Operações Materiais Administrativas e o Direito do Ambiente

Tendo em conta o comando constitucional do art. 66º da Constituição da Republica Portuguesa, cabe ao Estado, como sua tarefa assegurar o direito ao ambiente, prevenindo e controlando actividades que afectem e degradem o património ambiental nacional, promovendo-o e assegurando o seu desenvolvimento e fruição.
Desta forma, o Governo, actuando enquanto administração, actua nas mais variadas formas de maneira a cumprir o preceito constitucional citado, dado ser à estrutura administrativa que cabe desenvolver as políticas de protecção e promoção ambientais, de acordo com as directrizes plasmadas na Lei 11/87, a Lei de Bases do Ambiente.
Nesta tarefa de protecção ambiental o governo pode emitir Regulamentos (art. 114º e segs. do Código de Procedimento administrativo), cujo conteúdo disciplinará a actuação de entidades públicas e privadas (ex.: Planos Especiais de Ordenamento do Território); pode também, através da sua actuação negocial, acordar com particulares no desenvolvimento de determinadas tarefas que tenham por objectivo uma melhor gestão dos recursos ambientais (ex.: Contratos-Programa) e, por último, na expressão do Professor Vasco Pereira da Silva, “o bom velho acto administrativo, ao qual cabe a parte de leão da actividade administrativa ambiental”, como licenciar actividades poluentes pesadas (nos termos do art. 1º, art. 2º al. i) e art. 9º do Decreto-Lei 173/2008 de 26 de Agosto que institui o regime de Prevenção e Controlo Integrados da Poluição).
Segundo a Professora Carla Amado Gomes, qualquer dos tipos de intervenções supra referidas têm natureza jurídica, situando-se num plano anterior à alteração da realidade de facto. Esta permanece intacta (O explorador de uma empresa poluente pesada “de grandes dimensões” só pode começar a explorar a mesma após a atribuição da respectiva licença ambiental) até à prática de actos materiais, até ao surgimento de actos que transformem a realidade física (a instalação da fábrica no terreno após decisão de atribuição de licença ambiental favorável).
Segundo esta autora, estaremos na presença de operações materiais administrativas que ganham autonomia no direito do ambiente sempre que envolvam mudanças no plano fáctico das quais possam decorrer consequências, positivas ou negativas, que afectem bens protegidos por normas de Direito do ambiente.
Desta forma, a par das figuras referidas acima, surge a figura da operação material administrativa, cuja vocação única é a produção de efeitos de facto.
É esta vocação que lhes dá autonomia, mesmo se da prática dos mesmos resultar reflexamente consequências jurídicas, mas a sua intenção genética não é a prática de actos jurídicos ou atribuição de direitos mas a alteração da realidade física.
A professora define-os como “ o conjunto de actos que visam exclusivamente produzir alterações na realidade física, praticados por entidades que desenvolvem a função administrativa no âmbito da prossecução dos seus objectivos”, visto que a administração encontra-se em permanente labor da sua actividade e os seus actos, não caracterizando actos jurídicos tipificados e nominados, não podem deixar de ser vistos a luz do direito como actos que produzem efeitos jurídicos, i.e., não se pode considerar que, por não serem actos administrativos stricto sensu, daí não derive consequências, posições jurídicas e obrigações várias por parte quer da administração quer do particular em matéria ambiental, não podendo estes actos serem considerados “inexistentes”.
Por exemplo, se ao abrigo do art. 4º do D.L. 173/2008 uma empresa poluente que se encontre tipificada no anexo I do diploma citado, que não se encontre sujeito ao regime de prevenção e controlo integrados da poluição por ter fundamentadamente referido não se encontrar em condições de exploração mas, de facto, se encontrar a exercer a sua actividade de forma abusiva prejudicando o ambiente, quer emitindo mais gases de estufa que o permitido ou poluindo um rio circundante de forma significativa (art. 6º do D.L. 173/2008), a administração deve proceder às acções necessárias para fazer cessar a situação, selando as instalações até a emissão, ou não, da licença; assim como em casos de destruição de habitats da Rede Natura, impedir materialmente a continuação de tais actos lesivos da avifauna.
Estes exemplos referem-se a actividades materiais administrativas que visam promover, corrigir ou impedir condutas lesivas do meio ambiente.
Contudo, esta actividade administrativa material pode ser lesiva do ambiente, quando obrigada legalmente à prática material de um acto e não o executa, como por exemplo despejar resíduos de um hospital numa ribeira nas proximidades do mesmo em vez de num sítio adequado ou quando para se iniciar um procedimento de Potencial Interesse Nacional de Importância Estratégica, a administração proceder a negociações informais com um interessado em vez de proceder a concurso público para desta forma proceder a negociações formais e credibilizar idoneamente o interessado.
Desta forma, sendo tais acções desvaliosas, importa fixar o seu vício porque, uma vez que a seria uma incoerência a ordem jurídica deixar passar uma violação de direitos e interesses legalmente protegidos só porque a acção em si não é um acto administrativo como indicado no art. 120º e segs. do CPA.
É de interrogar se, por esta lógica argumentativa não será estranho afirmar que uma conduta material lesiva por não ter forma não é desvaliosa mas se tiver forma e for desvaliosa já o é mesmo violando os mesmos princípios jurídicos e direitos fundamentais?
Desta forma, como violação de um direito fundamental, o direito ao ambiente, e como consequência lógica do sistema, esta operação material deve ser inválida nos termos do art. 133º do CPA, nº2 alínea d).
Assim, sempre que for identificável um acto jurídico do qual a operação material seja a concretização física ou que esta concretização física resulte na prática de actos jurídicos, servindo-lhes de base, far-se-á apelo á acção administrativa especial de impugnação de validade do acto administrativo, art. 46º nº 2 al. a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, atacando o acto habilitante ferido de invalidade, demonstrando-se a ilegalidade e invalidade do acto material que o concretiza ou lhe serve de arcaboiço.
Caso não exista qualquer acto ou regulamento administrativo no qual se filie a operação material, o meio indicado á a acção administrativa comum, de acordo com o art. 37ºnº2 al. c) do CPTA, acolhendo um pedido de abstenção de conduta material lesiva.
Desta forma, através deste pequenos textos, se fez a relação entre a actividade da administração a nível ambiental que não se prende somente com os actos administrativos.
Procurou-se relacionar os vários meios de actuação da administração com o preceito constitucional do art. 66º e enquadrar a matéria das operações materiais administrativas com o principio da legalidade e a sua importância na prossecução correcta do interesse publico, nomeadamente a acção na protecção do Ambiente.
Por seu turno, e como forma de protecção do ambiente, mas por via judicial, referiu-se a forma como proceder à impugnação de operações materiais lesivas para o ambiente na esteira da actividade administrativa, concluindo que considerar tais actuações como inexistentes seria violar directamente o preceito do art. 66º da CRP e o direito fundamental ao ambiente.