Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica vs. Avaliação de Impacto Ambiental de Projectos

A avaliação do impacto ambiental de projectos e a avaliação de impacto ambiental estratégica estão reguladas por diferentes diplomas, afigurando-se estes dois elementos normativos como importantes pontos de partida para estabelecer a destrinça entre os dois regimes em causa. A primeira (doravante, AIAP) consta do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio (alterado pelo Decreto-lei n.º 74/2001, de 26 de Fevereiro, pelo Decreto-Lei n.º 69/2003, de 10 de Abril, pela Lei n.º 12/2004 e, finalmente, pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro); a segunda (doravante, AIAE) é regulada pelo Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho. A AIAE e a AIAP consistem em procedimentos administrativos especiais. Os procedimentos administrativos especiais em matéria ambiental destinam-se, como refere o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA (referindo-se, contudo, apenas à AIAP, único regime vigente ao tempo da redacção do seu manual), a verificar as consequências ecológicas de um determinado projecto ou plano/programa, procedendo à ponderação das respectivas vantagens e inconvenientes em termos de repercussão no meio ambiente.
Entende o mesmo Autor que estes regimes se afiguram como mecanismos jurídicos de concretização dos fins estatais em matéria ambiental e de qualidade de vida, sendo a expressão máxima do princípio da prevenção, na medida em que permite evitar ou acautelar possíveis lesões futuras ao meio ambiente. Na nossa primeira intervenção neste “blog” tivemos oportunidade de contestar a própria pertinência jurídica do designado “princípio da prevenção” (ou da precaução). Pela nossa parte, a Administração Pública pautar-se-á pelo princípio da proporcionalidade, o qual fornece, a meu ver, uma resposta adequada quanto ao exercício das suas competências em matéria ambiental. Para além da questão dogmática, não contestamos, porém, a utilidade dos regimes de AIAP e de AIAE.
A consagração do regime da AIAE justificou-se pela necessidade de evitar que a avaliação ambiental tivesse lugar num momento em que as possibilidades de tomar diferentes alternativas de desenvolvimento eram muito restritas, de acordo com a aplicação do regime da AIAP. Com efeito, não era raro verificar que a decisão acerca das características de um determinado projecto se encontra previamente condicionada por planos ou programas nos quais o projecto se enquadra, esvaziando de utilidade e alcance a própria avaliação de impacte ambiental a realizar.
O diploma em análise consiste no acto de transposição da Directiva 2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, que prevê a avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente. Através da Directiva, pretendem as instituições comunitárias assegurar que, através da adopção de um modelo procedimental e da participação do público e de entidades com responsabilidades em matéria ambiental, as consequências ambientais de um determinado plano ou programa produzido ou adoptado por uma entidade pública são previamente identificadas e avaliadas durante a fase da sua elaboração e antes da sua adopção. Esta matéria foi ainda objecto do Protocolo de Kiev relativo à avaliação ambiental estratégica num contexto transfronteiriço. É ainda assegurada a aplicação da Convenção de Aahrus, de 25 de Junho de 1998, aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.º 11/2003, de 25 de Fevereiro, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 9/2003, de 25 de Fevereiro, e bem assim transposta para a ordem jurídica interna a Directiva n.º 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio, que estabelece a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente.
A avaliação do impacto ambiental de planos ou programas pode ser entendida como um programa integrado no procedimento de tomada de decisão, visando incorporar os valores ambientais na referida decisão. A AIAE consiste num processo contínuo e sistemático que tem lugar a partir de um momento inicial do processo decisório público, de avaliação da qualidade ambiental de visões alternativas e perspectivas de desenvolvimento incorporadas num planeamento ou numa programação que vão servir de enquadramento a futuros projectos, assegurando a integração global dos factores biofísicos, económicos, sociais e políticos relevantes. A realização de uma avaliação do impacto ambiental estratégica garante que os efeitos ambientais são aquilatados durante a elaboração dos planos ou programas e antes da sua aprovação, contribuindo, deste modo, para a adopção de soluções inovadoras mais eficazes e sustentáveis e de medidas de controlo que evitem ou reduzam efeitos deletérios significativos no ambiente decorrentes da execução do plano ou programa. Os planos e programas objecto da AIAE nos termos do Decreto-Lei n.º 232/2007 encontram-se definidos nos artigos 1.º, 1, 2.º, alínea b) (sub-alíneas i)e ii)) e 3.º, 1 (nas suas diferentes alíneas: a) a c)). De acordo com o disposto no n.º 2 do art. 3.º do citado diploma, compete à entidade responsável pela elaboração do plano ou programa averiguar se o mesmo se encontra sujeito a AIAE, sendo que tal averiguação pode ser fundada em consultas promovidas pela mesma entidade junto de autoridades com atribuições em matéria ambiental (n.º 3 do citado preceito). Os pareceres destas entidades deverão ser produzidos em 20 dias (mesmo número), não tendo a entidade responsável pela elaboração dos planos ou programas que considerar os pareceres que sejam emitidos intempestivamente (n.º 4). O n.º 8 do inciso legal em análise impõe que o procedimento previsto no diploma de AIAE seja observado ainda que legislação específica exija a realização de avaliação ambiental em moldes diferentes dos consagrados naquele diploma. Apesar de se estabelecer a primazia do procedimento constante do Decreto-Lei 232/2007 (o que consubstancia, a meu ver, uma revogação dos preceitos da legislação especial que estabeleçam procedimentos distintos), a aplicação do regime de AIAE não prejudica o cumprimento das obrigações cominadas pela legislação específica.
Compete ainda à entidade responsável pela elaboração dos planos ou programas a delimitação do âmbito da avaliação de impacto ambiental a realizar bem como determinar o alcance e nível de pormenorização da informação a incluir no relatório ambiental, em conformidade com o teor do n.º 1 do art. 5.º, solicitando parecer quanto a essa delimitação a entidades com atribuições ambientais (n.º 3). O n.º 2 do mesmo artigo salvaguarda da necessidade de avaliação de impacto ambiental os planos e programas integrados em sistemas de planos ou programas cujos eventuais efeitos ambientais sejam mais adequadamente avaliados a propósito da avaliação ambiental de planos ou programas situados em níveis diferentes desse sistema. Por razões de economia de actos e celeridade processual, impõe o n.º 5 do art. 5.º que as entidades com atribuições em matéria de ambiente ouvidas cumulem este parecer com o parecer sobre o alcance de informação a incluir no relatório ambiental (previsto no art. 5.º, 3). Estes pareceres devem ser apresentados no prazo de 20 dias (n.º 4).
Juntamente com o plano ou programa sujeito a avaliação de impacto ambiental, a entidade responsável deve redigir um relatório ambiental, nos termos do art. 6.º, no qual identifica, descreve, e avalia os eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes da aplicação do plano ou programa, as suas alternativas razoáveis que tenham em conta os objectivos e o âmbito de aplicação territorial respectivos, devendo o relatório conter as menções obrigatórias vertidas nas diversas alíneas a) a i). O relatório ambiental e os resultados das consultas a entidades com competência ambiental e a outros Estados-membros (artigos 7.º e 8.º) deverão ser sopesados aquando da tomada da decisão final (assim: art. 9.º). o art. 11.º estabelece ainda mecanismos de controlo do impacto ambiental dos planos ou programas aquando das respectivas execuções.
Os direitos de participação procedimental consagrados nos regimes de avaliação de impacto ambiental (entenda-se: AIAE e AIAP) concretizam o disposto na Convenção de AAHRUS e a Directiva n.º 2003/35/CE (a que nos referimos supra). Estes elementos normativos reificam uma ideia de “legitimidade (das formas de actuação da Administração) pelo procedimento” cunhada por LUHMANN. O diploma em análise prevê a participação do público no procedimento de avaliação ambiental antes da decisão de aprovação dos planos e programas, tendo em vista, como expressamente refere o preâmbulo do Decreto-Lei, a sensibilização do público para as questões ambientais no exercício do seu direito de cidadania (contestamos a utilização da locução “direito de cidadania”, na medida em que a cidadania é um estatuto jurídico-político no seio do qual se divisam diversas posições jurídicas activas, diversos direitos), bem como a elaboração de uma declaração final, de conteúdo igualmente público, que relata o modo como as considerações finais foram espelhadas no plano ou programa objecto de aprovação.
O diploma de AIAE opera ainda a necessária articulação com o regime jurídico da avaliação de impacto ambiental dos projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente, articulação que visa conferir coerência e racionalidade ao sistema de avaliação da dimensão ambiental dos projectos, procurando evitar a desarmonia e contradição de avaliações.
O Decreto-Lei 232/2007, de 15 de Junho estabelece claramente que a AIAP e a AIAE assumem funções distintas: a primeira apresenta uma função de avaliação do impacte dos projectos tal como concebidos in concreto; a segunda tem uma função estratégica no sentido de análise das grandes opções.
Pode acontecer que, no âmbito da AIAE, sejam produzidos elementos aproveitáveis em sede de AIAP que se insiram nos planos e programas em causa. Nesta senda, comina-se o dever de ponderar o resultado da AIAE na decisão final de um procedimento de AIA relativo a um projecto que concretize opções tomadas em sede do referido plano ou programa. A AIAE não é, porém, à luz do regime sub judice, vinculativa da ponderação a fazer em sede de AIAP, devendo, não obstante, a Administração Pública justificar uma eventual divergência entre tal avaliação ambiental e a decisão do procedimento de AIAP. Por outras palavras, ao invés de estabelecer pura e simplesmente um dever legal nos termos do qual a Administração se deve conformar com a avaliação ambiental prévia, impende sobre aquela um dever de especial fundamentação, cuja realização funcionará como indício para efeitos da sindicância da validade e legalidade da actuação administrativa.
O art. 13.º do Decreto-lei da AIAE opera apenas a articulação do seu regime com o da AIAP se, no momento da preparação dos planos ou programas, já se tiverem em vista o desenvolvimento de um projecto público ou privado em concreto (fazendo apelo à “littera”, estão em causa “projecto[s] previsto[s] de forma suficientemente detalhada em plano ou programa submetido a avaliação ambiental nos termos do presente decreto-lei”). Estes deverão ser enquadrados, de forma detalhada, em plano ou programa, devendo realizar-se as respectivas avaliações de impacto ambiental (do plano/programa e do projecto) em simultâneo (n.º 1). Se estiver em causa um projecto que não tenha sido considerado e integrado em plano ou programa, ressalva o n.º 2 do art. 1.º que a realização da avaliação de impacto ambiental prevista no Decreto-Lei 232/2007 não prejudica a aplicação do regime de avaliação de impacto ambiental regulada pelo Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio.
A AIAP é regulada pelo Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, na redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro. Como refere o n.º 1 do art. 1.º, este diploma transpõe para a ordem jurídica portuguesa a Directiva n.º 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho, com as alterações introduzidas pela Directiva n.º 97/11/CE, do Conselho, de 3 de Março, e pela Directiva n.º 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio.
Os projectos sobre os quais deverá recair a avaliação de impacto ambiental nos termos do diploma em apreço são os definidos na al. o) do art. 2.º em conjugação com o já citado n.º 1 do art. 1.º. Assim sendo, estão sujeitos a avaliação de impacto ambiental todos os empreendimentos (obras ou qualquer outra intervenção no meio natural ou na paisagem, incluindo as intervenções destinadas à exploração de recursos naturais) privados e públicos. Os projectos sujeitos a AIA são os tipificados no anexo I e os enunciados no anexo II do diploma , nos termos do n.º 3 do art. 1.º, sendo, no entanto, possível proceder-se a AIA de projectos elencados no anexo II mas não abrangidos pelos limiares nele fixados , que sejam considerados, por decisão da entidade licenciadora ou competente para a autorização do projecto, susceptíveis de provocar impacto ambiental significativo em função da sua localização, dimensão ou natureza, de acordo com os critérios estabelecidos no anexo V (n.º 4). São ainda sujeitos a AIA os projectos que, em função da sua localização, dimensão ou natureza sejam considerados, por decisão conjunta do membro do Governo competente na área do projecto em razão da matéria e do membro do Governo responsável pela área do ambiente, como susceptíveis de provocar um impacto significativo no ambiente, de acordo com os critérios constantes do anexo V (n.º 5).
A AIAP terá lugar em momento prévio à autorização ou licenciamento dos projectos.
O art. 4.º do mesmo diploma fixa os objectivos fundamentais da AIAP, a saber: obter uma informação integrada dos possíveis efeitos directos e indirectos sobre o ambiente natural e social dos projectos que lhe são submetidos; prever a execução de medidas destinadas a evitar, minimizar e compensar tais impactes de modo a auxiliar a adopção de decisões ambientais sustentáveis, garantir a participação pública e a consulta dos interessados na formação de decisões que lhes digam respeito (esta formulação utilizada pela lei não é incontroversa, em face do teor da Lei de Acção Popular e participação procedimental), privilegiando o diálogo e o consenso no desempenho da função administrativa; avaliar os possíveis impactes ambientais significativos decorrentes da execução dos projectos que lhe são submetidos, através da instituição de uma avaliação, a posteriori (pós-avaliação, cujo regime consta do art. 27.º e seguintes), dos efeitos desses projectos no ambiente, com vista a garantir a eficácia das medidas destinadas a evitar, minimizar ou compensar os impactos previstos.

Aluno n.º 15037 – 3.º post