Prevenção vs Precaução

Prevenção x Precaução

A fronteira entre os dois princípios tem que ser traçada partindo da caracterização do princípio da prevenção, distinguindo a acepção ampla da acepção restrita. Neste trabalho pretendo distinguir os dois conceitos, definindo o âmbito de aplicação de cada um deles mas sem abordar especificamente a questão da autonomização do princípio da precaução, sob pena de abordar outro tema proposto.

Princípio da Prevenção:

É um princípio de extrema relevância no Direito do Ambiente.
Tem como finalidade evitar lesões do meio-ambiente. Como suas consequências surgem:
1. A necessidade de antecipação de situações potencialmente perigosas, de origem natural ou humana, capazes de pôr em riscos componentes ambientais, de modo a permitir a adopção dos meios mais adequados para afastar a sua verificação ou, pelo menos, minorar as suas consequências e
2. A tomada de medidas destinadas a evitar a produção de efeitos danosos para o Ambiente (distinguindo-se, a este nível, da reacção a lesões ambientais).
Entendido desta forma, o princípio da prevenção destina-se a:
• Evitar perigos imediatos e concretos, de acordo com uma lógica imediatista e actualista (acepção restrita do princípio da prevenção).
• Afastar eventuais riscos futuros, mesmo que ainda não ainda não inteiramente determináveis, de acordo com uma lógica mediatista e prospectiva, de antecipação de acontecimentos futuros. Desta forma, o princípio da prevenção permite antecipar situações susceptíveis de lesar o Ambiente, quer sejam provenientes de causas naturais, quer de condutas humanas (acepção ampla do princípio da prevenção).

Actualmente, assiste-se ao desenvolvimento de uma tendência doutrinária que reconduz a acepção restrita ao princípio da prevenção e procede à autonomização, através da acepção ampla, do princípio da precaução. Esta distinção surge em vários textos de Direito Internacional Público e, a nível Comunitário, está presente no art. 174º/2 TCE que prevê os princípios da precaução e da acção preventiva como base da política da Comunidade Europeia.

Princípio da Precaução:

De acordo com Carla Amado Gomes, o princípio da precaução é “a nova coqueluche do Direito do Ambiente”.
O princípio da precaução tem, como uma das suas características mais marcantes, a protecção do Ambiente apesar da incerteza científica. Decorrendo do princípio do desenvolvimento sustentável e, na sua sequência, do princípio da solidariedade intergeracional, que o Homem deve preservar os recursos ambientais, não só em nome das gerações presentes, como das futuras, o princípio da precaução alerta para a necessidade de antecipar danos que podem vir a revelar-se irreversíveis.
A fórmula básica deste princípio é a de que a necessidade de protecção dos bens ambientais proíbe a intervenção (ou impõe a intervenção) ainda que não haja certeza científica, nem quanto aos seus efeitos, nem quanto à relação de causalidade entre aquele e estes. Elucidativo quanto a este aspecto é o ponto 1 do Anexo I à Final Declaration of the first european «Seas at risk» Conference (promovida por várias ONG de defesa do Ambiente em 1994 e que teve lugar em Copenhaga).
Outra ideia comummente associada ao princípio da precaução é a da inversão do ónus da prova em relação aos agentes potencialmente poluidores. Assim, previamente ao desenvolvimento de uma intervenção (por exemplo, a instalação de um novo complexo industrial), os agentes económicos teriam que demonstrar a sua inocuidade relativamente ao meio-ambiente.
De acordo com Carla Amado Gomes, este princípio terá surgido a nível internacional em 1987, no Protocolo de Montreal à Convenção de Viena para a protecção da camada do ozono. Esta e outras aparições da referência a este princípio levam muitos autores a considerá-lo princípio de Direito Internacional, ainda que por via costumeira, dado que grande parte dos documentos em que o princípio é referido não tem carácter vinculativo, integrando a soft law. Porém, parte da doutrina considera que não se está perante a emergência de um novo princípio de Direito Internacional, mas apenas perante um conjunto de comportamentos de índole predominantemente preventiva que variam de documento para documento e de Estado para Estado, conforme a vontade política.
A mesma Autora refere que o leit-motiv do surgimento da ideia de precaução foi a necessidade de travar os elevados níveis de poluição marinha provocados pelos Estados, embora pressupondo a capacidade de absorção dos poluentes. O segundo passo, no sentido do aprofundamento da ideia de prevenção, foi o de alargar a tutela preventiva a riscos não comprovados do ponto de vista científico.
Assim, a inovação do princípio da precaução face ao princípio da prevenção é a da extensão da atitude cautelar a riscos. Ou seja, enquanto a prevenção tradicional lida com uma ideia de probabilidade, a precaução cobre a mera possibilidade (e a descoberto de qualquer base de certeza científica).
Nesta formulação, a ideia de precaução é criticada por vários autores. A principal crítica é o irrealismo da ideia de precaução numa sociedade de risco. Com efeito, num tempo em que a técnica subverteu os processos normais de funcionamento dos ecossistemas, é impossível prevenir todos os danos. Por este motivo, o princípio da precaução tem sido matizado, apresentando um conteúdo variável principalmente no que respeita ao grau de dano potencial. Nesta problemática, têm que ser ponderados os sacrifícios que os Estados estão dispostos a fazer em nome da salvaguarda dos valores ambientais e da saúde humana. Deste modo, quanto mais rígida for a formulação do princípio, menor será o potencial dano exigível para “accionar o gatilho da atitude precaucionista”, e menores serão os indícios científicos a suportar as proibições impostas (ou as acções preventivas levadas a cabo). Por outro lado, a formulação estrita deste princípio, leva à paralisação de múltiplos sectores económicos em nome da salvaguarda do Ambiente e da saúde pública; gera problemas de legitimação dos Governos dos Estados para tomarem medidas (fortemente) restritivas da actividade económica perante a ausência de certezas mínimas sobre a necessidade daquelas (e sobre a proporcionalidade da aplicação dos seus parâmetros).
Carla Amado Gomes refere, a este propósito, que a ideia da precaução é o resultado da percepção da sociedade como sociedade de risco, de incerteza, de imprevisibilidade e que consiste numa “tentativa desesperada do criador para retomar o controlo da criatura por si fabricada”.
No Direito português, o princípio da precaução surge no Decreto-Lei 52/85, de 1 de Março (regulador dos poderes de actuação na ZEE) e no art. 274º/2 TCE. No que respeita à Constituição, não surge qualquer referência, o mesmo sucedendo com a Lei de Bases do Ambiente (Lei 11/87, de 7 de Abril).
Cabe neste contexto referir que o TJCE já se pronunciou sobre o conteúdo do princípio da precaução no caso “Peralta” (Processo C-379, in Colectânea de Jurisprudência do TJCE, 1994). Deste caso resulta que o TJCE afasta a vinculação directa dos Estados-Membros, pelo que, no entendimento do Tribunal, o princípio da precaução destinar-se-ia a estabelecer os objectivos da política comunitária em matéria de ambiente, não podendo os Estados ser responsabilizados pelo seu não acatamento. Além disto, dificilmente o princípio da precaução teria efeito directo, na medida em que dele não decorre qualquer obrigação clara, precisa e incondicional. Deste modo, só os regulamentos e as directivas podem vincular os Estados-Membros à implementação, não do princípio, mas dos deveres concretos que deles constarem e nos domínios a que eles se aplicarem.

Prevenção e Precaução:

A autonomização dos dois conceitos que leva a erigir em princípio a segunda realidade é criticada por grande parte da doutrina.
Por um lado, o Professor Vasco Pereira da Silva aponta críticas linguísticas, de conteúdo material e de técnica jurídica. As primeiras aconselham a integração do conteúdo do princípio da prevenção (ou da precaução) numa dimensão que permita abarcar acontecimentos naturais e condutas humanas susceptíveis de lesar o meio-ambiente, seja de forma actual ou futura. As segundas aconselham a que as flutuações de conteúdo do princípio da precaução sejam superadas pela recondução das preocupações inerentes à sua autonomização, ao “fundo mais sólido” do princípio da prevenção. As terceiras aconselham a que se reconduza o princípio da precaução ao princípio da prevenção para que, por esta forma, se alargue a tutela dos valores ambientais com base na previsão constitucional do princípio da prevenção. Para este Professor, há que adoptar um conteúdo amplo para o princípio da prevenção, incluindo neste a consideração de perigos naturais e de riscos humanos, de antecipação de lesões ambientais de carácter actual e futuro.
Carla Amado Gomes aponta como críticas ao “princípio” da precaução, a demagogia que aposta na exploração do sentimento de risco das sociedades contemporâneas; a sua banalização paradoxal, que significa que levado a sério, o mal chamado princípio da precaução, impede todo e qualquer desenvolvimento perante a miríade de riscos possíveis; a impossibilidade de exigir a prova da inocuidade de uma intervenção adequada, uma vez que a situação de incerteza (base deste princípio) exclui por definição o risco zero.


Bibliografia:
GOMES, CARLA AMADO, “Textos dispersos de Direito do Ambiente”, AAFDL, 2005.
SILVA, VASCO PEREIRA DE, “Verde cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente”, Almedina, 2005.