A efectivação de princípios ambientais decorre em primeira linha de um dever do Estado, este derivado da construção positiva do direito fundamental ao ambiente (v. art. 66.º CRP), neste sentido, enquanto direito objectivo e, ainda, duma especial exigência constitucional enquanto tarefa fundamental (v. art. 9.º). Assim, caberá às entidades públicas, enquanto garantes da prossecução de encargos que beneficiam a comunidade sem que daí se reproduzam contrapartidas económicas necessárias, assegurar que o património ambiental ficará assegurado. Sendo objectivos principais do ordenamento do território a inventarização da realidade do território e a sua conformação com a propriedade dos solos, garantindo a estruturação jurídica dos mesmos, os planos de uma perspectiva geral, visam concretizar as políticas públicas de ordenamento, sendo seus instrumentos. Como descreve Obermayer, o plano é um acto de um órgão administrativo que através de medidas interligadas visa a realização de uma situação de ordenamento, ou como Imboden, um meio de coordenação de actos e decisões individuais. Ora, partindo o plano, enquanto medida de ordenamento do território, da tarefa administrativa, a sua concreta regulamentação goza de uma típica margem de discricionariedade (embora, como salienta Maria da Glória Garcia, uma discricionariedade a que o urbanismo vincula também os particulares e assim, mais próxima da legislativa do que da administrativa), limitada pelos princípios a que estão adstritas as entidades administrativas, como a legalidade, justa ponderação, proporcionalidade, igualdade, homogeneidade, tipicidade, fundamentação, proibição de planos meramente negativos, entre outros. Ainda em termos gerais, a doutrina distingue, em termos de eficácia jurídica, a autoplanificação, que vincula apenas os órgãos administrativos a quem são imputados os planos, a heteroplanificação, que vincula não só aqueles como também outras entidades publicas e por fim, a planificação plurisubjectiva, esta vinculativa directa e imediatamente também para os particulares. Será esta última forma de planificação que mais dúvidas tem causado quanto à qualificação jurídica a atribuir, uma vez que se as duas primeiras formas se emprestam claramente como normas jurídicas, dotadas de generalidade e abstracção, um plano directamente vinculativo para entidades particulares não descarta com facilidade a sua qualidade sui generis (Forsthoff). Ainda assim, a maioria da doutrina portuguesa (como Osvaldo Gomes ou Fernando Alves Correia) defende a sua aproximação à norma jurídica, advogando tratar-se de um verdadeiro regulamento administrativo, cuja previsibilidade e segurança em termos de concretização serão assegurados[1]. De acordo com a legislação portuguesa actual, cabem nesta forma de planificação por critérios de vinculação jurídica, os planos municipais e os planos especiais (v. art. 3º/2 DL 380/99 de 22/09). Assim, os planos especiais, pela pretensão de aplicação directa aos indivíduos e pelo correlativo dever de respeito pela sua concretização, tendem a assegurar com maior eficácia os seus fins. Os planos especiais compreendem os POAP, POAAP, POOC e os POE (v. art. 2º/2-c)). A sua finalidade assenta essencialmente na definição dos usos e regime de gestão do espaço, compatíveis com a salvaguarda dos recursos e valores naturais. Assim, estes planos pretendem uma regulamentação que, enquanto meio supletivo de intervenção do Governo na estruturação do território face aos planos municipais, asseguram que determinadas políticas ambientais são cumpridas, em áreas tão sensíveis como as áreas protegidas, as albufeiras, águas costeiras, estuários ou outros recursos territoriais relevantes para a conservação da natureza e da biodiversidade. Visam, em primeira linha, a sustentabilidade ambiental do território, assim, desempenhando um papel fundamental na defesa do ambiente. O seu carácter supletivo não esmorece a sua importância, bem pelo contrário: indica-nos que determinados objectivos de interesse nacional não podem ser omitidos, nomeadamente a salvaguarda de recursos e valores naturais de que depende a sobrevivência sustentável do nosso património natural. Quer o seu conteúdo material ou documental, quer todo o procedimento a que está sujeito, requerem uma activa participação das entidades envolvidas que incluem todos os interessados, gozando estes inclusivamente de um direito de participação preventiva e sucessiva, que melhor legitima o seu carácter vinculativo a particulares, sem intermédio de quaisquer outros instrumentos jurídicos. Por outro lado, a posição dos planos especiais numa relação hierárquica geral dos tipos de planos utilizados no nosso ordenamento do território, revela que aqueles prevalecem sobre os PIMOT e os PMOT (PDM, PU e PP) e, assim, que acautelam a resolução da ineficácia daqueles sobre as áreas mais sensíveis do território. Sendo então directamente vinculativos para os particulares, necessariamente desempenharão um papel de maior relevância para a tutela dos mesmos, uma vez que lhes é reconhecido um direito de impugnação directa do âmbito dos planos especiais (v. art. 7º/2). Fica assim garantido o acesso directo a meios graciosos e contenciosos pelos particulares em defesa dos interesses das zonas de maior sensibilidade natural, abrangidas pelos planos especiais de ordenamento do território. Entende-se, com todo o exposto, que as preocupações ambientais acauteladas pela regulamentação em planos especiais se coadunam com o seu regime legal, este que se direcciona num cada vez mais evidente privilégio de políticas garantísticas da defesa do meio ambiente. Porém, não se confunda a crescente – de aplaudir – preocupação do Estado legislador, político e administrativo com uma escusa permitida à sociedade civil de menor intervenção; pelo contrário, as políticas públicas servirão como premissas para uma globalização da participação de todos em comuns objectivos. Assim se espera.
[1] A doutrina italiana defende que esta forma de planificação não tem carácter normativo, sendo que as suas características especiais de vinculatividade directa a tornam num puro acto administrativo, individual e concreto. Outras correntes existem caracterizando-a das mais variadas formas, afastando-a das típicas classificações, pela não completa coincidência com as mesmas.
