Dois Procedimentos, um Princípio ( Comentário à 9ª tarefa)

O procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental ( AIA) vem previsto no Decreto-Lei 69/2000, enquanto que a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) se encontra vertida no Decreto-Lei 232/2007. Este comentário visa fazer notar as características básicas de cada um destes procedimentos, as diferenças entre eles existentes, e as relações que entre eles se estabelecem.

Ora, deve-se começar por dizer que tanto a AIA como a AAE são procedimentos administrativos especiais, privativos do Direito do Ambiente ( como observa Vasco Pereira da Silva), que têm como escopo fazer uma análise prévia às concretizações dos projectos e operações, análise essa relativa às eventuais consequências desses mesmos projectos e operações no meio-ambiente ( vejam-se os artigos 2.º,a) do Decreto-Lei 232/2007, 1.º/1 e 2.º,e) do Decreto-Lei 69/2000). Assim, a Administração, no momento da decisão final de um projecto, já estará perfeitamente ciente das repercurssões a nível ecológico desse projecto.

Como ponto prévio ainda, deve-se analisar os diferentes âmbitos de aplicação destes procedimentos.
Quanto à AAE, o seu âmbito de aplicação material vem previsto no artigo 3.º. Daqui resulta que esta se aplica a planos e programas que constituam enquadramento para a futura aprovação de outros projectos que sejam susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente. Recorremos ao conceito material e não tipificado da “cláusula aberta”, presente na alínea c) do n.º 1 desse mesmo artigo 3.º do Decreto-Lei 232/2007.
A AAE diz respeito, especialmente, aos planos sectoriais ( de salientar, obviamente, os planos e instrumentos de ordenamento do território) e os planos cujos eventuais efeitos possam incidir sobre sítios especialmente protegidos ( como as zonas especiais de conservação e zonas de protecção especial), conforme resulta das alíneas a) e b) do n.º1 do artigo 3.º.
No artigo 4.º, abre-se porta a que ocorram isenções da sujeição a AAE. O problema desta isenção aqui prevista, é o recurso a conceitos altamente indeterminados ( como “pequenas áreas” e “pequenas alterações”), que tornam possível uma fuga ao controlo exigido por este procedimento.
Já a AIA diz respeito aos projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente ( artigo 1.º/1 e 2 do Decreto-Lei 69/2000). Já se vê que esta avaliação é feita num momento posterior à da AAE. ( A AAE avalia os planos que sejam enquadramento para futura aprovação de projectos).
A sujeição a AIA está ligada, em regra, a certas actividades concretamente tipificadas e a limiares, abaixo dos quais não há, à partida, sujeição a AIA ( artigo 1.º/3 e anexos I e II do Decreto-Lei 69/2000). A rigidez desta formulação é atenuada pelos números seguintes ( números 4 e 5) desse artigo 1.º, que permitem que outras actividades ou, quanto às previstas nos anexo II, estas não atinjam os limiares, sejam, ainda assim, alvo de AIA.
Também o âmbito da sujeição a AIA está sujeito a limitações. A primeira refere-se a projectos destinados à Defesa Nacional ( artigo 1.º/6). A segunda consiste na possibilidade de haver dispensa do procedimento ( artigo 3.º, novamente do Decreto-Lei 69/2000). Essa dispensa deve-se fundar em circunstâncias verdadeiramente excepcionais, e é concedida por despacho conjunto do ministro responsável pela área do ambiente e do ministro da tutela.

Como se viu, esta análise ( ao nível de ambos os procedimentos) é prévia e condiciona a admissibilidade dos projectos dos particulares. Mas, aqui deparamos-nos com diferenças significativas entre os dois regimes, especialmente quanto ao grau de vinculatividade da decisão final da avaliação.
- Quanto à decisão de AIA ela pode ser de três tipos ( enfim, com o deferimento tácito seriam quatro): favorável ao licenciamento ou autorização; condicionalmente favorável e desfavorável. Assim, de acordo com o artigo 20.º do Decreto-Lei 69/2000, o acto final do procedimento complexo e a passagem à fase seguinte desse procedimento complexo, só podem acontecer se houver uma decisão ( a DIA) favorável ou condicionalmente favorável. Deve-se lembrar que o deferimento tácito também permite a passagem a fase seguinte do procedimento, embora, na minha opinião este deferimento tácito seja violador tanto do direito comunitário, como do direito interno, sendo contrário ao princípio da prevenção ( vejam-se, por exemplo, os artigos 66.º/2, a) da Constituição e 3.º, a) da Lei de Bases do Ambiente).
Mais, comina-se com nulidade todos os actos de execução, autorização ou licenciamente praticados ( quando sujeitos a AIA e dela não dispensados) sem ser ao abrigo de DIA incondicional ou condicionalmente favorável, ou deferimento tácito ( 20.º/3 do Decreto-Lei 69/2000).
- No âmbito de AAE, caso os planos e projectos a esse procedimento estejam sujeitos e dele não isentos, segue-se um precurso, em que, já definido o conteúdo da avaliação ( artigo 5.º), há um relatório ambiental ( artigo 6.º do Decreto-Lei 232/2007), seguido de uma fase de consultas ( artigo 7.º), terminando com uma decisão final, prevista no artigo 9.º do mesmo Decreto-Lei 232/2007. Ora, o que se diz aí é que a versão final do programa ou plano a aprovar tem apenas de ponderar o que resultou do relatório ambiental e das consultas. Assim, a vinculatividade só existe se vista como obrigatoriedade de ter em conta esses resultados.
Parece possível fazer-se um paralelismo desta diferença com a distinção entre os pareceres obrigatórios e vinculativos e os não vinculativos.
Enquanto a AIA seria obrigatória e vinculativa ( no sentido de que essa decisão condiciona o resto do procedimento, e se impõe aos orgãos que sejam competentes para a licenca ou autorização do projecto), já a AAE seria, por sua vez, obrigatória e não vinculativa, uma vez que, como se viu, a posição emitida no relatório e nas consultas não condiciona a decisão sobre a aprovação da versão final. Gera unicamente a obrigação de ter em conta esses elementos. Há, neste caso, alguma margem de discricionaridade do orgão decisor. Mas, também me parece que será exigível uma especial fundamentação sempre que seja tomada uma decisão com base numa solução incompatível ou que se afaste muito do que resulte dos elementos da decisão final de AAE.

Como já se deu a entender, estes instrumentos são concretizações impostas pelo princípio da prevenção.
De facto, tanto a AIA, como a AAE têm por finalidade evitar lesões ambientais, através de um controlo prévio de projectos, que sejam susceptíveis de causar essas lesões. Esta antecipação é fundamental, dada a perenidade dos recursos naturais, da irreversabilidade de algumas lesões, ou mesmo da mera dificuldade de reparação de eventuais lesões.
Como se sabes, no que à Natureza diz respeito, existe grande imprevisibilidade. O minímo que a Administração pode fazer é controlar os projectos que a experiência revela serem susceptíveis de causar danos ao meio-ambiente.
O facto, de tanto as grandes opções ( vertidas nos planos e nos programas), numa primeira fase, como as pequenas e concretas ( dos projectos), numa segunda fase, seram alvo de controlo da Administração reduz, significativamente, o risco de ocorrência de prejuízos para o meio-ambiente.
Há assim um duplo controlo, ou uma dupla triagem, dos projectos que tenham potencial poluidor.
No entanto, verifica-se ainda uma estranha incoerência no regime da AIA. É que sendo a sujeição a AIA um instrumento essencial do princípio da prevenção, não se percebe porquê se vem depois a consagrar uma solução tão contrária a esse princípio, admitindo-se o deferimento tácito ( 19.º e 20.º/1 do Decreto-Lei 69/2000).
Recorde-se ainda, que, como nota Vasco Pereira da Silva, estes procedimentos são também instrumentos de outros princípios de Direito do Ambiente, como o princípios do desenvolvimento sustentável e do aproveitamento racional dos recursos disponíveis ( artigos 66.º/2, corpo do artigo e alínea d) do mesmo artigo 66.º/2 da CRP, quanto ao aproveitamento racional dos recursos . Ainda o artigo 3.º, alínea b) da LBA).
De facto, a vertente ambiental não é a único factor a ter em conta na tomada de decisões pela Administração. Isto é visível no artigo 9.º, alínea d) da CRP. O crescimento económico e o aumento do bem-estar social são também bastante importantes e desejáveis, mas não a qualquer custo. O que tem de haver é um equilíbrio entre as necessidades económicas e as ambientais ( num género de análise custos/benefícios). Esta exacta delimitação e controlo é feita também ao nível destes procedimentos.

Quanto ao regime procedimental propriamente dito, existem algumas diferenças inerentes aos diferentes objectos das avaliações. Como se viu, ambos os diplomas definem o seu âmbito de aplicação ( artigo 3.º do Decreto-Lei 232/2007 e 1.º/2 a 5 do Decreto-Lei 69/2000), e prevêm isenções ( artigo 4.º do Decreto-Lei 232/2007), exclusões ( artigo 1.º/6 do Decreto-Lei 69/2000) e dispensa de procedimento ( artigo 3.º do Decreto-Lei 69/2000).
Estes procedimentos têm várias subfases, implicam a coordenação de várias entidades, prevêem a consulta e participação dos cidadãos, individualmente ou em organizações, e prevêem também consultas a outras entidades, sendo todas estas intervenções ponderadas na decisão final.

Relativamente à coordenação dos dois procedimentos, deve-se atentar no artigo 13.º do Decreto-Lei 232/2007. Assim, resulta que o âmbito do Estudo de Impacte Ambiental ( EIA), deve ser definido tendo em conta os resultados da AAE, podendo a fundamentação deste EIA, para efeitos de AIA, aproveitar os elementos contidos no relatório ambiental ou declaração ambiental, se estes ainda se revelarem adequados e actuais.
Consequentemente, também a decisão final de um procedimento de AIA pode remeter para o conteúdo e conclusões desses elementos da avaliação dos planos ( no âmbito de AAE).
Concluindo, a sujeição a AAE não afasta a necessidade de AIA. O que pode suceder é que os estudos e resultados de AAE, sendo detalhados, completos, concretos e actuais, vêm facilitar depois o procedimento de AIA.

Concluindo, pode dizer-se que estes procedimentos são instrumentos necessários para uma desejável actuação preventiva no Direito do Ambiente. A AAE actua ao nível dos projectos e planos de dimensão maior, mais geral, enquanto que a AIA incide já sobre os projectos concretos, e pode ter já em conta a triagem operada pela AAE, isto se estas avaliações não ocorrerem simultaneamente ( artigo 13.º/1 do Decreto-Lei 232/2007).