Princípio da Precaução?

O princípio da precaução tem, como uma das suas características mais marcantes e como seu núcleo duro, a necessidade de protecção do Ambiente apesar da incerteza científica. Decorrendo do princípio do desenvolvimento sustentável e, na sua sequência, do princípio da solidariedade intergeracional, que o Homem deve preservar os recursos ambientais, não só em nome das gerações presentes, como das futuras, o princípio da precaução alerta para a necessidade de antecipar danos que podem vir a revelar-se irreversíveis e cobre a mera possibilidade de verificação de danos ambientais.
A fórmula básica deste princípio é a de que a necessidade de protecção dos bens ambientais proíbe a intervenção (ou impõe a intervenção) ainda que não haja certeza científica, nem quanto aos seus efeitos, nem quanto à relação de causalidade entre aqueles e os danos ambientais. Elucidativo quanto a este aspecto é o ponto 1 do Anexo I à Final Declaration of the first european «Seas at risk» Conference (promovida por várias ONG de defesa do Ambiente em 1994 e que teve lugar em Copenhaga).
Outra ideia comummente associada ao princípio da precaução é a da inversão do ónus da prova em relação aos agentes potencialmente poluidores. Assim, previamente ao desenvolvimento de uma intervenção (por exemplo, a instalação de um novo complexo industrial), os agentes económicos teriam que demonstrar a sua inocuidade relativamente ao meio-ambiente.
Nesta formulação, a ideia de precaução é criticada por vários autores. A principal crítica é o irrealismo da ideia de precaução numa sociedade de risco. Com efeito, num tempo em que a técnica subverteu os processos normais de funcionamento dos ecossistemas, é impossível prevenir todos os danos. Por este motivo, o princípio da precaução tem sido matizado, apresentando um conteúdo variável principalmente no que respeita ao grau de dano potencial. Nesta problemática, têm que ser ponderados os sacrifícios que os Estados estão dispostos a fazer em nome da salvaguarda dos valores ambientais e da saúde humana. Deste modo, quanto mais rígida for a formulação do princípio, menor será o potencial dano exigível para “accionar o gatilho da atitude precaucionista”, e menores serão os indícios científicos a suportar as proibições impostas (ou as acções preventivas levadas a cabo). Por outro lado, a formulação estrita deste princípio, leva à paralisação de múltiplos sectores económicos em nome da salvaguarda do Ambiente e da saúde pública; gera problemas de legitimação dos Governos dos Estados para tomarem medidas (fortemente) restritivas da actividade económica perante a ausência de certezas mínimas sobre a necessidade daquelas (e sobre a proporcionalidade da aplicação dos seus parâmetros).
Carla Amado Gomes refere, a este propósito, que a ideia da precaução é o resultado da percepção da sociedade como sociedade de risco, de incerteza, de imprevisibilidade e que consiste numa “tentativa desesperada do criador para retomar o controlo da criatura por si fabricada”.
Cabe neste contexto referir que o TJCE já se pronunciou sobre o conteúdo do princípio da precaução no caso “Peralta” (Processo C-379, in Colectânea de Jurisprudência do TJCE, 1994). Deste caso resulta que o TJCE afasta a vinculação directa dos Estados-Membros, pelo que, no entendimento do Tribunal, o princípio da precaução destinar-se-ia a estabelecer os objectivos da política comunitária em matéria de ambiente, não podendo os Estados ser responsabilizados pelo seu não acatamento. Além disto, dificilmente o princípio da precaução teria efeito directo, na medida em que dele não decorre qualquer obrigação clara, precisa e incondicional. Deste modo, só os regulamentos e as directivas podem vincular os Estados-Membros à implementação, não do princípio, mas dos deveres concretos que deles constarem e nos domínios a que eles se aplicarem.
O carácter vago do conteúdo do conceito de precaução manifesta-se nos textos internacionais. Efectivamente, a diversidade de previsões e interpretações que a ideia de precaução suscita não permitem confirmar a emergência de um novo princípio de Direito Internacional, mas apenas de um conjunto de comportamentos de índole predominantemente preventiva que variam de documento para documento.
O principal efeito perverso de um conceito que não é erigido em princípio, consiste na possibilidade de modelação do seu conteúdo de acordo com os interesses estaduais. Além disto, podem ser apontadas incertezas quanto à operacionalidade da ideia de precaução, nomeadamente:
• A perda de suporte legitimante das decisões ambientais que se manifesta quando a Administração adopta uma questão pro ambiente contra as expectativas de largas camadas da população. Assim, a necessidade de legitimação da decisão crescerá na proporção directa do âmbito de interesses lesados.
• Os Estados têm grandes objecções ao “princípio” da precaução, uma vez que, em nome das incertezas, podem ver reduzidos os seus direitos soberanos de disposição e utilização de recursos naturais. Por outro lado, um Estado que aceita submeter-se aos padrões rígidos da precaução é um amigo do Ambiente, mas um inimigo da indústria e do desenvolvimento económico, agindo com base em suspeitas com pouca (ou até nenhuma) base científica de apoio.
• A aplicação “pura e dura” do princípio da precaução, sem considerações de proporcionalidade (ou de puro bom senso), levaria à paralisação do crescimento industrial, pecuário, agrícola e, uma vez mais, sem fundamentos científicos credíveis. Assim, há que atenuar a utilização deste conceito, em função das possibilidades económicas de cada Estado e de acordo com a situação ambiental em questão.
• Além dos problemas que os parâmetros da precaução levantam aos cientistas, assinalam-se também problemas aos juristas. Efectivamente, o que maioritariamente estará em causa não serão normas ou factos, mas antes opiniões científicas sobre factos e suas consequências. Acresce a dificuldade de decidir sobre a aceitabilidade da prova, quando o efeito lesivo não é absolutamente comprovável. A resolução deste problema poderá passar pela analogia à técnica processual penal, de acordo com a qual a convicção do juiz se coloca “para além de uma dúvida razoável”.
• A ideia de precaução, porque extrema, acaba por se opor à renovação tecnológica. Carla Amado Gomes refere, ironizando, que “na lógica da precaução, o seguro morreu de velho e de tédio…”
A precaução consiste num aprofundamento do princípio da prevenção, modulado pelo princípio da proporcionalidade em função da ponderação entre aquilo que se protege e a forma como se protege. Este aprofundamento, porém, traz consequências ao nível do estabelecimento de deveres (dos Estados e pelos Estados) perante a realidade ambiental, que variam consoante a previsão concreta nos instrumentos de direito internacional e de direito interno.
Como denominadores comuns da lógica do princípio da precaução, podem apontar-se:
• O dever de promover a investigação científica no domínio ambiental e de divulgar essa informação, através de estruturas regionais e mundiais.
• O dever de cooperar na criação de normas coerentes nos domínios ambientais.
• Instituição de mecanismos de participação pública nos procedimentos decisórios.

Solução para a precaução

Das oscilações da definição do conteúdo de precaução surgem, além das críticas da doutrina, propostas de solução para ultrapassar essas dificuldades. Na doutrina portuguesa, é de destacar o nome do Professor Vasco Pereira da Silva e de Carla Amado Gomes.
Para o Professor Vasco Pereira da Silva, “preferível à separação entre prevenção e precaução como princípios distintos e autónomos é a construção de uma noção ampla de prevenção, adequada a resolver os problemas com que se defronta o jurista do ambiente”. Assim, as flutuações de conteúdo do princípio da precaução aconselham a que se proceda a uma recondução das preocupações inerentes à autonomização do princípio da precaução, ao “fundo mais sólido” do princípio da prevenção.
A preocupação decorrente da necessidade de adoptar as devidas cautelas em relação a qualquer actividade humana, não pode dispensar a lógica causal em sede de Ambiente. Porém, face à dificuldade de determinação das relações causa-efeito entre acto ilícito e dano, é possível estabelecer uma presunção de causalidade em Direito do Ambiente ou flexibilizar critérios de determinação do nexo causal para as lesões que a doutrina reconduz ao núcleo do princípio da precaução. Pela conciliação entre as exigências de racionalidade do Direito com as especificidades da tutela ambiental, consegue-se uma consagração do princípio da prevenção no que respeita à responsabilidade civil em matéria de Ambiente.
Além disto, a melhor forma de defender o meio-ambiente passa pela “filtragem”, de acordo com regras de bom-senso, de algumas preocupações inerentes a essa tentativa de autonomização do princípio da precaução, adoptando uma noção ampla de prevenção.
Deste modo, se consegue uma resolução dos problemas com que se depara o jurista do Ambiente. Efectivamente, a adopção de um conteúdo amplo para o princípio da prevenção, permite uma melhor tutela disponível dos valores ambientais, que surge pela vinculação da actuação dos poderes públicos ao princípio da prevenção (art. 66º e 18º CRP).
Carla Amado Gomes refere que a antecipação de danos minimamente previsíveis, que comprometam de forma dificilmente reversível a qualidade de bens ambientais, passa por mudanças que visem reforçar os poderes da Administração inspectiva ou concretizar a ideia de responsabilidade objectiva por danos ecológicos, a título complementar da responsabilidade subjectiva. Porém, a banalização da precaução deve ser evitada, sob pena de impedir todo e qualquer desenvolvimento, perante a miríade de riscos possíveis.