Dois lados da mesma moeda: prevenção ou precaução?

“Better safe than sorry”

Embora as expressões possam parecer sinónimas, os termos não são fluidos, e variam consoante as diferentes posições doutrinárias. Por isso, como aponta VASCO PEREIRA DA SILVA, é necessário questionar se estas duas realidades ambientais podem ser dissociadas no quadro do direito português, pois a prevenção, em termos dogmáticos, reconduz precaução a prevenção, diferentemente do que sucede na língua inglesa, em que prevention tem um significado mais limitado no direito inglês e em que precaution surge ao lado da prevention. No entanto a finalidade subjacente a estes dois princípios é evitar lesões no meio ambiente, implicando a antecipação de decisões perigosas para o ambiente, tanto a nível político, como administrativo. Assim, se esta asserção a genericamente aceite, já outras derivações do princípio da prevenção e da precaução são menos consensuais, até porque é o único principio expressamente previsto, quer na Lei Fundamental, quer na Lei de Bases do Ambiente (Lei 11/87) é o da prevenção nos artsº66,nº2,a), e 3º,a)., Há quem diga que corresponde a princípio geral de direito público, não sendo um princípio específico do Direito do Ambiente. No que se refere ao Direito do Ambiente, este princípio corresponde a uma regra que se destina a evitar lesões no meio ambiente, reagindo antecipadamente. É o direito numa dimensão anterior à lesão, em que a antecipação da existência de lesões, quer derivadas de fenómenos naturais quer humanos é a sua primeira manifestação. Prevenir implica um juízo em termos de consequências para o ambiente, de análise imediata, de prognose, tendo subjacente uma lógica de reacção directa e necessária, e a existência de mecanismos de alerta e acompanhamento, prevenindo-se algo que não sendo necessário, é possível. Recentemente tem-se vindo a adoptar uma concepção mais restritiva do princípio da prevenção, e a autonomizar o princípio da precaução. Deste modo, assiste-se a uma predisposição para reduzir o princípio da prevenção a uma acepção mais restrita, a qual apenas funcionaria em relação a perigos concretos e actuais, ao mesmo tempo em que se cria um princípio autónomo e semelhante mas de difícil delimitação, denominado de princípio da precaução, que teria um conteúdo mais amplo e esparso no tempo, aplicando-se a situações susceptíveis de constituir uma ameaça para o ambiente, ameaça essa que se afigura previsível, calculável, incerta ,mas razoável.
Quanto ao princípio da precaução, a sua fórmula básica é a de que a necessidade de protecção dos bens ambientais proíbe a intervenção ou impõe-a, ainda que não haja certeza cientifica, nem quanto aos seus efeitos nem quanto à relação de causalidade entre a intervenção e os seus efeitos. Além deste enunciado, outra ideia comummente associada ao princípio é a da inversão do ónus da prova em relação aos agentes potencialmente poluidores. Estes teriam, previamente ao desenvolvimento de uma intervenção (descarga poluente, instalação de um complexo industrial) que demonstrar a sua inocuidade relativamente ao ecossistema. Previsto no artigo 174º, número 2 do tratado da União Europeia, onde se determina que “A política da comunidade basear-se á nos princípios da precaução e da acção preventiva”estão subjacentes á lógica do princípio da precaução uma série de deveres, nomeadamente:
• Dever de promover a investigação científica, de forma a poder contar com quadros de decisão o mais fiáveis possível, e de apoiar os Estados menos favorecidos na implementação de estruturas capazes de desenvolver idêntico trabalho de investigação;
• Dever de prever a notificação de situações de ameaça ou de emergência ambiental, bem assim como deveres de cooperação no sentido da adopção de medidas para as prevenir e minorar;
• Dever de realizar procedimentos de avaliação de impacto ambiental e de risco ambiental, de modo a tentar prevenir não só os perigos, como também os riscos desde que estes revelem uma mínima probabilidade;
• Dever de estabelecer cláusulas de revisibilidade das decisões de acordo com os avanços técnicos, de modo a manter estruturas abertas à introdução de melhorias do nível de produção dos factores ambientais;
• Dever de instituir mecanismos de avaliação periódica de riscos e efeitos da poluição
-bem assim como da sua publicitação – de modo a poder fiscalizar o cumprimento das clausulas de revisibilidade;

Embora a consagração e observância destes deveres permita suavizar os efeitos negativos da lógica preventiva alargada, VASCO PEREIRA DA SILVA, entende na sua obra “Verde Cor de Direito” que a autonomização deste princípio é totalmente inviável, indicando uma série de motivos, que justificam o porquê de não serem aceitáveis estas novas definições.
A nível linguístico, a distinção entre prevenção e precaução parece assentar numa identidade vocabular, não se vendo vantagens em introduzir uma diferenciação aparente, que não encontra correspondência no direito português, não sendo este um motivo justificativo de grande força, mas puramente elucidativo. Num contexto material, não são uniformes nem consensuais os critérios de distinção entre estas duas realidades, a precaução e a prevenção, assentando as propostas de autonomização do primeiro em critérios muito diversificados, nem sempre permitindo uma separação de forma inequívoca dos domínios correspondentes a estes princípios, pelo que não é correcto distinguirem-se estes dois princípios com a fundamentação de que a prevenção estaria pensada para os perigos decorrentes de causa natural, enquanto o vector da precaução estaria traçado para os perigos decorrentes de condutas humanas. Este critério de distinção é totalmente inexequível, porque perante muitos fenómenos é praticamente impossível determinar quais foram as causas que lhes deram origem, se humanas ou ambientais, ou ambas ao mesmo tempo, não se averiguando nesta última situação o quantum de “responsabilidade” de cada uma na verificação daquele resultado. Não é necessário que haja relação causa-efeito, pois as regras da causalidade adequada dispensam prova de todo o percurso causal, exigindo-se somente, que em abstracto causa accione efeito. Nesta esteira, ainda considera este professor ser inadequado distinguir prevenção e precaução com base na ratio do carácter actual ou futuro dos riscos, surgindo-nos muitas vezes ambos no contexto das lesões ambientais interligados e dificilmente separáveis. Algumas tendências eco-fundamentalistas defendem que o principio da precaução deve sempre valer e de que qualquer actividade nova deve ser proibida, valendo aqui o princípio do in dubio pro natura,pois quem deve ou pretende instalar uma actividade nova, deve fazer prova cientifica irrefutável de que aquela actividade não é lesiva para o ambiente, caso contrário, a actividade tem de ser destruída. Como demarca VASCO PEREIRA DA SILVA, esta concepção parte de um problema grave na medida em que o problema não se coloca numa óptica de prós e contras, e de que é errada a crença excessiva em provas científicas irrefutáveis (princípio do indeterminismo). Este professor entende que não pode ser depositada tanta confiança mas ciências, com base em juízos de probabilidade científica; para além disso, as medidas ambientais também podem introduzir fenómenos lesivos no ambiente, sendo necessário existir medidas de compensação para o ambiente, procedendo-se a um juízo comparativo entre benefícios e inconvenientes. Avança também que não há precaução in dubio pro natura, não se deve ter sempre de provar que não há custos para o ambiente, pois é excessiva a rigidez da solução apresentada pelos defensores do princípio da precaução, pois nenhuma medida tem custo zero. Não é necessária demonstração de provas científicas irrefutáveis. Contudo, ANA GOUVEIA assinala a autonomia do princípio da precaução, apesar de uma enorme vaguidade e imprecisão do mesmo. Apesar da inexistência da provas cientificas conclusivas, a autora defende que deve ser dada prevalência a um juízo de prognose negativa sobre o prognose positiva, pois se a irreversibilidade e a gravidade de uma situação for temida, designadamente, por subsistirem dúvidas significativas quanto á produção de danos ambientais ou por a ciência não conseguir avaliar as consequências de uma dada actividade, não devem correr riscos, dando prioridade à protecção ambiental. Mais, para efeitos de determinar, no âmbito de um estudo de risco, de uma avaliação de impacto ambiental, se uma actividade causa danos sérios e irreversíveis no ambiente, o risco do erro deve ser ponderado em favor do ambiente, bem como no caso de conflito entre interesses económicos e interesses ambientais, este deve ser decidido em prol do ambiente (in dubio contra projectum).
Constatando que a tomada de decisão nesta sede se afigura melindrosa, seria preferível a adopção de um conceito alargado do princípio da prevenção, nele incluindo muitas das preocupações reconduzidas ao princípio da precaução, sem contudo fazer uma “mescla” confusa e sem quaisquer critérios, pois já que o principio da precaução é de conteúdo incerto e impreciso, afastando desta “unificação”quaisquer argumentos eco-fundamentalistas, baseados na existência de uma “ciência verde”, garantindo a exigência de risco-zero, pouco praticável numa sociedade de risco.