1ª Tarefa: Prevenção vs. Precaução

A Constituição da República Portuguesa, ao tutelar as questões ambientais, fá-lo não só de acordo com uma dimensão objectiva, enquanto tarefa fundamental do Estado, nos termos do seu art. 9º al. d) e e), mas também de acordo com uma dimensão subjectiva, enquanto direito fundamental, nos termos do art. 66º. Esta consagração do direito ao ambiente nesta dupla perspectiva implica que os princípios e valores ambientais sejam considerados como bens jurídicos fundamentais que, além de estarem patentes na aplicação quotidiana do Direito, não podem ser afastadas pelos poderes públicos.
O art. 66º da Constituição vem, para concretizar subjectiva e materialmente o alcance do direito ao ambiente, estabelecer vários princípios, nos quais se insere o princípio da prevenção. Nos termos desta disposição, “para assegurar o direito ao ambiente (…), incumbe ao Estado (…): a) prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão”. Esta prevenção justifica-se devido aos crescentes factores de risco para a Natureza presentes na sociedade de hoje em dia, e tem como objectivo evitar lesões do meio-ambiente. Para isso, este princípio, como o próprio nome indica, age em antecipação a situações de risco, potencialmente perigosas, utilizando os meios mais adequados para, como diz VASCO PEREIRA DA SILVA, afastar a sua verificação ou minorar as suas consequências. Entendido de um ponto de vista restritivo, o princípio da prevenção tem como finalidade evitar perigos imediatos e concretos (numa lógica imediatista), ao mesmo tempo, evitar lesões futuras (numa lógica prospectiva de antecipação de acontecimentos futuros) e, por outro lado, antecipar acontecimentos susceptíveis de lesar o ambiente, quer provenientes de causas naturais, quer de condutas humanas.
Esta noção de prevenção stricto sensu tem vindo a ganhar importância entre a doutrina e, simultaneamente, tem-se assistido à autonomização de um princípio da precaução, de conteúdo amplo. Tanto é assim que este princípio está especialmente consagrado no Tratado de Roma (TCE), no seu art. 174º n º 2, que estabelece que “a política da comunidade (…) basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva”: o princípio da precaução encontra-se expressamente autonomizado do princípio da prevenção, tenho por isso alcance e conteúdo diferente. Entre nós, a autonomização do princípio da precaução é defendida por ANA GOUVEIA MARTINS e por CARLA AMADO GOMES, para as quais o núcleo do seu conteúdo consiste no facto de se deverem tomar as medidas necessárias para impedir a verificação do efeito, face à ameaça de danos irreparáveis para o ambiente, e ainda que na ignorância de provas científicas que estabeleçam um nexo de causalidade entre “acto” e “efeito/dano”, sendo esta premissa um imperativo de gestão antecipada de riscos ambientais, menos onerosa a longo prazo e coerente com o princípio da solidariedade intergeracional.
A meu ver, não considero preferível a noção do princípio da precaução como princípio autónomo: ainda que se possa considerar a existência de diferenças de conteúdo (ou melhor dizendo, diferenças quanto à amplitude do conteúdo), considero, seguindo a doutrina de VASCO PEREIRA DA SILVA, que se deve optar pela construção de uma noção ampla do princípio da prevenção, devendo incluir-se no seu conteúdo lato o próprio conceito de risco.
Em primeiro lugar, linguisticamente, embora haja entre as duas noções (de prevenção e de precaução) uma identidade vocabular, esta é ténue e apenas introduz incerteza quanto aos conceitos a concretizar pelos juristas. Se a prevenção está associada a uma ideia de antecipação a situações de risco para o ambiente, a precaução deverá significar cautela, ou seja, uma diligência agravada que o agente que actua num determinado “ambiente” deverá ter, no exercício da sua actividade, quando exista risco de lesar o meio-ambiente. Ora este ónus da prova, o qual deverá consistir numa garantia de inexistência de lesão ambiental, e que se afigura como corolário da autonomização do princípio da precaução, revela-se, assim como refere VASCO PEREIRA DA SILVA, manifestamente excessivo, visto que o risco zero em matéria ambiental é uma realidade inatingível, e que pode funcionar como factor inibidor de qualquer actuação modificadora, indo contra a própria ratio da tutela ambiental.
Em segundo lugar, tendo em conta o acima mencionado quanto à inexistência do risco zero e a noção do princípio da precaução, este não deverá actuar na ausência de provas científicas quanto à existência de um nexo de causalidade entre o facto (decorrente de uma qualquer acção humana) e os efeitos danosos em matéria ambiental: ainda que seja difícil a determinação deste necessário nexo de causalidade, para a determinação da responsabilidade civil nestas situações, isso não pode significar um total abandono da lógica causal em matéria ambiental. No entanto, e devido precisamente a esta dificuldade, poder-se-á estabelecer uma presunção de causalidade a favor de quem esteja em condições de ter provocado danos lesivos do ambiente, ou introduzir alguma flexibilidade nos critérios de determinação do nexo causal, vindo esta ideia de encontro a uma concretização do princípio da prevenção em sentido amplo, em matéria de responsabilidade civil ambiental.
Em terceiro lugar, creio que se deve optar pelo princípio da prevenção em sentido amplo, nem que seja por uma razão de coerência com a sua consagração constitucional: tendo como base, fundamento e limite a letra da Constituição, e sendo uma concretização do direito fundamental ao ambiente, o princípio da prevenção, entendido lato sensu como o dever de evitar lesões para o meio-ambiente, deverá ser concretizado de acordo com o princípio da proporcionalidade, e de acordo com o próprio regime dos arts. 17º e 18º da Constituição.
Assim, seguindo a posição de VASCO PEREIRA DA SILVA, defendo, por todos os motivos expostos, uma concepção ampla do princípio da prevenção, incluindo no seu conteúdo quer os perigos e acontecimentos naturais como as actuações potencialmente danosas e os riscos humanos, quer a antecipação de lesões ambientais de carácter actual ou futuro, de acordo com o princípio da proporcionalidade e com critérios de razoabilidade.