económicos de uma decisão e a preservação do meio ambiente e de todos os componentes que ele integra. Em suma, ele diz-nos que há mais a ter em conta, numa decisão, além da sua repercussão económica.

Qual é o fundamento que lhe preside? É essencialmente a consciência, verdadeiramente actual, de que os recursos naturais são escassos e esgotáveis, devendo qualquer decisão cujas consequências pressuponham a sua utilização ser justificada pela prossecução de outros fins ou interesses que mereçam protecção. E, porque o aspecto em que a preservação destes recursos assume real importância é na conservação da sua utilidade para as gerações vindouras, o fundamento último reside na ideia de uma solidariedade inter-geracional (se bem que, vendo as coisas por este ponto de vista, qualquer ideia no domínio do Direito do Ambiente tem por fundamento último esta solidariedade entre gerações).

Antes de indagar do conteúdo do Princípio no Direito Positivo, cabe esclarecer aquilo que estamos a discutir quando perguntamos se o desenvolvimento sustentável é ou não um verdadeiro Princípio. Aquilo que se discute não é o seu carácter de princípio político, programático, enquanto fim que os órgãos públicos devem prosseguir, enquanto ideia “diplomática”. Não creio que seja possível negar que o desenvolvimento sustentável pode assumir este conteúdo de ideia programática – isso é visível pela quantidade de vezes em que ele é invocado por parte daqueles órgãos públicos. E é evidente que é neste sentido, mais consensual, que se costuma fazer referência ao desenvolvimento sustentável. Aquilo que se trata aqui de discutir é algo diverso: trata-se de indagar da correspondência à ideia de desenvolvimento sustentável de um conjunto de postulados normativos que possam servir de critério de decisão num caso concreto, “maxime” acarretando a invalidade de um acto que viole aqueles postulados.

Vasco Pereira da Silva encara o desenvolvimento sustentável como verdadeiro Princípio jurídico. O seu conteúdo jurídico assumiria um duplo alcance: primeiro obrigaria a uma “fundamentação ecológica” das decisões jurídicas de desenvolvimento económico, estabelecendo a necessidade de se manifestar, na justificação do acto, a ponderação feita acerca dos benefícios económicos e prejuízos ambientais do mesmo. Aqui o Princípio teria uma natureza eminentemente formal: a sua violação acarretaria um vício de forma por falta de fundamentação completa e cabal. Em segundo lugar, o Princípio conduziria à invalidade da decisão caso os custos ambientais da mesma fossem incomparavelmente superiores aos respectivos benefícios económicos – e esta invalidade corresponderia a um vício de substância, que para Vasco Pereira da Silva não se assimilaria a uma “mera” violação de lei, consubstanciando mesmo uma inconstitucionalidade. Porque é que se exige que os prejuízos ambientais do acto sejam “incomparavelmente” superiores às suas vantagens económicas? Estou em crer que tal se deve à natureza discricionária da avaliação daqueles prejuízos, à natureza discricionária daquela ponderação. Quando os custos ambientais fossem “meramente” superiores, dificilmente tal facto poderia ser sindicado por um Tribunal, dado que estes não podem substituir-se à Administração na apreciação da margem de livre apreciação a esta reservada. Só em caso de “erro manifesto de apreciação” se poderia sindicar a incompatibilidade do acto com as exigências feitas pelo Princípio do Desenvolvimento Sustentável.

É inegável que, entendido com este alcance, o Princípio revela uma dimensão verdadeiramente jurídica, normativa. O facto de estarmos perante áreas onde abunda a discricionariedade da Administração no exercício das suas competências não impede esta consideração; antes a reforça, já que é nestas áreas que mais se torna importante o papel dos Princípios, enquanto aqueles postulados que verdadeiramente limitam a margem de livre apreciação, não a deixando converter-se numa verdadeira arbitrariedade.

Carla Amado Gomes critica esta concepção, evidenciando o carácter vago e indeterminado do Princípio. Este não prescreveria um comportamento determinado, não veicularia um mínimo de elementos que possibilitasse a sua aplicação homogénea a um conjunto similar de situações. Para a autora, estaríamos face a um mero imperativo de ordem ética ou moral, de onde seria possível retirar soluções gerais.

Não posso estar de acordo com esta última concepção. Não contestando a natureza ética que o Princípio pode assumir – que é inegável e que se pode assimilar àquilo que chamámos de conteúdo político, programático do mesmo –, o que nos parece é que a existência de uma dimensão jurídica ínsita no mesmo é inegável. Não se esqueça, a este respeito, da realidade com a qual estamos a lidar. Os princípios não são, nem pretendem ser, postulados normativos concretos e determinados. Como nota Gomes Canotilho, a vagueza é atributo natural e intrínseco dos mesmos. Na medida em que se defenda, como faz Vasco Pereira da Silva, que o Princípio impõe comportamentos determinados – designadamente a fundamentação ecológica de um acto e a não aprovação de uma decisão que acarrete prejuízos ecológicos incomparavelmente superiores aos seus benefícios económicos, principalmente este último aspecto –, passa a ser difícil de negar a sua natureza como verdadeiro Princípio normativo. O facto de o comportamento imposto ter contornos muito latos, o que faz com que o Princípio só actue em face de um “erro manifesto”, não é mais do que um corolário natural e necessário do facto de estarmos perante um Princípio. E ele não deixa de ser aplicação homogénea só porque a precisa medida em que actua num conjunto de casos concretos é diferente: aquilo que muda é a própria configuração dos casos concretos, nomeadamente o carácter mais ou menos manifesto dos prejuízos ecológicos que uma decisão acarreta, bem como o seu grau em comparação com as demais vantagens económicas da mesma. O que importa é que o postulado seja homogéneo. E não há dúvida que, dentro da incerteza e vagueza inerente à natureza do desenvolvimento sustentável enquanto Princípio, este o é.

Aquilo que em seguida se discute é a sua autonomização do Princípio da Proporcionalidade. Mas cabe não passar por cima de um primeiro passo que é prejudicial a esta questão. Impõe-se o Princípio da Proporcionalidade enquanto orientador da acção da Administração, por forma a que possa constituir um substracto onde se possa integrar o Princípio do Desenvolvimento Sustentável? A resposta é afirmativa, e resulta do artigo 5º/2 do Código do Procedimento Administrativo. Há, contudo, uma dificuldade, na medida em que resulta daquele artigo que o respeito pelo Princípio da Proporcionalidade é imposto apenas quando as decisões administrativas possam colidir com direitos subjectivos e interesses legalmente protegidos dos particulares (ou, no caso do artigo 18º da C.R.P., apenas na medida em que se trate da restrição de direitos, liberdades e garantias). Ora o Princípio do Desenvolvimento Sustentável não implica, para que se deva ter em conta a salvaguarda dos recursos ambientais, que estes sejam objecto de um direito de um particular determinado, objecto do “seu” direito ao Ambiente. Se assim fosse, quando uma decisão afectasse o Ambiente numa parcela que não se pudesse considerar como recondutível ao âmbito de fruição ambiental individual de um determinado particular, não existia a obrigação de respeitar o Princípio da Proporcionalidade nesta restrição; e, logo, o Princípio da Sustentabilidade teria que actuar por si só. Por muito que isto seja apelativo para quem queira autonomizar o Princípio do Desenvolvimento Sustentável, creio porém que o artigo 5º/2 do C.P.A. deve ser objecto de uma interpretação teleológica, impondo o respeito da proporcionalidade quando estejam em causa interesses difusos, como é o caso do Ambiente – e não me parece que a letra da lei o proscreva.

Mas será efectivamente possível integrar os postulados do Princípio do Desenvolvimento Sustentável no conteúdo mais amplo constituído pelo Princípio da Proporcionalidade? Este último impõe que um acto que seja susceptível de envolver uma restrição de um interesse legalmente protegido seja adequado à prossecução do interesse prosseguido, limite o “dano” causado ao interesse restringido ao mínimo necessário, e seja o resultado de uma ponderação feita dos interesses em presença que seja favorável à prossecução do interesse prosseguido, em sacrifício do preterido. Em que é que resultaria a integração, aqui, do postulado do desenvolvimento sustentável? Resultaria essencialmente na imposição de que um acto restritivo do bem jurídico Ambiente fosse necessário, na exigência da ponderação dos custos ecológicos do acto em comparação com os respectivos benefícios económicos, e na exigência de que desta ponderação resultasse um juízo globalmente positivo quanto à conciliação possível dos bens jurídicos em questão. Verdadeiramente, a apreciação feita dentro da mecânica do Princípio da Proporcionalidade corresponderia àquele que é o conteúdo atribuído ao Princípio do Desenvolvimento Sustentável.

O Princípio da Proporcionalidade tem, então, a aptidão para abranger, no seu raio de acção, o Princípio da Sustentabilidade. Mas esta abrangência é desejável? Não desprezando a importância e a peculiaridade da tutela ambiental, creio que sim. Não existem, a este respeito, obstáculos teóricos nem práticos. Da mesma forma que será no âmbito da mecânica do Princípio da Proporcionalidade que se aferirá da legitimidade de uma restrição de qualquer dos demais interesses legalmente reconhecidos que relevam no caso concreto, será também sindicada a conformidade do acto que afecta recursos ambientais com as exigências de um desenvolvimento sustentável. Estas exigências não desaparecerão nem perderão força por se integrarem, na sua actuação prática, no âmbito de um todo mais amplo e abrangente constituído pelo Princípio da Proporcionalidade. A importância do Desenvolvimento Sustentável, nos termos em que foi descrita, ficará intocada. O que sucede é simplesmente o seguinte: por uma preocupação de não separar duas realidades que actuam fundamentalmente da mesma forma, os postulados do desenvolvimento sustentável serão veiculados, na prática, através do Princípio da Proporcionalidade. O que não impede a autonomia teórica e dogmática do Princípio do Desenvolvimento Sustentável.