A protecção internacional e comunitária dos direitos dos animais

Propomo-nos abordar o tratamento jurídico que tem sido dispensado nos âmbitos internacional e comunitário à “questão dos animais” (permita-se a expressão…), analisando os principais elementos normativos e jurisprudenciais.
Em Outubro de 1978 foi proclamada a Declaração Universal dos Direitos do Animal por iniciativa da Organização das Nações Unidas (no âmbito da UNESCO). A Declaração Universal dos Direitos do Animal (doravante, DUDA), que contém 14 artigos, consagra a proibição de o Homem exterminar e explorar os animais (em consonância com o primeiro artigo da Declaração, segundo o qual “Todos os animais nascem iguais perante a vida e têm os mesmos direitos à existência” e com o artigo 2.º que impõe que “Todo o animal tem direito a ser respeitado” e “Todo o animal tem direito à atenção, aos cuidados e à protecção do homem”) e a obrigação de colocar os seus conhecimentos ao serviço dos mesmos, considerando-se ilegítima toda a privação de liberdade, mesmo que para fins educativos (de acordo com o art. 4.º, n.º 1, “Todo o animal pertencente a uma espécie selvagem tem o direito de viver livre no seu próprio ambiente natural, terrestre, aéreo ou aquático (…)”, e, de acordo com o art. 5.º, “Todo o animal pertencente a uma espécie que viva tradicionalmente no meio ambiente do homem tem o direito de viver e de crescer ao ritmo e nas condições de vida e de liberdade que são próprias da sua espécie”, sendo que “[t]oda a modificação deste ritmo ou destas condições que forem impostas pelo homem com fins mercantis é contrária a este direito”).
A DUDA dispõe ainda que “Se for necessário matar um animal, este deve ser morto instantaneamente, sem dor e de modo a não provocar-lhe angústia” (aliás, no art. 3.º, pode ler-se “Nenhum animal será submetido nem a maus tratos nem a actos cruéis”). Todo o animal morto deve ser tratado com respeito. A morte injustificada ou arbitrária (na expressão da Declaração, “sem necessidade”) de animais é considerada um biocídio, ou seja, um crime contra a vida, sendo que todo o acto que implique a morte de um grande número de animais selvagens é um genocídio, isto é, um crime contra a espécie. Acrescenta-se que “[a] poluição e a destruição do ambiente natural conduzem ao genocídio”.
A DUDA refere que se deve respeitar a longevidade natural dos animais de companhia, qualificando o abandono dos mesmos como “um acto cruel e degradante”. Quanto aos animais de trabalho, estatui a DUDA que se deve estabelecer uma limitação razoável da duração e intensidade do trabalho, tendo os animais direito a alimentação e repouso reparadores. A Declaração condena a experimentação (médica, científica ou comercial) em animais que implique sofrimento físico e/ou psicológico, incentivando o desenvolvimento de “técnicas de substituição”. Quando o animal é criado para alimentação, ele deve ser alimentado, alojado, transportado e morto sem que daí resulte ansiedade ou dor. Considerando que “[n]enhum animal deve ser explorado para divertimento do homem”, estabelece a DUDA que “as exibições de animais e os espectáculos que utilizem animais são incompatíveis com a dignidade do animal”. Devemos ler indubitavelmente nesta estatuição, em especial, uma condenação veemente às touradas e ao circo.
Por fim, refira-se que a DUDA estabelece que “[a]s cenas de violência de que os animais são vítimas devem ser interditas no cinema e na televisão, salvo se elas tiverem por fim demonstrar um atentado aos direitos do animal”. A pertinência desta norma merece-me algumas reservas. Na verdade, parece-me desajustado (senão excessivo) que se possa limitar as liberdades de expressão, de imprensa e de criação artística proscrevendo-se as representações de maus-tratos a animais. A meu ver, a DUDA terá ido longe demais, neste tocante. O “mero” acto de representar tais maus-tratos não pode ser sancionado, nem mesmo em razão de uma (propalada) função preventivo-pedagógica, de acordo com a qual a não divulgação de imagens de violência sobre animais evitaria a verificação no futuro de comportamentos semelhantes aos reproduzidos. Uma afectação dos mencionados direitos fundamentais seria desproporcional e, por conseguinte, insustentável. Com efeito, realce-se que a norma sub judice apenas se pode reportar aos casos de “mero” relato ou representação de maus-tratos. Senão vejamos. O exercício de violência sobre animais ao abrigo da (de uma alegada) liberdade de criação artística (pense-se no caso chocante sobejamente conhecido do artista da Costa Rica Guillermo Habacuc Vargas, que expôs um cão doente preso por uma corda curta numa galeria de arte, tendo o animal vindo a morrer à fome) é inadmissível, sendo tais condutas proibidas, não por força da norma em análise mas das anteriormente referidas, que proíbem os maus-tratos. Neste sentido – reiteramos! – a norma que ora nos ocupa apenas regula as representações de maus-tratos desde que tais representações não impliquem (elas próprias) maus-tratos aos animais, sob pena de nos enredarmos num concurso de normas insolúvel. A nosso ver e salvo melhor opinião, a norma é desproporcionada.
No âmbito do Conselho da Europa, foram concluídas diversas convenções internacionais, a saber: a Convenção Europeia para a protecção dos animais de companhia, de 13 de Novembro de 1987; a Convenção Europeia sobre a protecção dos animais em abate, de 10 de Maio de 1979; e a Convenção Europeia relativa à protecção da vida selvagem e do ambiente natural na Europa, de 19 de Setembro de 1979. Estas convenções foram ratificadas pela República Portuguesa e foram, igualmente, integradas na ordem jurídica comunitária, formando, desta forma, um acervo mínimo de protecção que vincula tanto a União Europeia quanto os Estados europeus que são partes contratantes.
No âmbito comunitário, a versão originária do Tratado institutivo da Comunidade Económica Europeia não continha qualquer referência expressa ao estatuto dos animais. Apenas o anterior artigo 36.º (actualmente, art. 30.º, que integra o Capítulo II – “A proibição das restrições quantitativas entre os Estados-Membros” – do Título I – “A livre circulação de mercadorias” – da Parte III – “As Políticas da Comunidade” – do Tratado da Comunidade Europeia, doravante: TCE) consagrava como razão justificativa de restrições à livre circulação de mercadorias impostas pelos Estados-membros a “protecção da saúde e da vida das pessoas e animais ou de plantas”. Como denota a Professora MARIA LUÍSA DUARTE, no seu artigo “União Europeia e garantia do bem-estar dos animais”, o silêncio do Direito Comunitário originário não deve impressionar: “Seria (…) motivo de fundadas interrogações um texto constitutivo de uma associação de Estados europeus que proclamasse o imperativo da protecção do bem-estar dos animais e omitisse – como foi o caso – qualquer referência aos direitos fundamentais”. A explicação aventada para a ausência de consideração dos direitos das pessoas prende-se com a finalidade eminentemente económica do projecto de integração europeia gizado na década de 50 e que só na década de 90, por mor do Tratado de Maastricht e com a instituição da União Europeia, viria a conhecer o aprofundamento dos vectores constitutivos de uma verdadeira união política, a par da conclusão da união económica e monetária.
Apesar da ausência no Tratado da Comunidade Europeia de normas de competência específicas que habilitassem os órgãos comunitários a actuar no âmbito da saúde e bem-estar dos animais, tal não inviabilizou a adopção de múltiplos instrumentos normativos directa ou reflexamente relacionados com o tema a partir dos finais da década de 80 (resoluções, decisões, regulamentos e, em especial, directivas). Na maior parte dos casos, estes actos comunitários foram aprovados nos domínios da política agrícola comum, da política comum de transportes, da política comunitária de investigação. Não se tendo procedido a uma regulação precípua da “questão dos animais”, a base jurídica invocada para a emissão dos referidos instrumentos jurídicos (segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, que aqui cumpre referir, a escolha do fundamento jurídico deve pautar-se por elementos objectivos – em especial, a teleologia e o conteúdo do acto a adoptar -, susceptíveis de controlo jurisdicional. Cf., a este propósito, entre muitos outros, os Acórdãos do TJCE correspondentes aos Processos 296/90 e 155/91, acessíveis on-line. A incorrecta escolha da base jurídica constitui fundamento de anulação dos actos comunitários.) foi a relativa às várias políticas comunitárias previstas no Tratado (não se tendo recorrido à base jurídica genérica constante do actual art. 308.º e que só pode ser actuada mediante o preenchimento de exigentes requisitos), em prossecução do desiderato assumidamente económico de criação das condições exigidas pela realização efectiva do mercado único e sob a influência dos diversos instrumentos de Direito Internacional Público que vinham sendo criados, maxime por iniciativa do Conselho da Europa, e a que fizemos alusão supra. Os actos comunitários adoptados versam, em termos genéricos, sobre a protecção dos animais nos locais de exploração, em transporte, em situação de cativeiro, no abate e na investigação científica. Há ainda a registar a adopção de actos comunitários em matéria de produção cosmética, comercialização de peles de gato e cão e de armadilhagem (este é o termo em língua portuguesa utilizado pelas autoridades comunitárias). Importa igualmente fazer alusão ao Plano de Acção para o bem-estar dos animais 2006-2010.
O Direito da União Europeia impõe-se aos Estados-membros por força dos princípios do primado, da aplicabilidade directa e do efeito directo (critérios gerais de articulação entre o ordenamento jurídico da União Europeia e os ordenamentos nacionais). Se os Estados-membros não cumprirem a obrigação de transposição correcta e atempada de uma directiva comunitária para a ordem interna, as consequências são claras: a Comissão Europeia (sponte sua ou por iniciativa de outro Estado-membro) tem o poder discricionário de desencadear uma acção por incumprimento junto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (uma vez cumprida a designada fase administrativa, prévia à fase contenciosa), que pode culminar numa declaração de incumprimento e, no caso de esta não ser acatada voluntariamente, na cominação de pagamento de uma sanção pecuniária a suportar pelo erário do Estado relapso. No plano interno, verificados os requisitos do efeito directo da directiva, as normas desta constantes podem, mesmo na falta de transposição, ser invocadas junto dos tribunais nacionais por qualquer interessado (no caso concreto da protecção dos animais que ora nos ocupa e posicionando-nos no plano do Direito português, são titulares de legitimidade processual activa as associações zoófilas nos termos do artigo 19.º da Lei n.º 92/95, de 12 de Setembro); finalmente, o Estado que não cumpre o Direito emanado das instâncias comunitárias pode ainda ser demandado numa acção de responsabilidade civil extracontratual que correrá termos nos tribunais internos (aplicando-se ao mérito da causa o direito nacional, o qual, porém, deve conformar-se com os parâmetros de apuramento da responsabilidade delitual dos Estados-Membros por violação do Direito Comunitário que têm sido firmados pela jurisprudência comunitária desde o conhecido Acórdão FRANCOVICH, proferido no Processo C-6/90) e na conclusão da qual poderá vir a ser condenado ao ressarcimento dos danos provocados, através do pagamento de uma indemnização. Têm igualmente legitimidade no âmbito deste meio contencioso as ligas defensoras dos direitos dos animais e, concomitantemente, o direito de reclamar a justa indemnização pelos danos infligidos à saúde e ao bem-estar dos animais (neste sentido, expressamente, MARIA LUÍSA DUARTE, embora esta posição não seja incontroversa. Pela nossa parte, não sufragamos a posição desta Autora. Em bom rigor, a indemnização só poderia ser devida a um sujeito de Direito, o que não é o caso dos animais, que se reconduzem à categoria “coisas” na esmagadora maioria dos ordenamentos jurídicos, nomeadamente, no português. Por natureza (permita-se a expressão…), nenhuma indemnização pode ser arbitrada em favor dos animais por violação de bens jurídicos que lhes sejam próprios).
O bem-estar dos animais foi tomado em linha de conta, de forma expressa, pela primeira vez, na Declaração n.º 24 anexa ao Tratado de Maastricht, segundo a qual as instituições comunitárias e os Estados se propõem “[ter] plenamente em conta as exigências em matéria de bem-estar dos animais na elaboração e aplicação da legislação comunitária nos domínios da política agrícola comum, dos transportes, do mercado interno e da investigação”. O passo seguinte foi dado com o Tratado de Amesterdão, através do Protocolo relativo à protecção e ao bem-estar dos animais. Considerando impreterível uma protecção reforçada e um maior respeito pelo bem-estar dos animais, “enquanto seres dotados de sensibilidade”, assim reza o Protocolo de Amesterdão: “Na definição e aplicação das políticas comunitárias nos domínios da agricultura, dos transportes, do mercado interno e da investigação, a Comunidade e os Estados-membros terão plenamente em conta as exigências em matéria de bem-estar dos animais, respeitando simultaneamente as disposições legislativas e administrativas e os costumes dos Estados-membros, nomeadamente em matéria de ritos religiosos, tradições culturais e património regional”. Ao contrário da declaração, o protocolo tem uma força jurídica equivalente à dos Tratados (por força do disposto no art. 311.º do TCE) e, por conseguinte, vincula os Estados-membros e os órgãos competente da União Europeia (aprofundaremos, infra, o alcance desta vinculação ao Protocolo). Nestes termos, com o Protocolo de Amesterdão atingiu-se um patamar de relevância jurídica no domínio da tutela dos animais. Como escreve MARIA LUÍSA DUARTE, “[e]sta protecção enquanto objectivo adquiriu uma força específica e conformadora sobre a actuação futura do decisor comunitário e do decisor nacional – em definitivo, foi ultrapassada a fase generosa, mas juridicamente inócua, da proclamação política, equivalente à expressão de meras intenções”.
Não obstante a relevância do Protocolo de Amesterdão (como base jurídica para a aprovação de novas regras comunitárias e como cânone de interpretação dos actos comunitários), alerta esta Autora para alguns factores que colocam em causa a força jurídica do referido Protocolo, mitigando o nível de protecção dos animais que a União Europeia se propôs alcançar prima facie. Ora vejamos. Por um lado, o próprio texto do Protocolo “contém a semente da sua fragilidade normativa”, ao referir-se à legislação e aos costumes dos Estados-membros, com expressão nos ritos religiosos, tradições culturais e património regional, o que constitui “uma porta aberta à tolerância de costumes bárbaros, como sejam os rituais que envolvem o sacrifício de animais ou as touradas”. Por outro lado, no seu acórdão de 12 de Julho de 2001 (caso JIPPES, Proc. C-189/01), o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias tomou posição sobre o problema do enquadramento comunitário do objectivo relativo à protecção e ao bem-estar dos animais. Interpretando o texto do Protocolo, o Juiz comunitário concluiu que o intuito de salvaguardar o bem-estar dos animais não constitui um princípio geral de Direito comunitário que se imponha, qua tale, às Instituições da Comunidade e que, dessarte, possa conformar os seus actos.
Esclareçamos o que estava em discussão no caso JIPPES, a fim de melhor compreendermos o sentido e o alcance que a jurisprudência atribui ao princípio do bem-estar animal no âmbito do Direito da União Europeia.
A decisão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias foi proferida no âmbito de um processo por questões prejudiciais (regulado pelo art. 234.º do TCE) suscitado pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven dos Países Baixos no contexto de um litígio que opunha H. Jippes e a associação neerlandesa para protecção dos animais (secções de Groningue e Assen) ao Ministro da Agricultura, do Património Natural e das Pescas holandês. Foi observada a tramitação célere prevista no art. 104.º-A do Regulamento de Processo, dada a urgência de que se revestiam as questões em análise. O órgão jurisdicional dos Países Baixos questionou a validade do art. 13.º da Directiva 85/511/CEE do Conselho, de 18 de Novembro, e bem assim do art. 13.º da Decisão 2001/246/CE da Comissão, de 27 de Março de 2001, alterada pela Decisão 2001/279/CE da Comissão, de 5 de Abril de 2001. A Directiva 85/511 define as medidas comunitárias de luta contra a febre aftosa a aplicar em caso de aparecimento desta. O princípio do abandono da vacinação contra a febre aftosa foi decidido através da adopção da Directiva 90/423/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990, que altera, entre outros instrumentos comunitários, a Directiva 85/511. O terceiro considerando da Directiva 90/423 tem a seguinte redacção: “considerando que um estudo efectuado pela Comissão sobre a luta contra a febre aftosa demonstrou que será preferível adoptar uma política de não vacinação em toda a Comunidade a uma política de vacinação; que se concluiu existir um risco inerente tanto à manipulação do vírus em laboratório, devido à possibilidade de contaminação de animais locais que lhe sejam sensíveis, como à utilização da vacina se não forem usados processos de inactivação que garantam a respectiva inocuidade”.
H. Jippes e a associação zoófila invocaram perante o órgão jurisdicional nacional a incompatibilidade da proibição da vacinar preventivamente os animais prevista no art. 13.º da Directiva 85/511 com o art. 3.º da Convenção Europeia relativa à Protecção dos Animais nos Locais de Criação, o qual estatui que “[o]s animais devem beneficiar de alojamento, alimentação e cuidados que – atendendo à sua espécie, ao grau de desenvolvimento, de adaptação e de domesticação – sejam apropriados às suas necessidades fisiológicas e etológicas, de acordo com a experiência adquirida e os conhecimentos científicos”. O College considera, porém, que a referida disposição não contém uma obrigação clara, precisa e incondicional, fazendo apelo ao entendimento que fez vencimento no acórdão do TJCE Compassion in World Farming (C-1/96), datado de 19 de Março de 1998.
Jippes sustenta igualmente que a proibição de vacinar é contrária a um princípio geral de Direito Comunitário, segundo o qual devem ser tomadas em linha de conta todas as medidas adequadas para assegurar o bem-estar dos animais e garantir que estes não sejam inutilmente expostos a dores ou a sofrimentos e não lhes sejam arbitrariamente infligidas lesões. Este princípio está presente na consciência jurídica colectiva e pode ser deduzido da vontade expressa pelos Estados-membros e pela Comunidade ao ratificar a Convenção mencionada, de uma resolução de 1987 do Parlamento Europeu, de diversas directivas europeias (em especial, segundo os Autores no litígio interno, a Directiva 98/58/CE do Conselho, de 20 de Julho de 1998, relativa à protecção dos animais nas explorações agro-pecuárias) e, last but not the least, do Protocolo relativo à protecção e ao bem-estar dos animais, que, em conformidade com o disposto no art. 311.º do TCE, faz parte integrante do Direito Comunitário (rectius: “Os Protocolos que, de comum acordo entre os Estados-Membros, forem anexados ao presente Tratado fazem dele parte integrante”) e que, portanto, a Directiva 85/511 deveria respeitar. Este princípio impor-se-ia às autoridades comunitárias conquanto a protecção dos animais não conste entre os objectivos da Comunidade Europeia ou dos da política agrícola comum. A favor deste entendimento aduz a parte um argumento analógico, fazendo apelo aos vários princípios gerais do Direito Comunitário que foram reconhecidos pelo TJCE à revelia de uma consagração expressa nos Tratados. Consideram os Autores no litígio que corre termos no tribunal neerlandês, a aplicação do princípio do bem-estar animal não obsta a que se adoptem medidas que impliquem à indução de dor ou a produção de lesões aos animais, desde que estes efeitos sejam aquilatados em função do objectivo de interesse geral que se almeja por via da adopção do acto em causa, de tal sorte que a regra basilar é a da não afectação da integridade e saúde dos animais e que o intuito prosseguido não possa prevalecer sobre o bem-estar destes sem que tal seja plenamente justificado. No entender de Jippes e das secções locais da associação neerlandesa de defesa dos animais, o princípio do bem-estar animal não foi tomado em devida conta aquando da adopção da Directiva 90/423, dado que, ao estabelecer a regra da proibição da vacinação preventiva, teve apenas por objectivo a rentabilidade económica das explorações pecuárias. Ou seja, o que verdadeiramente norteou o Conselho foi a preocupação de exonerar os agentes agrícolas de um custo de produção que seria a vacinação do gado. O terceiro considerando da Directiva alude ao risco inerente tanto à manipulação do vírus em laboratório quanto à administração da vacina se não forem utilizados os processos de inactivação que garantam a respectiva inocuidade. Porém, isto apenas diz respeito à manipulação do vírus para efeitos de investigação, á armazenagem das vacinas e à aprovação dos estabelecimentos e laboratórios autorizados a manipular os vírus aftosos para efeitos de investigação ou de fabrico de vacinas. Jippes asseverou ainda que a Directiva 90/423 não observou o princípio da proporcionalidade, na medida em que o objectivo de combate ao surto da febre aftosa podia ser alcançado por via de uma medida menos radical que a proibição de vacinar conjugada com o abate dos animais contaminados e suspeitos. Para o Autor, a vacinação preventiva é incontestavelmente a medida mais eficaz de impedir qualquer propagação ulterior do vírus, sendo que solução diferente consubstanciaria uma violação do Protocolo, por se ter postergado o bem-estar animal.
A Comissão e o Conselho da União Europeia advogaram que o método mais eficaz para lutar contra a febre aftosa é uma política de não vacinação acompanhada, em caso de detecção de focos, de um abate sanitário que não exclui contudo uma vacinação de emergência se as circunstâncias assim o exigirem. A vacinação preventiva apenas permite uma “aparência de segurança”, pois não produz o mesmo efeito de erradicação que a não vacinação acompanhada de abate, não impossibilitando que a doença se conserve em estado endémico num determinado território. A vacinação não é 100% eficaz e pode mesmo potenciar a propagação da doença. Além do mais, os animais vacinados podem transmitir o vírus nos dias seguintes à vacinação, podendo já ser portadores do vírus sem que manifestem quaisquer sintomas da doença e destarte contaminar animais sãos. Acrescem os riscos significativos advenientes da manipulação do vírus com vista à produção das vacinas. Os testes utilizados não permitem distinguir com acuidade os animais infectados dos vacinados, o que torna impossível a despistagem e o controlo da doença.
Face aos inconvenientes da vacinação preventiva, a política de não vacinação é mais eficaz, menos dispendiosa e impõe menos restrições aos movimentos dos animais e dos produtos deles derivados. As instituições comunitárias salientaram ainda o amplo poder de apreciação de que goza o legislador comunitário em sede de política agrícola comum.
O TJCE considerou que, sendo certo que existem diversas normas contidas em fontes de Direito Comunitário que dizem respeito ao bem-estar animal, o bem-estar animal não integra o elenco de objectivos da Comunidade vertido no art. 2.º do TCE, para além de que essa exigência não figura entre os objectivos da política agrícola comum. Tal foi inclusivamente registado expressamente na Decisão 78/923/CEE do Conselho relativa à conclusão da Convenção (cf. 4.º considerando).No que se refere ao Protocolo, resulta da sua “littera” que não estabelece um princípio geral de Direito Comunitário com um conteúdo bem determinado que se imponha às instituições da Comunidade. De facto, embora exija que se tenham “plenamente em conta” as exigências do bem-estar dos animais na definição e aplicação da política comunitária, limita contudo esta obrigação a quatro domínios específicos da actuação da Comunidade e ressalva o respeito das disposições legislativas ou administrativas e dos costumes dos Estados-membros, nomeadamente em matéria de rituais religiosos, tradições culturais e património regional. Também não pode ser deduzido um princípio genericamente aplicável da Convenção, a qual, conforme o Tribunal de Justiça já explicitou no acórdão COMPASSION IN WORLD FARMING, não contém uma obrigação clara, precisa e incondicional, nem da declaração n.º 24, derrogada pelo Protocolo de Amesterdão e cuja formulação é manifestamente menos vinculativa do que a deste. Do mesmo modo, o artigo 30.º do TCE só faz referência à “vida (…) dos animais” enquanto excepção à proibição de medidas de efeito equivalente e não resulta da jurisprudência do TJCE que este tenha admitido qualquer justificação fundada nesta disposição. Atente-se, a este propósito, nos acórdãos VAN DER BURG (C-169/89) e MONSEES (C-350/97).
Nesta senda, pode afirmar-se, com MARIA LUÍSA DUARTE, que “[o] Tribunal de Justiça abraça (…) uma concepção que relativiza o alcance do objectivo de garantir o bem-estar dos animais, na medida em que só o considera atendível demonstrada a sua compatibilidade com os fins prosseguidos pela Comunidade nos domínios específicos da sua actividade”.
Não podendo ser prosseguido um nível de protecção qualitativamente superior no quadro actual da União Europeia (por respeito à vontade soberana dos Estados vertida nos vários instrumentos de Direito originário e em observância do princípio das competências por atribuição), a articulação entre a actuação da Comunidade e a dos Estados-membros funda-se no princípio da subsidiariedade, de tal sorte que a intervenção da Comunidade Europeia apenas se justifica nos casos em que as autoridades nacionais não podem promover a realização dos objectivos comunitários autonomamente. No caso concreto do bem-estar dos animais, a primeira linha, e a mais importante, de construção de um edifício completo e coerente de protecção situa-se nas ordens jurídicas internas. MARIA LUÍSA DUARTE afirma que: “A auto-justificação do objectivo relativo à protecção e ao bem-estar dos animais, como fundamento de uma ética de responsabilidade do Homem na sua relação com os animais, só é possível no quadro nacional. No plano da União Europeia, em resultado das assinaladas motivações económicas da competência comunitária, a protecção dos animais acaba por ter uma expressão ancilar e instrumental”.
O princípio da subsidiariedade foi incluída nos Tratados, como cláusula geral, por mor do art. 5.º, §2 introduzido no TCE pelo Tratado de Maastricht. Embora o Tratado da União Europeia contivesse desde então referências específicas à subsidiariedade, esta só foi erigida formalmente a princípio autónomo com a revisão de Amesterdão. De harmonia com o último parágrafo do art. 2.º e com o disposto no supracitado art. 5.º do TUE, os objectivos da União Europeia serão realizados com respeito pelo princípio da subsidiariedade. Este princípio disciplina o exercício das atribuições concorrentes entre a União e os Estados-membros. A UE só pode exercer essas atribuições se demonstrar que os Estados não são capazes de as realizar de modo suficiente e que a União é capaz de o fazer melhor a fim de alcançar os objectivos dos Tratados. Em relação a tais atribuições, este princípio confere, pois, prioridade, ou preferência, à intervenção dos Estados. O princípio da subsidiariedade é um verdadeiro princípio jurídico, conquanto a Doutrina reconheça que o mesmo apresenta um insofismável alcance político. A latere do art. 5.º do TCE foram produzidos outros documentos, sobretudo pela Comissão Europeia, e foi celebrado um Acordo Interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre os procedimentos a adoptar para efeitos de aplicação do princípio da subsidiariedade em 25 de Outubro de 1993. Importa considerar designadamente as considerações do Conselho Europeu de Birmingham de 16 de Outubro de 1992 e a abordagem global relativa à aplicação do princípio da subsidiariedade acordada pelo Conselho Europeu reunido em Edimburgo em Dezembro de 1992. Todavia, pode dizer-se, com CONSTANTINESCO (apud FAUSTO DE QUADROS), que o posterior Protocolo n.º 7 anexo ao Tratado de Amesterdão, relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e proporcionalidade, codifica todas as disposições e os textos antes aprovados sobre a matéria e constitui hoje a base jurídica daquele princípio, desenvolvendo e concretizando o artigo 5.º, §2 do TCE. Este Protocolo visava explicitar os critérios de aplicação do princípio da subsidiariedade (e do princípio da proporcionalidade), assegurando, deste modo, o respectivo cumprimento rigoroso e aplicação coerente e uniforme por parte das várias Instituições. O princípio da subsidiariedade sempre foi considerado pelas instituições comunitárias como um mecanismo de aproximação aos cidadãos da União Europeia. A aplicação do princípio deve respeitar as disposições gerais e os objectivos do Tratado, garantindo em especial – assim estabelece o Protocolo de Amesterdão – a manutenção integral do adquirido comunitário e o equilíbrio institucional. A aplicação do princípio da subsidiariedade não deverá afectar os princípios definidos pelo Tribunal de Justiça quanto às relações entre o Direito nacional e o Direito Comunitário (elencados supra) e deverá ter em conta o disposto no n.º 4 do artigo 6.º do TUE, segundo o qual a União se dotará «dos meios necessários para atingir os seus objectivos e realizar com êxito as suas políticas». Em relação a qualquer proposta de texto legislativo comunitário, os motivos em que esta se baseia devem ser tornados expressos de modo a demonstrar que obedece ao princípio da subsidiariedade, sendo que as razões que permitam concluir que um determinado objectivo da Comunidade pode ser alcançado mais adequadamente ao nível supra-estadual devem ser corroboradas por indicadores qualitativos e, sempre que possível, por indicadores quantitativos. Estas exigências, para além de tornarem o acto comunitário mais inteligível (porque fundamentado), facilitarão ainda a respectiva apreciação e controlo jurisdicionais. Para que seja justificada, uma acção comunitária deve preencher dois requisitos, a saber: os objectivos da acção prevista não poderão ser suficientemente realizados pela actuação dos Estados-membros no quadro dos respectivos sistemas constitucionais (1.º critério), e podem ser mais adequadamente realizados por meio de uma acção a nível comunitário (2.º critério). A fim de aferir do preenchimento destes critérios, podem ser utilizados alguns parâmetros, como o carácter transnacional do thema decidendum ou o grau de efectivação dos objectivos dos Tratados (e, em geral, de todo o Direito Comunitário originário) por via da mera intervenção nacional, entre outros.
Acrescente-se que, no processo de preparação da Constituição Europeia, foram submetidas à Convenção algumas propostas que pretendiam consagrar no futuro Tratado uma referência expressa ao bem-estar dos animais em sede de objectivos e de rol de competências, as quais, contudo, não vingaram no projecto final apreciado pelo Conselho Europeu de Salónica em Julho de 2003. Entende MARIA LUÍSA DUARTE que, ao se ter omitido qualquer referência ao estatuto dos animais, se abandonou mesmo o “estilo levemente exortativo” do protocolo anexo ao Tratado de Amesterdão. Refira-se que o Tratado de Lisboa não introduziu alterações no domínio em análise. No domínio ambiental, este Tratado limitou-se a especificar, entre os objectivos, a necessidade de combater as alterações climáticas a nível internacional. Assim sendo, impõe-se a conclusão: no âmbito do Direito comunitário, parecem ter estagnado os desígnios de aprofundamento da protecção jurídica dos animais.
Concordamos com a Professora MARIA LUÍSA DUARTE quando afirma que “A importância reveladora e conformadora do Direito da União Europeia não depende de exercícios retóricos de proclamação política; depende mais da vontade do decisor nacional no sentido de respeitar o patamar mínimo de protecção da saúde e do bem-estar dos animais definido pelas regras comunitárias, no quadro mais alargado de uma ética da responsabilização do Homem pelo destino que reserva aos animais”.

Aluno N.º 15037 – 2.º post