8ª tarefa - Plano especiais

O planeamento é uma actividade que tem como fim a emanação de um plano, este é assim o produto dessa actividade. O planeamento é um processo complexo de elaboração, execução, monotorização e avaliação da utilização dos solos, trata-se de um conceito mais abrangente. O plano é, por sua vez, um instrumento de gestão do território, entendido como realidade escassa, única e situada. Através desta distinção compreende-se que possa haver planeamento sem plano e até mesmo depois do plano.
Hoje, a Lei n.º 48/98 de 11 de Agosto e o Decreto-lei n.º 380/99 de 11 de Setembro tipificam uma série de figuras planificatórias que disciplinam a ocupação, uso e transformação dos solos, e, definem os princípios jurídicos que se devem verificar.
A Lei n.º 48/98 de 11 de Agosto e o Decreto-lei n.º 380/99 de 11 de Setembro instituíram um sistema de gestão territorial em que assenta a política de ordenamento do território e de urbanismo, o qual se organiza num quadro de interacção coordenada nos âmbitos nacional (PNPOT, PS e PE), regional (PROT) e municipal (PIOT, PDM, PU e PP). Assim, o sistema de gestão territorial é integrado por um conjunto de planos que têm como finalidade a concretização dos âmbitos nacional, regional e municipal de um tal sistema.

Os planos têm essencialmente quatro funções, são elas: (1) a de inventariação da realidade ou da situação existente; (2) a de conformação do território; (3) a de conformação do direito de propriedade só solo; (4) e a de gestão do território.

Os planos podem ser tipificados segundo os critérios da finalidade, territorial, do grau analítico de previsões, e da eficácia jurídica.
Segundo o critério da finalidade, os planos especiais (os que nos interessa aqui falar) visam a tutela de institutos públicos específicos através do estabelecimento de regiões de salvaguarda de recursos e valores naturais, tal como dispõem os artigos 42.º/1 e 2 do Decreto-Lei n.º 380/99 e 8.º/d) da Lei n.º 48/98.
Segundo ALVES CORREIA, os planos especiais “visam a tutela de interesses públicos específicos, através do estabelecimento de regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, de modo a assegurar a permanência dos sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território”. Isto é, nos planos especiais tem-se em consideração todas as realidades ambientais e o seu impacto potencial e definem-se os usos e o regime de gestão do espaço compatíveis com a salvaguarda desses recursos e valores naturais.

Questão controversa é a da natureza dos planos. Para FORSTHOFF o plano é entendido como um instituto “sui generis”, para este autor a qualificação jurídica de plano deve depender de problemas de protecção jurisdicional do particular.
A posição que se adopta é a de que os planos com eficácia plurisubjectiva são configurados como actos de conteúdo variado e heterogéneo. O seu conteúdo documental é composto por duas partes, a parte escrita que é um regulamento, e a parte desenhada, gráfica.
A parte regulamentar dos planos contém uma natureza essencialmente normativa uma vez que goza de generalidade e abstracção, este regulamento contém o regime da utilização do uso dos solos, através da sua classificação e da sua qualificação.

O procedimento de formação de todos os planos territoriais rege-se por três princípios, o princípio da colaboração, o princípio da participação, e, o princípio da justa ponderação e superação de conflitos.
A este propósito é de salientar que tendo em conta o disposto no artigo 65.º/5 da Constituição, são titulares do direito de participação não apenas os proprietários dos solos ou os proprietários de outros direitos reais que incidam sobre um imóvel sito no âmbito espacial da aplicação de um certo plano, mas também todos os sujeitos que tenham um interesse económico ou social bem como todos os cidadãos preocupados com a qualidade de vida e ambiental do sítio onde vivam.
O direito à participação pressupõe que os interessados dêem informações à Administração sobre a elaboração do plano, e, a Administração deve, em contrapartida, fornecer aos interessados todas as informações relevantes sobre a evolução do procedimento de elaboração do plano. Trata-se de um dever de informação por parte da Administração, sendo que as entidades públicas têm também o dever de ponderar todas as observações, sugestões e reclamações apresentadas pelos particulares.
Este direito pressupõe também uma obrigação por parte da Administração de responder às observações e pedidos de esclarecimento, bem como uma obrigação de fundamentação de opções tomadas (quanto ao dever de resposta e de fundamentação cf. artigo 48.º/4-8 do Decreto-Lei n.º 380/99).

Nas relações entre os planos têm sido tradicionalmente apontados como critérios de resolução de conflito de normas: (1) o critério cronológico, segundo o qual a lei nova revoga a antiga; (2) o critério da especialidade, onde a lei especial prevalece sobre a lei geral; (3) o critério da hierarquia, segundo o princípio de que a lei superior prevalece sobre a lei inferior; (4) e o critério da competência, baseado na repartição constitucional e legal de competências normativas. Contudo, nenhum destes critérios ou princípios se aplicam “qua tale”.
Desta forma, surgem princípios que permitem regular as relações entre os planos.
O princípio da hierarquia é o princípio mais importante que disciplina as relações entre os vários instrumentos de gestão territorial. Deve ser entendido em termos gerais, de forma flexível ou mitigada (nas palavras de VASCO PEREIRA DA SILVA uma tal hierarquia enfraquecida) devendo ser conjugado com o princípio da coordenação das intervenções das várias entidades responsáveis pela elaboração e aprovação dos diferentes planos (cf. artigos 20.º a 22.º do Decreto-Lei n.º 380/99).
Este princípio não tem, nos casos em que comanda as relações entre diferentes tipos de planos, a mesma força vinculativa, impondo ou que o plano inferior consagre disposições conformes às do plano superior, ou limitando-se a exigir que o plano inferior respeite as disposições do plano superior, determinando apenas que não contenha disposições contrárias ou incompatíveis.
Outro princípio é o da contra-corrente que se concretiza pela obrigação de o plano hierarquicamente superior e mais amplo tomar em consideração as disposições de um plano hierarquicamente inferior e abrangente de uma área mais restrita. Este princípio tem também uma função preventiva.
Por fim, o princípio da articulação caracteriza-se pela obrigação de compatibilização recíproca entre planos que não estão subordinados ao princípio da hierarquia, o qual se traduz na proibição da coexistência de planos que contenham disposições contraditórias. Rege as relações entre os planos sectoriais e os planos especiais que incidem sobre a mesma área territorial.

Cabe agora analisar em pormenor de que forma se relacionam os planos especiais com os demais.
. Quanto ao PNPOT, trata-se de uma relação comandada pelo princípio da hierarquia, na modalidade da compatibilidade, pois o PNPOT é um plano de directivas.
. As relações entre os PS e PROT com os PE são também regidas pelo princípio da hierarquia na modalidade de compatibilidade, ou seja, os PS e os PROT prevalecem sobre os PE (cf. artigo 23.º/2 do DL). Mas o preceito apresenta uma ressalva, o n.º 2 do artigo 25.º permite aos PE alterarem ou revogarem os PS e PROT já existentes, logo, o princípio da hierarquia não é absoluto nem rígido.
. Nas relações entre PE e Planos Municipais de Ordenamento do Território (inclui o PIOT, PDM, PU e PP) o princípio da hierarquia surge na modalidade de conformidade, segundo o disposto no artigo 24.º/4 do DL.
Daqui decorre que aos planos especiais assiste uma “preferência legislativa” no sentido de lhes ser atribuída a possibilidade de alterar e revogar planos pré-existentes que não estejam em conformidade com as disposições que visam.